De gemeente Berkelland heeft Ingeborg Lunenburg opleiding + advies verzocht onderstaande vragen te beantwoorden.

Transcriptie

1 De gemeente Berkelland heeft Ingeborg Lunenburg opleiding + advies verzocht onderstaande vragen te beantwoorden. Vraagstelling Wat zijn de risico s in juridische zin om eenvoudig schoonmaakwerk niet langer aan te bieden als algemene voorziening of als maatwerkvoorziening onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015)? Is het juridisch mogelijk binnen het beleidskader 3D een (financieel) vangnet te creëren buiten de Wmo 2015? Ten geleide De beantwoording van de vragen is gebaseerd op de Kamerstukken. Voor de leesbaarheid is niet gekozen de tekst te voorzien van deze bronnen. Voor zover het gaat om een conclusie of aanname door de schrijver van dit advies is dat ook als zodanig herkenbaar. Verder wordt opgemerkt dat de gebezigde termen HH1 en HH2 in de huidige Wmo zelf niet voorko- men. Het gaat om door gemeenten gebruikte algemeen gangbare aanduidingen voor het overnemen van huishoudelijke taken (HH1) of de begeleiding bij of tijdelijk overnemen daarvan, voor personen die geen of onvoldoende regievermogen hebben (HH2). Deze laatste vorm kan, zo blijkt uit de wet, onder de aanspraak op een maatwerkvoorziening vallen op grond van de Wmo Voor het over- nemen van de eerstgenoemde huishoudelijke taken blijkt dat nadrukkelijk niet. Tot slot is het in het algemeen zo dat noch in de wet zelf blijkt noch uit de parlementaire behandeling kan worden afgeleid hoe gemeenten, in juridische zin, uitvoering moeten of kunnen geven aan de wet. Dat zal uit de jurisprudentie moeten blijken. Met de Wmo 2015 komt de gemeente namelijk een grote mate van beleidsruimte en beslisvrijheid toe. Bij dit advies is een bijlage opgenomen. Daarin staan in een schematisch overzicht de mogelijkheden voor een financieel vangnet met de voor- en nadelen die daar aan verbonden zijn. Arnhem, 26 oktober 2014 Ingeborg Lunenburg - 1 -

2 Maatschappelijke ondersteuning Gemeenten krijgen op grond van de Wmo 2015 de brede verantwoordelijkheid voor de deelname van al hun ingezetenen aan het maatschappelijke verkeer, waaronder in het bijzonder ingezetenen met een beperking, een chronische psychische of psychosociale problematiek. Het is aan gemeenten om hen in staat te stellen tot het voeren van een gestructureerd huishouden en het waar nodig bie- den van passende ondersteuning voor het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse le- vensverrichtingen (zie verder onder het kopje zelfredzaamheid en participatie). Bij dit laatste gaat het vooral om ondersteuning die nu in het verlengde van begeleiding ligt en die geen verband houdt met de behoefte aan geneeskundige zorg of een hoog risico daarop. Mensen die een beroep op de gemeente doen en van wie de gemeente, na onderzoek, vaststelt dat zij op ondersteuning zijn aangewezen, maken aanspraak op ondersteuning in een door de gemeente te bepalen vorm dan wel via een persoonsgebonden budget. Het gemeentebestuur is verplicht daar- over een beleidsplan en een verordening op te stellen. Zelfredzaamheid en participatie Of aanspraak bestaat op maatschappelijke ondersteuning is afhankelijk van de mate van zelfred- zaamheid en het daarmee (in aanvaardbare mate) kunnen participeren. Deze begrippen zijn belang- rijke kernbegrippen in de Wmo In de toelichting op de wet staat dat zelfredzaamheid twee elementen bevat: 1. het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen; en 2. het voeren van een gestructureerd huishouden. Deze beschrijven wanneer van iemand gezegd kan worden dat hij of zij zelfredzaam is of participeert op een zodanig niveau dat er voor de overheid in beginsel geen reden bestaat om daarin bij te sprin- gen. Voor de zelfredzaamheid van mensen zijn de volgende algemene dagelijkse levensverrichtingen van belang: in en uit bed komen, aan- en uitkleden, bewegen, lopen, gaan zitten en weer opstaan, lichamelijke hygiëne, toiletbezoek, eten/drinken, medicijnen innemen, ontspanning, sociaal contact. Ondersteuning met het oog op het voeren van een gestructureerd huishouden omvat bijvoorbeeld hulp bij contacten met officiële instanties, hulp bij het aanbrengen van structuur in het huishouden, hulp bij het leren om zelfstandig te wonen, hulp bij het omgaan met