Bestuurs(proces)recht

Mr. K.J. de Graaf WETGEVING Hoewel wetgeving onmiskenbaar een grote rol speelt en zal spelen in de toekomstige ontwikkelingen van het bestuurs(proces)recht, zal dit Katern daar geen blijk van geven. Op het terrein van het algemene bestuursrecht ligt bij de Tweede Kamer al enige tijd het wetsvoorstel inzake de Vierde Tranche van de Awb (Kamerstukken II 2004/05, 29 702, nr. 6). Daarnaast zijn er twee wetsvoorstellen aanhangig betreffende enerzijds dwangsomoplegging en anderzijds rechtstreeks beroep bij niet tijdig beslissen door het bestuur (respectievelijk Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 10 en Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 6). Het definitief aannemen van deze wetsvoorstellen laat nog even op zich wachten. Mede daarom wordt in dit Katern voornamelijk aandacht geschonken aan enkele belangwekkende uitspraken. JURISPRUDENTIE In de jurisprudentie hebben zich op enkele punten interessante ontwikkelingen voorgedaan. Als eerste komt in het onderstaande de Hoge Raad (HR) als belastingrechter aan de orde. Sinds de invoering van belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties in 2005, dienen belastingrechters in grote lijnen het uniforme bestuursprocesrecht toe te passen. Hoewel verwacht had kunnen worden dat de HR zich bij de uitleg van het algemene bestuurs(proces)recht zou aansluiten bij de jurisprudentie van enkele andere hoogste bestuursrechters, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB), die immers al jaren op basis van dat uniforme bestuursprocesrecht rechtspreken, lijkt de HR als cassatierechter in belastingzaken steeds een eigen invulling te geven aan de bestuursrechtelijke normen die in hoofdstuk 8 van de Awb zijn neergelegd. Omdat die eigen invulling op verschillende punten net iets afwijkt van de jurisprudentielijnen van de andere hoogste bestuursrechters, zijn zij de moeite waard om te bespreken. Voor de rechtbanken, die inmiddels gewend zijn hun uitspraken af te stemmen op de jurisprudentie van de in dat geschil bevoegde hogerberoepsinstantie, betekent het echter dat er met weer een nieuwe hogerberoepsinstantie het gerechtshof in hoger beroep in belastingzaken rekening moet worden gehouden. De rechtbank als geheel zal zich daarom steeds vaker een knecht van in elk geval drie meesters voelen. Ten tweede is de Afdeling op maar liefst drie interessante punten omgegaan. Het betreft vragen aangaande de toepassing van het égalité-beginsel, de aard van een tijdelijke intrekking van een erkenning in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 en het rechtskarakter van een bestuursrechtelijke waarschuwing. In het onderstaande komen de uitspraken aan de orde. De Hoge Raad doet het net even anders (I) In april vorig jaar wees de HR een arrest waarin de interpretatie van het uniforme bestuursprocesrecht, met name de artikelen 8:69, 6:9, tweede lid, en 6:11 Awb, een hoofdrol speelde (HR 1 april 2005, AB 2005, 246 m.nt. Widdershoven). Het arrest draaide om de vraag of een bezwaarschrift tijdig was ontvangen en de belastingplichtige dus ontvankelijk zou zijn. De bestuursrechter moet de vraag of een bezwaar of beroep tijdig is ontvangen volgens de ABRvS en de CRvB ambtshalve onderzoeken. Die verplichting is overigens niet hoofdregel, maar uitzondering. Hoofdregel op grond van artikel 8:69, eerste lid, Awb is dat partijen de omvang van het geschil bepalen. Gevolg van de verplichting is in uitzondering op de hoofdregel van artikel 8:69 Awb niet alleen dat een bestuursrechter over die tijdigheid ook een oordeel moet geven in het geval partijen daarover niet van mening verschillen, maar ook dat hij wordt geacht onafhankelijk