Flexibele arbeid en uitstroom

Flexibele arbeid en uitstroom

Flexibele arbeid en uitstroom

Colofon Programma Participatie Nummer Nvb-part-11/07 Datum november 2011 Pagina 2 van 49

Inhoud Colofon 2 1 Samenvatting en conclusies 5 1.1 Aanleiding en achtergrond 5 1.2 Vraagstelling en wettelijk kader 5 1.3 Onderzoeksopzet 6 1.4 Samenvatting en conclusies 6 2 Inleiding 9 2.1 Aanleiding en achtergrond 9 2.2 Doelstelling onderzoek 9 2.3 Vraagstelling en onderzoeksvragen 9 2.4 Wettelijk kader en toetsingsnormen 10 2.5 Onderzoeksopzet 12 2.6 Conclusie en leeswijzer 13 3 De flexibele schil in de Nederlandse arbeidsmarkt 15 3.1 Inleiding 15 3.2 Definities van flexibele arbeid 15 3.3 Aandeel flexibele arbeid op de arbeidsmarkt 17 3.4 Het belang van flexibele arbeid op de arbeidsmarkt 19 3.5 De uitkeringsrisico s van flexibele arbeid 20 3.6 Conclusie 21 4 Het stimuleren van uitstroom naar flexibele arbeid 23 4.1 Inleiding 23 4.2 Bemiddeling naar flexibele arbeid 23 4.3 Bemiddeling naar zelfstandigheid 26 4.4 Aanvullende instrumenten en flexibele arbeid 28 4.5 Plichten en sancties 29 4.6 Het bevorderen van langdurige inzetbaarheid 31 4.7 Conclusie 33 5 Belemmeringen bij de bemiddeling naar flexibele arbeid 35 5.1 Inleiding 35 5.2 Belemmeringen voor UWV en gemeenten 35 5.3 Belemmeringen voor cliënten 39 5.4 Conclusie 42 Geraadpleegde literatuur 45 Bijlage: Methodologische verantwoording 47 Pagina 3 van 49

Pagina 4 van 49

1 Samenvatting en conclusies 1.1 Aanleiding en achtergrond Organisaties in het stelsel van werk en inkomen moeten uitkeringsgerechtigden stimuleren om gebruik te maken van kansen op de arbeidsmarkt. Flexibele arbeid speelt op die arbeidsmarkt een steeds grotere rol. Zeventien procent van de Nederlandse werknemers heeft een flexibel contract. Dat aandeel wordt groter, als we ook degenen meerekenen die een tijdelijke aanstelling hebben met uitzicht op een vast contract. En zelfs nog groter als we niet alleen van werknemers uitgaan, maar ook de zelfstandigen zonder personeel meerekenen. In die laatste, breedste definitie is het aandeel van flexibele arbeidskrachten op de arbeidsmarkt bijna 40 procent en de laatste jaren alleen maar toegenomen. In dat verband klinkt de roep om werkzekerheid in plaats van baanzekerheid: de baan voor het leven wordt steeds minder vanzelfsprekend. Maar dat vraagt wel een grotere mobiliteit en meer weerbaarheid van de Nederlandse beroepsbevolking, bij de dreigende krapte op de arbeidsmarkt en de toegenomen economische dynamiek, zoals ook in het regeerakkoord wordt geconstateerd. Het vraagt ook aan werkgevers en werknemers zelf meer te investeren in inzetbaarheid; het kabinet wil dat bevorderen. De vraag in dit onderzoek is hoe uitvoerders binnen de sociale zekerheid die overgang van baanzekerheid naar werkzekerheid benutten. Wat kunnen organisaties binnen het stelsel van werk en inkomen doen om zowel werkaanvaarding in flexibele banen te stimuleren als, binnen hun mogelijkheden, proberen de voorwaarden te creëren waaronder mensen hun inzetbaarheid op langere termijn kunnen ontwikkelen en behouden. 1.2 Vraagstelling en wettelijk kader De centrale vraag van het onderzoek is: Benutten UWV Werkbedrijf en gemeenten de mogelijkheden van uitstroom naar flexibele arbeid, bevorderen ze langdurige inzetbaarheid van flexwerkers, en welke belemmeringen komen ze daarbij tegen? De hoofdvraag wordt beantwoord op basis van 5 deelvragen: 1. Hoe ziet de flexibele schil eruit qua instroom, uitstroom en samenstelling? 2. Welke kaders geven wet- en regelgeving aan UWV Werkbedrijf en gemeenten bij de bemiddeling van cliënten naar flexibele arbeid en bij de dienstverlening aan flexwerkers? 3. Wat verstaan UWV Werkbedrijf en gemeenten onder flexibele arbeid? 4. Welke mogelijkheden hebben UWV Werkbedrijf en gemeenten om de uitstroom naar flexibele arbeid te stimuleren, welke activiteiten ondernemen zij daartoe en welke belemmeringen komen zij daarbij tegen? 5. Bevorderen UWV Werkbedrijf en gemeenten de langdurige inzetbaarheid van flexwerkers, hoe doen zij dat en welke belemmeringen komen zij daarbij tegen? De doelstelling van het onderzoek is bij te dragen aan de kwaliteit van de uitvoering binnen het stelsel voor werk en inkomen door inzichtelijk te maken of binnen het Pagina 5 van 49

stelsel van werk en inkomen gebruik wordt gemaakt van de uitstroommogelijkheden naar flexibele arbeid. De wet- en regelgeving geeft uitvoerders in het stelsel van werk en inkomen geen aanleiding om terughoudendheid te betrachten tegenover flexibele arbeid. Het al dan niet tijdelijk zijn is geen criterium om het passend zijn van werk te wegen. Uit het wettelijke kader heeft de inspectie enkele toetsingsnormen voor de uitvoering afgeleid. Deze normen zijn in de conclusies gebruikt. Over het bevorderen van langdurige inzetbaarheid is er voor de uitvoerders van de sociale zekerheid echter geen beleid ontwikkeld. UWV werkbedrijf en gemeenten zijn dan ook niet aan bepaalde normen daarover gehouden. 1.3 Onderzoeksopzet Ter voorbereiding op het onderzoek zijn oriënterende gesprekken gevoerd met beleidsafdelingen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en met medewerkers van UWV, Divosa en de Algemene Bond Uitzendondernemingen ABU. Het onderzoek bestaat uit een kwalitatief en een kwantitatief deel. Voor het kwalitatieve deel zijn interviews gehouden op werkpleinen met managers, medewerkers die werkzoekenden begeleiden en beleidsmedewerkers. Het kwantitatieve deel omvat een internetenquête onder gemeenten. Het veldwerk van het onderzoek is uitgevoerd in de periode van half juli tot en met augustus 2011. Representativiteit van de uitspraken Het onderzoek combineert kwalitatieve met kwantitatieve waarnemingen. Op basis van de internetenquête is het mogelijk in meer kwantitatieve zin te rapporteren over de uitvoering van gemeenten. Bij UWV is sprake van een centraal gestuurd beleid ten aanzien van de ondersteuning van cliënten waardoor de variatie onder medewerkers bij UWV kleiner is, waardoor daar kon worden volstaan met interviews. De interviews bieden de mogelijkheid om in te gaan op achterliggende mechanismen en overtuigingen of ervaringen van uitvoerders. Om op basis van interviews met gemeentelijke uitvoerders uitspraken te doen die een bredere geldigheid hebben dan de individuele context van de respondent is een verbinding aan de uitkomsten van de internetenquête belangrijk. Vanuit het uitgangspunt dat veel uitvoerders hun werk onder vergelijkbare omstandigheden uitvoeren, zijn ook de individuele interviewresultaten van belang voor het totaalbeeld van de uitvoeringspraktijk. Waar meerdere uitvoerders vergelijkbare uitspraken doen wordt dit principe versterkt. 1.4 Samenvatting en conclusies Een belangrijk deel van de Nederlandse werknemers werkt al in een flexibele baan en vindt daarin de mogelijkheid te voorzien in hun inkomen. Een groot deel van de werknemers in flexibele arbeid stapt op enig moment over naar een meer vaste contractsituatie. De wet- en regelgeving geven uitvoerders in het stelsel van werk en inkomen geen aanleiding om terughoudendheid te betrachten tegenover flexibele arbeid. Het al dan niet tijdelijk zijn is geen criterium om het passend zijn van werk te wegen. Pagina 6 van 49

