N KMO-beleid - maaltijdcheques OA4 Brussel, 01.03.2007 MH/AB/LC A D V I E S over een ONTWERP VAN KONINKLIJK BESLUIT TOT WIJZIGING VAN ARTIKEL 19 BIS VAN HET KONINKLIJK BESLUIT VAN 28 NOVEMBER 1969 TOT UITVOERING VAN DE WET VAN 27 JUNI 1969 TOT HERZIENING VAN DE BESLUITWET VAN 28 DECEMBER 1944 BETREFFENDE DE MAATSCHAPPELIJKE ZEKERHEID DER ARBEIDERS ***
2 In zijn brief van 8 januari 2007 heeft de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, de heer Rudy Demotte, het advies van de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO gevraagd over een ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van artikel 19 bis van het koninklijk besluit van 28 november 1969 tot uitvoering van de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders. Het ontwerp strekt ertoe een systeem van uitreiking en afhaling van maaltijdcheques op elektronische drager in te voeren. De Commissie Algemeen KMO-beleid en de sectorcommissies nr. 1, Voeding en nr. 8, Horeca, toerisme en ontspanning die belast werden met het onderzoek van deze problematiek, vergaderden tijdens gezamenlijke vergaderingen op 1 en 16 februari 2007 in aanwezigheid van Mevr. Scaillet, vertegenwoordigster van het kabinet van de Minister van Sociale Zaken, en van de heer Monserez, vertegenwoordiger van de Staatssecretaris voor Administratieve Vereenvoudiging. Deze vertegenwoordigers stelden de verschillende aspecten van het voorstel tot reglementering voor en meer bepaald de aspecten die verband houden met de aflevering van de elektronische maaltijdcheques. Na die raadplegingen bracht de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO op 1 maart 2007 volgend advies uit. VOORAFGAAND In overeenstemming met de beslissing van de Ministerraad van 19 mei 2006 wil het ontwerp van koninklijk besluit de mogelijkheid scheppen om de maaltijdcheques in gedematerialiseerde vorm uit te reiken. Het doel is om een reglementair kader te creëren waardoor enerzijds elektronische maaltijdcheques kunnen worden ingevoerd en waardoor anderzijds de liberalisering van de markt van maaltijdcheques wordt bevorderd. In zijn brief somt de Minister de principes op waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van de reglementering: 1. De essentiële karakteristieken van een gedematerialiseerde maaltijdcheque moeten dezelfde blijven als die van een papieren maaltijdcheque (artikel 19 bis van het koninklijk besluit van 28 november 1969). 2. Het in te voeren systeem moet aan de houder van de maaltijdcheques zekere inlichtingen verschaffen (aantal resterende maaltijdcheques, geldigheidsduur, afrekening van het aantal maandelijks verschafte maaltijdcheques). 3. Het gebruik van elektronische maaltijdcheques steunt op een dubbele wilsuiting. De werkgever kan vrij beslissen de maaltijdcheques ofwel op papieren drager of onder gedematerialiseerde vorm uit te reiken. De werknemer kan dan vrij kiezen aan welke drager hij de voorkeur geeft. Die keuze is niet definitief en hij kan periodiek kiezen welke vorm hem het beste schikt. De werkgever moet die keuze respecteren. Dit betekent concreet dat een werknemer die besloten heeft over te gaan tot het gebruik van elektronische maaltijdcheques altijd op zijn beslissing kan terugkomen en de maand daarop zijn maaltijdcheques op papieren drager kan ontvangen en omgekeerd.
