Continuïteit van de Samenleving Versterking samenwerking in responsfase Aan: Stuurgroep Van: Projectteam Datum: 9 mei 2017 In deze memo wordt verslag gedaan van een verkenning naar mogelijkheden om als landelijk netwerk de samenwerking tussen veiligheidsregio s en vitale partners (verder) te versterken. Aanleiding hiervoor is de stuurgroep bijeenkomst in januari en april waarin gesproken is over de opbrengsten van het project en op welke wijze bij het vervolg meer aandacht op de samenwerking in de warme fase moet komen te liggen. De vraag is wat er nu nog meer kan worden gedaan om een veerkrachtige gezamenlijke respons te bewerkstelligen. Deze memo is tot stand gekomen op basis van een verkenning op 25 april door enkele veiligheidsregio s en een partner in de vitale infrastructuur. Daarbij zijn eigen ervaringen en inzichten uit diverse incidentonderzoeken betrokken; Stuw-incident te Grave (2017), eigen onderzoek VR BN Dansende lijnen en stroomuitval (jan 2017), eigen onderzoek VR Groningen Stroomstoring Noord-Holland (2016), Inspectie VenJ/Agentschap Telecom Gasstoring Velsen-Noord (2015), Inspectie VenJ Storing telecommunicatienetwerk Waalhaven R dam (2012), Inspectie VenJ Evaluatie uitval drinkwater Noord-Holland (2007), COT Stroomstoring Haaksbergen (2006), Inspectie OOV. Uitval in de vitale infrastructuur: samenwerking in de responsfase komt weinig voor Nederland is een hoogontwikkeld land en uitval van de vitale infrastructuur komt bijna niet voor. Er zijn wel vaker verstoringen, maar die leiden zelden tot significante uitval van drinkwater, elektriciteit, gas of telecom. Voorbeelden zijn de stroomstoring Noord-Holland (2016), de gasstoring in Velsen-Noord (2015) en de storing van het telecommunicatienetwerk Waalhaven R dam (2012). En dan nog leiden dit soort incidenten maar beperkt tot problemen op het terrein van de openbare orde en openbare veiligheid - daar waar de veiligheidsregio s een rol hebben. Die problemen ontstaan pas bij langdurige en complexe uitval/verstoringen waar schaarste in primaire voorzieningen ontstaat. In Nederland is er dan ook beperkte ervaring met de samenwerking in de responsfase. Het is dan ook niet vreemd dat de inzet in de responsfase -zoals bij de hiervoor genoemde incidenten- in veel gevallen tot de nodige samenwerkingsproblemen leidt. Dingen die je zelden doet, doe je zelden goed. Gezien vanuit deze (historische) kans op uitval zou de keuze voor improvisatie te begrijpen zijn. Tegelijk weten we ook dat de kans op uitval door het groeiend gebruik en daarmee afhankelijkheid van vitale infrastructuur steeds groter wordt. Het aantal kleinere en grotere incidenten in onze maatschappij neemt toe. Door een toename van de onderlinge afhankelijkheden tussen vitale processen, klimaatverandering en door technologische kwetsbaarheden (cybercrime) neemt ook de kans toe op grootschalige uitval (met domino-effecten) en crises (situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast). Als dat zo is, dan zou de samenwerking niet van toeval afhankelijk moeten zijn. Er wordt dan ook de nodige energie gestoken in specifieke voorbereiding op dit soort situaties. Mede door het project zijn stabiele netwerken ontstaan waarin met elkaar gewerkt wordt aan de 1
