HANDREIKING HARMONISATIE SUBSIDIEBELEID GEMEENTE EDAM-VOLENDAM Zoals bekend dient in de kader van de fusie het beleid bij de gemeenten, waaronder subsidiebeleid, te worden geharmoniseerd, dit op grond van de wet Algemene regels bij herindeling (wet Arhi). Het subsidiebeleid van beide gemeenten komt niet met elkaar overeen. Gemeentelijk subsidiebeleid kenmerkt zich door een grote mate van lokale autonomie, waardoor elke gemeente verschillende accenten kan leggen bij (1) de procesregels rondom subsidieverlening, (2) de inhoud van het subsidiebeleid of (3) de voor de uitvoering van het beleid beschikbare gelden. Bij de vormgeving van het subsidiebeleid dient de gemeente wel rekening te houden met hogere wetgeving zoals de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook het eigen inkoopbeleid, wanneer wordt vastgesteld dat voor bepaalde activiteiten inkoop of opdrachtverstrekking logischer is dan subsidie. Het geheel aan documenten voor het nieuwe subsidiebeleid is fors te noemen. Daarbij is er ook sprake van redelijk complexe materie. Op grond daarvan is voorgesteld het onderwerp eerst thematisch te bespreken, alvorens de stukken aan te bieden voor bespreking en besluitvorming. Wat is subsidie? Formeel gezegd is subsidie: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (Awb, art. 4:21). Meer concreet is subsidie een financieel middel dat de gemeente kan inzetten om eigen doelen te realiseren, náást accommodaties of het bieden van bepaalde faciliteiten, zoals het aanbieden van specifieke cursussen of het beschikbaar stellen van materialen. We kunnen ook zeggen dat het gemeentelijk steunkader bestaat uit een drietrapsraket: accommoderen, faciliteren, subsidiëren. Daarbij bestaat er geen duidelijke grens tussen de verschillende vormen: soms is het nodig subsidie te verstrekken voor (de huur van) een accommodatie om activiteiten mogelijk te maken. Nadrukkelijk is de betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten géén subsidie. In die gevallen spreken we van inkoop of opdracht, en zijn onder meer de eigen aanbestedingsregels van belang. Het verschil tussen subsidie en opdracht is niet altijd even duidelijk, wel zijn er indicaties te geven, zoals de mate van zeggenschap over de activiteiten of waar het initiatief voor de activiteit vandaan komt. De vraag doet zich bijvoorbeeld voor wanneer het gaat om subsidies voor het verrichten van een nauwkeurig bepaalde prestatie. Vaak zijn dit ook subsidies voor activiteiten die naar hun aard een eenmalig karakter hebben. Zijn de te subsidiëren activiteiten niet (nauwkeurig) omschreven of heeft de subsidiegever geen of weinig zeggenschap over de invulling van die activiteiten, dan is dat een aanwijzing dat er géén sprake is van opdracht. Naarmate de subsidieverstrekker meer zeggenschap over de invulling van de prestatie heeft, is er eerder sprake zijn van opdrachtverlening. Dan kan immers steeds minder worden volgehouden dat er sprake is van een 'eigen activiteit' van de subsidieontvanger. Bij subsidie is de initiatiefnemer vaak degene die de activiteit verricht, bij opdracht is dat juist de opdrachtgever (het bestuursorgaan). Bij een opdracht wordt de inhoud van de opdracht door de opdrachtgever bepaald, waarna relevante partijen uitgenodigd worden een aanbieding te doen. Bij een subsidie wordt de uitwerking van de doelstellingen aan de subsidieontvanger overgelaten waarbij de subsidieverstrekker slechts een algemeen kader biedt waarbinnen de subsidiabele activiteiten dienen te worden uitgevoerd. P A G I N A 1 V A N 5