onverwachte gebeurtenissen die de dagelijkse structuur doorbreken of hulp bij het omgaan met geld. Bij participatie gaat het om het deelnemen aan het maatschappelijke verkeer, dit wil zeggen dat iemand, ondanks zijn lichamelijke of geestelijke beperkingen, op gelijke voet met anderen in redelijke mate mensen kan ontmoeten, con- tacten kan onderhouden, boodschappen kan doen en aan maatschappelijke activiteiten kan deelne- men. Daarvoor is het ook een vereiste dat hij zich kan verplaatsen. In de parlementaire behandeling wordt niet gesproken over huishoudelijke hulp. Ook worden geen voorbeelden genoemd van huishoudelijke werkzaamheden zoals die nu onder de zogenoemde HH1 worden geschaard. Wel is (en wordt) veelvuldig het (landelijke en lokale) debat gevoerd over de huishoudelijk hulp en hoe gemeenten hier mee omgaan. Dat heeft vooral ook betrekking op de ge- volgen voor de arbeidsmarkt. Dat blijft in dit advies verder onbesproken

3 Regie voeren over het huishouden (gestructureerd huishouden) Op grond van de inhoud van bovenstaande alinea moet worden vastgesteld dat de gemeente Berkel- land in het beleidsplan een juist uitgangspunt hanteert dat betrokkenen die vanwege geen of onvol- doende regievermogen in aanmerking kunnen komen voor een maatwerkvoorziening in de vorm van zogenoemde HH2. Immers, de mate waarin iemand beschikt over regievermogen geeft een implica- tie over het kunnen voeren van een gestructureerd huishouden. Algemene maatregelen In de artikelen en Wmo 2015 is de opdracht opgenomen aan het college om algemene maatregelen te bevorderen en te treffen ter bevordering van de zelfredzaamheid en participatie. Daar waar dit passend is, zullen gemeenten ter invulling van hun wettelijke opdracht tot maatschap- pelijke ondersteuning ook beschermd wonen en opvang bieden. Bij algemene maatregelen gaat het om het optreden van de gemeente in groter verband beschouwd. Daarbij gaat het dus niet om het scheppen of in het leven roepen van voorzieningen, maar meer om allerlei, vaak ook feitelijke maat- regelen, die nodig zijn om de sociale samenhang te dienen of de veiligheid en leefbaarheid te ver- sterken. Het gaat dan dus om maatregelen die de gemeente neemt die aan alle inwoners ten goede komen, maar die niet bestaan uit een voorziening in de zin van de Wmo Onder de term voor- ziening worden in de Wmo 2015 algemene voorzieningen én maatwerkvoorzieningen verstaan. Aangenomen zou kunnen worden dat het naar de markt brengen van eenvoudig schoonmaakwerk onder het treffen van algemene maatregelen valt. Dit betekent ook dat strikt genomen antwoord wordt gegeven op de vraag of eenvoudig schoonmaakwerk als maatwerkvoorziening moet worden verleend. Let wel het betreft hier uitsluitend burgers die zelfredzaam worden geacht voor het in staat zijn tot het voeren van een gestructureerd huishouden. Algemene voorzieningen In de artikelen en Wmo 2015 is ook de opdracht opgenomen aan het college om algeme- ne voorzieningen te treffen ter bevordering van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang. Een algemene voorziening is een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder vooraf- gaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toe- gankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. Dat wil niet zeggen dat een algeme- ne voorziening niet slechts toegankelijk kan zijn voor mensen die aan een bepaalde toegangseis vol- doen (bijvoorbeeld ouderen). In alle gevallen moet het echter gaan om voorzieningen waarvoor geen onderzoek naar die behoefte hoeft te worden ingesteld. Immers, toegang tot een algemene voorzie- ning vindt plaats zonder dat er een beschikking voor wordt afgegeven. Bijdrage voor gebruik De gemeente kan voor het gebruik van een algemene voorziening een vergoeding (bijdrage) van de burger vragen, welke veelal moet worden betaald aan de aanbieder van die voorziening. De hoogte van deze vergoeding kan de gemeente zelf bepalen. De Wmo 2015 laat gemeenten die ruimte. De gemeente kan een korting geven op deze bijdrage in de kosten, bijvoorbeeld voor bezitters van een «minimapas». Gemeenten hebben er echter zelf veel belang bij om de algemene voorzieningen (fi