Vanuit wet en regelgeving heeft de inspectie voor de uitvoering een aantal normen afgeleid: er is zicht op flexibele vacatures; flexibele vacatures worden niet uitgesloten bij de matching en bemiddeling; de uitstroom naar flexibele arbeid wordt bevorderd door samenwerking met intermediairs, zoals uitzendbureaus; niemand wordt op voorhand uitgesloten bij de toeleiding naar flexibele arbeid; werkzoekenden die niet meewerken aan re-integratie naar flexibele arbeid krijgen te maken met waarschuwingen en sancties. Gemeenten en UWV benutten flexibele arbeid als mogelijkheid voor uitstroom uit de uitkering, vooral door werkzoekenden in contact te brengen met uitzendbureaus. Er is geen sprake van systematische uitsluiting of afwijzing van flexibele arbeid als mogelijkheid om aan de slag te gaan. Gemeenten en UWV zijn terughoudend met het opleggen van financiële sancties bij het niet aanvaarden van flexibele arbeid en beschouwen deze niet als een mogelijkheid gedragsverandering bij cliënten tot stand te brengen.. Cliënten krijgen in de praktijk veel ruimte om naar duurzame arbeid te streven. Hoewel het merendeel van de gemeentelijke uitvoerders instructies krijgt ten aanzien van bemiddeling naar flexibele arbeid, is er in de praktijk minder sprake van actieve sturing op het onderwerp. Gemeenten en UWV maken nauwelijks afspraken met uitzendbureaus over het plaatsen van cliënten uitzendbureaus bepalen voornamelijk zelf voor welke cliënten zij werk hebben. Dit geldt ook voor langdurige inzetbaarheid van flexwerkers. Er is echter wel een ontwikkeling zichtbaar naar intensievere samenwerking met werkgevers en uitzendbureaus. Het meest concreet speelt dit bij UWV dat contacten legt met uitzendbureaus in het kader van de speeddates en projecten. Uitzendwerk en de inzet van ondersteuning Een beperking bij de toeleiding naar uitzendwerk ligt in de selectiecriteria van uitzendbureaus. Voor uitzendwerk zijn vooral die uitkeringsgerechtigden geschikt, die direct aan de slag kunnen en gemotiveerd zijn. Als het uitzendbureau kan kiezen, kiest het eerst werkzoekenden die in dat profiel passen. Als zij geen mogelijkheden voor een werkzoekende zien, zullen zij die ook niet inschrijven. Langdurig werklozen en uitkeringsgerechtigden zonder relevante werkervaring hebben dus meer moeite om de (flexibele) arbeidsmarkt te betreden. Om het voor werkgevers aantrekkelijk te maken cliënten met afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen, zijn instrumenten beschikbaar die compensatie bieden voor hun lagere arbeidsproductiviteit. Voor met name uitzendwerk zijn veel van deze instrumenten echter in feite niet inzetbaar omdat een arbeidscontract van een half jaar of jaar als eis wordt gehanteerd; daarmee is o.a. beoogd de toegevoegde waarde van het instrument te verhogen. Een belangrijk doel van UWV, maar vooral voor gemeenten is het stimuleren van duurzame arbeidsparticipatie. Van oudsher zijn veel instrumenten die bij re-integratie en bemiddeling kunnen worden ingezet hier dan ook op gericht. De verantwoordelijkheid voor de langdurige inzetbaarheid plaatsen medewerkers van UVW grotendeels bij de werkgevers/uitzendbureaus. Administratieve processen en flexibele arbeid Flexibele arbeid leidt regelmatig tot gedeeltelijke uitstroom of een periode van tijdelijk werk. Deze eigenschappen van flexibele banen plaatsen vooral gemeenten, voor administratieve uitdagingen. Loon moet worden verrekend met de uitkering, de uit- Pagina 7 van 49

kering moet opnieuw worden aangevraagd of kinderopvang moet worden geregeld. In de uitvoering leiden deze processen nogal eens tot vertraging of problemen bij de uitbetaling van de uitkering. Uitvoerders geven regelmatig aan dat zij vanwege die problemen niet aandringen op het accepteren van flexibele arbeid, vooral als die van korte duur is. Sommige gemeenten weten een deel van dergelijke administratieve knelpunten te beperken en het accepteren van flexibele arbeid aantrekkelijker te maken. Voorbeeld zijn inkomstenvrijstellingen, het werken met voorschotten en het na een (kort) dienstverband laten herleven van het uitkeringsrecht zonder dat een nieuwe aanvraag nodig is. Weerstand bij cliënten en het handhaven van de acceptatieplicht Cliënten hebben regelmatig weerstand tegen het accepteren van flexibele arbeid. De bronnen van die weerstand zijn volgens uitvoerders vaak problemen rondom kinderopvang, of het geringe financiële voordeel dat de cliënt heeft bij het accepteren van flexibele arbeid. Ook de onzekerheid over inkomenstoeslagen en het uitoefenen van zwart werk kunnen volgens uitvoerders cliënten ertoe brengen flexibele arbeid niet te aanvaarden. Binnen zowel de WW als de WWB bestaan regels met betrekking tot het accepteren van passende arbeid (WW), dan wel algemeen geaccepteerde arbeid (WWB). UWV en gemeenten hebben sanctiemiddelen in het geval werkzoekenden uitzendwerk dat als passend werk moet worden beschouwd, weigeren te aanvaarden. Werkcoaches en klantmanagers hebben vaak moeite om maatregelen op te leggen omdat zij bang zijn daardoor de relatie met de klant te schaden. Als het gaat om flexibele arbeid vinden ze de maatregel vaak niet in verhouding tot de ernst van de overtreding. Flexibele arbeid en het stelsel voor werk en inkomen De inspectie concludeert dat uitvoerders in het stelsel van werk en inkomen flexibele arbeid als uitstroommogelijkheid benutten. Vooral waar het direct inzetbare, en daardoor voor uitzendbureaus interessante, cliënten betreft. Voor deze groep wordt via bijvoorbeeld speeddates en verplichte inschrijving bij uitzendbureaus naar oplossingen gezocht. Voor cliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt wordt vaak gezocht naar werkgevers die bereid zijn langere tijd in hen te investeren. Een belangrijk deel van het stelsel voor werk en inkomen, zeker waar het gaat om re-integratieondersteuning en de administratieve verplichtingen rondom de uitkering is gebaseerd op het streven naar duurzame arbeid. De vraag is in hoeverre dit leidt tot een uitvoeringspraktijk die goed aansluit bij een arbeidsmarkt die in toenemende mate flexibiliseert. UWV en gemeenten blijken niet altijd in staat hun besluitvorming en werkprocessen zo in te richten dat deze goed aansluiten bij de specifieke eigenschappen van flexibele arbeid. Er is geen specifiek beleid dat flexibele arbeid, ten opzichte van vast werk, benadeelt. Werk is werk, ook uitzendwerk. Uitzendbureaus zijn echter primair geïnteresseerd in direct inzetbare cliënten. Cliënten hebben vaak een voorkeur voor duurzame arbeid en krijgen van uitvoerders veelal de ruimte om die voorkeur te houden. Gecombineerd met de administratieve vertragingen of belemmeringen leidt dit tot de conclusie dat uitvoeringsorganisaties in het stelsel voor werk en inkomen, vooral waar het gemeenten betreft, primair gericht zijn op het streven naar duurzame arbeid. Uitstroom naar flexibele arbeid wordt maar beperkt gestimuleerd of makkelijker gemaakt. Pagina 8 van 49