3 4. Om het beheer van de maaltijdcheques door de werknemers te vergemakkelijken, moet het first in-first out -principe toegepast worden waardoor de oudste maaltijdcheques steeds prioritair gebruikt worden. 5. De invoering van elektronische maaltijdcheques moet leiden tot een echte administratieve vereenvoudiging voor de werknemer, de werkgever en de handelaar (bijv. zonder dat deze laatste bijkomende terminals moeten aankopen). 6. De verdelers van elektronische maaltijdcheques kunnen niet eenzijdig hun kosten opleggen aan de handelaars die deze cheques aanvaarden zonder dat er bijkomende kosten zijn in vergelijking met het systeem van de papieren maaltijdcheques. De terugbetalingstermijnen moeten dezelfde zijn als of zelfs korter dan in het huidige systeem. 7. De systemen voor verdeling en afhaling van elektronische maaltijdcheques moeten technisch betrouwbaar en universeel bruikbaar zijn en moeten dezelfde veiligheidseigenschappen hebben inzake bescherming van het privé-leven en van de veiligheid van de transactie. ALGEMEEN STANDPUNT De Hoge Raad gaat akkoord met de algemene doelstelling die het ontwerp van koninklijk besluit beoogt, met name de administratieve vereenvoudiging, op uitdrukkelijke voorwaarde dat rekening wordt gehouden met volgende bemerkingen. Juridische basis De Hoge Raad stelt vast dat het aan hem voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit slechts beoogt de mogelijkheid in te voeren om gedematerialiseerde maaltijdcheques af te leveren. Het onderwerp van dit besluit is dus beperkt terwijl dergelijke maatregel een grotere reikwijdte en veelvuldige gevolgen heeft. In de adviesvraag deelt de Minister mee dat er besprekingen aan de gang zijn om te komen tot een gemeenschappelijk protocol. Dit protocol, dat de voorwaarden moet regelen waaronder de elektronische maaltijdcheques ter beschikking worden gesteld aan de werkgevers, zal opgelegd worden aan de ondernemingen die ze in omloop brengen. Tijdens de besprekingen in de schoot van de commissie van de Hoge Raad deelden de vertegenwoordigers van de betrokken Minister en Staatssecretaris ook mee dat het koninklijk besluit en het protocol nauw met elkaar verbonden zijn en dat het koninklijk besluit slechts van kracht zal worden vanaf het ogenblik waarop het protocol zal gelden. Tijdens de werkzaamheden van de Hoge Raad stelde zich de vraag of die combinatie (koninklijk besluit + protocol) de gewenste juridische waarborgen biedt met betrekking tot de zeven principes die in de brief van de Minister worden vermeld. De Hoge Raad vraagt dus dat men er zich vooreerst van verzekert dat het koninklijk besluit én het protocol alle waarborgen bieden op juridisch vlak om de voorgestelde hervorming door te voeren.
4 Problemen in verband met de in het reglementeringontwerp gehanteerde principes Principe nr. 1: karakteristieken van de elektronische maaltijdcheques De Hoge Raad meent dat het essentieel probleem dat zich in het kader van het hervormingsproject stelt niet zozeer de aanpassing is van het koninklijk besluit van 28 november 1969 als wel de praktische toepassing ervan. De problemen die voortvloeien uit de praktische toepassing van het stelsel en die in dit advies worden aangekaart kunnen niet alleen geregeld worden door het koninklijk besluit van 1969 maar zullen het onderwerp moeten uitmaken van een duidelijk en gedetailleerd lastenboek ten behoeve van de verdelers van elektronische maaltijdcheques. De Hoge Raad vraagt dat het protocol of het lastenboek dat zal worden opgesteld voldoende expliciet zal zijn om rekening te houden met de bemerkingen van de zelfstandigen en de KMO s. Principe nr. 2: informatie die moet verstrekt worden aan de houder van een maaltijdchequekaart Omwille van de veiligheid en de vertrouwelijkheid van de gegevens op de kaart, vraagt de Hoge Raad dat in het lastenboek zou voorzien worden dat de maaltijdchequekaart enkel zou kunnen gebruikt worden mits invoering van een pin-code die enkel de houder van de kaart kent. Principe nr. 3: mogelijkheid om de keuze van aflevering van de maaltijdcheques te wijzigen, ofwel op een papieren drager, ofwel op een elektronische drager De Hoge Raad is niet gekant tegen het voorgestelde systeem van elektronische maaltijdcheques voor zover dit leidt tot een echte administratieve vereenvoudiging. Alhoewel de hervorming de beheerkost van de maaltijdcheques wil doen dalen voor de werkgever en het leven van de werknemer wil vergemakkelijken, dient er toch op gewezen te worden dat de werkgever de keuze heeft om de maaltijdcheques of op een papieren drager, of op een elektronische drager te verdelen, hetgeen positief is. Maar de werknemer kan ook kiezen op welke wijze de maaltijdcheques verdeeld worden waardoor het dus mogelijk is dat de twee formules elkaar steeds afwisselen. Vanuit dat perspectief en om de KMO s niet te belasten met bijkomende administratieve lasten, stelt de Hoge Raad voor om de omkeerbaarheid van de keuze door de werknemer van de manier van aflevering te omkaderen zodat een zekere stabiliteit in de tijd van de gemaakte keuze wordt verzekerd. Principe nr. 4: geldigheid van de elektronische maaltijdcheques De geldigheid van de maaltijdcheques die gebaseerd is op het first in-first out -principe lijkt logisch en de Raad heeft daar geen specifieke commentaar bij.