4 nancieel) laagdrempelig te maken en te houden, zodat de druk op (duurdere) maatwerkvoorzienin- gen beperkt wordt. Een algemene voorziening is, in de daarvoor geschikte situaties een voorliggend en volwaardig alter- natief, voor een maatwerkvoorziening. Maatwerkvoorziening Het begrip maatwerkvoorziening duidt beter dan het in de huidige Wmo gebruikelijke begrip indivi- duele voorziening aan dat het niet alleen gaat om een of meer concrete en herhaalbaar in te zetten vormen van een aanbod aan activiteiten, maar onder omstandigheden ook om een op maat van de persoon gesneden afgestemd geheel van maatregelen. Een belangrijk kenmerk van een maatwerk- voorziening is dat het er specifiek en op maat op gericht is om een individu te ondersteunen bij zijn zelfredzaamheid of participatie of hem beschermd wonen of opvang te bieden. Het verstrekken van een maatwerkvoorziening is geclausuleerd tot situaties waarin burgers niet op eigen kracht, met hulp vanuit hun sociale netwerk of door gebruik te maken van algemene voorzieningen in hun participatie en zelfredzaamheid kunnen voorzien. Voorbeelden De wet zelf benoemt een aantal maatwerkvoorzieningen die verstrekt kunnen worden indien betrok- kene daar op is aangewezen. In de begripsbepalingen is te vinden om welke maatwerkvoorzieningen het zou kunnen gaan: begeleiding, hulpmiddelen woningaanpassingen en kortdurend verblijf in een instelling. Daarmee is overigens niet gezegd dat bijvoorbeeld begeleiding al dan niet in vorm van dagbesteding niet ook als algemene voorziening kan worden getroffen door het college. Voor de andere genoemde voorbeelden ligt dat minder voor de hand. Zoals gezegd wordt huishoudelijke hulp niet genoemd in begripsbepalingen van de wet. Bijdrage voor gebruik De gemeente kan voor het gebruik van een maatwerkvoorziening (en persoonsgebonden budget) een bijdrage opleggen, die verschuldigd is zolang de cliënt daarvan gebruikt maakt. De vaststelling en inning van eigen bijdragen voor maatwerkvoorzieningen is, net als nu het geval is, centraal belegd bij het Centraal administratiekantoor (CAK). Verschil Een van de belangrijkste verschillen tussen een algemene voorziening en een maatwerkvoorziening is dat voor een algemene voorziening geen persoonsgebonden budget kan worden verstrekt. Onder de huidige Wmo kennen we de jurisprudentie waarin de rechtbank oordeelt dat de beoogde algemene voorziening (toch) als individuele voorziening 1 moet worden aangemerkt en daarmee in beginsel open staat voor het recht op een persoonsgebonden budget. Het betreft jurisprudentie van de ge- meente Emmen die veelvuldig media- aandacht heeft gekregen. 2 1 In de Wmo 2015 wordt de term maatwerkvoorziening gebruikt 2 RBNNE:2013:

5 Risico vermijden Over de keuze van de gemeente Berkelland om geen algemene voorziening te treffen waarmee ge- bruik kan worden gemaakt van huishoudelijke hulp, het volgende. Met deze keuze wordt een groot risico vermeden. Namelijk dat de vermeende algemene voorziening, door de bestuursrechter, niet toch als maatwerkvoorziening wordt gekwalificeerd. Wordt het gebruik van de algemene voorziening gebaseerd op het ondervinden van beperkingen en daarmee de behoefte aan een bepaalde omvang van huishoudelijke hulp, dan moet worden aangenomen dat dit eenzelfde beoordeling is als bij een maatwerkvoorziening. Dit betekent dat in voorkomende gevallen aanspraak bestaat op een per- soonsgebonden budget. In de Wmo 2015 zijn de grondslagen om een persoonsgebonden budget te weigeren beperkt. Een overwegend bezwaar, zoals de gemeente Emmen mag toepassen, is in de Wmo 2015 niet meer toegestaan. Dat betekent dat het omvallen van een aanbieder geen reden is om een persoonsgebonden budget te weigeren. De verwachting is dan ook dat de hiervoor bedoelde jurisprudentie van overeenkomstige toepassing is op de Wmo Valt huishoudelijk hulp onder de reikwijdte maatwerkvoorziening? De gemeente Berkelland zal in 2015 de ondersteuning bij het schoon houden van het huis (eenvoudig schoonmaakwerk) wegzetten als product in de markt. Dit is een landelijke trend. Recent heeft bij- voorbeeld de raad van de gemeente Zoetermeer hier ook voor gekozen. De vraag is of gemeenten hiermee een risico lopen dat niet wordt voldaan aan de wettelijke opdracht tot het bieden van maat- schappelijke ondersteuning. De schrijver van dit advies meent van niet. Geen begripsbepaling In tegenstelling tot de Wmo 2007 is in de Wmo 2015 