2 Inleiding 2.1 Aanleiding en achtergrond Organisaties in het stelsel van werk en inkomen moeten uitkeringsgerechtigden stimuleren om gebruik te maken van kansen op de arbeidsmarkt. Flexibele arbeid speelt op die arbeidsmarkt een steeds grotere rol. De flexwerkers maken 9 procent uit van de werknemers van 15 tot 65 jaar, werknemers met een tijdelijke aanstelling van minstens een jaar of met uitzicht op een vast contract 7 procent (CBS Statline). Tot de flexibele schil rekent men vaak ook de laatste jaren snel gegroeide groep zelfstandigen zonder personeel (zzp er). De helft van de Nederlandse niet-financiële bedrijven met 5 of meer werkzame personen heeft in 2010 gebruik gemaakt van zzp ers (CBS 2010) In dat verband klinkt de roep om werkzekerheid in plaats van baanzekerheid: de baan voor het leven wordt steeds minder vanzelfsprekend. Dat vraagt wel een grotere mobiliteit en meer weerbaarheid van de Nederlandse beroepsbevolking, bij de dreigende krapte op de arbeidsmarkt en de toegenomen economische dynamiek, zoals ook in het regeerakkoord wordt geconstateerd. Het vraagt eveneens aan werkgevers en werknemers zelf meer te investeren in inzetbaarheid; het kabinet wil dat bevorderen. De vraag in dit onderzoek is hoe uitvoerders binnen de sociale zekerheid kunnen inspelen op die overgang van baanzekerheid naar werkzekerheid. Wat kunnen organisaties binnen het stelsel van werk en inkomen doen om zowel werkaanvaarding in flexibele banen te stimuleren als, binnen hun mogelijkheden, proberen de voorwaarden te creëren waaronder mensen hun inzetbaarheid op langere termijn kunnen ontwikkelen en behouden? 2.2 Doelstelling onderzoek Het onderzoek laat zien of en op welke wijze UWV en gemeenten de mogelijkheden van uitstroom naar flexibele arbeid benutten, hoe zij de langdurige inzetbaarheid van flexwerkers bevorderen en welke belemmeringen zij daarbij tegenkomen. De doelstelling van het onderzoek is bij te dragen aan de kwaliteit van de uitvoering binnen het stelsel voor werk en inkomen door te beoordelen in hoeverre binnen het stelsel van werk en inkomen gebruik wordt gemaakt van de uitstroommogelijkheden naar flexibele arbeid. Niet alleen wet- en regelgeving, maar ook beleid van UWV en gemeenten vormen de achtergrond van die beoordeling. Deze nota van bevindingen geeft de resultaten van het onderzoek weer en vormt een deel van de basis voor de oordelende najaarsrapportage van het programma participatie van de inspectie. 2.3 Vraagstelling en onderzoeksvragen De centrale vraag van het onderzoek is: Benutten UWV Werkbedrijf en gemeenten de mogelijkheden van uitstroom naar flexibele arbeid, bevorderen ze langdurige inzetbaarheid van flexwerkers, en welke belemmeringen komen ze daarbij tegen? Pagina 9 van 49

De hoofdvraag wordt beantwoord op basis van 5 deelvragen: 1. Hoe ziet de flexibele schil eruit qua instroom, uitstroom en samenstelling? 2. Welke kaders geven wet- en regelgeving aan UWV Werkbedrijf en gemeenten bij de bemiddeling van cliënten naar flexibele arbeid en bij de dienstverlening aan flexwerkers? 3. Wat verstaan UWV Werkbedrijf en gemeenten onder flexibele arbeid? 4. Welke mogelijkheden hebben UWV Werkbedrijf en gemeenten om de uitstroom naar flexibele arbeid te stimuleren, welke activiteiten ondernemen zij daartoe en welke belemmeringen komen zij daarbij tegen? 5. Bevorderen UWV Werkbedrijf en gemeenten de langdurige inzetbaarheid van flexwerkers, hoe doen zij dat en welke belemmeringen komen zij daarbij tegen? 2.4 Wettelijk kader en toetsingsnormen Het onderzoek is beschrijvend als het gaat om de beantwoording van deelvragen 1, 2, 3 en 5. Bij de beantwoording van deelvraag 4 wordt getoetst aan de wettelijke kaders ten aanzien van flexibele arbeid. Hieronder wordt het wettelijke kader in relatie tot flexibele arbeid in de WW en in de WWB weergegeven. Hiermee wordt onderzoeksvraag 2 beantwoord. Het toetsingskader laat zien welke activiteiten wettelijk gezien van UWV en gemeenten verwacht mogen worden om de mogelijkheden van uitstroom naar flexibele arbeid te benutten. Flexibele arbeid in de WW De WW biedt werklozen de mogelijkheid om een periode waarin zij tijdelijk geen betaalde arbeid verrichten financieel te overbruggen. Bij de inrichting van de WW staat het opnieuw verrichten van betaalde arbeid centraal. In artikel 24 WW is ondermeer geregeld dat de werkloze werknemer door het aanvaarden van passende arbeid voorkomt dat hij werkloos blijft. Als passende arbeid wordt op grond van artikel 24 beschouwd alle arbeid die aansluit bij de krachten en bekwaamheden van de werknemer, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd. In 1996 zijn regels gesteld over het begrip passende arbeid, waar het UWV bij de uitvoering aan gehouden is. Op 1 juli 2008 is de richtlijn passende arbeid 2008 hiervoor in de plaats gekomen. Al in 1996 gold dat werk van tijdelijke aard als passend beschouwd kan worden, ook als dat afwijkt van het vroegere beroep onder de voorwaarde dat de kwalificaties van betrokkene dit mogelijk maken. De toenmalige minister bevestigt dit in 2010 als hij de Tweede Kamer antwoordt dat van werkloze werknemers kan worden geëist dat zij meewerken aan bemiddeling naar passende arbeid via het uitzendbureau en dat zij via het uitzendbureau aangeboden passende arbeid aanvaarden. 1 Indien een werkloze zich niet aan deze verplichtingen houdt, is UWV bevoegd een maatregel op de WW-uitkering toe te passen. Op grond van de richtlijn kan een WW-gerechtigde die korter dan zes maanden werkloos is, zich in beginsel richten op arbeid op het niveau waarvoor hij zich door opleiding en/of werkervaring heeft gekwalificeerd. Als werkhervatting op het eigen niveau echter niet binnen afzienbare termijn valt te verwachten, moet betrokkene in afwachting daarvan bij wijze van tijdelijke opvularbeid een aangeboden uitzendbaan aanvaarden, ook als het niveau daarvan niet overeenstemt met de eerder verrichte arbeid. 1 Brief minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 31 augustus 2010 (Kamerstukken II 2009/10, 29 544, nr 258). Pagina 10 van 49