5 Principe nr. 5: noodzaak van een daadwerkelijke administratieve vereenvoudiging voor de werknemer, de werkgever en de handelaar De Hoge Raad erkent dat het belangrijk is om het beheer van de maaltijdcheques door de ondernemingen te vereenvoudigen maar onderstreept dat de wijze waarop momenteel de maaltijdcheques op papieren drager worden afgeleverd op zich reeds zeer complex is gezien de wettelijke karakteristieken waaraan deze moeten voldoen. Vermits die wettelijke karakteristieken ook van toepassing zijn op de elektronische maaltijdcheques en rekening houdend met het feit dat er een verschillend beheer nodig is voor een papieren systeem en een elektronisch systeem voor het uitreiken en afhalen van maaltijdcheques, vreest de Hoge Raad dat het moeilijk zal zijn om een daadwerkelijke vereenvoudiging te realiseren van een systeem dat ten gronde op wettelijk vlak al zeer complex is. Principe nr. 6: geen bijkomende kosten opgelegd door de verdelers van elektronische maaltijdcheques aan de handelaars De redactie van dit principe is onverstaanbaar. De bewering volgens dewelke de invoering van het systeem van elektronische maaltijdcheques zal gebeuren zonder bijkomende kosten voor de handelaar in vergelijking met het huidige systeem heeft geen betekenis. Het is daarentegen duidelijk dat de handelaar de eerste zal zijn om de kosten van die hervorming te dragen. Volgens de Hoge Raad betekent dit principe dus dat de hervorming zo moet verwezenlijkt worden dat zij een minimum aan kosten voor de handelaars meebrengt. Dit principe van een eerlijke verdeling van de kosten die verband houden met het opstarten en de werking van een systeem voor uitreiking en afhaling van elektronische maaltijdcheques is essentieel. De Hoge Raad vraagt dat dit principe duidelijk ingeschreven wordt in het protocol dat moet uitgewerkt worden om de essentiële kenmerken van het systeem te bepalen. Verder meent de Hoge Raad dat er in het kader van het bepleitte systeem van elektronische maaltijdcheques geen enkele reden meer is om, zoals nu gebeurt met de maaltijdcheques op papieren drager, te wachten met de terugbetaling van de elektronische maaltijdcheques van de handelaar ( ) Dit houdt in dat aan de handelaars die deelnemen aan het systeem van elektronische maaltijdcheques geen termijn voor terugbetaling van de maaltijdcheques ( ) kan opgelegd worden vermits de betaling van een product met elektronische maaltijdcheques vergelijkbaar is met een gewone elektronische betaling. Dit belangrijk aspect voor het beheer van de liquide middelen van de KMO zou in elk geval als specifiek punt moeten ingeschreven worden in het protocol dat moet voorgelegd worden aan de maatschappijen die elektronische maaltijdcheques uitgeven. Principe nr. 7: technische betrouwbaarheid en universaliteit van de systemen voor de verdeling en het afhalen van elektronische maaltijdcheques Het is duidelijk dat het nieuw systeem dat opgestart wordt alle waarborgen in verband met zekerheid en technische betrouwbaarheid moet bieden.
