Juridische mogelijkheden financieel vangnet voor kosten door stoppen met eenvoudig schoonmaakwerk als WMO voorziening. Op 28 oktober 2014 heeft de raad het 3D Beleidskader 2015-2016 Voormekaar in Berkelland vastgesteld. Met de vaststelling hiervan heeft de raad besloten per 1 januari 2015 te stoppen met het aanbieden van eenvoudig schoonmaakwerk binnen de WMO. Bij het besluit tot het stoppen van het eenvoudig schoonmaakwerk binnen de WMO heeft de raad het college opdracht gegeven om een bedrag van 5 ton per jaar voor in ieder geval 2015 en 2016 te reserveren. Dit bedrag moet worden gebruikt om een aantal wat meer complexe individuele gevallen die nu nog HH 1 ontvangen een Wmo maatwerkvoorziening te blijven bieden in de vorm van het nieuwe product ondersteuning thuis. Daarnaast moet uit dit budget financieel maatwerk worden georganiseerd voor huishoudens die door hun beperking niet zelf, of via hun netwerk of financieel kunnen voorzien in het organiseren van het eenvoudige schoonmaakwerk. Het financieel maatwerk moet voorkomen dat mensen tussen wal en schip komen te vallen. Voor de toepassing van voornoemd financieel maatwerk voor individuele situaties dient een regeling te worden uitgewerkt en vastgesteld door het college. De raad heeft aangegeven dat voordat de regeling door het college wordt vastgesteld de raad de gelegenheid moet hebben zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken aan het college. Op 10 december 2014 is er een technisch beraad met de raad over de werking van het financieel vangnet. In deze notitie wordt ingegaan op de juridische mogelijkheden en varianten voor het vormen van het gevraagde vangnet. In aanvulling op het raadsvoorstel dat op 28 oktober 2014 in de raad aan de orde is geweest, is op 27 oktober 2014 nog een brief met aanvullende informatie aan de raad toegezonden. Onderdeel van de aanvullende informatie was een extern juridisch advies van Ingeborg Lunenburg opleiding + advies in opdracht van uw college geschreven. Eén van de vragen waarop in het advies wordt ingegaan is: Is het juridisch mogelijk binnen het beleidskader 3D een (financieel) vangnet te creëren buiten de WMO 2015? De inhoud van dit advies vormt de basis voor deze notitie. Wanneer is een financieel vangnet aan de orde? Voordat verder wordt ingegaan op de mogelijkheden die er zijn voor een vangnet is het goed om te bepalen wanneer een financieel vangnet eventueel aan de orde kan zijn. Dit geredeneerd vanuit de visie en het beleidskader zoals op 28 oktober door de raad vastgesteld. Het eenvoudige schoonmaakwerk in huis is een verantwoordelijkheid van de inwoners zelf, waarvoor de gemeente in het kader van de WMO geen maatwerk- of algemene voorziening aanbiedt. Wanneer iemand zodanig beperkt is dat niet alleen het uitvoeren van eenvoudig schoonmaakwerk een probleem is maar er meer problemen aan de orde zijn waarvoor ondersteuning nodig is, dan blijft een maatwerkvoorziening binnen de WMO in 2015 tot de mogelijkheden behoren. Deze maatwerkvoorziening noemen wij vanaf 1 januari 2015 Ondersteuning thuis. Bij de bepaling van de omvang van een WMO maatwerkvoorziening of het in aanmerking komen voor een voorziening in het kader van het beoogde financiële vangnet komen altijd eerst de volgende vragen aan de orde: 1. Wat kunt u wel zelf?