Gedurende het eerste jaar van werkloosheid geldt, ook voor opvularbeid, dat werk niet passend is als het loon minder bedraagt dan de hoogte van de WW-uitkering. Tijdelijk werk, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de aard van de aangeboden werkzaamheden, is geen apart criterium om te beoordelen of het aangeboden werk passend is. Het al dan niet aanvaarden van tijdelijk werk moet dus hetzelfde gewogen worden als werk dat geen tijdelijk karakter heeft. Na één jaar werkloosheid geldt sinds de Wet Passend Werkaanbod (PaWa) van kracht is (juli 2009) een veel ruimer begrip passende arbeid en is in beginsel werk op alle niveaus passend. Na één jaar hoeft niet meer gekeken te worden naar opleidingsniveau en het genoten inkomen - bij een lager inkomen vindt verrekening met de uitkering plaats. Volgens de wet PaWa dient het UWV de werkloze minstens twee passende functies aan te bieden die de werkzoekende verplicht is te aanvaarden. Dit kan ook tijdelijk werk zijn. Flexibele arbeid in de WWB De WWB heeft als doel het geven van ondersteuning bij het terugkeren op de arbeidsmarkt. In tegenstelling tot de WW is in de WWB art. 9 lid 1 bepaald dat de werkzoekende WWB-cliënt algemeen geaccepteerde arbeid dient te aanvaarden. Door geen beperkende voorwaarden te stellen aan aard, omvang en duur van het werk, wordt bereikt dat een eventueel beroep op inkomensondersteuning zo kort mogelijk is. Uiteraard dient er wel gekeken te worden naar de aansluiting bij de individuele mogelijkheden van de persoon in verband met gezondheid en belastbaarheid (Memorie van toelichting WWB 2 ). De geformuleerde uitzonderingen op algemeen geaccepteerde arbeid zijn: werkzaamheden die ingaan tegen de integriteit van de persoon, zoals werkzaamheden die gewetensbezwaren oproepen; werkzaamheden in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw); prostitutie. Toetsingsnormen Uit vorenstaande blijkt dat tijdelijk werk geen apart criterium vormt om te beoordelen of het aangeboden werk passend is. Vanuit deze context dient het al dan niet aanvaarden van tijdelijk werk hetzelfde gewogen te worden als werk dat geen tijdelijk karakter heeft. Vanuit het wettelijke kader worden de volgende toetsingsnormen afgeleid ten aanzien van het begeleiden van werkzoekenden richting flexibele arbeid: 1. UWV en gemeenten hebben zicht op flexibele vacatures in de regio; 2. UWV en gemeenten sluiten flexibele vacatures niet uit bij matching en bemiddeling van werkzoekenden; 3. UWV en gemeenten bevorderen de relatie met intermediairs met als doel uitstroom van werkzoekenden naar flexibele arbeid; 4. UWV en gemeenten nodigen bij activiteiten gericht op flexibele arbeid alle werkzoekenden uit die daarvoor in aanmerking komen; 5. UWV en gemeenten passen het Maatregelenbesluit sociale zekerheidswetten c.q. afstemmingsverordening toe als werkzoekenden niet meewerken aan reintegratie naar flexibele arbeid. 2 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr 3, pag. 6. Pagina 11 van 49

2.5 Onderzoeksopzet Het onderzoek bestaat uit een kwalitatief en een kwantitatief deel. Voor het kwalitatieve deel zijn interviews gehouden op werkpleinen met managers, medewerkers die werkzoekenden begeleiden en beleidsmedewerkers. Het kwantitatieve deel omvat een internetenquête onder gemeenten. Het veldwerk van het onderzoek is uitgevoerd in de periode van half juli tot en met augustus 2011. Deskresearch en oriëntatiefase IWI is gestart met een uitgebreide deskresearch met een voorbereidende en oriënterende fase (wat is het probleem, wat is er over bekend en wat wordt onderzocht). In deze fase is het wettelijk, beleids- en uitvoeringskader onder de loep genomen en zijn de beleidsdoelstellingen (inclusief Wet Passend Werkaanbod en het sanctiebeleid) op het gebied van uitstroom naar flexibele arbeid van UWV en gemeenten in beeld gebracht. Ook is gekeken naar de wijze van sturing op de doelstellingen, door UWV en gemeenten. Hiervoor is gebruikgemaakt van onderzoeksverslagen 3, beleidsplannen, websites, jaarplannen, jaarverslagen en uitvoeringsinstructies (o.a. toepassen sancties). Er zijn gesprekken gevoerd met de stakeholders, te weten: medewerkers van de beleidsafdelingen van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), medewerkers van het hoofdkantoor van UWV, Divosa, en ABU. Deze gesprekken zijn bedoeld om het onderzoek te introduceren, draagvlak te creëren en suggesties en expertise mee te nemen. Interviews bij gemeenten en UWV Werkbedrijf De wijze waarop UWV en gemeenten flexibele arbeid in de uitstroom stimuleren is in beeld gebracht door middel van interviews met UWV Werkbedrijf en gemeenten op vier regionale en twee niet-regionale werkpleinen. Er is gekozen voor interviews omdat het vooraf niet duidelijk was hoe in de praktijk tegen uitstroom naar flexibele arbeid wordt aangekeken. Binnen de gemeenten is gesproken met leidinggevenden en/of beleidsmedewerkers en klantmanagers. Binnen UWV is gesproken met leidinggevenden en werkcoaches. De gesprekken met leidinggevenden en beleidsmedewerkers richtten zich op het belang van flexibele arbeid en de activiteiten die worden ontplooid om uitstroom te stimuleren. De gesprekken met uitvoerders (werkcoaches en klantmanagers) richtten zich op hun overwegingen en ervaringen met betrekking tot uitstroom naar flexibele arbeid. De wijze van selectie van gemeenten evenals de opzet en analyse van de interviews, staat beschreven in bijlage 1. Internetenquête Voor het kwantitatieve deel van het onderzoek is een internetenquête onder gemeenten uitgevoerd. Hiervoor is gekozen omdat gemeenten, in tegenstelling tot de centraal georganiseerde sturing door UWV, beleidsvrijheid hebben bij het vormgeven van hun uitvoering en gemeenten hierin van elkaar verschillen. De kwantitatieve uitvraag is bedoeld om een algemeen beeld te schetsen van de gemeentelijke uitvoering met betrekking tot flexibele arbeid. Voor een methodologische verantwoording van de enquête wordt verwezen naar bijlage 1. Representativiteit van de uitspraken Het onderzoek combineert kwalitatieve met kwantitatieve waarnemingen. Op basis van de internetenquête is het mogelijk in meer kwantitatieve zin te rapporteren over 3 UWV heeft in 2010 een onderzoek naar de groei van flexibele arbeid en de gevolgen voor het beroep op WW uitgevoerd (Kennismemo 22 april 2010). Pagina 12 van 49

