2 Analyse kabinetsvoornemens

2 Analyse kabinetsvoornemens 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat een beknopte verkenning van relevante, mogelijke gevolgen en effecten van de kabinetsvoornemens, zowel kwantitatief als kwalitatief. Het gaat om de (kwantitatieve) volume- en budgettaire effecten, maar ook om de mogelijke gevolgen voor de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en voor de aard van de WW. In het hoofdstuk worden de mogelijke effecten zoveel mogelijk afzonderlijk beschreven en in een aantal gevallen ook van kanttekeningen voorzien. Sommige gevolgen zijn van belang voor het geheel van de kabinetsvoornemens, andere gelden alleen voor een bepaald voornemen. Het hoofdstuk begint met een korte weergave van de onderbouwing in de adviesaanvraag van de kabinetsvoornemens. De motivering en verdere relevante opvattingen van het kabinet kunnen ook worden afgeleid uit andere kabinetsdocumenten. Mede op basis daarvan bevat paragraaf 2.2 een weergave van de probleemanalyse van het kabinet. De verdere opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 2.3 volgt een weergave van enkele algemene aspecten van de ter advisering voorgelegde voornemens en enkele algemene conclusies die kunnen worden getrokken uit de achtergrondinformatie die is opgenomen in bijlage 5. Paragraaf 2.4 bevat een weergave van een aantal kwantitatieve effecten. Vervolgens komen de gevolgen voor de (werking van de) arbeidsmarkt aan de orde (paragraaf 2.5). Daarna volgt een schets van enkele kwalitatieve gevolgen van het geheel van de kabinetsvoornemens en van de afzonderlijke voornemens (paragraaf 2.6), evenals een beknopt overzicht van regelingen in het buitenland (paragraaf 2.7). Ten slotte wordt een aantal analytische conclusies geformuleerd (2.8). In het schema zijn de drie voorgenomen veranderingen in de WW samengevat waarover het advies van de raad wordt gevraagd (zie bijlage 3 voor een uitvoeriger weergave van de huidige regelingen). Huidige wetgeving Soort WW-uitkering Referte-eisen Kortdurende WW-uitkering Wekeneis: 26 uit 39 weken (70% minimumloon, maximaal halfjaar) Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidwet. Voor bepaalde groepen werknemers geldt als wekeneis 13, 16 of 20 uit 39 Loongerelateerde uitkering (70% dagloon tot maximumdagloon, maximaal 5 jaar) Wekeneis: 26 uit 39 Jareneis: 4 uit 5 jaar waarin over 52 of meer dagen loon is ontvangen Kabinetsvoorstellen Afschaffen kortdurende uitkering Harmoniseren en aanscherpen wekeneis tot 39 uit 52 en intrekken Besluit verlaagde wekeneis Wekeneis: 39 uit 52 Jareneis: handhaven 17

2.2 Analyse en opvattingen kabinet Adviesaanvraag Het kabinet geeft in de adviesaanvraag als zijn mening dat met de huidige toetredingsvoorwaarden voor de WW een relatief zwakke band met het arbeidsproces volstaat om voor een WW-uitkering in aanmerking te komen. Met het afschaffen van de kortdurende uitkering wil het de band tussen uitkering en arbeidsproces versterken. Met het aanscherpen en harmoniseren van de wekeneis wil het kabinet vervolgens ook de opbouwelementen in de WW versterken. Als opbouwelementen in de huidige WW noemt het de wekeneis, de jareneis en de verhouding tussen de duur van de loongerelateerde uitkering en het arbeidsverleden. Het kabinet geeft aan dat de aanpassing van de toetredingsvoorwaarden in het bijzonder gevolgen heeft voor bepaalde categorieën werknemers. Vooral voor jongeren en starters die niet voldoen aan de jareneis omdat zij daarvoor nog te kort werken. Daarnaast zullen werknemers met een kortlopend tijdelijk contract en werknemers van wie het recente arbeidspatroon onregelmatig is, minder vaak in aanmerking komen voor een WW-uitkering. Het kabinet geeft aan dat afwisselend wel en niet werkzaam zijn, wat nogal eens voorkomt bij flexibele contractsvormen, bij de huidige voorwaarden relatief vaak tot een aanspraak op een WW-uitkering leidt. Uitzendkrachten en werknemers die bij herhaling werken op basis van niet nauw aansluitende tijdelijke contracten (waaronder seizoenwerkers), veroorzaken thans een aanzienlijk deel van het beroep op de WW, aldus het kabinet. Begroting 2004 ministerie van SZW De aanpassing van de toetredingsvoorwaarden voor de WW komt, met enkele andere voorgenomen maatregelen, ook aan de orde in de begroting 2004 van het ministerie van SZW 1. Daarin wijst de minister erop dat de toename van de werkloosheid leidt tot een groter beroep op de WW en tot meer dan een verdubbeling van de WW-uitkeringslasten in de periode 2002 tot en met 2007. Het kabinet ontkomt er daarom niet aan maatregelen te treffen die het beroep op de WW beperken, zo wordt gesteld. Naast de afschaffing van de kortdurende uitkering en de aanscherping van de wekeneis opteert het kabinet ook voor afschaffing van de vervolguitkering 2 en voor een overgang naar het feitelijk arbeidsverleden voor de bepaling van de duur van de WW-uitkering 3. Met al deze maatregelen hoopt het vanaf 2004 het beroep op de WW terug te dringen met ruim 80.000 uit- 1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29200 hoofdstuk XV (begroting SZW), nr. 2, p. 158 e.v. (Premieartikel 1, Inkomensgarantie bij werkloosheid). 2 Bijlage 4 bevat een overzicht van de recente en voorgenomen wijzigingen van de WW en andere relevante beleidsvoornemens. Op 16 december 2003 is de Eerste Kamer akkoord gegaan met de afschaffing van de vervolguitkering voor werknemers die op of na 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden. 3 Nu wordt voor de bepaling van de duur van de WW-uitkering nog gebruiktgemaakt van een fictief arbeidsverleden aan de hand van de leeftijd van de betrokkene. 18