6 Volgens de Hoge Raad zijn die belangrijke aspecten niet de enige waarmee rekening moet worden gehouden. Er moet immers ook rekening worden gehouden met de gebruiksbeperking van de elektronische maaltijdcheques tot de handelszaken die producten aanbieden waarvoor die vorm van betaling toegelaten is, met name voedingsproducten in ruime zin. Er dient vermeden te worden dat men in een situatie belandt waarbij het de taak van de handelaar zou zijn om na te gaan of hij al dan niet elektronische maaltijdcheques mag aanvaarden bij de aankoop van een product. De organisator van het systeem voor de verdeling en afhaling van elektronische maaltijdcheques moet met andere woorden in zijn databank een filter voorzien zodat een selectiecriterium kan ingevoerd worden voor de betaaloperaties naargelang het soort handelszaak. Sectorale impact De Hoge Raad meent dat de (grote) ondernemingen die de maaltijdcheques verdelen onder hun personeel, de grootdistributie, de sector van de uitzendarbeid, de consumenten en de ondernemingen die de maaltijdcheques uitgeven de voornaamste begunstigden zullen zijn van het nieuwe systeem voor de uitgifte en afhaling van elektronische maaltijdcheques. De voorgestelde hervorming biedt weinig of geen voordelen voor de handelaars die ze als betaalmiddel ontvangen. De kosten veroorzaakt door dit nieuwe systeem zullen dus voornamelijk doorgerekend worden aan de handelaars die verplicht zullen zijn die maaltijdcheques als betaalmiddel te aanvaarden. Er bestaat dan ook een flagrante wanverhouding tussen de begunstigden van de administratieve vereenvoudiging en diegenen die er de lasten van moeten dragen. Een groot deel van de betrokken handelaars zijn immers niet uitgerust met betaalterminals. Bij de invoering van het nieuwe systeem voor verdeling en afhaling van elektronische maaltijdcheques, zullen die handelaars bijkomende lasten te dragen krijgen tengevolge van de eventuele aankoop van nieuwe uitrusting en ten gevolge van de kosten van de elektronische transacties, en dit vaak voor kleine bedragen. Bovendien zullen zij niet meer kunnen genieten van bepaalde voordelen die eigen waren aan de overdraagbaarheid van papieren maaltijdcheques, zoals bijvoorbeeld de betaling van hun eigen leveranciers met maaltijdcheques. De mogelijkheid voor de handelaars om de maaltijdcheques voor privédoeleinden, te gebruiken valt ook weg. Zo zullen de handelaars niet alleen moeten zorgen voor de installatie van terminals maar zullen zij ook voor de kosten moeten opdraaien. De Hoge Raad kan niet akkoord gaan met een systeem waarin de installatie- en transactiekosten in grote mate ten laste van de handelaars komen. De Hoge Raad stelt zich ook vragen bij de mogelijkheid om de evolutie van die kosten te controleren zodat de handelaars later niet geconfronteerd worden met unilaterale kostenverhogingen. Verder herinnert de Hoge Raad eraan dat in het huidig systeem met maaltijdcheques op papieren drager de handelaar de consument prefinanciert door contant geld weer te geven op het teveel betaalde bedrag bij betaling met maaltijdcheques. Dit vaak genegeerde aspect van de prefinanciering vertegenwoordigt nochtans een bijkomende kost voor de handelaar. Het protocol dient duidelijk te bepalen hoe het ongebruikte saldo van een elektronische maaltijdcheque wordt verrekend. Zo kan men zich ook voorstellen dat de elektronische maaltijdcheque slechts gedebiteerd zou worden met het exacte bedrag van de aankoop, zonder dat de handelaar nog wisselgeld moet teruggeven.