de uitvoering van gemeenten. Bij UWV is sprake van een centraal gestuurd beleid ten aanzien van de ondersteuning van cliënten waardoor de variatie onder medewerkers bij UWV kleiner is, waardoor daar kon worden volstaan met interviews. De interviews bieden de mogelijkheid om in te gaan op achterliggende mechanismen en overtuigingen of ervaringen van uitvoerders. Om op basis van interviews met gemeentelijke uitvoerders uitspraken te doen die een bredere geldigheid hebben dan de individuele context van de respondent is een verbinding aan de uitkomsten van de internetenquête belangrijk. Vanuit het uitgangspunt dat veel uitvoerders hun werk onder vergelijkbare omstandigheden uitvoeren, zijn ook de individuele interviewresultaten van belang voor het totaalbeeld van de uitvoeringspraktijk. Waar meerdere uitvoerders vergelijkbare uitspraken doen wordt dit principe versterkt. 2.6 Conclusie en leeswijzer In de wet- en regelgeving van zowel de WW als de WWB kunnen uitvoerders in het stelsel van werk en inkomen geen aanleiding vinden om terughoudendheid te betrachten tegenover flexibele arbeid. Het al dan niet tijdelijk zijn is geen criterium om het passend zijn van werk te wegen. Op basis daarvan heeft de inspectie enkele toetsingsnormen voor de uitvoering afgeleid. In hoofdstuk 3 doet de inspectie verslag van een literatuurstudie naar flexibele arbeid. In het hoofdstuk is ook verwerkt hoe op basis van de interviews en de enquête flexibele arbeid in de uitvoering wordt gedefinieerd. In hoofdstuk 4 wordt op basis van interviews en enquête beschreven hoe UWV en gemeenten de uitstroom naar flexibele arbeid stimuleren. Met dezelfde bronnen wordt in hoofdstuk 5 beschreven welke belemmeringen volgens uitvoerders de uitstroom naar flexibele arbeid in de weg kunnen staan. Pagina 13 van 49

Pagina 14 van 49

3 De flexibele schil in de Nederlandse arbeidsmarkt 3.1 Inleiding Bij de uitvoering van dit onderzoek is het belangrijk om te weten wat bedoeld wordt met flexibele arbeid en de flexibele schil. In dit hoofdstuk staan we stil bij de definities van flexibele arbeid (onderzoeksvraag 3). Aan medewerkers van gemeenten en UWV is gevraagd wat zij hieronder verstaan. Daarnaast bespreken we het aandeel flexibele arbeid op de Nederlandse arbeidsmarkt (onderzoeksvraag 1). Tot slot beschrijven we het belang van flexibele arbeid op de arbeidsmarkt, maar ook de uitkeringsrisico s van flexibele arbeid. Dit laatste onderwerp dient als kader voor de belemmeringen die in hoofdstuk 5 aan de orde komen. 3.2 Definities van flexibele arbeid Het verschijnsel waarbij werkgevers tijdelijk extra arbeidskrachten inschakelen staat bekend als de 'flexibele schil', ruwweg: de bij een bedrijf ingezette arbeidskrachten zonder vaste aanstelling. Deze omschrijving vraagt een andere precisering, temeer omdat er geen algemeen gebruikte definitie bestaat. Tot de flexibele schil horen enerzijds de flexwerkers, dat wil zeggen uitzendkrachten, oproep- en inval krachten en overige werknemers zonder vast dienstverband. Een tweede categorie betreft degenen die een tijdelijke aanstelling hebben met uitzicht op een vast contract en of een contractduur van minimaal een jaar. Volgens CBS-gegevens betreft dit 17% van de werkende beroepsbevolking. (Peter Hilbers (UWV), Hester Houwing (UWV) en Lian Kösters (CBS), De flexibele schil Overeenkomsten en verschillen tussen CBS- en UWV-cijfers. CBS Sociaaleconomische trends, 2e kwartaal 2011). Tot de flexibele schil rekent men ook zelfstandigen zonder personeel (zzp ers) -, zij worden niet tot de flexwerkers worden gerekend, maar worden vaak wel voor kortere tijd ingezet. Pagina 15 van 49

Figuur 3 Vormen van flexibele arbeid volgens medewerkers van gemeenten 100% 80% 60% 40% 20% 0% 98% 94% 95% 92% 75% 59% 24% 23% 13% 36% Oproep- of invalwerk Uitzendwerk Tijdelijk werk zonder uitzicht op vast werk Tijdelijk werk met uitzicht op vast werk Zelfstandig ondernemerschap Beleid (n = 63) Uitvoering (n = 141) Uit de enquête die de inspectie heeft uitgevoerd onder gemeenten blijkt dat flexwerk in de vorm van oproep- en invalwerk en uitzendwerk in de gemeentelijke uitvoering en bij gemeentelijke beleidsmedewerkers als vanzelfsprekend tot de flexibele arbeid worden gerekend. Dat geldt in mindere mate voor tijdelijk werk zonder uitzicht op een vaste aanstelling (driekwart van de beleidsmedewerkers en krap 60 procent van de uitvoerende medewerkers van de gemeenten). Tijdelijk werk met uitzicht op een vaste aanstelling beschouwt maar een kwart van de medewerkers van de gemeenten als een vorm van flexwerk. Andere vormen van flexibele arbeid die genoemd worden zijn seizoensarbeid, ziektevervanging, thuiswerk en nulurencontracten, en in een enkel geval ook gesubsidieerd werk, stage en vrijwilligerswerk. Zelfstandig ondernemerschap schaart een derde van de uitvoerende medewerkers onder de noemer flexibele arbeid, tegen 13 procent van de beleidsmedewerkers. Uit de interviews met medewerkers van UWV en gemeenten komt uitzendwerk naar voren als de vorm van flexibele arbeid die bij uitstroom het meest voorkomt. Uitzendwerk is vooral effectief om werklozen aan het werk te krijgen die geheel of grotendeels voldoen aan de eisen die de arbeidsmarkt stelt. Uitzendbureaus bemiddelen dan ook vooral cliënten die net in de uitkering zijn gestroomd. Het gaat vooral om productiewerk, magazijnwerk, licht administratief werk en catering. In technische en andere hooggeschoolde beroepen wordt met detacheringen gewerkt waarbij de gedetacheerde wel een vast contract met de uitlener kan hebben. Sommige grote industriële bedrijven werken nauw met een uitzendbureau samen, zij hebben een intern uitzendbureau 4. Anderen doen dat juist weer niet, maar nemen zelf tijdelijk werknemers in dienst. Payrolling wordt ook genoemd als voorbeeld van flexibele arbeid. Bij deze formule vervult een bedrijf niet zelf de werkgeversfunctie en hoeft zo geen salarisadministratie te voeren, geen premies af te dragen en geen personeelsafdeling op te zetten. 4 Bij een dergelijke inhouse-constructie vindt de dienstverlening aan de werkgever vanuit het eigen bedrijf plaats. Pagina 16 van 49