geen begripsbepaling opgenomen van huishou- delijke verzorging. Opgemerkt wordt ook dat in het conceptwetsvoorstel wel een begripsbepaling van huishoudelijk hulp was opgenomen. Dit conceptwetvoorstel was breed verspreid in Nederland maar nimmer officieel in die vorm openbaar gemaakt. Bij het wetsvoorstel dat op reguliere wijze openbaar werd, was deze definitie echter verdwenen. Dat rechtvaardigt de conclusie dat gemeenten in 2015 niet meer verplicht zijn de cliënt te ondersteunen met een dergelijke maatwerkvoorziening. Toelichting wet Verder wordt opgemerkt dat in de toelichting op de begripsbepaling van een algemene voorziening staat dat ook gedacht kan worden aan een instantie waar mensen (al dan niet tegen kostprijs) huis- houdelijke hulp kunnen verkrijgen. Particuliere markt Tijdens het plenaire debat in de Tweede Kamer is verder aan de orde geweest dat een schone leef- omgeving een basisbehoefte is zonder dat daarmee afgedwongen kan worden dat aanspraak bestaat op een maatwerkvoorziening. Verder kwam aan bod dat mensen kunnen worden doorverwezen naar de particuliere markt. Zolang deze doorverwijzing plaatsvindt binnen de wettelijke kaders van de Wmo 2015, worden daarin door de regering geen bezwaren gezien. Dit sluit dan, volgens de staats- secretaris, ook niet op voorhand uit dat de kosten voor de huishoudelijke hulp anders worden ver

6 deeld tussen de gemeente en burger. Een van de belangrijkste wettelijke kaders wordt gevormd door het verplichte onderzoek dat wordt uitgevoerd bij de melding van een burger met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Een melding kan overigens ook namens de burger worden gedaan. Kort gezegd, na de melding bestaat aanspraak op een onderzoek door bijvoorbeeld een medewerker van het Voormekaar team. Wordt de huishoudelijke hulp overgelaten aan de markt heeft dit ook gevolgen voor de arbeids- markt. Met name de gevolgen hiervan hebben er toe geleid dat het Rijk (extra) financiële middelen beschikbaar heeft gesteld onder meer in de vorm van de Huishoudelijke Hulp Toelage. Toepassen nieuw beleid in 2015 De Wmo 2015 geeft gemeenten de bevoegdheid om vanaf 1 januari 2015 individuele voorzieningen die onder de huidige Wmo zijn toegekend in overeenstemming te brengen met de nieuwe regels. Met de in het beleidsplan voorgestelde werkwijze met betrekking tot het overgangsrecht geeft de gemeente Berkelland op juiste wijze invulling aan de wettelijke bepalingen hieromtrent. Betaalbaarheid vereist? Uit de Kamerstukken blijkt dat de regering het van belang acht dat burgers niet worden geconfron- teerd met onnodig hogere kosten in verband met hun beperkingen in de zelfredzaamheid en partici- patie. Zo verwacht de regering dat gemeenten de bijdrage in de kosten voor de algemene voorzie- ningen financieel laagdrempelig vaststelt. Daarnaast kunnen gemeenten een korting op de te betalen bijdrage geven voor degene met een laag inkomen. Er was geen meerderheid in de Tweede Kamer om de amendementen aan te nemen waarin de sta- peling van bijdragen in de kosten van algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen werd voorkomen. Uit de parlementaire behandeling blijkt telkens dat de staatssecretaris er het volste ver- trouwen in heeft dat gemeenten dergelijke cumulatie niet (zelf) tot stand zullen brengen. De principes van het bijdragebeleid voor maatwerkvoorzieningen wijzigt niet. Dit betekent dat bij het toekennen van een maatwerkvoorziening uitsluitend rekening kan worden gehouden met het inko- men en vermogen van de cliënt en zijn eventuele echtgenoot op een bij het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 gemaximeerde vast te stellen manier. Financieel vangnet? De vraag is of gemeenten een financieel vangnet moeten bieden als het niet gaat om een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening. Bij deze voorzieningen wordt namelijk voldoende waarborg geboden dat burgers niet met onnodige kosten worden geconfronteerd. De hierna volgende tekst gaat in op de mogelijkheden in geval gebruik wordt gemaakt van eenvoudig schoonmaakwerk in de markt. Het gaat om: * Tegemoetkoming meerkosten op grond van de Wmo 2015; * Bijzondere bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (Participatiewet); en * Verordening inkomensondersteunende maatregel op grond van de Gemeentewet