7 Omwille van al deze redenen vraagt de Hoge Raad dat er bij de implementatie van het nieuw systeem voor de verdeling en afhaling van elektronische maaltijdcheques er bijzondere aandacht zou besteed worden aan de verwezenlijking van een evenwichtige verdeling van de kosten en dat een deel van de kosten ten laste komt van al de partijen die voordeel halen uit een digitalisering zodat het niet enkel de handelaars zijn die de werkingskosten van het ganse systeem dragen. Opening van de markt voor nieuwe operatoren Wat de gewenste opening van de markt voor andere operatoren betreft, vestigt de Hoge Raad er de aandacht op dat hoewel de betaalmarkt openstaat voor concurrentie, het voor een nieuwe operator moeilijk is om voet aan de grond te krijgen op die markt. De situatie in België is en blijft zo dat die markt momenteel gedomineerd wordt door een zeer beperkt aantal verdelers, hetgeen er op neerkomt dat zij in feite over een monopolie beschikken. Rekening houdend met het voorgaande en teneinde de doeltreffendheid te verhogen van de systemen voor betaling en verdeling van maaltijdcheques, vraagt de Hoge Raad aan de overheid om alles in het werk te stellen om nieuwe operatoren te stimuleren om zich op de Belgische markt te komen vestigen. Indien het aantal operatoren beperkt blijft tot de huidige twee, vreest hij dat de mededingingsvoorwaarden niet voldoende zullen verzekerd zijn. Er zal ook speciaal aandacht moeten besteed worden aan de evolutie van die markt om zich te beschermen tegen de gevolgen van een eventuele concentratie. Punten die moeten opgenomen worden in het protocol of het lastenboek bestemd voor de maatschappijen die elektronische maaltijdcheques in omloop brengen De Hoge Raad neemt akte van het gelijktijdig in toepassing brengen van het protocol en het koninklijk besluit en stelt een niet exhaustieve lijst van punten voor die in het kader van de reglementering of van dit protocol moeten opgenomen worden. Bepaalde van deze punten werden reeds belicht in dit advies. De voornaamste punten die moeten voorzien worden zijn: 1. De omkadering van de omkeerbare keuze voor de werknemer tussen de elektronische of de papieren aflevering van de maaltijdcheques. De bedoeling is om herhaalde en niet gerechtvaardigde wijzigingen inzake de aflevering van maaltijdcheques te vermijden. 2. De grootst mogelijke transparantie wat de kosten en de evolutie ervan betreft. 3. Een billijke verdeling van de werkingskosten van het systeem. Deze moeten evenwichtig gespreid worden. De handelaars moeten immers niet de enigen zijn die een onevenredig deel van de werkingskosten van het nieuw bepleitte systeem moeten dragen. 4. De inkorting van de terugbetalingstermijn van maaltijdcheques. Momenteel bedraagt die termijn drie à vier weken. Met de invoering van elektronische maaltijdcheques is er geen bestaansreden meer voor die termijn. Dit betekent dat de terugbetaling van maaltijdcheques onmiddellijk en dus zonder enige wachttijd zal kunnen gebeuren.