keringsjaren (in 2007) en de uitkeringslasten te verlagen met een bedrag dat oploopt tot 1.050 miljoen euro in 2007. Voor de activering van werkloze werknemers wijst de minister naast de activerende werking van de WW op de voortzetting in 2004 van de zogenoemde sluitende aanpak. Verder wordt in de begroting gerefereerd aan het beperken van vermijdbaar gebruik van de WW (operationele doelstelling 2). Het veelvuldig benutten van de WW in diverse sectoren voor regelmatig terugkerende, kortdurende werkloosheid leidt in de desbetreffende sectoren tot relatief hoge wachtgeldlasten. Werkgevers kunnen een deel van deze lasten voorkomen door een andere organisatie van de arbeid, aldus de begroting. De bestaande financieringsstructuur van de WW stimuleert individuele werkgevers hiertoe echter onvoldoende. In de begroting wordt aangegeven dat is onderzocht welke financiële prikkels kunnen bijdragen tot het terugdringen van kortdurende herhalingswerkloosheid en op welke wijze deze doelmatig kunnen worden ingezet. De passage besluit met de mededeling dat de resultaten van dit onderzoek aan de Tweede Kamer zullen worden gezonden. Dit is op 3 februari 2004 gebeurd, tegelijk met de adviesaanvraag aan de SER inzake de toekomstbestendigheid van de WW. Uit een en ander kan worden afgeleid dat de huidige toetredingsvoorwaarden tot de WW volgens het kabinet afwenteling van het bedrijfsrisico van het individuele bedrijf op de werkloosheidskassen mogelijk maken en calculerend gedrag (zoals dat tot uitdrukking komt door regelmatig optredende perioden van werkloosheid en beroep op de WW) onvoldoende beperken. Vereenvoudiging en deregulering sociale verzekeringen Onder verwijzing naar de bevindingen van de Stuurgroep vereenvoudiging en deregulering sociale verzekeringen wijst de minister van SZW er in zijn begroting op dat de WW in zijn regelgeving en uitvoering complex is (zie kader). Vooral bij de toepassing van de WW voor uitzendkrachten en andere flexwerkers leidt dit tot doelmatigheids- en rechtmatigheidproblemen 4. De minister ziet de afschaffing van de kortdurende uitkering (naast de afschaffing van de vervolguitkering) als een eerste aanzet voor een vereenvoudiging van de WW 5. 4 Ambtelijke Stuurgroep VDSV, Bouwstenennotitie Vereenvoudiging en Deregulering Sociale Verzekeringen, mei 2003. Zie ook de antwoorden van de minister op vragen bij deze notitie (brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 6 augustus 2003, kenmerk SV/F&W/2003 60337) en de brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer over zijn voornemens op korte termijn (Tweede kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29200 XV, nr. 6). Zie ook het briefadvies over de bouwstenennotitie dat de SER-commissie Sociale Zekerheid op 17 juli 2003 heeft uitgebracht aan de minister van SZW (www.ser.nl/publicaties). 5 Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer (beantwoording vragen Bouwstenen) d.d. 6 augustus 2003. 19

Bouwstenennotitie Vereenvoudiging en Deregulering Sociale Verzekeringen De WW is complex zowel wat regelgeving als wat uitvoering betreft. Door de toegenomen flexibiliteit van de arbeidsmarkt doen meer werknemers met een flexibel arbeidspatroon een beroep op de WW dan voorheen. De complexiteit van de WW staat vooral bij deze werknemers een doelmatige en rechtmatige uitvoering in de weg en leidt tot veel administratieve lasten bij werkgevers. Er is aanleiding om te komen tot een fundamentele vereenvoudiging van de WW. De meest complicerende factoren voor de uitvoering van de WW zijn het ontstaan van vaak naast elkaar bestaande deelrechten en het steeds weer opnieuw (wekelijks) vaststellen van de omvang van de werkloosheid. Deze punten hebben een uitgebreide en belastende uitvraag van gegevens bij werkgevers tot gevolg. Als bouwstenen voor vereenvoudigen noemt het rapport: vervangen van de weekbeoordeling door bijvoorbeeld een maandbeoordeling plus aansluiting bij Walvis (Wet administratieve lastenverlichting in socialeverzekeringswetten); koppelen van het ontstaan van (deel) rechten aan het opnieuw voldoen aan de referte-eisen; onderzoeken van harmonisatie van referte-eisen (26 weken uit 39 en 4 uit 5 jaren met daarin 52 loondagen); het eventueel afschaffen van het Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidswet; het (als optie) onderzoeken van het uniformeren van de drie WW-uitkeringsregimes (kortdurende uitkering, loongerelateerde uitkering en vervolguitkering). De werkgroep stelt dat dergelijke substantiële ingrepen niet op korte termijn gerealiseerd kunnen worden omdat het een volledig doordenken van de beleidsmatige, financiële en technische consequenties vraagt, plus aandacht voor de samenhang met bijvoorbeeld Walvis en het WAO-traject. De stuurgroep stelt voor hiervoor een speciaal project op te zetten. Beleid WW, cyclische arbeid en seizoensarbeid Het voorstel om het Besluit verlaagde wekeneis WW in te trekken komt niet als een verrassing. Bij het ministerie van SZW bestaat die wens al enige jaren en deze is eerder gemotiveerd door erop te wijzen dat de achterliggende gedachte bij het besluit niet meer spoort met de actuele maatschappelijke inzichten en de huidige inrichting van de arbeidsmarkt. Werknemers zijn niet meer aangewezen op een specifieke sector of een bepaalde werkgever. Uitzendarbeid als opvularbeid is een reële optie geworden. Seizoenswerknemers zijn wel verplicht om aansluitend aan het seizoen ander werk te zoeken, maar door het bestaan van de verlaagde wekeneis worden zij daartoe onvoldoende geprikkeld. Het ministerie meent bovendien dat de behoefte aan een verlaagde 20