van de opvattingen van partijen de relevante feiten vast te stellen. In zijn arrest begaat de HR een andere weg dan de ABRvS en de CRvB. Het door de belastingplichtige ingediende bezwaarschrift tegen de hem opgelegde aanslag inkomensbelasting/premie volksverzekeringen was gedagtekend op 26 juli 2000 en werd ontvangen op 2 augustus 2000. Hoewel de termijn voor het indienen van bezwaar eindigde op 28 juli 2000, achtte de belastinginspecteur de bezwaarde op grond van artikel 6:9, tweede lid, Awb ontvankelijk omdat het bezwaarschrift waarschijnlijk was gepost voor het einde van de termijn. Ondanks dat partijen niet van mening verschilden over de vraag of het bezwaar tijdig was ingediend, verrichtte het hof ambtshalve onderzoek naar de ontvankelijkheid van het bezwaar en oordeelde negatief, ondanks dat de belastinginspecteur de tijdigheid van het bezwaar ook ter zitting niet had betwist. De belanghebbende had niet aannemelijk gemaakt dat het bezwaarschrift voor het einde van de termijn ter post was bezorgd. De HR heeft een andere kijk op de zaak. Nieuw is dat de HR in overeenstemming met de jurisprudentie van de ABRvS en de CRvB expliciet stelt dat het hof verplicht is de ontvankelijkheid van het 5526 KATERN 99

bezwaar te beoordelen. In afwijking van die en in overeenstemming met zijn eigen jurisprudentie (HR 29 mei 1996, BNB 1996, 283) oordeelt de HR echter dat die plicht niet verder reikt dan dat het hof gehouden is om ambtshalve te beoordelen of de ten processe vaststaande feiten leiden tot de gevolgtrekking dat het bezwaar niet ontvankelijk was. Enerzijds betekent een en ander dat het feit dat de tijdigheid niet in geschil was, het hof er niet van behoefde te weerhouden om daarnaar ter zitting ambtshalve onderzoek te doen. Anderzijds is het hof, indien het bestuursorgaan eventueel naar aanleiding van het ambtshalve onderzoek door het hof niet heeft betwist dat het bewaarschrift tijdig ter post is bezorgd, niet vrij om in zijn uitspraak te oordelen dat de belanghebbende de tijdigheid niet aannemelijk heeft gemaakt. Feiten die tussen partijen niet in geschil zijn, behoeven volgens de HR immers geen bewijs. Het hof had als een ten processe vaststaand feit moeten aanmerken dat het bezwaarschrift tijdig ter post was bezorgd. Ten overvloede benadrukt de HR dat in het licht van de goede procesorde het hof, indien de belastinginspecteur voor het eerst ter zitting wél zou hebben betwist dat het bezwaarschrift tijdig was ingediend, ook niet vrij zou zijn geweest om de belanghebbende alsnog niet-ontvankelijk te verklaren zonder hem de gelegenheid te hebben gegeven daarover te worden gehoord. De hoofdregel dat feiten die tussen partijen niet in geschil zijn geen bewijs behoeven, is in het civiele bewijsrecht verankerd in artikel 150 Rv. In die bepaling wordt echter een uitzondering gemaakt voor feiten waaraan het recht van openbare orde rechtsgevolgen verbindt. In die zin is het oordeel van de HR enigszins bevreemdend. Aangezien de HR het hof verplicht om onderzoek te doen naar de regels betreffende de ontvankelijkheid, lijkt het aannemelijk dat de HR net als andere bestuursrechters deze rechtsregels van openbare orde acht. Een en ander is vervolgens moeilijk te rijmen met het oordeel dat het hof is gebonden aan de hoofdregel dat de feiten waarover partijen niet van mening verschillen, als ten processe vaststaand feit moeten worden aangemerkt. Annotator Widdershoven wijst op de voor- en nadelen van de jurisprudentielijn van de HR. In een concreet geval is er voor de burger het voordeel dat zijn te laat ingediende bezwaar- of beroepschrift ontvankelijk wordt geacht. De nadelen lijken groter. De jurisprudentielijn