Rekenkameronderzoek Op weg naar een gezamenlijk subsidiebeleid Gelijk met de harmonisatie van het subsidiebeleid en de uitwerking van een nieuwe verordening liep het onderzoek over gemeentelijke subsidiëring. De uitkomsten van dit onderzoek zijn dan ook in de voorliggende verordening meegenomen. Het gaat dan over (1) de kaderstelling door de raad, (2) de doelmatigheid of transparantie van de subsidie-uitgaven en (3) de effectiviteit van subsidies. Kaderstelling door de raad De kaderstelling door de raad wordt op drie manieren vormgegeven. Ten eerste stelt de raad het algemene subsidiebeleid vast. In dit algemene beleid staan die beleidsdoelen verwoord, die centraal staan in het nieuwe subsidiebeleid. Deze doelen zijn rechtstreeks ontleend aan de gezamenlijke visie op de nieuwe gemeente en komen er in het kort op neer, dat voor subsidie in aanmerking komen activiteiten die (1) bijdragen aan de sociale samenhang of (2) de leefbaarheid in de kernen bevorderen. Op basis van vastgestelde en nog vast te stellen beleidsdocumenten concretiseert het college die abstracte doelen voor onderliggende beleidsvelden als sport, cultuur en welzijn. Verdere kaderstelling door de raad wordt bevorderd door de mogelijkheid subsidieplafonds in te stellen en door de invoering van een periodieke evaluatie. Die evaluatie kan worden voorbereid door in de jaarstukken al in te gaan op concrete resultaten van verstrekte subsidies, en dan vooral van grotere subsidies in het sociale domein en aanverwante beleidsvelden (bijvoorbeeld welzijn, peuterspeelzaalwerk, bibliotheekwerk, muziekeducatie). Doelmatigheid (efficiëntie) van subsidies Bij de doelmatigheid gaat het vooral om de transparantie van de subsidie-uitgaven en de besteding daarvan en om de beheersing van de kosten om een beleidsdoel feitelijk te bereiken. Doelmatigheid zegt dus iets over de optimale balans tussen kosten en baten. De meest doelmatige behandeling levert de beste resultaten tegen de laagst mogelijke prijs. Het kan dus zijn dat er aan effectiviteit moet worden ingeboet om efficiënt te kunnen zijn. Dat is eigenlijk meestal het geval. Vaak is het ideaalbeeld vanwege beperktheid van middelen onbereikbaar. Er moeten dan keuzes worden gemaakt. Effectiviteit van subsidies Effectiviteit als zodanig zegt iets over de mate waarin doelstellingen worden verwezenlijkt. Effectief wil zeggen dat activiteiten worden verricht waarmee de geplande doelen daadwerkelijk gerealiseerd worden. Doeltreffende maatregelen hebben het optimaal gewenste effect. Effectiviteit zegt ook iets over de afwezigheid van (ongewenste) neveneffecten. Wil een maatregel effectief zijn, dan moet die maatregel doelgericht zijn: er moet een duidelijk en helder doel zijn, waarmee duidelijk is wat we willen bereiken. Het onderzoek van de rekenkamercommissie gaat nadrukkelijk in op de effectiviteit van subsidies. In dat kader worden zes randvoorwaarden geformuleerd, waaraan zou moeten worden voldaan: 1. Beoogde beleidsdoelen zijn specifiek en meetbaar. 2. Afgesproken prestaties en/of activiteiten zijn specifiek en meetbaar. 3. Er is een relatie gelegd tussen de te leveren prestaties en de beoogde doelen. 4. Door de subsidie-ontvangende organisatie wordt in de verantwoording van elk afgesproken beleidsdoel aangegeven in welke mate deze gerealiseerd zijn. 5. Door de subsidie-ontvangende organisatie wordt in de verantwoording van elk afgesproken activiteit/prestatie aangegeven in welke mate deze gerealiseerd zijn. 6. Indien mogelijk heeft een subsidie de vorm van een outcome-subsidie. P A G I N A 2 V A N 5