implementatie van de samenwerkingsafspraken binnen de eigen organisaties. Daarmee wordt gewerkt aan het vertalen van de bestuurlijke afspraken (convenanten) naar de praktijk. De ervaring leert dat de samenwerkingsafspraken die nu zijn gemaakt, op zich voldoende zijn om de geconstateerde knelpunten uit bijna alle onderzoeken op te lossen. Het vraagt dus niet dat we nieuwe samenwerkingsafspraken of - structuren ontwikkelen. We moeten echter wel aanvullende inspanningen plegen zodat de voorbereiding (door de netwerken in de koude fase) ook tot uiting komt in het feitelijk optreden in de warme fase. Wat is daaraan te doen en wat kan het landelijk netwerk hierin betekenen? Wat is het probleem en welke oplossingsrichtingen zien wij? Wij zien de volgende vijf knelpunten terugkomen in de ervaringen in de samenwerking in de responsfase: 1. Crisisteams en -functionarissen hebben beperkt zicht op de eigen rol in deze samenwerking 2. Wederzijdse verwachtingen van overleg op bestuurlijk en tactisch niveau onjuist 3. Bovenregionale en intersectorale informatiecoördinatie ontbreekt 4. Publiek-private crisiscommunicatie is lastig 5. Koppeling met de nationale crisisorganisatie is onduidelijk. De huidige crisisstructuren en de samenwerkingsafspraken die zijn gemaakt zijn op zich voldoende om de geconstateerde knelpunten op te lossen. Echter, met name de bekendheid met deze vorm van multidisciplinaire samenwerking is onvoldoende. Het landelijk netwerk kan de komende jaren daarom gericht gaan werken aan het vergroten van de bekendheid rondom deze knelpunten. We hebben hiervoor meerdere mogelijke oplossingsrichtingen, zie onderstaand in de kaders staan benoemd. 1. Beperkt zicht op de eigen rol De crisisorganisatie van veiligheidsregio s is gewend vooral klassieke ramptypen zoals grote branden, vrijkomen van gevaarlijke stoffen en grote ongevallen te bestrijden. Bij een stroom- of drinkwateruitval is er voor de traditionele hulpdiensten (brandweer, ambulance, politie) vaak heel weinig te doen. Het daadwerkelijk oplossen van de verstoring in een functionele keten en het beheersen van de effecten voor de eigen bedrijfsprocessen is immers een verantwoordelijkheid van die keten. Indien er openbare orde effecten zijn, dan ligt de focus van de effectbestrijding op de gezamenlijke beeldvorming en crisiscommunicatie. De huidige crisisorganisatie is ook geschikt voor crises rond de uitval vitale infrastructuur, maar vraagt wel dat partijen daarin de juiste rol pakken. De focus van de effectbestrijding moet liggen op de gezamenlijke beeldvorming en crisiscommunicatie. De informatievoorziening vanuit de vitale partner wordt soms te snel vertaalt in een hulpvraag en leidt vaak tot operationele inzet van hulpdiensten, terwijl dat niet nodig is. Ook is er nog beperkt zicht op eigen verantwoordelijkheid in het communiceren naar de eigen doelgroepen. Het onderscheid tussen een ramp en een crisis -tussen rampenbestrijding en crisisbeheersing- betekent dus ook een onderscheidende benadering. Dit inzicht is echter nog steeds niet in alle crisisteams aanwezig, met alle samenwerkingsproblemen als gevolg. Oplossingsrichting 1a: Beter lering trekken uit (beperkte) incidenten: peer-review Van die samenwerkingsproblemen is ook veel te leren! Vanuit het landelijk netwerk kunnen we een leercyclus organiseren rond ervaringen met uitval in de vitale infrastructuur. We stellen voor te gaan werken met peer-reviews. Door steeds teams te maken met Leiders COPi / Operationeel Leiders én de verantwoordelijken vanuit het bedrijf wordt de verantwoordelijkheid voor het leren ook gelegd daar waar die hoort. In een vertrouwde setting worden -waar een incident heeft plaatsgehad- laagdrempelige leerarena s georganiseerd en worden leerpunten rond de hiervoor genoemde vijf zorgpunten uitgevraagd. De leerpunten én oplossingen kunnen vervolgens ook breder worden gedeeld. Deze worden -eventueel in aangepaste vorm- binnen de interregionale 2