7 Tegemoetkoming meerkosten Gemeenten hebben op grond van artikel van de wet de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verstrekken aan personen met een chronische ziekte of een beperking voor daarmee verband houdende, aannemelijke meerkosten. De wet zelf bepaalt niet wat een chronische ziekte of een be- perking is of wat meerkosten zijn. Dat betekent dat de gemeente daarover zelf een standpunt kan innemen. Denk bijvoorbeeld aan de kostensoort die als meerkosten kan worden aangemerkt. De term meerkosten impliceert ook dat niet alle te maken kosten onder de hier bedoelde meerkosten hoeven te vallen. Onder meerkosten zouden ook alleen de kosten voor het eenvoudige schoon- maakwerk kunnen vallen. Dit beleidsuitgangspunt wordt versterkt door het voorstel van het college aan de raad om het pakket van de collectieve zorgverzekering die met Menzis is afgesloten te ver- ruimen. Aangenomen wordt dat regels gesteld mogen worden wanneer geen sprake is van meerkos- ten. Of dat geldt voor situaties waarin sprake is van gebruikelijke hulp kan niet met zekerheid worden gesteld. Verder zijn gemeenten vrij in het stellen van criteria waaronder regels op het gebied van financiële draagkracht in verband met het inkomen. Daarmee wordt niet het instellen van een inko- mensgrens bedoeld. Het gaat er om dat de aanspraak op een tegemoetkoming kan worden begrensd naar mate het inkomen hoger is. Of deze regels ook gelden voor het vermogen kan niet met zeker- heid worden gesteld omdat dit niet consequent uit de parlementaire stukken blijkt. Voor het inko- men is dat wel het geval. Verder is het zo dat de financiële rijksregelingen voor chronisch zieken en gehandicapten (Wtcg en CER) niet afhankelijk werden gesteld van het vermogen. Aangenomen kan worden dat dit uitgangspunt onder de Wmo 2015 moet worden voortgezet. Verder was slechts de tegemoetkoming chronisch zieken sinds 2012 afhankelijk van het inkomen. De tegemoetkoming meerkosten is geen maatwerkvoorziening waardoor betrokkenen zich niet eerst hoeven te melden en het onderzoek moeten afwachten. De tegemoetkoming meerkosten kan op aanvraag worden verleend. Geen cliënt Opgemerkt wordt nog dat in het betreffende artikel van de wet niet wordt gesproken over een cliënt maar over personen met mogelijke meerkosten. Een cliënt is een persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt of door of namens wie een melding is gedaan met de behoefte om maatschappelijke on- dersteuning. Het is niet ondenkbaar dat er burgers zijn die alleen gebruik (moeten) maken van een- voudige schoonmaakwerkzaamheden en daardoor aannemelijke meerkosten hebben. Keuze raad Wanneer gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid, moet in het beleidsplan maatschappelijke ondersteuning en de verordening worden vastgelegd op welke wijze hier invulling aan wordt geven. Als een gemeente besluit de bevoegdheid niet te gebruiken omdat zij de voorkeur geeft aan andere gemeentelijke instrumenten, moet zij dit in het beleidsplan motiveren. Onvoldoende financiële mid- delen is geen valide argument. Uit het voorstel van het college van de gemeente Berkelland aan de raad blijkt dat niet wordt voorgesteld om personen die noodzakelijkerwijs gebruik maken van de huishoudelijke hulp in de markt een tegemoetkoming in de meerkosten te verlenen zoals genoemd in artikel van de wet

8 Wet werk en bijstand 3 De WWB bepaalt in artikel 15 de bevoegdheid tot bijstandsverlening in relatie tot de voorliggende voorziening. Dat artikel bepaalt dat geen recht op (bijzondere) bijstand bestaat voor zover een be- roep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt ge- acht toereikend en passend te zijn. Het recht op (bijzondere) bijstand strekt zich evenmin uit tot kos- ten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. De Wmo 2015 biedt geen aanknopingspunten om aan te nemen dat huishoudelijke hulp onder de (verplichte) maatwerk- voorziening valt. Daarover nog het volgende. Dit betekent nog steeds dat er in reguliere zin geen bijzondere bijstand verleend mag worden voor deze kosten, als de jurisprudentie strikt wordt ge- volgd. De Wmo 2015 blijft toch aan te merken als voorliggende voorziening in de zin van artikel 15 (zie hierna). Historisch perspectief Het genoemde uitgangspunt