Incidenteel is tijdens de interviews parttime werk genoemd als vorm van flexibele arbeid, in het bijzonder als men onvoldoende uren maakt om uit de uitkering te raken. In die gevallen moet de uitkeringsgerechtigde zoeken naar werk voor de resterende uitkeringsuren. Box 3.1 Behoren zzp ers tot de flexibele schil? Het aantal zzp ers is de afgelopen jaren sterk gestegen, van bijna 400.000 in 1996 tot bijna 700.000 in 2009. En in het eerste kwartaal van 2011 telt het CBS al 722.000 zelfstandigen zonder personeel, bijna 10 procent van de werkzame beroepsbevolking. Een deel van de zzp ers (12 procent) heeft ook een baan als werknemer. De SER onderscheidt de klassieke zzp er met een eigen zaak waarbij aanzienlijk is geïnvesteerd in bijvoorbeeld bedrijfsruimte of transportmiddel (denk aan de boer of horecaondernemer) en de moderne zzp er die vooral zijn arbeid en kennis en kunde op de markt brengt. De top 10 van zzp-beroepen suggereert dat veel zzp ers eerder tot het klassieke dan tot het moderne type behoren. 5 Uit het onderzoek komt naar voren dat UWV en gemeenten zzp ers doorgaans niet tot de flexibele schil rekenen, behalve in specifieke situaties waarbij een zzp er wordt ingehuurd voor een specifieke opdracht in een bepaalde periode. Met andere woorden: afhankelijk van de omstandigheden worden zzp ers tot de flexibele schil gerekend. 3.3 Aandeel flexibele arbeid op de arbeidsmarkt Zoals gezegd heeft 17 procent van de Nederlandse werknemers een flexibel arbeidscontract. Zes procent van de Nederlandse arbeidsmarkt bestaat uit werknemers die langdurig (langer dan drie jaar) flexibele arbeid verrichten. Werknemers in de flexibele schil zijn gemiddeld vaker vrouw, jong, alleenstaand, allochtoon, lager opgeleid en woonachtig in minder goede wijken. Bovendien werken zij vaker onder hun opleidingsniveau (SEO, oktober 2010). De sterke groei van de flexibele schil sinds 2001 wordt door UWV vooral toegeschreven aan het aantal zzp ers en aan werknemers met een tijdelijk contract en niet zozeer aan traditionele flexibele arbeid, zoals uitzend-, oproep- en invalwerk. Van de zzp ers is tweederde man, nagenoeg de helft is ouder dan 45 jaar en zij zijn wat beter opgeleid dan de beroepsbevolking als geheel. Figuur 3.2 geeft de samenstelling van de flexibele schil weer. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen flexwerkers en overige categorieën die tot de flexibele schil gerekend worden. 5 SER, Bijlage 3, Zzp ers: aantallen, ontwikkeling, kenmerken, motieven, bij Zzp ers in beeld: Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel. 2010. Pagina 17 van 49

Figuur 3.2 De flexibele schil in 2010 (banen van meer dan 12 uur per week) 6 Uitstroom naar flexibele arbeid Het risico, tijdelijk werkloos te zijn is vanuit een flexibele baan groter dan vanuit een vaste baan. Daartegenover staat dat de uitstroommogelijkheden vanuit de uitkering naar flexibele arbeid ook groter zijn dan de uitstroommogelijkheden naar vast werk. Bovendien is flexibele arbeid voor veel mensen een opstap naar een vast contract. Uit onderzoek van UWV 7 blijkt dat ongeveer een derde van de werkhervattende WW ers via een uitzendbureau aan het werk komt. Om te zien in hoeverre flexibele arbeid voor WW ers een opstap is geweest naar een vast contract, is UWV nagegaan wat er gebeurde met werknemers die in 2007 tijdelijk werk hadden. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen uitzendkrachten en mensen met een tijdelijk contract. Van de mensen met een tijdelijke aanstelling had 34 procent na twee jaar een vaste baan. Na twee jaar had 48 procent nog steeds tijdelijk werk en 4 procent WW. Van de overige 14 procent is de situatie niet vermeld. Onder uitzendkrachten had twee jaar later 19 procent een vaste baan, werkte 46 procent nog steeds in een flexibele baan en had 7 procent een WW uitkering. Ook hier is geen melding gemaakt van de situatie van de overige 28 procent. Dit onderzoek van UWV is herhaald voor de mensen die in 2008 tijdelijk werk hadden, waarbij voor de groep in 2008 de jongeren (jonger dan 27) niet bij de analyse zijn betrokken. Daarbij zijn drie leeftijdsgroepen onderscheiden, waarbij de groep van 55+ers de minste kans maakt op een vast contract. Gemiddeld is bij een tijdelijk contract de kans op een vast contract binnen twee jaar ongeveer 45 procent. Bij de uitzendbanen is de 6 7 Bron: Werknemers van 15 tot 65 jaar met een baan van 12 uur of meer per week naar arbeidsrelatie en leeftijd, CBS Statline (http://www.cbs.nl/nr/rdonlyres/746d8591-1763-4792-884d-907d7efe7922/0/3437t.xls). Kennismemo UWV 10 02 van 22 april 2010. Pagina 18 van 49