8 5. De invoering van een pincode op de kaart met het oog op een betere garantie van de vertrouwelijkheid en de veiligheid van de verrichtingen. 6. De toevoeging van een filter in de gegevensbank van de ondernemingen die de maaltijdcheques in omloop brengen zodat het niet mogelijk wordt te betalen met elektronische maaltijdcheques in handelszaken waar dit soort betaling in principe niet toegelaten is. 7. Een zekere tariefcontrole door een maximale commissiekost vast te stellen voor de betaling met maaltijdcheques. 8. De oplossing van het probleem van de prefinanciering. Een oplossing voor dit probleem zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het creëren van de mogelijkheid om een overdracht van het saldo te accepteren voor het niet gebruikte deel van een maaltijdcheque zodat de handelaar niet meer moet teruggeven op het verschil tussen de aankoopprijs en de waarde van de cheque. 9. De mogelijkheid om met de kaart het aantal resterende maaltijdcheques te raadplegen alvorens zich naar de winkel te begeven. 10. De overdraagbaarheid van de kaart moet verzekerd worden zodat een familie de mogelijkheid heeft om over twee of meerdere kaarten te beschikken. 11. Het bedrag dat moet betaald worden om een kaart te bekomen bij de maatschappij die de cheques in omloop brengt. Wie gaat de kosten voor die kaart dragen? 12. Het zoeken naar een specifiek logo dat verschilt van het huidige om aan te brengen aan de toegang van de handelszaak om de klanten te informeren dat elektronische maaltijdcheques en/of maaltijdcheques op papieren drager als betaalmiddel aanvaard worden. 13. De te voorziene sancties bij de niet-eerbiediging door de operatoren van de voorwaarden van het protocol. Deze moeten grondig bestudeerd worden om te vermijden dat de voorziene sancties afgewenteld zouden worden op de handelaars. Onder voorbehoud van de juridische bemerking die aan het begin van dit advies werd gemaakt, vraagt de Hoge Raad dat de hierboven opgesomde punten en elk ander punt dat zou voortvloeien uit de juridische gevolgen van de invoering van elektronische maaltijdcheques zouden opgenomen worden in het protocol opdat ze bindend worden opgelegd aan de maatschappijen die maaltijdcheques in omloop brengen. Tijdschema De implementatie van het systeem voor uitreiking en afhaling van elektronische maaltijdcheques moet door middel van een goed opgesteld lastenboek alle waarborgen bieden aan de zelfstandige ondernemers en de KMO s op het vlak van betrouwbaarheid en van de technische werking van het systeem. De Hoge Raad zou niet akkoord kunnen gaan met een overhaaste beslissing gebaseerd op andere beschouwingen dan het zoeken naar de voor alle partijen (handelaars, werkgevers, werknemers en consumenten) meest geschikte formule.
9 Vermits het protocol moet afgewerkt zijn vooraleer het koninklijk besluit van kracht wordt, moet de tijd genomen worden voor een grondige voorbereiding en mag er niet overhaast te werk worden gegaan. Om elk risico op mislukking op termijn te vermijden, dringt de Hoge Raad er op aan dat van bij het begin de nodige tijd zou worden genomen voor de zorgvuldige opstelling van het protocol en de werkingsmodaliteiten van het nieuwe systeem. BESLUIT De Hoge Raad vindt de vereenvoudiging die beoogd wordt met het voorstel van uitreiking en afhaling van maaltijdcheques in gedematerialiseerde vorm een positief element. Hoewel het hervormingsontwerp bepaalde voordelen biedt ten opzichte van het huidige systeem van maaltijdcheques, onderlijnt de Hoge Raad dat er nog heel wat onzekerheden blijven bestaan inzake de praktische modaliteiten voor het gebruik van elektronische maaltijdcheques en inzake de kosten inherent aan het nieuw in te voeren systeem. De Hoge Raad is er zich van bewust dat die onzekerheden niet kunnen weggenomen of geregeld worden door het koninklijk besluit maar wel door de voorwaarden die in het kader van het protocol zullen vastgelegd worden. Daarom neemt hij akte van de wens uitgedrukt door de vertegenwoordigers van de betrokken Minister en Staatssecretaris om de Hoge Raad te raadplegen over de voorwaarden vastgelegd in het protocol tot organisatie van het systeem waaraan de verdelers van maaltijdcheques zullen moeten voldoen. Onder uitdrukkelijk voorbehoud van het latere onderzoek van die voorwaarden en voor zover rekening wordt gehouden met zijn bemerkingen in dit advies, brengt de Hoge Raad een gunstig advies uit over het ontwerp van koninklijk besluit. Teneinde een tweede aanvullend advies bij dit advies uit te brengen, wenst de Hoge Raad geraadpleegd te worden over de tekst van het ontwerp van protocol.