kan immers leiden tot willekeur en rechtsonzekerheid omdat bij gebrek aan beleid op dat punt onzeker is of de belastinginspecteur in een concreet geval een beroep zal doen op de termijnoverschrijding door de belanghebbende. Dat het ongewenst is dat de hoogste bestuursrechters het uniforme bestuursprocesrecht niet op gelijke wijze uitleggen en dat de ABRvS deze jurisprudentielijn zal overnemen, ligt, vanwege de betrokkenheid van derde-belanghebbenden in de bestuursrechtelijke geschillen waarover die bestuursrechter vaak oordeelt, niet in de lijn der verwachtingen. De Hoge Raad doet het net even anders (II) Net als in het bovenstaande arrest, blijkt HR 3 februari 2006 (AB 2006, 117 m.nt. Widdershoven) dat de HR het net even anders doet dan de ABRvS en de CRvB. Het arrest van 3 februari betreft de vraag in welk stadium van de procedure bewijsmiddelen nog mogen worden aangevoerd of in het vooruitzicht mogen worden gesteld. De HR biedt inzicht in de wijze waarop de belastingrechter moet beoordelen of een bewijsmiddel te laat in de bestuursrechtelijke procedure is gebracht. Wanneer dient de belastingrechter vast te stellen dat sprake is van strijd met de goede procesorde en op welke wijze wordt het antwoord op die vraag beïnvloed door het bepaalde in artikel 8:58 Awb? De jurisprudentie van de ABRvS en de CRvB is op dit punt overigens niet zo duidelijk. Enige houvast wordt geboden door het bepaalde in artikel 8:58 Awb, waarin is bepaald dat partijen bevoegd zijn om tot tien dagen voor de zitting stukken in te dienen. Voor het overige wordt door bestuursrechters gewezen op het grotendeels ongeschreven beginsel van de goede procesorde. Dat beginsel brengt niet alleen met zich dat de wederpartij voldoende mogelijkheden moet hebben om te reageren op het laat aangevoerde bewijs, het zogenaamde verdedigingsbeginsel, maar ook dat de proceseconomie meeweegt in het bepalen of het aangevoerde kan worden meegenomen. Op grond van deze redenering lijkt de Afdeling tamelijk streng voor partijen die op een laat moment in opeenvolgende bestuursrechtelijke procedures met nieuw bewijs komen. Bovendien wijst de Afdeling in voorkomend geval tevens op de mogelijkheden om in een eerder stadium van de procedure bewijsmiddelen aan te voeren. Van de CRvB wordt gesteld dat hij een minder strenge lijn hanteert. Ook de CRvB acht onder andere het verdedigingsbeginsel van groot belang bij de afweging of een laat ingediend bewijsmiddel alsnog kan worden betrokken in de beoordeling van het geschil. De reactie van de wederpartij dat er onvoldoende tijd is om het aangevoerde te bestuderen en een reactie daarop te formuleren, weegt daarom zwaar. De CRvB lijkt echter meer ruimte te bieden om het in eerste aanleg te laat aangevoerde alsnog in hoger beroep over te leggen en laat de rechter bovendien meer ruimte om ten faveure van de verdedigingsmogelijkheden van de wederpartij het onderzoek ter zitting te schorsen of het vooronderzoek te heropenen. De zaak waar het hier om gaat, betrof de vraag STAATS- EN BESTUURSRECHT KATERN 99 5527

of de belanghebbende, die aanspraak had gemaakt op een zelfstandigenaftrek, had voldaan aan het in artikel 44m, eerste lid aanhef en letter a, Wet IB 1964 genoemde urencriterium. Ter zitting bood belanghebbende aan om op een later moment alsnog een specificatie over te leggen van de door hem gewerkte uren (bewijsaanbod), waarmee hij wilde bewijzen te kunnen voldoen aan het urencriterium. Het hof had dit bewijsaanbod niet aanvaard, omdat de belanghebbende voorafgaande aan de zitting niet had gereageerd op diverse verzoeken van de belastinginspecteur om zijn standpunt met nadere bewijsstukken te onderbouwen. Het hof