netwerken en daarna binnen het landelijk netwerk besproken. 1 De gedachte is daarmee een getrapt leerproces te organiseren in drie fasen; 1) gezamenlijk leren door deze direct betrokkenen, 2) leren in het (inter-)regionale netwerk, 3) leren in het landelijk netwerk. Wij zien echter dat er nog steeds veel onbekendheid bestaat met de inhoud van de Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing over het toepassen van bestuurlijke (nood)bevoegdheden en de wijze van bestuurlijke afstemming en besluitvorming. Oplossingsrichting 1b: Stimuleren (laagdrempelig) gebruik Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing De Bestuurlijke Netwerkkaarten (BNK) van het IFV geven een beeld van de onderscheidene taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Deze kunnen in opleidingen (OCR/multi-opleidingen IM en L&C) meer nadrukkelijk onder de aandacht gebracht worden. Niet alleen wat betreft de inhoud, maar vooral het werken ermee. De presentatie van de BNK s kan daarvoor meer laagdrempeling, door middel van een interactieve website of app of via e-learning worden aangeboden. Daarnaast kan de toepassing meer onderscheidend gericht worden op specifieke doelgroepen, zoals naast bestuurders de tactisch/operationele functionarissen in het ROT en CoPI. 2. Wederzijdse verwachtingen van overleg BT en ROT onjuist Een tweede knelpunt dat we vaak zien, is dat de verwachtingen van het bestuurlijk overleg beleidsteam onjuist zijn. Het beleidsteam is een coördinatiemechanisme om tijdens crises snel tot afstemming te komen op bestuurlijk-strategisch niveau. In het geval van grootschalige uitval in de vitale infrastructuur zou een ministerie -vertegenwoordigd door een Rijksheer- namens de functionele keten kunnen deelnemen aan dat overleg. Dat gebeurt echter sporadisch. Onbekendheid met de functionele keten, met de rol van Rijksheren daarin en onbekendheid met de bestuurlijk-strategische taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden speelt hierbij een rol. Crisisteams moeten weten hoe de functionele keten top-down georganiseerd is. Besluiten die reguliere verantwoordelijkheden van bedrijven raken, moeten dan ook worden afgestemd met het betreffende vakdepartement. Dat heeft ook effect voor het tactische niveau. Het gaat erom dat het regionale operationele team (ROT) zijn verantwoordelijkheid goed pakt en dat daar de afstemming met betrekking tot effecten op de openbare orde en veiligheid daadwerkelijk plaatsvindt. Dat betekent ook dat daar de juiste adviseurs vanuit de vitale sectoren vertegenwoordigd zijn. Soms wordt er nog wel eens een liaison afgevaardigd met een te technische focus, i.p.v. tactisch/managerial. Vertegenwoordigers van vitale partners zijn daarnaast niet gewend om in een ROT samen te werken - doordat deze samenwerking met de overheid zo weinig voorkomt. Het scenariodenken en focussen op de effecten (dus niet op de kans) van bedreigingen is nog geen ingesleten gezamenlijke werkwijze. Oplossingsrichting 2a: Opstellen infosheet voor crisisteams (aandachtspunten responsfase) We maken een overzicht met aandachtspunten voor de responsfase. We maken daarin het onderscheid tussen een functionele keten (top down) en de algemene keten (bottum up) duidelijk, maar ook aandachtspunten bij uitval vitaal, bijv. specifiek aan dit soort incidenten is dat het kantelpunt naar een crises lastig te bepalen is, aandacht voor de bedrijfsbelangen etc.. Kortom, een vereenvoudigde aandachtspuntenlijst op basis van de Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing, die regio s én partners kunnen gebruiken bij hun opleiding en oefening én tijdens de inzet voor ROT en beleidsteams. 2 1 Deze actie is een verdere en gerichte verdieping van de inventarisatie naar de samenwerking die met het project twee maal is uitgevoerd. 2 Opgemerkt wordt dat momenteel een denkkader publiek-private samenwerking bij crises is ontwikkeld onder leiding van het NCC (wordt in een werksessie op 10 mei 2017 besproken met veiligheidsregio s en partners). De infosheet, die hier wordt bedoeld is meer praktisch van aard en te gebruiken bij een daadwerkelijke inzet. 3