In de voorbereide verordening komen de doelen en prestaties in drie fasen aan de orde: bij de aanvraag, bij de verlening en bij de verantwoording. - De aanvrager dient aan te geven welke prestaties of doelen worden beoogd. - In de aansluitende verleningsbeschikking legt het college vast welke activiteiten worden gesubsidieerd, welke prestatie moet worden geleverd en welke resultaten daarmee worden beoogd. - Na afloop van de subsidieperiode of de uitvoering van de activiteiten legt de subsidieontvanger verantwoording af over de uitgevoerde activiteiten en de daarmee gerealiseerde doelen. Op basis van die verantwoording stelt het college de subsidie vast. In het nog uit te voeren gezamenlijke opleidingstraject wordt hierop inhoudelijk ingegaan. Dit laat onverlet dat in (toekomstige) visies aandacht moet worden besteed aan een goede formulering van beleidsdoelen. Het subsidiebeleid Waarop is het subsidiebeleid in de nieuwe gemeente Edam-Volendam gebaseerd? Zeevang en Edam-Volendam verschillen van elkaar. Zeevang is een landelijke gemeente met een aantal kleine dorpskernen, Edam-Volendam is meer verstedelijkt. Maar hoe verschillend in omvang, functie en cultuur de tien kernen van de nieuwe gemeente ook zijn, alle hebben hun eigenheid en diversiteit. In dit kader hebben beide gemeenteraden in het najaar van 2014 een gezamenlijke visie voor de nieuwe gemeente vastgesteld, waarin de ambitie is verwoord: behouden van de sterke sociale cohesie en het zelf-organiserend vermogen van de kernen. Het subsidiebeleid kan hieraan bijdragen. In het kort komt het erop neer dat organisaties voor subsidie in aanmerking kunnen komen wanneer zij activiteiten ontplooien die bijdragen aan de gemeentelijke (beleids-) doelstellingen dan wel de sociale cohesie in de kernen versterken. De subsidieverordening Uitgangspunt voor subsidieverstrekking is titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht: Subsidies. De hoofdregel is dat de gemeente subsidies verstrekt op basis van een wettelijk voorschrift. Voor de gemeente is dit een door de raad vastgestelde verordening. Doelen van een verordening zijn rechtszekerheid en duidelijkheid: de rechten (en plichten) van subsidieaanvrager en ontvanger moeten gewaarborgd worden; het gaat immers om een doelmatige besteding van overheidsuitgaven. De verordening beschrijft de essentiële onderdelen van het subsidieproces: de aanvraag (zonder aanvraag géén subsidie), de verlening, de aanvraag tot vaststelling en de vaststelling van de subsidie. Een subsidie hoeft niet te worden verleend, een subsidie moet altijd worden vastgesteld. Hiernaast zijn bevoorschotting en definitieve uitbetaling belangrijk. De uitwerking voor de nieuwe gemeente Zoals hiervoor aangegeven, zijn de essentiële uitkomsten van het rekenkameronderzoek in de nu voorbereide verordening meegenomen. Het gaat om de kaderstelling door de raad, de doelmatigheid of transparantie van de subsidie- uitgaven en de effectiviteit van subsidies. De opbouw van de verordening gaat logisch in op de essentiële onderdelen van het subsidieproces: 1. Algemene bepalingen, zoals begripsbepalingen en reikwijdte van de verordening; 2. De aanvraag; 3. Verlening van de subsidie; 4. De vaststelling van de subsidie, met de aanvraag tot vaststelling en verantwoording daarvan; 5. Overige bepalingen, hardheidsclausule en evaluatie van beleid en verordening; P A G I N A 3 V A N 5