2. Is er iemand die deel uitmaakt van de huishouding waarvan redelijkerwijs verwacht kan worden dat deze kan zorgen voor de uitvoering van (een deel van) de taken waarvoor hulp wordt gevraagd? (gebruikelijke hulp) 3. Is er een netwerk van vrienden, familie, buren en kennissen die (voor een deel) kunnen voorzien in de hulpvragen? Op basis van de antwoorden op bovenstaande vragen wordt bepaald of de Wmo maatwerkvoorziening wordt toegekend en wat de inhoud en omvang is van deze voorziening. Bij het verlenen van financieel maatwerk in het kader van het gewenste vangnet is het uitdrukkelijk de bedoeling dat bovengenoemde vragen ook aan de orde komen. Dit betekent dat de mensen van Voormekaar bij een hulpvraag die alleen betrekking heeft op eenvoudig schoonmaakwerk de duidelijke boodschap moeten afgeven dat de gemeente niet voorziet in het eenvoudige schoonmaakwerk en de hulpvrager het eenvoudige schoonmaakwerk zelf moet organiseren en betalen. Als er wordt geconcludeerd dat de hulpvrager het schoonmaakwerk niet zelf kan doen, er geen gebruikelijke hulp is en er geen netwerk is, dan blijft alleen nog de optie over dat de hulpvrager zelf de kosten moet dragen voor het inhuren van een kracht die het schoonmaakwerk uitvoert. Het gewenste financieel vangnet is vanuit de visie van Berkelland alleen bedoeld voor deze gevallen, die vervolgens over zo weinig middelen beschikken dat zij financieel niet in staat zijn om zelf een schoonmaker te betalen. Het vaststellen van de financiële criteria voor het in aanmerking komen van het financieel vangnet is een belangrijk punt bij de besluitvorming over de uitwerking van een dergelijke regeling. Een ander besluit dat, naast de financiële criteria, moet worden genomen is welke juridische basis wordt gekozen om het vangnet aan op te hangen. Hieronder worden drie mogelijkheden beschreven. Ter voorkoming van misverstanden. De HHT regeling moet los worden gezien van het vangnet waarop in deze notitie verder wordt ingegaan. Het vangnet is bedoeld om zorgvragers te bedienen die niet in staat zijn om zelf het eenvoudige schoonmaakwerk thuis uit te (laten) voeren. De HHT regeling is bedoeld voor behoud van werkgelegenheid bij de aanbieders, waarbij het de opzet is om de aanbieders te helpen doelgroepen te benaderen om de private markt op gang te helpen en te prikkelen om huishoudelijke hulp af te nemen. 3 mogelijkheden voor juridische basis financieel vangnet 1. Tegemoetkoming meerkosten (artikel 2.1.7 WMO 2015) 2. Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid (art. 35 Participatiewet) 3. Verordening Gemeentewet 1. Tegemoetkoming meerkosten (artikel 2.1.7 WMO 2015) Op grond van artikel 2.1.7. van de WMO hebben gemeenten de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verstrekken aan personen met een chronische ziekte of een beperking voor daarmee verband houdende aannemelijke meerkosten. De gemeente kan zelf een standpunt innemen over wat men beschouwd als chronische ziekten, beperkingen of wat meerkosten zijn.
Onder meerkosten zouden ook alleen de kosten voor het eenvoudige schoonmaakwerk kunnen vallen. Dit past in de lijn van het besluit van de raad om het pakket van de collectieve zorgverzekering die met Menzis is afgesloten te verruimen. Aangenomen wordt dat regels gesteld mogen worden over wanneer er geen sprake is van meerkosten. Of dat ook geldt voor situaties waarin sprake is van gebruikelijke hulp kan niet met zekerheid worden gesteld. Verder zijn gemeenten vrij in het stellen van criteria waaronder regels met betrekking op het gebied van de financiële draagkracht in verband met het inkomen. Daarmee wordt niet het instellen van een inkomensgrens bedoeld. Het gaat er om dat de aanspraak op een tegemoetkoming kan worden begrensd naar mate het inkomen hoger is. Aangenomen moet worden dat vermogen niet kan worden meegenomen in begrenzing van de tegemoetkoming omdat de oude Wtcg en CER regelingen niet afhankelijk werden gesteld van vermogen. De tegemoetkoming meerkosten is geen maatwerkvoorziening waardoor aanvragers zich niet eerst hoeven te melden en het onderzoek moeten afwachten. De tegemoetkoming meerkosten kan op aanvraag worden verleend. Wanneer wordt besloten om het vangnet te construeren door middel van deze regeling moeten hiervoor wel wijzigingen plaatsvinden in het op 28 oktober 2014 door de raad vastgestelde Beleidskader en de Verordening WMO Berkelland. 2. Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid (art. 35 Participatiewet) De Participatiewet bepaalt dat geen recht op (bijzondere) bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening dan wel de kosten in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. Voor hulp bij de uitvoering van eenvoudig schoonmaakwerk thuis moet de Wmo als voorliggende voorziening worden aangemerkt. In het kader van de WMO worden per 1 januari 2015 in Berkelland de kosten voor eenvoudig schoonmaakwerk als niet noodzakelijk beschouwd. Desondanks kan het college toch besluiten bijzondere bijstand te verlenen aan personen die zijn aangewezen op hulp bij eenvoudig schoonmaakwerk omdat zij niet zelf in staat zijn deze werkzaamheden uit te voeren als gevolg van hun beperkingen. Wanneer voor deze mogelijkheid wordt gekozen is er sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid omdat het college, terwijl er strikt genomen geen recht bestaat op bijzondere bijstand, dat recht toch aanneemt. Buitenwettelijk begunstigend beleid wordt door de bestuursrechter als een gegeven aanvaard. Dat wil zeggen dat aan de bestuursrechter geen oordeel meer toekomt over de vraag of zich uit bijzondere omstandigheden voortvloeiend noodzakelijke kosten voordoen. Omdat het college heeft vastgesteld dat de kosten noodzakelijk zijn, zal daarover ook geen juridisch geschil ontstaan. Uiteraard kan het Rijk de gemeente wel aanspreken op het voeren van buitenwettelijk begunstigend beleid. Het recht op bijzondere bijstand is afhankelijk van de middelen waarover iemand beschikt (of redelijkerwijs kan beschikken) in relatie tot een percentage van de toepasselijke bijstandsnorm en de geldende vermogensgrens. Dat zijn de zogenaamde draagkrachtregels. Belangrijk aandachtspunt bij de mogelijkheid tot toepassing van Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid is de aanwezigheid van gebruikelijke hulp. Op grond van de Wmo en de Berkellandse visie hebben mensen geen recht op ondersteuning (in dit geval financieel) als er sprake is van gebruikelijke hulp. Het is echter juridisch gezien niet mogelijk om regels te stellen met betrekking tot de aanwezigheid van gebruikelijke hulp in relatie tot de toekenning van bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid. Dit kan in theorie leiden tot het ongewenste effect dat iemand op grond van de Wmo geen recht heeft op ondersteuning vanwege de aanwezigheid van gebruikelijke hulp, juridisch gezien wel recht heeft op bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid voor deze kosten.
Overigens is vanaf 1 januari 2015 wel de kostendelersnorm van toepassing. De hoogte van de bijstandsnorm is vanaf die datum afhankelijk van het aantal meerderjarige personen waarmee de aanvrager om bijstand hoofdverblijf heeft in dezelfde woning. Indien de draagkrachtregels worden afgeleid van die toepasselijke bijstandsnorm dan zal dit betekenen dat aanvragers met inwonende meerderjarigen meer draagkracht hebben en een lager bedrag aan bijstand dan in 2014 het geval zou zijn. Deze vorm van bijzondere bijstand wordt als buitenwettelijk begunstigend beleid uitgevoerd. Het kiest college kiest er daarom voor om gebruikelijke hulp (in lijn met het beleidskader) als weigeringsgrond te hanteren indien wordt gekozen voor deze variant. 