kans op een vast contract na twee jaar ongeveer 28 procent. De overgang naar vaste banen bij tijdelijke contracten komt vooral vaker voor, omdat werkgevers een deel van die werknemers al met de intentie in dienst hebben genomen om hen na een verlengde proefperiode in vaste dienst te nemen. Over een wat langere termijn blijkt dat flexibele arbeid vaak een opstap is naar een vast contract. Met andere woorden: er is geen sprake van dat mensen opgesloten zitten in flexibele arbeid, ofwel van een opsluiteffect. Heyma e.a. hebben dit laten zien door uit te gaan van een periode van acht jaar en het aandeel van werknemers dat daarin ooit flexibele arbeid deed. Zij becijferen dat 23 procent van degenen die ooit flexibele arbeid deden dat langer dan twee jaar deed en 13 procent langer dan drie jaar. Mensen die langdurig flexibele arbeid verrichten, zijn vergeleken met degenen die dat maar kort doen, vaker man, ouder en gehuwd en hebben vaker een relatief hoog inkomen. Ook allochtonen komen relatief vaak voor in de groep langdurige flexwerkers. Dat wijst erop dat in elke geval een deel van de werknemers die langdurig in de flexibele schil verblijven zich aan de onderkant van de arbeidsmarkt bevindt, naast mensen die meer gelijkenis vertonen met werknemers in een vaste baan. 3.4 Het belang van flexibele arbeid op de arbeidsmarkt Een beweging van baanzekerheid naar werkzekerheid impliceert een combinatie van een leven lang leren, een effectief werkende arbeidsmarkt en een adequate sociale zekerheid. Het ideaalbeeld voor veel partijen op de Nederlandse arbeidsmarkt is een model waarin flexibilisering van de arbeidsmarkt gecombineerd is met een redelijke inkomenszekerheid en een effectieve dienstverlening aan werkzoekenden. Wordt iemand onverhoopt werkloos, dan zou hij moeten kunnen rekenen op inkomensbescherming en op een snelle start in een volgende baan. Maatstaf voor een dergelijk model zijn transities op de arbeidsmarkt die de positie van werkenden niet verslechteren, blijven aansluiten op diens wensen en competenties en snel hun beslag krijgen. Dit ideaalmodel is in elk geval in Nederland nog niet bereikt. Er heeft weliswaar een beweging plaatsgevonden van baanzekerheid naar werkzekerheid, maar die is zeker niet volledig. De insiders op de arbeidsmarkt zijn grotendeels verzekerd van hun baan en flexwerkers blijven in ieder geval deels outsiders met een grotere kans op werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Een belangrijke rol daarbij speelt het aandeel en de invulling van flexibele arbeid. Dit weerspiegelt niet alleen de behoefte aan flexibiliteit van bedrijven, maar ook (veranderde) voorkeuren van werknemers die werk en andere activiteiten willen combineren 8 De flexibele schil heeft voor verschillende actoren op de arbeidsmarkt en voor het functioneren van de arbeidsmarkt zelf een belangrijke functie. Idealiter biedt flexibele arbeid de mogelijkheid aan bedrijven om snel in te spelen op veranderende omstandigheden, aan werknemers om werkervaring op te doen en hun netwerk uit te breiden en aan de arbeidsmarkt het vermogen om zich sneller aan te passen aan de economische ontwikkeling. Vooral voor werknemers heeft flexibele arbeid echter ook een aantal nadelen en een relatief slecht imago. Dit onderwerp komt verder in hoofdstuk 5 aan de orde. 8 Strategische Kennisagenda, editie 2009. Pagina 19 van 49

Functies van flexibele arbeid voor werkgevers Voor werkgevers, maar vooral voor het functioneren van de arbeidsmarkt hebben flexibele contracten een aantal functies. De flexibele schil vangt vraagschommelingen op en geeft bedrijven de mogelijkheid zich sneller aan te passen aan veranderende marktomstandigheden. Daarnaast kunnen functies zijn: het opvangen van tijdelijke afwezigheid van vast personeel; het screenen van personeel op hun geschiktheid gedurende een langere periode; het inhuren van personeel voor tijdelijke projecten, en het reduceren van personeelskosten. Functies van flexibele arbeid voor werknemers Als functies voor werknemers zijn te noemen flexibele arbeid als mogelijkheid voor starters op de arbeidsmarkt en de brugfunctie van flexibele banen naar een vast dienstverband. Flexibele arbeid geeft werknemers de mogelijkheid hun netwerk uit te breiden en zich in een bedrijf te bewijzen, maar ook het bedrijf te kunnen uitproberen met betrekking tot hun bekwaamheden en interesses. Tijdelijk werk zou verder afwisselender kunnen zijn en beter aan te passen aan andere bezigheden als studie. Tot slot genereren werknemers in een flexibele baan inkomen en zijn ze niet werkloos. 3.5 De uitkeringsrisico s van flexibele arbeid Uit onderzoek van UWV 9 blijkt dat werknemers flexibele arbeid ervaren als een onzekere positie op de arbeidsmarkt. Dit is niet zonder reden. Werknemers in flexibele banen komen vaker in aanraking met uitkeringsperiodes dan werknemers met een vaste baan. Het risico voor flexwerkers om de WW in te stromen is vier keer zo groot als dat van werknemers met een vast dienstverband. De WW instroom in 2008 blijkt relatief veel flexwerkers te bevatten. Ook blijkt uit het onderzoek van UWV dat het arbeidsongeschiktheidsrisico van flexwerkers relatief groot is. Werknemers in vaste dienst hebben een robuuste ontslagbescherming bij ziekte. Uitzendkrachten en werknemers met een tijdelijk contract kunnen meestal wel worden ontslagen, onmiddellijk, respectievelijk na afloop van de contractduur. Deze groepen worden - in geval van arbeidsongeschiktheid - in de eerste twee jaar opgevangen door de Ziektewet, uitgevoerd door UWV. UWV heeft voor deze vangnetters ook de rol die normaal gesproken de werkgever heeft om hen te re-integreren naar werk. Het re-integratieproces verloopt bij hen minder succesvol dan bij vaste krachten die voor een groot deel bij hun werkgever kunnen terugkeren. 10 De kansen voor een gedeeltelijk arbeidsongeschikte (voormalige) flexibele arbeider om aan het werk te blijven of terug te keren naar werk zijn slechter dan voor mensen met een vaste aanstelling. Van de ex-vangnetters met een WGA-uitkering werkt ongeveer 25 procent, van de niet-vangnetters 65 procent. Als vangnet onder de andere regelingen is er de Wet werk en bijstand, waarop iedereen met een inkomen onder het bestaansminimum een beroep kan doen, dus ook voormalig zzp ers, mensen die geen recht (meer) hebben op WW en mensen wiens Wia-aanvraag is afgewezen. In de statistieken over de WWB worden flexwerkers niet onderscheiden. 9 Kennismemo UWV 10 02 van 22 april 2010. 10 Re-integratie van zieke werklozen, Inspectie Werk en inkomen, Nvb-Part 10/03, mei 2010. Pagina 20 van 49

3.6 Conclusie Het begrip flexibele schil kan breed en smal worden geïnterpreteerd. Volgens de brede definitie behoren alle werkende personen zonder vaste aanstelling tot de flexibele arbeidskrachten. Volgens de smalle definitie tellen personen met uitzicht op een vast dienstverband niet mee, net zo min als tijdelijke contracten van langer dan een jaar. De meeste uitvoerders interpreteren flexibele arbeid volgens de smalle definitie. Voor hen zijn inval- en oproepwerk, uitzendbanen en tijdelijk werk bij uitstek flexibele arbeid. Een substantieel deel van de banen op de Nederlandse arbeidsmarkt is flexibel. En in nog sterkere mate geldt dat wie eenmaal werkloos is, op dergelijke banen is aangewezen om op de arbeidsmarkt voet aan de grond te krijgen. Vaak lukt het zo ook om door te stromen naar een vaste baan. De kans hierop is voor uitzendwerk echter kleiner dan voor tijdelijke contracten. Het risico op een nieuwe periode van werkloosheid is echter bovengemiddeld groot, zoals ook de kans op arbeidsongeschiktheid groter is dan bij vaste contracten. Pagina 21 van 49