wekeneis afneemt omdat door maatschappelijke en technologische veranderingen seizoenen langer worden. Bovendien zou de regeling discrimineren tussen werknemers die door het besluit worden begunstigd (de zogenoemde besluitgroepen) en werknemers wier werk eveneens een (enigszins) seizoenmatig of tijdelijk karakter heeft maar die niet in het besluit worden genoemd. Verder zou de afschaffing van het besluit een bijdrage leveren aan de vereenvoudiging van de werknemersverzekeringen en daarmee de rechtmatigheid ten goede komen 6. WW, cyclische werkloosheid en seizoenswerkloosheid: definities Cyclische werkloosheid ontstaat als een werknemer steeds bij dezelfde werkgever werkzaam is in een wisselend arbeidspatroon met een vaste cyclus. In de praktijk komt het voor dat werknemers jaar in, jaar uit, voor (bijvoorbeeld) negen maanden in dienst worden genomen bij dezelfde werkgever en de resterende drie maanden van het jaar een werkloosheidsuitkering ontvangen. Om dit tegen te gaan geldt voor hen artikel 4b van de Regeling gelijkstelling niet-gewerkte uren met gewerkte uren (van 18 december 1986)*. Toepassing van deze regeling leidt ertoe dat gemiddeld genomen veelal geen sprake is van verlies aan arbeidsuren, zodat geen recht op een WW-uitkering ontstaat**. De regeling komt erop neer dat voor de bepaling van het recht op een uitkering het gemiddeld aantal gewerkte uren in een cyclus vergeleken wordt met het gemiddeld gewerkte aantal uren in de verwachte cyclus. Een cyclus bestaat steeds uit een periode van werken en nietwerken. De periode in de cyclus van niet gewerkte weken telt mee voor de vraag of sprake is van urenverlies. Cyclische arbeid wordt zo buiten het WW-regime gehouden. Er geldt echter een uitzondering als het cyclische arbeidspatroon een klimatologische oorzaak heeft; dan wordt gesproken van seizoensarbeid. In maart 2001 is de uitzondering voor seizoensarbeid verduidelijkt en aangescherpt. Dat was nodig gelet op de te ruime interpretatie door de uitvoeringsinstellingen van een eerdere regeling die door de toenmalige SVr in het leven was geroepen om het cyclische beroep op de WW te beperken, maar seizoensarbeid wel in het WWregime te handhaven. Onder seizoensarbeid wordt nu verstaan arbeid die naar zijn aard op klimatologische gronden seizoengebonden is en daardoor slechts gedurende een of meer jaarlijkse terugkerende perioden beschikbaar is ***. Niet langer de werkplek (bijvoorbeeld buiten of binnen), maar de aard van de werkzaamheden is bepalend. Onder seizoensarbeid wordt ook begrepen arbeid die plaatsvindt in bedrijven die volledig worden gesloten (of afgebroken) op klimatologische gronden (zoals strandtenten die veelal ook op grond van gemeentelijke verordeningen na het seizoen moeten worden afgebroken). 6 Ministerie van SZW, Directie Analyse en Onderzoek, Startnotitie onderzoek verlaagde wekeneis WW, Den Haag 2001, geciteerd in: H. van der Heul, Beetwortelkwekers en bollensorteerders. Onderzoek naar besluitgroepen verlaagde wekeneis in de WW, UWV, Amsterdam, oktober 2002, p. 7. 21