3. Verordening Gemeentewet Voor het bestrijden van kosten is in het algemeen de Wet Werk en Bijstand/ Participatiewet de aangewezen weg. Voor andersoortige inkomensondersteuningsbeleid heeft het gemeentebestuur, op grond van de Gemeentewet, de bevoegdheid een verordening vast te stellen. Het gaat dan om een wetgevende regeling op gemeentelijk niveau, een algemeen belang dienend en zijnde een algemeen verbindend voorschrift. In het juridisch advies van Ingeborg Lunenburg wordt betwijfeld of bij gebruik van deze juridische mogelijkheid het vermogen en gebruikelijke hulp onderdeel van regelgeving kunnen zijn. Verder geeft zij ook aan dat het niet direct voor de hand ligt om van deze mogelijkheid gebruik te maken, als ook op grond van de WMO verordening een tegemoetkoming in de meerkosten zoals hiervoor beschreven onder 1. mogelijk is. Ook onze eigen juristen hebben aangegeven dat een eigen verordening inkomensondersteuning wel eens strijdig zouden kunnen zijn met hogere wetgeving en daarmee met het algemeen belang en het recht. Aanvulling van deze hogere regels vanuit een ander motief wordt erg lastig volgens hen. De voor- en nadelen van de mogelijkheden op een rij. 1. Tegemoetkoming meerkosten (art. 2.1.7 Wmo 2015) Voordelen: Eén regeling binnen één formele wet (Wmo 2015). Het verlenen van een tegemoetkoming voor meerkosten kan worden begrensd tot één kostensoort in dit geval eenvoudig schoonmaakwerk thuis. Het verlenen van een tegemoetkoming kan op basis van een forfaitair (vast) bedrag (aannemelijke kosten) maar ook op basis van werkelijke kosten (aantoonplicht aanvrager). Minder bureaucratisch, verantwoordelijkheid uitvoering ligt bij inwoner. Tegemoetkoming moet wel worden aangevraagd. Omvang van gebruik is vooraf wat makkelijker in te schatten en af te stemmen op budget (kleinere marge). Nadelen (risico s): Geen mogelijkheid om vermogen in aanmerking te nemen. Regeling werkt gestaffeld op basis van inkomensklassen. Er is geen mogelijkheid om een harde inkomensgrens te hanteren. Ook hogere inkomens hebben recht op een (lagere) bijdrage. Mogelijkheid om gebruikelijke hulp als weigeringsgrond te gebruiken is niet met zekerheid te stellen.
Aanpassing van het 3D beleidskader en Wmo Verordening door de raad is noodzakelijk. 2. Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid (art. 35 Pw) Voordelen: Buitenwettelijk begunstigend beleid biedt de mogelijkheid, met inachtneming van bepaalde wettelijke kaders, bijzondere bijstand te verlenen zonder dat de gebonden bevoegdheid vol wordt getoetst door de bestuursrechter Bekend en geëigend instrument om mensen te ondersteunen Tijdstip van aanvragen is bij wet geregeld: voordat de kosten worden gemaakt, tenzij het beleid anders bepaald (terugwerkende kracht) Noodzaak van de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten kan exact worden vastgesteld Draagkrachtregels op basis van inkomen is toegestaan Draagkrachtregels op basis van de kostendelersnorm is mogelijk (inkomen) Draagkrachtregels op basis van vermogen is toegestaan. Nadelen (risico s): De mogelijkheid om gebruikelijke hulp als weigeringsgrond te gebruiken is een juridisch risico Het rijk kan de gemeente aanspreken op het voeren van buitenwettelijk begunstigend beleid en zich op het standpunt stellen dat financiële middelen worden uitgegeven zonder wettelijke grondslag. Op dat moment moet de regeling worden gestopt. Risico van terugvordering is klein. Relatief bureaucratisch zowel qua aanvraag als uitvoering o.a. door verantwoording en het overleggen van facturen. Omvang van gebruik is vooraf moeilijk in te schatten en af te stemmen op budget (grotere marge). 