Oplossingsrichting 2b: Meer gezamenlijke, multidisciplinaire oefeningen met deelname functionele ketens In oefeningen kan de samenwerking daadwerkelijk worden beoefend. Ondanks de afspraken uit de convenanten, komen gezamenlijke oefeningen nog te weinig voor. Terwijl er veel te leren is over je eigen rol en verwachtingen van anderen. Het netwerk kan daarom stimuleren dat deelname van de functionele keten aan multidisciplinaire oefeningen vaker voorkomt. De vorm waarop, zal nog nader verkend moeten worden. 3. Bovenregionale en intersectorale informatiecoördinatie ontbreekt Bij bijna alle uitval in de vitale infrastructuur gaat het effectgebied over grenzen heen. De schaal van de veiligheidsregio s en van de vitale partijen sluiten niet op elkaar aan. Hierdoor zijn vitale partners vaak veel tijd kwijt voor afstemming met alle betrokken veiligheidsregio s of kunnen niet in alle regio s hun liaison op tijd leveren. Ook de ontwikkeling van informatiemanagers in de crisisorganisatie staat bij veel bedrijven nog in de kinderschoenen. Daar komt bij dat de informatieorganisatie van de veiligheidsregio in de koude fase nog onvoldoende is ingericht om met informatie over een dreigende verstoring om te gaan. Zo wordt het juiste moment van opschaling wel eens gemist, omdat een dreiging te laat wordt herkent of erkent. Er zijn soms afspraken met een Veiligheidsinformatie Centrum (VIC), meldkamer (calamiteitencoördinator) of planbureau van een veiligheidsregio, maar vaak nog zijn partners aan het zoeken waar ze hun informatie kwijt kunnen. Een VIC kan in een vroegtijdig meedenken en de hulpvraag mee formuleren, zodat de samenwerking tijdig en adequaat wordt opgepakt. Oplossingsrichting 3: Voorbeelden voor bovenregionale informatiecoördinatie verspreiden De huidige crisisstructuren zijn voldoende, maar er wordt te weinig gebruik gemaakt van slimme organisatiewijzen om de informatieorganisaties op elkaar te laten aansluiten. We hebben reeds een infosheet rond informatiemanagement beschikbaar gesteld, maar nu zouden we die kunnen aanvullen met alternatieven voor de organisatie. We maken inzichtelijk welke good practices er zijn om de informatieorganisaties bij een (dreigende) crisis beter op elkaar te laten aansluiten. Voorbeelden hiervan zijn; We kennen enkele voorbeelden waarbij een informatiemanager vanuit de VR deelneemt aan het crisisteam van een bedrijf en zodoende als liaison naar de betrokken VR s optreedt en in LCMS informatie deelt. Daarmee levert de veiligheidsregio een liaison met kennis van de algemene kolom. Dit kan ook wanneer de veiligheidsregio s zelf niet opgeschaald zijn! Bedrijven in de vitale infrastructuur kunnen aansluiten bij de informatieorganisatie van het LOCC en kunnen op die wijze gebruik maken van de informatie die daar over meerdere regio s (landelijk beeld) beschikbaar is. 3 De aansluiting tussen veiligheidsregio s en LOCC is daarbij wel een aandachtspunt. We kennen ook voorbeelden van veiligheidsregio s die van tevoren een vaste coördinerende regio hebben aangewezen en daar de taak rond de bovenregionale informatiecoördinatie hebben belegd. Bij (dreigende) overstromingen in Dijkkringen 14-15-44 zijn een coördinerende veiligheidsregio (voor de algemene kolom) en een coördinerende waterbeheerder (voor de waterkolom) reeds aangewezen. 4. Publiek-private crisiscommunicatie is lastig Belangrijkste proces in de crisisbeheersing rond uitval van de vitale infrastructuur is de crisiscommunicatie. Dit is voor de overheid vaak het enige instrument om de effecten op de openbare orde en openbare veiligheid te beperken. Wat vaak wordt vergeten is dat vitale partners ook een eigen verantwoordelijkheid hebben in de communicatie naar de eigen klanten en dat zij dat ook in crisissituaties uitvoeren. Afstemming is dan gewenst. We hebben gemerkt dat de gemeente / veiligheidsregio hier wel eens te snel voorbij gaat en vaak te snel de regie op de communicatie naar zich 3 Dat geldt voor landelijke spelers zoals Gasunie, Tennet en telecomproviders, maar ook voor regionale spelers zoals drinkwaterbedrijven en regionale netbeheerders 4