Door de aanscherping valt bepaalde cyclische arbeid, die voorheen wel als seizoenmatig werd aangeduid, thans niet meer onder het begrip seizoensarbeid. Het gaat hierbij onder meer om arbeid van schilders, werknemers in horecagelegenheden in de buurt van toeristische en recreatieve attracties en pretparken, bepaalde werknemers in de agrarische sector en werknemers in grond-, wateren wegenbouwbedrijven. Het gevolg van deze aanscherping is dat werknemers in deze sectoren bij cyclische werkloosheid bij dezelfde werkgever geen recht meer hebben op een werkloosheidsuitkering. Afwenteling van bedrijfsrisico s op de WW wordt zo voorkomen. Gezien de (ruime) overgangstermijn zal dit nieuwe beleid pas in 2004 zichtbaar worden in de WW-statistieken. De aanscherping van de definitie van seizoensarbeid staat los van de huidige voorstellen met betrekking tot de kortdurende uitkering, de wekeneis en het Besluit verlaagde wekeneis. Het effect van de aangescherpte definitie is dat op de arbeidsmarkt weliswaar sprake kan zijn van cyclische werkloosheid, maar dat dan geen sprake meer kan zijn van een beroep op de WW. Overigens zij opgemerkt dat niet alle werknemers die in het kader van het Besluit verlaagde wekeneis voor een verlaagde wekeneis in aanmerking komen, behoeven te vallen onder de uitzondering zoals deze op grond van de definitie van seizoenwerker in het kader van de regeling rondom cyclische werkloosheid gehanteerd wordt. Om onder de uitzondering te vallen is het nodig dat er ook sprake is van seizoensarbeid, in casu arbeid die naar zijn aard op klimatologische gronden seizoensgebonden is. * Staatscourant, 1986, nr. 248. ** Het recht van een werknemer op een WW-uitkering ontstaat alleen indien sprake is van een urenverlies van ten minste 5 uur per week (of verlies van de helft van het gemiddeld aantal uren bij een werkweek van minder dan 10 uur). *** UWV, Besluit interpretatie seizoenmatige arbeid, in: Stct. 30 mei 2003, nr. 100, p. 26. In zijn brief van 5 december 2002 aan de Tweede Kamer heeft de minister van SZW kenbaar gemaakt dat hij de uitgangspunten van de huidige regeling van cyclische werkloosheid (waaronder de regeling Gelijkstelling niet-gewerkte uren met gewerkte uren) onderschrijft (zie kader), maar dat de uitvoering van de regeling gecompliceerd is 7. Bovendien is de grens tussen seizoenmatige en niet-seizoenmatige arbeid niet altijd even gemakkelijk te trekken, waardoor discussie kan ontstaan over de toepassing. In zijn brief van 3 februari 2004 trekt de minister deze lijn door en geeft aan dat hem als alternatief voor de regeling van cyclische werkloosheid het volgende driesporenbeleid voor ogen staat 8 : 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 600 XV, nr. 28. 8 Tweede Kamer, Brief van de minister van SZW, Den Haag, 3 februari 2004. 22

spreiding van opdrachten; spreiding van werkzaamheden; een combinatie van een intensievere begeleiding van de werknemer en invoering in een aantal wachtgeldfondsen van premiegroepen op basis van contractvorm. Deze combinatie van maatregelen moet in de plaats komen van de huidige regeling van cyclische werkloosheid die de minister overweegt af te schaffen. De minister wijst erop dat de voorgenomen aanpassing van de toetredingsvoorwaarden WW (aanscherpen van de wekeneis, afschaffen van de kortdurende uitkering en opheffen van de verlaagde wekeneis) reeds leidt tot een beperking van de zogeheten cyclische toekenningen. Niettemin zou afschaffing van de huidige regeling van cyclische werkloosheid in branches waar nu veel cyclische werkloosheid voorkomt, ertoe kunnen leiden dat werknemers jaarlijks voor maximaal 13 weken worden ontslagen, zodat ook bij een 39-uit-52-wekeneis een recht op WW-uitkering ontstaat. Volgens de minister is er aanleiding om bij afschaffing van de regeling van cyclische werkloosheid financiële prikkels in te voeren om het vermijdbare beroep op de WW als gevolg van cyclische of seizoensmatige schommelingen in de bedrijfsactiviteiten te beperken. De in overweging genomen maatregelen voorzien daarin; deze komen verder aan de orde in paragraaf 2.6. 2.3 Algemene gevolgen WW-maatregelen De kabinetsvoornemens in de adviesaanvraag met inbegrip van de afschaffing van de vervolguitkering leiden ertoe dat de WW in de toekomst alleen in een loongerelateerde uitkering zal voorzien. Voor het recht op deze uitkering geldt dan voor werknemers de facto een WW-wachttijd van vier jaar waarin betrokkene als werknemer werkzaam moet zijn geweest (met 52 loondagen per jaar waarop ten minste 1 uur is gewerkt) en moet de betrokkene in 39 of meer weken binnen de referteperiode van 52 weken hebben gewerkt. Alleen werknemers die voldoen aan de nieuwe wekeneis én aan de arbeidsverledeneis komen als ze ook voldoen aan andere voorwaarden in aanmerking voor een WW-uitkering. Daarmee wordt een meer continue band met het arbeidsproces vereist om aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering. De kabinetsvoornemens hebben ook gevolgen voor het opbouwkarakter van de WW en voor de verhouding tussen (plicht tot) premiebetaling en opbouw van uitkeringsaanspraken. In dit verband is het equivalentiebeginsel (evenredigheid tussen gedekt risico, premie en prestatie) aan de orde. Zo beïnvloeden de aanscherping van de wekeneis en de afschaffing van de kortdurende uitkering de verhouding tussen de (plicht tot) premiebetaling en de opbouw van uitkeringsaanspraken. Door de afschaffing van de kortdurende uitkering kan de situatie ontstaan dat de WW-verzekerde gedurende vier jaar WW-premie betaalt zonder dat daar geldend te maken uitkeringsrechten tegenover staan. Ook leiden beide voornemens in hun onderlinge combinatie volgens het kabinet tot een versterking van het opbouwkarakter van de WW omdat de arbeidsduur meer bepalend wordt voor het recht op een WW-uitkering. 23