3. Verordening Gemeentewet Voordelen: In het algemeen een bevoegdheid van de raad met mogelijkheden tot delegatie aan het college voor zover de aard van de bevoegdheid zich daar niet tegen verzet Toegang op basis van inkomensgrens is toegestaan Nadelen (risico s): De vraag is of gebruikmaking van de aard van de bevoegdheid overeenkomt met de bedoeling daarvan (welk algemeen belang wordt hiermee gediend) De vraag is of gebruikmaking van de aard van de bevoegdheid niet strijdig is met de formele publieke wet (Wmo 2015) die expliciet de bevoegdheid geeft om meerkosten te vergoeden (art. 2.1.7 Wmo 2015) Met enige zekerheid wordt aangenomen dat er geen mogelijkheid bestaat om gebruikelijke hulp als weigeringsgrond te gebruiken Met enige zekerheid wordt aangenomen dat er geen mogelijkheid is om vermogen in aanmerking te nemen
Welke juridische mogelijkheid gebruiken voor toepassing vangnet? Hiervoor zijn drie mogelijke opties beschreven en de voor- en nadelen van deze opties geïnventariseerd. Een eerste duidelijke conclusie is om niet te kiezen voor de verordende bevoegdheid van de raad op grond van de Gemeentewet. De aard van deze mogelijkheid leent zich niet voor het beoogde doel tot het maken van een financieel vangnet. Dit betekent dat er een keuze moet worden gemaakt tussen de mogelijkheid 1. tegemoetkoming meerkosten (art. 2.1.7 Wmo 2015) of 2. Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid (art. 35 Pw). Om bij de keuze voor een mogelijkheid niet alleen af te gaan op argumenten op basis van een juridische en theoretische verkenning. Wordt hierna verder ingegaan op de praktische uitvoering en uitwerking bij de toepassing van beide mogelijkheden. Praktische uitvoering en uitwerking van tegemoetkoming meerkosten art. 2.1.7. Wmo 2015 Bij de uitwerking van deze variant kan worden gerekend vanuit de 500.000 euro die gereserveerd is. Begroot wordt dat circa 200.000 euro nodig is voor maatwerk voor de complexe individuele gevallen die voor een voorziening in het kader van het nieuwe product Ondersteuning thuis in aanmerking komen. Dan blijft er nog een bedrag van 300.000 euro over voor invulling van het financiële vangnet. Wanneer wordt gekozen voor toepassing van de mogelijkheid voor een tegemoetkoming in de meerkosten kan voor onderstaande opzet/verdeling in inkomensklassen worden gekozen. WWB-norm Tegemoetkoming Eenpersoonshuishouden Meerpersoonshuishouden 100 110%. euro ong. 300 cliënten ong. 50 cliënten 110 130%. euro ong. 250 cliënten ong. 70 cliënten 130 %. euro ong. 250 cliënten ong. 115 cliënten Praktische uitvoering en uitwerking van bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid (art. 35 Pw) Voorliggende voorzieningen Zoals eerder beschreven in deze nota bestaat er geen recht op Bijzondere Bijstand als er beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorzieningen als niet noodzakelijk worden aangemerkt. Door gebruik te maken van Buitenwettelijke Bijzondere Bijstand wordt de noodzakelijkheid van de kosten voor het eenvoudige schoonmaakwerk als vast gegeven aangenomen en kan Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid worden toegepast. Als wordt besloten om te kiezen voor Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid als juridische basis voor het vangnet dan moet het college hiervoor (aanvullende) beleidsregels vaststellen. Het ligt voor de hand dat deze beleidsregels aansluiten op de
uitgangspunten en systematiek van het bestaande beleid voor Bijzondere bijstand voor Berkelland. Bij de uitwerking wordt dan ook uitgegaan van de bestaande uitgangspunten van de toepassing van Bijzondere bijstand voor Berkelland. Enkele belangrijke uitgangspunten zijn: De financiële draagkracht wordt bepaald door het meerinkomen en eventueel aanwezige vermogen. Meerinkomen: Het bedrag waarmee de inkomsten de som overschrijden van de op grond van de WWB toepasselijke uitkeringen vermeerderd met 10%. (dus een bijzondere bijstandsnorm van 110 %) Percentage draagkracht De draagkracht van het inkomen wordt gesteld