is namelijk ook afhankelijk van het historisch perspectief. Daarvan staat vast dat huishoudelijke verzorging wel onder de aanspraak van de huidige Wmo valt en voorheen onder de verzekerbare aanspraken op grond van de AWBZ. Het Rijk heeft blijkbaar geen noodzaak meer gezien om huishoudelijke hulp, in de Wmo 2015, onder de mogelijke verplichte maatwerkvoor- ziening te brengen. Artikel 15 WWB staat aldus, in strikte juridische zin, in de weg aan het verlenen van bijzondere bijstand voor de kosten van huishoudelijke hulp. Bijzondere bijstand (buitenwettelijk begunstigend beleid) Hoewel de Wmo, voor de WWB, in reguliere zin als voorliggende voorziening moet worden aange- merkt, kan het college toch besluiten bijzondere bijstand te verlenen voor de kosten van huishoude- lijke hulp aan personen die daar op zijn aangewezen. Dat is het geval indien zij niet zelf in staat zijn huishoudelijke werkzaamheden uit te voeren vanwege hun beperkingen. Er is in dat geval sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid omdat het college, terwijl er strikt genomen geen recht bestaat op bijzondere bijstand, dat recht toch aanneemt. Is het toepassen van dergelijk beleid een bewuste keuze van het college, dan wordt aanbevolen daarvoor beleid vast te stellen ter voorkoming van willekeur. Buitenwettelijk begunstigend beleid wordt door de bestuursrechter als gegeven aanvaard. Dat wil zeggen dat aan de bestuursrechter geen oordeel meer toekomt over de vraag of zich uit bij- zondere omstandigheden voortvloeiend noodzakelijke kosten voordoen. Omdat het college heeft vastgesteld dat de kosten noodzakelijk zijn zal daarover ook geen juridische geschil ontstaan. De schrijver van dit advies kan niet inschatten of de gemeente Berkelland een risico loopt richting het Rijk. Daarover zijn geen voorbeelden bekend. Wel is het zo dat indien het Rijk de gemeente daarop zou aanspreken én er per omgaande met de uitvoering van het vigerende beleid wordt gestopt, hier voor de gemeente geen (financiële) gevolgen aan verbonden zullen zijn. Vaste jurisprudentie De inhoud van de tekst in de alinea over de WWB is mede gebaseerd op de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. Opgemerkt wordt dat de regering de lijn over de voorliggende voorzie- 3 per 1 januari 2015 Participatiewet, waarmee geen wijziging is beoogd ten opzichte van de WWB - 8 -

9 ning echter lijkt te miskennen met de stelling dat de mogelijkheden tot verlenen van individuele bij- zondere bijstand vanaf 1 januari 2015 worden verruimd. De Participatiewet (Pw) die vanaf 1 januari 2015 van kracht is wijzigt namelijk niet op dit punt. Zo blijft artikel 15 WWB (voorliggende voorzie- ning) ongewijzigd in de Pw. Dit betekent dat het college geen bijzondere bijstand mag verlenen voor de kosten van huishoudelijke hulp omdat de Wmo 2015, in het historisch perspectief, nog steeds als voorliggende voorziening wordt aangemerkt. De juridische status hiervan maakt dat het college he- lemaal niet toekomt aan de vraag of er recht bestaat op bijzondere bijstand. Artikel 35 Pw gaat over de bevoegdheid tot individuele bijzondere bijstandsverlening. De inhoud van dat artikel wijzigt niet per 1 januari Dus kan van een verruiming, volgens de regering, geen sprake zijn. Draagkracht Het recht op bijzondere bijstand blijft echter wel afhankelijk van de middelen waarover men beschikt (of redelijkerwijs kan beschikken) in relatie tot een percentage van de toepasselijke bijstandsnorm en de geldende vermogensgrens. Dat zijn de zogenaamde draagkrachtregels. Per 1 januari 2015 kunnen deze regels afhankelijk zijn van de kostendelersnorm. De hoogte van de bijstandsnorm is per ge- noemde datum namelijk afhankelijk van het aantal meerderjarige personen waarmee de aanvrager om bijstand hoofdverblijf in dezelfde woning. Indien de draagkrachtregels worden afgeleid van die toepasselijke bijstandsnorm zal dit voor betrokkenen, die hun hoofdverblijf hebben met andere meerderjarigen, inhouden dat zij meer draagkracht hebben. Dat komt omdat de toepasselijke bij- standsnorm in 2015 altijd lager is dan de toepasselijke bijstandsnorm zoals die geldt tot 1 januari In de praktijk betreft dit vooral burgers die geen bijstandsuitkering ontvangen maar een inko- men hoger dan het in de draagkrachtregels vastgestelde