Pagina 22 van 49

4 Het stimuleren van uitstroom naar flexibele arbeid 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat over de activiteiten die gemeenten en UVW ondernemen om hun cliënten te laten uitstromen naar flexibele arbeid, in het bijzonder uitzendarbeid. Bemiddeling naar (flexibel)werk wordt beschreven in de eerste paragraaf. Vervolgens komt bemiddeling naar zelfstandigheid aan bod. In paragraaf 4.3 staan aanvullende instrumenten centraal. Als onderdeel van het scala instrumenten om werkhervatting te stimuleren kunnen sancties een rol spelen. De vraag is dan hoe medewerkers van gemeenten en UWV handelen wanneer cliënten niet aan hun plichten voldoen. Plichten van de cliënt met betrekking tot het aanvaarden van flexibele arbeid en het toepassen van sancties komen aan bod in paragraaf 4.4. In paragraaf 4.5 wordt beschreven hoe gemeenten en UWV omgaan met het bevorderen van de langdurige inzetbaarheid van flexwerkers. Het hoofdstuk eindigt met een conclusie. 4.2 Bemiddeling naar flexibele arbeid De bemiddelingstaak van gemeenten en UWV houdt in dat zij fungeren als schakel tussen de vraag naar arbeid en het aanbod aan cliënten. Naast inkomensbescherming is het primaire doel van het stelsel voor werk en inkomen mensen (weer) aan het werk te helpen. Afhankelijk van de competenties van de cliënt en de vraag op de arbeidsmarkt, kan dit uitzendwerk, tijdelijk werk of een vaste baan zijn. Van het stelsel kan worden verwacht dat alle mogelijkheden voor arbeid zoveel mogelijk worden benut. Bemiddeling naar uitzendwerk Uit het onderzoek komt naar voren dat medewerkers bij gemeenten de nadruk leggen op duurzame uitstroom. Flexibele arbeid krijgt onder de onderzochte gemeenten meestal geen specifieke aandacht in de begeleiding van cliënten. Het formele uitgangspunt van de medewerkers kan worden samengevat als werk is werk. Flexwerk is een heel groot gedeelte van alle arbeid. Op het moment dat je met mensen praat over werk kan dat flexibele arbeid zijn en vast werk. Dat onderscheid heeft aan het begin van het proces helemaal niet de focus. Je bent gewoon in gesprek over werk. Hoewel in de bemiddeling geen onderscheid wordt gemaakt tussen flexibele arbeid en vaste banen, geven respondenten van UWV en gemeenten aan dat cliënten vaak direct op de mogelijkheid van uitzendwerk worden gewezen verschillende uitzendbureaus hebben op de werkpleinen een vestiging. Klantmanagers van gemeenten benadrukken daarbij in de interviews dat uitzendwerk een opstap kan zijn naar reguliere arbeid of een manier om bij een bedrijf binnen te komen. Een enkele gemeente laat cliënten door middel van een groepstraining ervaringen over uitzendbureaus uitwisselen, zodat duidelijk wordt dat uitzendwerk een meerwaarde kan hebben. Ook bij UWV probeert men via groepstrainingen cliënten te stimuleren tot flexibele arbeid. Inschrijving bij één of meerdere uitzendbureaus is de eerste stap bij het vinden van flexibele arbeid, maar is voor veel cliënten niet verplicht. Uit de enquête onder gemeenten blijkt dat slechts een klein percentage gemeenten (4,8 procent) alle cliënten verplicht zich bij minimaal één uitzendbureau te melden voor inschrijving. Bijna de helft (49,2 procent) van de gemeenten zegt dat deze verplichting alleen geldt Pagina 23 van 49

voor direct bemiddelbare cliënten. Van alle gemeenten geeft 46 procent aan dat er geen sprake is van verplichte inschrijving bij een uitzendbureau. Uit de interviews komt een vergelijkbaar beeld naar voren. Om te voorkomen dat cliënten worden afgewezen en gedemotiveerd raken, geldt de verplichting vaak alleen als de gemeente inschat dat uitzendbureaus werk hebben voor de cliënt. Ook bij UWV bestaat geen harde verplichting tot inschrijving bij een uitzendbureau. Figuur 4.1 Worden WWB cliënten van gemeenten verplicht tot inschrijving bij een uitzendbureau? Ja, alle klanten 5% Nee 46% Ja, maar alleen direct bemiddelbare klanten 49% Klantmanagers bij gemeenten geven verder aan dat de mate waarin zij cliënten stimuleren tot flexibele arbeid mede afhankelijk is van het type cliënt; zo wordt een schoolverlater meer gestimuleerd richting flexibele arbeid dan een bijstandsmoeder. Elke situatie is uniek, waarbij maatwerk moet worden geleverd. Dat betekent dat je de ene klant wel richting een tijdelijke vacature zal stimuleren en de andere klant niet. Wel is het zo dat jongeren opgroeien met de cultuur van het uitzendwerk. Dat is wezenlijk anders dan een oudere die lang voor eenzelfde werkgever heeft gewerkt. Coaches van UWV stellen zich sinds de invoering van de e-dienstverlening de eerste maanden van werkloosheid terughoudend op richting de cliënt, als het gaat om bemiddeling. Cliënten moeten zelf op zoek naar een baan, maar kunnen desgewenst contact opnemen met de (hen toegewezen) werkcoach; die zal hen zelf niet actief benaderen. In de eerste maand na de inschrijving krijgen nieuwe cliënten een uitnodiging voor een voorlichtingsbijeenkomst en workshops. Naast informatie over hun rechten en plichten worden ze er op gewezen dat flexibele arbeid passende arbeid is en een opstap kan zijn naar een vaste baan. Wanneer het na een jaar nog niet gelukt is werk te vinden, moet UWV de cliënt minstens twee passende functies aanbieden. Dat kan ook flexibele arbeid zijn. Speeddates voor werkzoekenden De voornaamste vorm van bemiddeling richting flexibele arbeid in de eerste periode wordt gevormd door de speeddates. Sinds februari 2011 is het streven van UWV om binnen twee weken na inschrijving cliënten deel te laten nemen aan een speeddate op het werkplein. In deze sessies voeren uitzendbureaus korte gesprekken met de nieuw ingeschreven werkzoekenden om te zien welke zij snel kunnen plaatsen 11. Bij de uitnodiging om aan een speeddate deel te nemen krijgt de cliënt informatie over de kansen van flexibele arbeid. Deelname aan de speeddate is verplicht de werk- 11 Uitzendbureaus worden hierin (praktisch en financieel) ondersteund door de Stichting Opleiding & Ontwikkeling Flexbranche (STOOF), een samenwerkingsverband van UWV en de uitzendbranche. Pagina 24 van 49