op 20% van het verschil tussen het netto meerinkomen (per maand) en 110% van de voor betrokkene geldende bijstandsnorm tot een bedrag van 125 en 50% van het meerdere boven de 125 euro (inclusief vakantietoeslag). Vermogen: Het vermogen van de aanvrager wordt ten volle als financiële draagkracht aangemerkt voor zover dat hoger is dan de vermogensgrens. Buiten beschouwing te laten vermogen, juli 2014: Vermogensgrenzen Alleenstaande 5.850,00 Alleenstaande ouder of gezinsleden tezamen 11.700,00 In de woning gebonden vermogen voor zover dit minder bedraagt dan 49.400,00 Indien de overwaarde van het vermogen verbonden in de woning meer bedraagt dan 49.400 is bijzondere bijstand of een verstrekking uit het minimabeleid om niet mogelijk. De verstrekking mag (op jaarbasis) niet meer bedragen dan de voor betrokkene geldende norm voor algemene bijstand per maand (incl. vakantietoeslag). De verstrekkingen boven de genoemde maandnorm worden in dat geval bij verkoop van de woning teruggevorderd. Indien rechthebbende bezwaar heeft tegen de terugvordering kan worden volstaan met het verstrekken van dat deel van de uitkering dat om niet kan worden gegevens. Als vermogen geldt ook: a. Een auto/motor/caravan/pleziervaartuig waarvan de dagwaarde op het moment van de aanvraag 7.000,- of meer bedraagt. Het meerdere boven dit bedrag geldt als vermogen. Dit geldt alleen voor een eerste auto/motor/caravan/pleziervaartuig. Vanaf een tweede auto/motor/caravan/pleziervaartuig dient de waarde volledig tot het vermogen te worden gerekend. b. Levensverzekeringen, obligaties, aandelen, opties etc.; de actuele waarde (verminderd met de aankoopkosten/courtage) wordt volledig meengenomen bij de vaststelling van het vermogen; c. Levensverzekering(en), lijfrente(n), koopsompolis(sen), spaarbeleg etc. indien er sprake is van een bijzondere spaarvorm, dan wordt de afkoopwaarde volledig meegenomen bij de vaststelling van het vermogen.
Een aanvraag bijzondere bijstand wordt afgewezen als de aanvrager over een vermogen beschikt boven de voor hem/haar geldende vermogensgrens. Achtergronden bij afweging Zoals eerder geschreven wordt van de beschikbare 5 ton een bedrag van circa 2 ton gebruikt om de wat meer complexe individuele gevallen die nu nog HH 1 ontvangen een Wmo maatwerkvoorziening te blijven bieden in de vorm van het nieuwe product ondersteuning thuis. De verwachting is dat deze groep van circa 100 cliënten zich ook aan de onderkant van de inkomens bevindt en daarom ook de functie van financieel vangnet heeft voor deze groep. Wanneer de keuze wordt gemaakt voor de Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid in combinatie met de toepassing van het nieuwe product Ondersteuning thuis betekent dit naar verwachting dat voor ruim 300 huishoudens een vorm van financiële compensatie kan plaatsvinden. In het kader van deze notitie gaan wij ervan uit dat de uitvoeringskosten van zowel de tegemoetkoming als de bijzondere bijstand (als buitenwettelijk begunstigend beleid) gelijk zijn. De omvang hiervan wordt door ons op voorhand geschat op circa 50.000 euro structureel. In het eerste jaar zullen deze kosten wat hoger zijn. Dit is vooral ook afhankelijk van het aantal aanvragen. De verwachting is dat het aantal aanvragen in 2015 aanmerkelijk meer zal zijn dan in 2016 omdat van circa 1000 cliënten per 1 juli 2015 in praktische zin de maatwerkvoorziening stopt. In 2016 gaat het alleen nog om de nieuwe gevallen en zullen de totale uitvoeringskosten lager zijn. Omdat voor het eerste half jaar van 2015 de bestaande gevallen nog geen beroep zullen doen op het vangnet is de verwachting dat het budget van 500.000 euro in 2015 ook kan voorzien in de uitvoeringskosten. Bij de monitoring zoals deze in de loop van 2015 zal plaatsvinden, zullen wij ook het aspect van de uitvoeringskosten meenemen. AD03122014