percentage. Gebruikelijke hulp Net als in de huidige Wmo geldt ook in de Wmo 2015 het uitgangspunt van gebruikelijke hulp. In de huidige geldt dat er geen huishoudelijke hulp wordt toegekend indien huisgenoten gebruikelijke hulp kunnen bieden. De vraag is of dit uitgangspunt ook kan worden toegepast bij het verlenen van bij- zondere bijstand. Dat is niet het geval. Het recht op bijzondere bijstand is alleen verbonden aan de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten. Dus de noodzaak van de kosten kan niet worden afgestemd of bepaald op iets wat iemand anders dan de betrokkene niet doet; namelijk het bieden van gebruikelijk hulp. Ook ingeval van buitenwettelijk begunstigend beleid komt het college geen bevoegdheid toe om regels vast te stellen over gebruikelijke hulp omdat dit strijdig- heid oplevert met de hoofdregel over het zich voordoen van kosten. Gesteld wordt dat het verlenen van bijzondere bijstand voor huishoudelijke hulp tot een ongewenst effect leid. Immers, zal degene die nu op grond van de Wmo, geen recht heeft op huishoudelijke hulp vanwege gebruikelijk hulp wel recht (kunnen) hebben op bijzondere bijstand voor deze kosten. Verordende bevoegdheid Gemeentewet Voor het bestrijden van de kosten is in het algemeen de WWB aangewezen. Voor andersoortige in- komensondersteuningsbeleid heeft het gemeentebestuur, op grond van de Gemeentewet (Gw), de bevoegdheid een verordening vast te stellen. Denk bijvoorbeeld aan stadspassen voor minima in het kader van sociaal culturele activiteiten. Het gaat dan om een wetgevende regeling op gemeentelijk - 9 -

10 niveau, een algemeen belang dienend en zijnde een algemeen verbindend voorschrift. De bevoegd- heid komt toe aan de raad maar kan ook aan het college worden gedelegeerd voor zover de aard van de bevoegdheid zich daar niet tegen verzet (art. 156 Gw). Uitgaande van de keuze van de raad dat de regels over gebruikelijke hulp van toepassing zijn, zou een dergelijke verordening het volgende doel kunnen hebben: het bevorderen dat voor inwoners van de gemeente Berkelland, aan wie geen ge- bruikelijke hulp kan worden geboden, in de basisbehoefte van een schoon huis wordt voorzien. Moge- lijk zou dit, in plaats van financiële ondersteuning, in de vorm van een dienstencheque kunnen (ver- gelijk de stadspassen). Bestemd voor minima In deze verordening kunnen naar wordt aangenomen draagkrachtregels worden opgenomen over het inkomen. De verordening bepaalt de toegang. Betwijfelt wordt of deze regels ook betrekking mogen hebben op het vermogen. De vraag is namelijk vanuit welk algemeen belang of motief de raad bevoegd zou kunnen zijn om dit te doen. In WWB is voorzien in vermogensgrenzen. Voor de Wmo 2015 moet worden aangenomen dat juist geen rekening mag worden gehouden met vermogen voor zover het de tegemoetkoming meerkosten betreft. Verder wordt ook betwijfelt of regels mogen worden opgesteld over gebruikelijke hulp. Welk algemeen belang zou hiermee gediend kunnen zijn? Het (volledige) antwoord op deze vragen moet de schrijver van dit advies schuldig blijven. In het algemeen kan dan ook terecht de vraag worden opgeworpen waarom gebruik gemaakt zou moeten (of kunnen) worden van een dergelijke verordening. Immers, de Wmo 2015 biedt zelf de bevoegdheid om een tegemoetkoming in de meerkosten te verlenen onder nader te bepalen voor- waarden en draagkrachtregels. Conclusie en advies Aangenomen kan worden dat de gemeente Berkelland geen risico loopt bij het naar de markt bren- gen van het eenvoudig schoonmaakwerk. Wel is nadrukkelijk vereist dat zorgvuldig wordt beoor- deeld of burgers, die zich melden, beschikken over voldoende regievermogen en in staat zijn een gestructureerd huishouden te voeren. Verder is het zo dat burgers die zich melden of namens wie een melding wordt gedaan met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning recht hebben op een onderzoek. Daaruit komt dan ook naar voren in hoeverre de betrokkene in staat is tot het zelf uit kunnen voeren van eenvoudig schoonmaakwerk. En zo niet, of verlening van bijzondere bijstand voor deze kosten aan de orde kan zijn. Daarnaast is van belang dat de gemeente zich genoegzaam over- tuigd dat het eenvoudig schoonmaakwerk van voldoende kwaliteit is. Het is echter niet zo dat de gemeente Berkelland zonder