Verder leidt de afschaffing van de kortdurende uitkering tot een wijziging in de verhouding tussen de sectorale premies voor de wachtgeldfondsen en de landelijk uniforme premie voor het Awf. Aangezien de WW-uitkeringen deels ten laste komen van de wachtgeldfondsen (bekostiging van de uitkeringen tijdens de eerste periode van 26 weken) kan onder meer worden verondersteld dat invoering van de voorgestelde WW-maatregelen effecten heeft voor de betrokken sectoren. Daarnaast leiden de afschaffing van de kortdurende uitkering en de aanscherping van de wekeneis tot een extra beroep op de bijstand, dat wil zeggen een verschuiving van premiefinanciering naar belastingfinanciering. Ten slotte impliceren de kabinetsvoornemens een verschuiving van collectieve verantwoordelijkheid naar individuele verantwoordelijkheid in die zin dat men zelf ervoor moet zorgen dat perioden van arbeidsinkomen elkaar naadloos opvolgen of dat reguliere arbeidsinkomsten worden verworven. Tegelijkertijd wordt een groter beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van de onderneming of de sector voor continuïteit van werkgelegenheid. Mogelijke gedragsreacties De kabinetsvoornemens kunnen leiden tot uiteenlopende gedragsreacties zoals: hogere deelname aan en aanbod van betaalde arbeid (in plaats van werkloosheid of tijdelijk niet-werken), hetgeen een participatiebevorderend effect heeft; verscherpt gebruik van het ontslagrecht door het minder soepel afwikkelen van ontslagen (leidend tot hogere kosten voor de onderneming); verstarring van de arbeidsmarkt door minder belangstelling voor flexibele arbeidsrelaties en arbeidsovereenkomsten van bepaalde tijd; toename van het beroep op de bijstand; toename van informele arbeid; duurder worden van flexibele arbeid en afname van (externe) flexibele arbeidsrelaties wat ertoe kan leiden dat de interne flexibiliteit in ondernemingen toeneemt, maar ook dat bij een neerwaartse conjunctuur werknemers met een vast dienstverband eerder voor ontslag in aanmerking komen (en het uitkeringsvolume in de WW sterker toeneemt); groter beroep op eigen middelen dan wel het inkomen van anderen (ouders, partner, familie); compenseren van de inkomensgevolgen via arbeidsvoorwaardelijke afspraken; in theorie: het afsluiten van een private verzekering of het collectief opvangen van de inkomensderving via particuliere arrangementen. De gedragsreacties zullen mede afhankelijk zijn van de economische conjunctuur en van de ontwikkeling van de werkloosheid. Thans ontbreekt een afgewogen effectenanalyse waarbij rekening is gehouden met dit geheel van mogelijke gedragsreacties. In de volgende paragrafen wordt, met de uitkomsten van beschikbare ramingen, een deel van de mogelijke reacties geduid. 24

Daaraan voorafgaand volgt hieronder een korte weergave van een aantal relevante ontwikkelingen met betrekking tot de werkloosheid en de arbeidsmarkt die mede de context bepalen van de invoering van de kabinetsvoornemens en de mogelijke gedragsreacties. Werkloosheid en arbeidsmarkt De achtergrondinformatie die in bijlage 5 is opgenomen leidt tot de volgende conclusies. Na een periode met teruglopende werkloosheid stijgt deze nu weer en neemt ook het beroep op de WW weer toe. Verder blijkt dat het aandeel van de kortdurende uitkeringen in het totaal aantal nieuwe uitkeringen (kortdurende plus loongerelateerde uitkeringen) in de voorgaande jaren min of meer constant is gebleven. Bij de lopende uitkeringen daalde het (relatieve) aantal kortdurende uitkeringen bij een oplopende conjunctuur sneller dan het aantal loongerelateerde uitkeringen. Bij de instroom leidt het feit dat er relatief meer jongeren instromen met een kort arbeidsverleden tot meer kortlopende rechten. Niettemin worden jongeren vaker dan andere categorieën voor een WW-uitkering afgewezen onder meer omdat ze niet voldoen aan de wekeneis. Vervolgens is gebleken dat de dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt in de laatste decennia van de vorige eeuw flink is toegenomen. De arbeidsmarkt is volop in beweging; er geldt een aanzienlijke mobiliteit en er is sprake van een sterk toegenomen omvang van arbeidsmarktstromen en van sterk veranderde arbeidspatronen. De toename van de werkgelegenheid heeft zich voor een belangrijk deel vertaald in de groei van zogeheten atypische arbeid: kleine deeltijdbanen en flexibele banen. Van belang daarbij is dat relatief veel banen korter duren dan een jaar (namelijk meer dan 25 procent van het totale aantal banen, of omgerekend, ruim 16 procent van het totale aantal banen exclusief uitzendarbeid). Het zijn relatief gezien vooral de jongeren die verantwoordelijk zijn voor de (toegenomen) dynamiek en flexibiliteit op de Nederlandse arbeidsmarkt. Veel jonge werknemers met een flexibele arbeidsrelatie stromen na verloop van tijd door naar vast werk. Ook voor mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie kan flexibele arbeid een opstapje zijn naar vast werk. Naarmate de leeftijd toeneemt, neemt de kans op vast werk echter af. Ten slotte is ook de economische conjunctuur relevant 9. Zo neemt de baan-baan mobiliteit in een neerwaartse conjunctuur sterk af: men blijft zitten waar men zit. Parallel hieraan neemt de werkloosheid onder flexwerkers toe. Aldus beschouwd, vormen flexwerkers een buffer voor het personeel met vaste contracten voor wie het werkloosheidsrisico (ten dele) wordt afgewenteld op flexwerkers. 9 J. de Koning c.s, Arbeidsmarkttransities en aanboddiscrepanties, OSA, Tilburg, januari 2003. 25