overwoog dat de zitting niet de mogelijkheid biedt tot herstel in de toekomst van in het verleden niet te baat genomen mogelijkheden tot het leveren van bewijs. De HR oordeelt echter dat de enkele stelling dat belanghebbende eerder in de gelegenheid is geweest om bewijs over te leggen, onvoldoende redengevend is voor het afwijzen van het bewijsaanbod. Vervolgens formuleert de HR het beoordelingskader voor de vraag of een belanghebbende de gelegenheid moet krijgen om na de zitting nog bewijs te leveren. Er zal een afweging moeten plaatsvinden van enerzijds het belang dat die partij heeft bij het overleggen van die stukken en de redenen waarom hij dat niet in een eerdere fase van de procedure voor de feitenrechter heeft gedaan, en anderzijds het algemeen belang van een doelmatige procesgang. Opvallend is dat het verdedigingsbeginsel zoals dat door de andere hoogste bestuursrechters wordt gehanteerd niet onmiddellijk is terug te vinden in de overwegingen van de HR. Annotator Widdershoven meent dat de HR dit beginsel niet expliciet noemt, omdat er voldoende mogelijkheden zijn om, rekening houdend met het verdedigingsbeginsel, een belanghebbende de mogelijkheid te geven om na de zitting bewijs te leveren door de zitting te schorsen of het vooronderzoek te heropenen. Het oordeel van de HR betekent overigens niet dat het hof in casu het bewijsaanbod niet had mogen afwijzen. Het probleem is veeleer dat de afwijzing van het bewijsaanbod onvoldoende blijk geeft van de juiste afweging. Het door de HR voorgeschreven afwegingskader doet vermoeden dat hij soepeler zal omgaan met laat aangevoerde bewijsmiddelen of met een op een laat moment in de procedure gedaan bewijsaanbod. Dat in de annotatie van Widdershoven voornamelijk gewag wordt gemaakt van de afwijkende, soepele benaderingswijze van de HR, is alleszins begrijpelijk. Een ander opvallend aspect van het arrest is dat de HR uitdrukkelijk oordeelt dat het afwijzen van een bewijsaanbod door een bestuursrechter, niet door de beugel kan. Dat de HR de bestuursrechter verplicht om met goede argumenten te reageren op een ter zitting gedaan bewijsaanbod, duidt tevens op een groot verschil met de andere hoogste bestuursrechters. In de gepubliceerde jurisprudentie van de ABRvS en de CRvB is bijna nooit te lezen dat de rechtbank niet of onvoldoende adequaat heeft gereageerd op een bewijsaanbod van een belanghebbende. Op dit punt biedt de jurisprudentie van de HR naar mijn mening meer rechtszekerheid dat de jurisprudentie van de overige bestuursrechters. De Afdeling gaat om (I); het égalité-beginsel Het beginsel van égalité devant les charges publiques bepaalt dat de onevenredige nadelige dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende gevolgen van een rechtmatig besluit van een bestuursorgaan niet ten laste van een enkeling behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. De enigszins verborgen premisse in de bovenstaande weergave van het beginsel is dat het rechtmatige optreden van de overheid geschiedt in het algemeen belang. In haar jurisprudentie leek de Afdeling onderscheid te maken tussen besluiten die het algemeen belang dienen en besluiten die in een concreet geval voornamelijk het individuele belang van de aanvrager(s) behartigen. In een uitspraak van 21 december 2005 (JB 2006/33 m.nt. Schlössels en Albers) lijkt de ABRvS terug te komen op die jurisprudentie. Het onderscheid dat in de jurisprudentie tot 21 december 2005 werd gemaakt, kwam in ieder geval tot uitdrukking in een uitspraak van 9 juni 2000 (JB 2000/243 m.nt Schlössels), waarin werd geoordeeld dat nadeelcompensatie niet aan de orde kon zijn omdat het schadeveroorzakende rechtmatige besluit