meer kan stellen dat er geen financieel vangnet wordt geboden voor degene, met name met een laag inkomen, die geconfronteerd met (meer)kosten van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Van de mogelijkheden die in dit advies zijn beschreven kan het verlenen van bijzondere bijstand in de vorm van buitenwettelijk begunstigend beleid als beste oplossing worden aangenomen. Voor zover niet wordt gekozen het recht en/of de hoogte van de bijzondere bijstand af te stemmen op het bie- den van gebruikelijke hulp door huisgenoten, het volgende. Huisgenoten hebben hoofdverblijf in dezelfde woning met het oog op gezamenlijk een huishouden met elkaar te voeren. De draagkracht

11 regels over het inkomen kunnen gebaseerd worden op de kostendelersnorm. Daarmee wordt (indi- rect) recht gedaan aan het uitgangspunt van gebruikelijke hulp. Andere gemeenten Opgemerkt wordt dat de gemeente Zoetermeer kiest om aan minima tot 130% bijzondere bijstand te verlenen voor de kosten van huishoudelijke hulp. Daarnaast zijn andere gemeenten voornemens om een financieel vangnet te bieden maar daarvan is nog niet bekend hoe dat vangnet er uit gaat zien. Hoewel het in een sommigen gevallen gaat om de verschuldigde bijdrage voor het gebruik van een algemene voorziening, in plaats van de kosten van eenvoudig schoonmaakwerk in de markt, worden de gemeenten Heereveen, Groningen en Barneveld genoemd

12 Bijlage schematisch overzicht voor- en nadelen financieel vangnet Tegemoetkoming meerkosten (art Wmo 2015) Gemeente Berkelland Voordelen Eén regeling binnen één formele wet Het verlenen van een tegemoetkoming voor meerkosten kan worden begrensd tot een kostensoort Het verlenen van een tegemoetkoming kan op basis van een forfaitair bedrag (aannemelijke kosten) maar ook op basis van werkelijke kosten (aantoonplicht aanvrager) Nadelen (risico s) Geen mogelijkheid om vermogen in aanmer- king te nemen Geen mogelijkheid om een inkomensgrens te hanteren. Wel draagkrachtregels over het inkomen Mogelijkheid om gebruikelijke hulp als wei- geringsgrond te gebruiken is niet met zeker- heid te stellen Bijzondere bijstand als buitenwettelijk begunstigend beleid (art. 35 Pw) Voordelen Buitenwettelijk begunstigend beleid biedt de mogelijkheid, met inachtneming van bepaalde wettelijke kaders, bijzondere bijstand te ver- lenen zonder dat de gebonden bevoegdheid vol wordt getoetst door de bestuursrechter Tijdstip van aanvragen is bij wet geregeld: voordat de kosten worden gemaakt, tenzij het beleid anders bepaald (terugwerkende kracht) Noodzaak van de uit bijzondere omstandig- heden voortvloeiende noodzakelijke kosten kan exact worden vastgesteld Beoordelingsvrijheid bij het vaststellen van draagkrachtregels. Ook verschil per kosten- soort mogelijk (afwijken van andere kosten- soorten) Draagkrachtregels op basis van inkomen is toegestaan Draagkrachtregels op basis van de kostende- lersnorm is mogelijk (inkomen) Draagkrachtregels op basis van vermogen is toegestaan (afwijken van reguliere vermo- gensgrenzen is toegestaan) Nadelen (risico s) Geen mogelijkheid om gebruikelijke hulp als weigeringsgrond te gebruiken (via toepas- sing van de kostendelersnorm kan wel een soortgelijk effect worden bereikt, ingeval van woningdelers)

13 Verordening Gemeentewet Voordelen In het algemeen een bevoegdheid van de raad met mogelijkheden tot delegatie aan het col- lege voor zover de aard van de bevoegdheid zich daar niet tegen verzet Aangenomen zou kunnen worden dat dien- stencheques aan minima valt binnen de be- voegdheid (vergelijk de stadspassen voor culturele en sportieve activiteiten). Dit vol- gens de doelstelling zoals beschreven in dit advies Toegang op basis van inkomensgrens is toe- gestaan Nadelen (risico s) De vraag is of gebruikmaking van de aard van de bevoegdheid overeenkomt met de bedoeling daarvan (welk algemeen belang wordt hiermee gediend) De vraag is of gebruikmaking van de aard van de bevoegdheid niet strijdig is met de formele publieke wet (Wmo 2015) die expli- ciet de bevoegdheid geeft om meerkosten te vergoeden (art Wmo 2015) Met enige zekerheid wordt aangenomen dat er geen mogelijkheid bestaat om gebruikelij- ke hulp als weigeringsgrond te gebruiken Met enige zekerheid wordt aangenomen dat er geen mogelijkheid is om vermogen in aanmerking te nemen