toetrekt. Daarbij heeft ze soms te weinig oog voor de eigen verantwoordelijkheden van bedrijven en ook voor het bedrijfsbelang en imago van het bedrijf. Het komt vaak voor dat er samenwerkingsproblemen ontstaan in de publiek-private crisiscommunicatie. Toch zouden de bestaande afspraken rond communicatie voldoende moeten zijn. Het zit hem volgens ons vooral in de implementatie van reeds bestaande samenwerkingsafspraken en oefenen met communicatiemedewerkers. We hebben als project reeds een infosheet rond de crisiscommunicatie beschikbaar gesteld, maar wellicht moet er meer gebeuren om de samenwerkingsafspraken te effectueren. Oplossingsrichting 4: Landelijke werkgroep crisiscommunicatie (PPS) In het actieprogramma is reeds opgenomen dat er een landelijke netwerkdag georganiseerd gaat worden voor communicatieadviseurs van veiligheidsregio s, NCC en partners in de vitale infrastructuur. Wellicht kan uitkomst van die dag zijn dat er een landelijke werkgroep (PPS) wordt ingericht, die gaat ondersteunen bij de samenwerkingsafspraken rond de crisiscommunicatie bij uitval vitaal. 5. Koppeling met de nationale crisisorganisatie onduidelijk In het vernieuwde Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (NHC) zijn structuur en werkwijze gefocust en ingericht op intensieve multidisciplinaire samenwerking en afstemming met betrokken publieke en private partners. In onze eigen inventarisatie en op basis van praktijkervaringen komt naar voren dat de precieze aansluiting met de nationale crisisorganisatie in specifieke situaties voor veiligheidsregio s en vitale partners verduidelijking behoeft. Mede daardoor, maar ook door de beperkte ervaring met bovenregionale en landelijke crises kijkt de crisisorganisatie nog te vaak vanuit regionaal perspectief. Terwijl juist bij grootschalige uitval van vitale voorzieningen de Rijksoverheid al snel in beeld komt. Dit gaat overigens beide kanten op. De Rijksoverheid kijkt vanuit nationaal perspectief, maar moet ook oog hebben voor wat er decentraal nodig kan zijn. Oplossingsrichting 5: verkenbekendheid landelijke plannen en noodzaak specifieke actualisering in PPS-verbanden In september 2016 heeft de minister van Veiligheid en Justitie het NHC aangeboden aan veiligheidsregio s en vitale partners met het verzoek hun plannen waar nodig daarop aan te passen. Verkend kan worden hoe dit nieuwe handboek is geïmplementeerd binnen de crisisorganisaties of wat daarvoor nog nodig is. Verder kan verkend worden welke specifieke nationale crisisplannen actualisering behoeven. Deze actualisering (maar indien nodig ook het ontwikkelen van nieuwe plannen) kan op maat geschieden in publiek-private samenwerkingsverbanden (betrokken ministeries, veiligheidsregio s, private partners, operationele diensten). 4 Vraag aan de stuurgroep: herkent u het geschetste problemen en oplossingen? Welke oplossingen kunnen als een actie worden opgenomen in het actieprogramma? 4 Een recent voorbeeld is het Nationaal Crisisplan Luchtvaartongevallen dat is opgesteld door een kerngroep met vertegenwoordigers namens de luchthavens, de veiligheidsregio s, betrokken ministeries, in samenwerking met een klankbordgroep waarin alle relevante partijen waren vertegenwoordigd. 5