niet genomen was ter behartiging van een openbaar belang. In dat geval betrof het schadeveroorzakende besluit overigens een beslissing om niet handhavend op te treden. Deze jurisprudentielijn werd in de aanloop naar de uitspraak van 21 december 2005 ook door de rechtbank Roermond gevolgd. Zij oordeelde dat met de schadeveroorzakende besluiten, die geacht worden rechtmatig te zijn, in overwegende mate het individuele belang van de aanvrager(s) van het besluit werd gediend. De rechtbank overwoog dat, omdat de besluiten niet strekken ter behartiging van een openbaar belang, geen grondslag bestaat voor het toekennen van nadeelcompensatie op grond van het égalité-beginsel. In een tamelijk principieel geformuleerd overweging, stelt dat Afdeling dat iedere rechtmatige aanwending door een bestuursorgaan van een publiekrechtelijke bevoegdheid, zoals in dit geval het nemen van een besluit tot vergunningverlening en het verlenen van ontheffing, strekt tot behartiging van (een aspect van) het algemeen belang, dat de desbetreffende wet, waarop 5528 KATERN 99

STAATS- EN BESTUURSRECHT de aanwending van die bevoegdheid is gebaseerd, beoogt te dienen. Daaraan doet niet af dat een dergelijke aanwending mede of in overwegende mate het individuele belang van de aanvrager(s) kan dienen. Dat de werkingssfeer van het égalité-beginsel nog altijd wordt beperkt tot besluiten die (een aspect van) het algemeen belang behartigen, wordt naar mijn mening terecht verbonden met de gedachte dat in beginsel elk rechtmatige uitoefening van een bestuursbevoegdheid aan dat criterium voldoet. De Afdeling gaat om (II); de tijdelijke intrekking Ingevolge de Wegenverkeerswet 1994 kan de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer (RDW) een erkenning verlenen voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen (APK-keuringen). De wet regelt tevens de mogelijkheid om de erkenning tijdelijk in te trekken indien degene aan wie de erkenning is verleend in strijd met de wettelijke eisen een keuringsbewijs afgeeft. Over het karakter van deze bestuurlijke sanctie oordeelde de Afdeling op 2 november 2005 (JB 2006/11 m.nt. Albers, AB 2006, 20 m.nt. Michiels). Tot die uitspraak gold de sanctie waarbij een erkenning tijdelijk werd ingetrokken als punitief, vanaf dat moment wordt deze sanctie geacht reparatoir te zijn. Doorgaans wordt het oogmerk waarmee de sanctie wordt opgelegd, aangemerkt als redengevend voor het verschil tussen punitieve/bestraffende sancties en herstel-/reparatoire sancties. Bij een bestraffende sanctie is het oogmerk in ieder geval ook leedtoevoeging, terwijl de herstelsanctie er op is gericht dat de overtreder normconform gaat handelen. Van belang is dat een bestraffende sanctie in de regel (zie daarover de annotaties van Albers en Michiels) wordt gezien als een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM. Of sprake is van een criminal charge wordt beoordeeld aan de hand van de aard van de overtreden norm, de kring van degenen tot wie de norm is gericht en het doel, de aard en de ernst van de sanctie die met de overtreding wordt geriskeerd. Daarenboven is relevant of de overtreding naar nationaal recht wordt gekwalificeerd als strafrechtelijk. Voor het opleggen van criminal charges geldt dat verschillende waarborgen van toepassing zijn, zoals de onschuldpresumptie, het zwijgrecht en het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel. Belangrijk is voorts dat de kwalificatie als criminal charge in de regel betekent dat de rechter de zwaarte van de sanctie anders dan in het geval van de reparatoire sanctie niet slechts marginaal mag toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Ondanks dat