2.4 Mogelijke kwantitatieve effecten De belangrijkste kwantitatieve effecten van de kabinetsvoornemens hebben betrekking op de verwachte instroomreductie en op het budgettaire beslag van de WW. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de gevolgen voor de instroom in de WW (paragraaf 2.4.1), de budgettaire effecten (paragraaf 2.4.2) en de (kwantitatieve) gevolgen voor enkele groepen (paragraaf 2.4.3). 2.4.1 Beperking instroom WW Er zijn gegevens beschikbaar over de effecten van de afschaffing van de kortdurende uitkering en van de aanscherping van de wekeneis op de WW-instroom (als uitkomst van onderzoek van het UWV in opdracht van het ministerie van SZW 10 ) en over de effecten van de harmonisering van de wekeneis of de afschaffing van het Besluit verlaagde wekeneis WW (als uitkomst van afzonderlijk onderzoek van het UWV 11 ). Uit het UWV-onderzoek blijkt dat de kabinetsvoornemens leiden tot een instroomreductie in de WW van 26 procent (op basis van gegevens over 2002) waarvan 20 procent door afschaffing van de kortdurende uitkering (kdu) en 6 procent door verzwaring van de eisen voor de loongerelateerde uitkering (zie tabel 2.1). tabel 2.1 Instroomreductie WW naar geslacht, uitgesplitst naar kortdurende en loongerelateerde uitkeringen, 2002 Kortdurende uitkering Loonger. uitkering Totaal WW-uitkering aanscherp. % afschaffing % aanscherp. % wekeneis + % wekeneis kdu wekeneis afschaffing kdu Man 3.708 3 21.891 19 7.986 7 29.877 26 Vrouw 2.706 4 17.181 23 3.693 5 20.874 28 Totaal 6.414 3 39.072 20 11.679 6 50.751 26 Bron: UWV, Afschaffing kortdurende WW-uitkering en aanscherping wekeneis, 2003 (tabel 2.3). 2.4.2 Budgettaire effecten Uit de begroting van het ministerie van SZW voor 2004 blijkt de verwachting dat de werkloosheidskosten fors oplopen, van 4 miljard euro in 2003 tot 5,6 miljard euro in 2007. Dit bedrag zou worden teruggebracht met bruto 1,05 miljard euro (in 2007) door het totaal van de toen (prinsjesdag 2003) voorziene WW-maatregelen (dit wil zeggen inclusief onder meer de afschaffing van de WW-vervolguitkering) 12. 10 UWV, Afschaffing kortdurende WW-uitkering en aanscherping weken-eis, Een onderzoek naar de instroomreductie in de WW door afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en aanscherping van de weken-eis, Amsterdam, september 2003. 11 UWV, Afschaffing verlaagde weken-eis voor besluitgroepen, Amsterdam, december 2003. 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29200 hfst. XV, nr. 2, p. 158 e.v. 26

Aan de hand van UWV-gegevens heeft het ministerie van SZW nadien een voorlopige berekening gemaakt van de financiële effecten van alleen de afschaffing van de kortdurende uitkering (kdu) en de aanscherping van de wekeneis (zie tabel 2.2). tabel 2.2 Financiële effecten afschaffing kortdurende uitkering en aanscherping wekeneis (in mln euro s) 2005 2006 2007 structureel Financiële effecten op WW-lasten -320-490 -560-600 waarvan afschaffing kdu -180-250 -250-250 waarvan aanscherping wekeneis -140-240 -310-350 Weglek Fonds Werk en Inkomen 160 250 280 300 Netto financieel effect -160-250 -280-300 Bron: Ministerie van SZW. De berekeningen laten zien dat de aangescherpte wekeneis een groter structureel budgettair effect heeft dan de afschaffing van de kortdurende uitkering, terwijl de instroomreductie vooral door de afschaffing van de kortdurende uitkering wordt veroorzaakt. Verder laten de berekeningen zien dat de maatregelen naar verwachting een groot weglekeffect zullen hebben, dat geraamd wordt op 50 procent. Dit weglekeffect geldt zowel voor de afschaffing van de kortdurende uitkering als voor de aanscherping van de wekeneis. Uit een afzonderlijke berekening van het ministerie van SZW blijkt dat de (netto)besparingen door de aanscherping van de wekeneis voor de besluitgroepen (i.c. het intrekken van het Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidswet) geraamd kunnen worden op 4 miljoen euro in 2005 oplopend tot 12 miljoen euro in 2007 met een structurele besparing van 19 miljoen euro. Deze nettobesparingen komen bovenop de nettobesparing van 175 miljoen als gevolg van de aanscherping van de wekeneis (structureel 350 miljoen min 50 procent weglek). Door het ministerie van SZW is ook berekend wat de gevolgen zijn als de oplopende werkloosheidslasten niet verminderd worden door de voorgenomen maatregelen maar opgevangen zouden moeten worden door hogere premies. Het niet doorgaan van de maatregelen zou betekenen dat de WW-lasten 280 miljoen euro hoger uitvallen in 2005 en 560 miljoen euro in 2007 (zie tabel 2.2). Uitgaande van een premieloonsom Wgf van 150 miljard euro vergen deze extra lasten een stijging van de premies met 0,21 procent in 2005 en 0,37 procent in 2007. Hierbij zij aangetekend dat voor het voorkomen van een verslechtering van het EMU-saldo slechts de nettobesparing (respectievelijk 160 en 280 miljoen euro) gecompenseerd hoeft te worden. Daarnaast zou er, gelet op de ingeboekte uitgavenbesparingen en de begrotingsregels, bij een premieverhoging voor het kabinet nog steeds sprake zijn van een te compenseren besparingsverlies aan de uitgavenkant. De forse omvang van het weglekeffect betekent dat de financiële voordelen en nadelen van de maatregelen door verschillende partijen worden gedragen. De voordelen komen 27