6. Slotbepalingen: intrekking van de oude verordening, inwerkingtreding nieuwe verordening en overgangsrecht. De subsidieverordening bevat géén concrete beschrijving van activiteiten waarvoor subsidie mogelijk is. Met de verordening wordt voorgesteld het college de bevoegdheid te geven nadere regels subsidieregelingen vast te stellen, waarin activiteiten en doelgroepen specifiek worden beschreven. Deze bevoegdheidsverdeling volgt de VNG-modelverordening: de gemeenteraad stelt het beleid en de kaders op hoofdlijnen vast, het college werkt dit uit naar het detailniveau De verordening beschrijft verschillende subsidievormen: incidentele subsidies en jaarsubsidies. De incidentele subsidies zijn, de naam zegt het eigenlijk al, subsidies voor eenmalige, incidentele activiteiten. Kenmerkend voor incidentele subsidies is dat deze gedurende het hele jaar kunnen worden aangevraagd. Hiernaast bestaan de jaarsubsidies, aan te vragen in het jaar voorafgaand aan het jaar van uitvoering. Bij de jaarsubsidie onderscheiden we per kalenderjaar te verstrekken subsidies en per boekjaar te verstrekken subsidies: - Per kalenderjaar te verstrekken subsidies gaan naar voortdurende activiteiten die bijdragen aan de leefbaarheid en de sociale cohesie in de kernen. Deze subsidies zijn vooral gericht op het dagelijkse leven in de kernen en betreffen vooral het verenigingsleven. Met subsidie geven we als gemeente aan dat de activiteiten belangrijk zijn voor Edam-Volendam. - Hebben we het over de per boekjaar te verstrekken subsidies, dan zijn dat (grotere) subsidies aan organisaties die activiteiten uitvoeren ter realisatie van gemeentelijk beleid. Voorbeelden hiervan zijn het peuterspeelzaalwerk, de voorschoolse educatie, jeugd- en jongerenwerk, maatschappelijk werk en bibliotheekwerk. Subsidieregelingen In vorm van de verordening zijn algemene regels voorbereid; deze algemene regels worden aangevuld met meer gedetailleerde, inhoudelijke regels. Specifiek zijn regelingen voorbereid op het gebied van kunst en cultuur, peuterspeelzaalwerk, toerisme en recreatie, sport, leefbaarheid, incidentele subsidies en monumenten. Uitgangpunt bij deze regelingen was continuering van het bestaande beleid. Voor het grootste deel van de specifieke regelingen heeft dit inderdaad zo uit kunnen werken, maar op de onderdelen kunst en cultuur en sport en dan met name de subsidiëring van lokale verenigingen blijkt dit niet mogelijk: op deze onderdelen verschilden de subsidieregelingen van de voormalige gemeenten te sterk van elkaar. Subsidiebeheer Subsidiebeheer omvat twee elementen: de inrichting van de administratieve organisatie en de aansluiting bij de Pl&C-cyclus. De organisatie wordt zo ingericht dat inzicht bestaat in aangevraagde en verstrekte subsidies, naar aard en omvang. Daarbij wordt het subsidieproces kritisch gevolgd, van aanvraag, via verlening van subsidies tot en met de vaststelling daarvan, met de kritieke termijnen. Hiermee bestaat er adequate informatie voor de stukken in het kader van planning en control. Een algemeen toegankelijk subsidieregister kan bijdragen aan verdere transparantie bij subsidies gaat het immers altijd om de besteding van publieke gelden en de informatiebehoefte in het kader van planning en control. Communicatie De implementatie van het nieuwe subsidiebeleid wordt ondersteund met goede communicatie naar de ontvangers van subsidie. Hierbij wordt duidelijk wordt wat de achtergronden zijn van het subsidiebeleid en waar mogelijke veranderingen plaatsvinden. Hierin worden twee groepen onderscheiden: de subsidieontvangers in het algemeen en de lokale sport- en amateurkunstverenigingen. P A G I N A 4 V A N 5
In het algemeen moeten de achtergronden van het subsidiebeleid en de onderliggende regelingen worden gecommuniceerd. Waar het de lokale verenigingen betreft verdwijnt de bestaande ledensubsidie om plaats te maken voor subsidie voor specifieke activiteiten. Juist de betekenis van deze verandering staat centraal in de communicatie, maar hierop wordt ook ondersteuning op maat geboden. P A G I N A 5 V A N 5