de intrekking van de erkenning tot 2 november 2005 als punitief werd aangemerkt, wees de Afdeling in eerdere rechtspraak een beroep op de genoemde intensieve evenredigheidstoets (proportionaliteitstoets) af vanwege de aanwezigheid van het belang van de verkeersveiligheid (ABRvS 1 oktober 2003, AB 2004, 322 m.nt. Jansen). Het onderscheid tussen bestraffende en herstelsancties is niet in alle gevallen eenvoudig te maken. Desondanks doet het enigszins vreemd aan dat een sanctie die tien jaar lang als punitief had te gelden, nu plotseling reparatoir wordt geacht. Welke redenering lag ten grondslag aan het nieuwe oordeel van de Afdeling? De Afdeling overweegt dat de appellant, een erkend APK-keuringsbedrijf, door het vragen om en aanvaarden van erkenning als keuringsinstantie een publieke taak op zich heeft genomen ter bevordering van het algemeen belang van de verkeersveiligheid en dat die taak hem ook uitsluitend met het oog daarop is toegekend. Met de aanvaarding van deze publieke taak heeft appellant ook het risico genomen om deze keuringsbevoegdheid te verliezen wegens het in strijd met de wettelijke eisen afgeven van een keuringsbewijs. Vervolgens wordt aan de hand van de memorie van toelichting van de Wegenverkeerswet vastgesteld dat niet blijkt van het oogmerk van leedtoevoeging en dat de sanctie bovendien naar nationaal recht niet wordt aangemerkt als strafrechtelijk. Tot slot stelt de Afdeling dat de ernst van het effect van de sanctie op de bedrijfsvoering op zichzelf niet bepalend is voor het al dan niet punitieve karakter van de maatregel. Op grond van deze overwegingen oordeelt de Afdeling thans in afwijking van eerdere, andersluidende rechtspraak dat een tijdelijke (of blijvende) intrekking van de erkenning in de zin van de Wegenverkeerswet 1994, niet van punitieve aard is. Dat de Afdeling om is, doet niet af aan de rechtsmacht van het EHRM om uiteindelijk te beoordelen of het intrekken van de erkenning al dan niet een criminal charge is. De Afdeling gaat om (III); een waarschuwing is geen besluit Op grond van artikel 1:3 Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In haar uitspraak van 18 januari 2006 (AB 2006, 122 m.nt. Vermeer, JB 2006/59 m.nt. Schlössels en Albers) oordeelt de Afdeling, anders dan voorheen (ABRvS 8 september 2004, AB 2005, 107 m.nt. Vermeer) dat een waarschuwing, ook al is die gebaseerd op bekendgemaakt beleid, geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. De jurisprudentie tot aan 18 januari 2006 hield het volgende in. Een bestuursorgaan kan de hem toegekende handhavingsbevoegdheden uitoefenen op grond van op schrift gesteld en bekendgemaakt beleid. Indien dat beleid inhoudt dat na een eerste overtreding een waarschuwing moet volgen en bij volgende overtredingen een systeem wordt gehan- KATERN 99 5529

Europees recht teerd dat uiteindelijk moet leiden tot het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie, is ook de waarschuwing een publiekrechtelijke rechtshandeling en daarmee een besluit. Op die manier kan degene die is gewaarschuwd direct bestuursrechtelijk procederen over de vraag of die waarschuwing terecht is gegeven. Ook de CRvB volgt deze jurisprudentielijn, maar dat kan uiteraard veranderen. Op 18 januari 2006 ging de Afdeling echter om. Anders dan voorheen is zij thans van oordeel dat een waarschuwing die is gebaseerd op een op schrift gesteld en bekendgemaakt beleid en die volgens dat beleid vooraf moet gaan aan het mogelijk opleggen van een zwaardere bestuurlijke maatregel, niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. De redenering van de Afdeling is dat een dergelijke waarschuwing, die geen wettelijke grondslag heeft, geen