terecht bij de rijksoverheid in de vorm van een lager beslag op de collectieve middelen, en bij werkenden en werkgevers in de vorm van (relatief) lagere premies. De nadelen slaan neer bij de gemeenten in de vorm van extra bijstandsuitkeringen aan een deel van de werklozen die niet langer in aanmerking komen voor een WW-uitkering, en bij de rijksoverheid door een hogere bijdrage aan het Fonds Werk en Inkomen (FWI). Daarmee leiden de voornemens ook tot een verandering in de financiering; een afname van de premiefinanciering door de terugloop van het aantal WW-uitkeringen en een toename van de belastingfinanciering door een toenemend beroep op het FWI. 2.4.3 Uitwerking naar groepen Algemeen Uit het UWV-rapport Afschaffing kortdurende WW-uitkering en aanscherping wekeneis blijkt dat de kabinetsvoornemens ertoe zullen leiden dat bepaalde categorieën van werknemers minder vaak in aanmerking komen voor een WW-uitkering: jongeren en personen die starten of herintreden op de arbeidsmarkt (voorzover zij nu niet voldoen aan de arbeidsverledeneis), werknemers met een kortlopend tijdelijk contract en werknemers voor wie het recente arbeidspatroon onregelmatig is (seizoenswerkers, uitzendkrachten). Deze paragraaf bevat een inschatting van de uitwerking van de kabinetsvoornemens naar verschillende groepen. Daarbij moet worden opgemerkt dat de sociale samenstelling (naar inkomen, afkomst, opleidingsniveau) van de verschillende categorieën niet bekend is. Mannen en vrouwen Uit UWV-onderzoek blijkt dat de instroomreductie voor mannen en vrouwen ongeveer gelijk is (zie tabel 2.1). Verder blijkt dat de verhouding tussen mannen en vrouwen in de instroomreductie groep (59-41) vrijwel gelijk is aan de verhouding in de totale WW-populatie (60-40). Een ongelijke uitwerking van maatregelen naar geslacht kan tot het vermoeden van indirecte discriminatie leiden en daarmee tot onrechtmatigheid van de maatregel. Uit de berekeningen van het UWV over de gevolgen van de maatregelen volgt geen vermoeden van indirecte discriminatie. Ook als de gepresenteerde cijfers worden vergeleken met de verhouding tussen mannen en vrouwen in de werkgelegenheid en de werkloosheid, is er geen reden indirecte discriminatie te vermoeden. Leeftijd De kabinetsvoornemens werken niet gelijkmatig of evenwichtig uit naar leeftijdsklassen. Van de totale WW-instroomreductie als gevolg van de maatregelen komt 25 procent voor rekening van de leeftijdsgroep tot 23 jaar terwijl in die leeftijdsgroep 63 procent het recht op een uitkering verliest. Het overgrote deel van de instroomreductie bij jongeren wordt veroorzaakt door de afschaffing van de kortdurende uitkering. Door deze maatregel komt 30 procent van de reductie op het conto van de jongeren en verliest 60 procent het recht op een uitkering. 28