wijziging brengt in de rechtspositie van degene die wordt gewaarschuwd; betrokkene krijgt geen verplichting opgelegd en wordt ook geen recht onthouden. Bovendien bindt het bestuursorgaan slechts zichzelf met het vaststellen en het voeren van het beleid en volgt op een waarschuwing lang niet altijd een handhavingsbesluit. De Afdeling neemt daarbij enerzijds in aanmerking dat de belanghebbende bij rauwelijks genomen handhavingsbesluiten met recht kan aanvoeren dat hij voorafgaand aan dat besluit gewaarschuwd had moeten worden en anderzijds dat de belanghebbende die wel was gewaarschuwd en daartegen geen rechtsmiddel kon aanwenden, de mogelijkheid heeft om zich in rechte te verzetten tegen het handhavingsbesluit en in dat kader kan aanvoeren dat dit besluit niet is voorafgegaan door een rechtmatig gegeven waarschuwing. Procederen tegen de waarschuwing is bij de Afdeling dus nu nog slechts mogelijk nadat het handhavingsbesluit is genomen. Overigens blijkt uit een andere uitspraak van de Afdeling van eveneens 18 januari 2006 (AB 2006, 123 m.nt. Vermeer) dat een dergelijk beroep kan slagen. Nadeel van de nieuwe jurisprudentielijn is dat zoals Vermeer terecht stelt partijen pas in een laat stadium zekerheid verkrijgen over de rechtmatigheid van de waarschuwing en dat vooral het bestuursorgaan daarvan de dupe kan zijn. De bestuurlijke inspanningen die met het opstarten van de daadwerkelijke handhavingsactie gemoeid zijn, kunnen vanwege een eerder ten onrechte gegeven waarschuwing uiteindelijk bij het beroep tegen het handhavingsbesluit tevergeefs blijken. LITERATUUR C.L.G.F.H. Albers, De Wet bestuurlijke boete openbare ruimte, Gst. (2006) 7247, p. 137-147. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, De aanvullende rechtsbescherming van de Nationale ombudsman, JBplus 2006, p. 34-42. P.J. Huisman, De bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure, NTB 2006, p. 76-84. J.C.A. de Poorter, Van actio popularis naar kringen van belanghebbenden, BR 2006, p. 303-312. H.D. Tolsma, Bemiddelen in de besluitvormingsfase, NTB 2006, p. 69-75. Europees Recht Europa Instituut Leiden JURISPRUDENTIE Gelijke behandeling HvJ EG 23 februari 2006, Zaak C-43/05 Commissie t. Duitsland HvJ EG 23 februari 2006, Zaak C-133/05 Commissie t. Oostenrijk Twee van de talrijke arresten inzake niet-nakoming (art. 226 EG) uit de onderhavige verslagperiode hebben betrekking op de implementatie van richtlijn 2000/78/EG tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (een zogenaamde kaderrichtlijn, PbEG 2000 L 303/16). Deze richtlijn creëert met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader voor de bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Zij is na de rasrichtlijn (richtlijn 2000/43/EG, PbEG 2000 L 199/86) de tweede richtlijn die is aangenomen op basis van artikel 13 EG en had voor 2 december 2003 in nationaal recht moeten zijn omgezet. Zowel Duitsland als Oostenrijk had deze deadline niet gehaald; reden voor de Commissie om een zaak voor het Hof te starten. In het geval van Oostenrijk was de langzame werkwijze van de wetgever de enige reden voor het laten verstrijken van de omzettingstermijn. Dit geldt nooit als een acceptabel excuus. Ook Duitsland gaf zonder meer toe dat de maatregelen ter omzetting van de richtlijn niet voldoende waren. De reden hiervoor waren echter de Duitse pogingen om een alomvattend Gesetz zur Umsetzung europäischer Antidiskriminierungsrichtlinien te maken. Met deze wet zouden vier EG-richtlijnen tegelijkertijd worden omgezet: de kaderrichtlijn, de reeds genoemde rasrichtlijn, en een tweetal richtlijnen betreffende seksediscriminatie (richtlijn 2002/73/EG (PbEG 5530 KATERN 99