In 2002 namen de jongeren 12 procent van de nieuwe WW-uitkeringen voor hun rekening; van het aantal lopende uitkeringen aan het einde van het jaar had 5 procent betrekking op jongeren. Tabel 2.3 laat een en ander zien. Daaruit blijkt tevens dat de werkloosheid onder jongeren maar voor een deel tot uiting komt in het aantal WW-uitkeringen. tabel 2.3 WW en werkloosheid 2002, naar leeftijdsgroep (%) instroom reductie afschaffing kdu* instroom reductie kdu + wekeneis* WW nieuwe gevallen WW lopende uitkeringen geregistreerde werkloosheid werkloze beroepsbevolking beroepsbevolking < 24 30 25 12 5 12 26 12 25 44 53 56 59 44 27 49 55 45 64 16 19 29 50 61 25 33 totaal 39.072 50.751 324.783 204.933 170.000 302.000 7.444.000 * Instroomreductie jongeren < 23 jaar. Overige leeftijdsgroepen berekend via deling groep 40-50 jaar. Bron: UWV, Afschaffing kortdurende WW-uitkering en aanscherping wekeneis, 2003 en Jaaroverzicht 2002; CBS, Statline. Starters en herintreders Naast de jongeren, waarbij de leeftijdsgroep jonger dan 20-21 jaar de facto wordt uitgesloten van een WW-uitkering, worden ook starters en herintreders op de arbeidsmarkt getroffen door de afschaffing van de kortdurende uitkering. Recht op een WW-uitkering ontstaat voor hen pas na vier kalenderjaren waarin aan de dageneis (52 of meer dagen waarover loon is ontvangen) is voldaan. Voor herintreders kan deze periode korter zijn door het verzorgingsforfait 13. Uit de UWV-gegevens kan niet worden afgeleid hoeveel starters en herintreders worden getroffen door de kabinetsvoornemens. 2.5 Enkele gevolgen voor (de werking van) de arbeidsmarkt Deze paragraaf bevat een overzicht van enkele gevolgen van de kabinetsvoornemens voor de arbeidsmarkt. Na de weergave van de meer algemene consequenties en van enkele gevolgen voor de dynamiek en flexibiliteit van de arbeidsmarkt gaat de aandacht uit naar de effecten voor cyclische en seizoensarbeid. Algemeen De kabinetsvoornemens hebben consequenties voor de aantrekkelijkheid van werk in een flexibele arbeidsrelatie dan wel als starter, en voor het bevorderen van het totstandkomen van arbeidssituaties van tijdelijke aard. Een en ander kan van belang zijn voor zowel werkgevers als werknemers. 13 Kalenderjaren waarin voor een kind jonger dan 6 jaar is gezorgd, tellen mee voor de jareneis; kalenderjaren waarin voor een kind tussen de 6 en 12 jaar is gezorgd, tellen voor de helft mee voor de jareneis. 29

Ook kunnen ze van invloed zijn op de dynamiek en de flexibiliteit op de arbeidsmarkt (afwisseling werken niet-werken; baan-baanmobiliteit; accepteren van tijdelijke arbeid dan wel arbeid als starter op de arbeidsmarkt) door het opvangen van het risico van inkomensderving als gevolg van (tijdelijke) werkloosheid na een relatief kort arbeidsverleden. Verder zullen de kabinetsvoornemens ook het arbeidsaanbod en het zoek- en acceptatiegedrag beïnvloeden. Dynamiek en flexibiliteit arbeidsmarkt De kabinetsvoornemens reflecteren in zekere zin de norm dat gestreefd moet worden naar een hogere arbeidsparticipatie waardoor werknemers een intensievere band met de arbeidsmarkt opbouwen. Uit de vorige paragrafen kan worden afgeleid dat de voornemens in het bijzonder effect zullen hebben op de arbeidsmarktpositie van flexwerkers, jongeren en andere starters (onder meer herintreders) op de arbeidsmarkt. Met name de categorie flexwerkers (bijvoorbeeld uitzendkrachten) voor wie werk noodzakelijk is voor het eigen levensonderhoud en voor wie de band met de arbeidsmarkt daartoe van groot belang is, lijkt te worden geconfronteerd met de gevolgen van de wens om de toegang tot de WW te beperken. In dit kader is ook van belang dat flexibele arbeid relatief vaak zowel een integratiefunctie voor groepen met een achterstandspositie vervult als een belangrijke opstapfunctie naar vast werk. Dit impliceert dat werknemers uit een oogpunt van werk- en inkomenszekerheid zouden moeten worden aangemoedigd flexibele banen te mijden. Voor een goed functioneren van de arbeidsmarkt is dat niet altijd een goed uitgangspunt, gelet op de negatieve gedragsreacties die kunnen optreden, zoals kort aangeduid in paragraaf 2.3. De kabinetsvoorstellen hebben weinig effect voor werknemers met een vaste baan die onverhoopt werkloos worden. Zo heeft de (aangescherpte) wekeneis geen effect op de positie van mensen met een stabiele arbeidsrelatie, maar werkt deze wel in het nadeel van werknemers met een flexibel arbeidspatroon. De jareneis, die van groter belang wordt na de voorgenomen afschaffing van de kortdurende uitkering, heeft eveneens weinig effect op de positie van werknemers met een stabiele arbeidsrelatie die geconfronteerd worden met de gevolgen van structurele veranderingen in de economie. De jareneis werkt wel in het nadeel van nieuwkomers op de arbeidsmarkt zoals schoolverlaters en herintreders. Achter een en ander kan ook de gedachte schuilgaan dat werkloosheid steeds vaker moet worden gezien als een beïnvloedbaar risico dat afhangt van persoonlijk handelen en persoonlijke keuzen ( manufactured risks ) 14. Wie bewust kiest voor korte contracten voor bepaalde tijd of voor seizoensarbeid, blijkt dan ook bewust te kiezen voor een hoog werkloosheidsrisico. Niet alleen omdat seizoensarbeid naar zijn aard in de tijd beperkt is, maar ook omdat het de werknemer tijd zal kosten om andere passende arbeid (opvul- 14 A. Giddens, Beyond left and right. The future of radical politics, Cambridge 1994. 30

arbeid) te vinden 15. Vooral in een neergaande conjunctuur kan de zoekduur lang zijn. De vraag is dan of de voorspelbare werkloosheidsrisico s met een WW-uitkering moeten worden afgedekt. Probleem is dat moeilijk een scheiding valt aan te brengen tussen degene voor wie een flexibele werkvorm een bewuste keuze is en diegene voor wie de omstandigheden op de arbeidsmarkt geen andere keuze openlaat. Gevolgen voor besluitgroepen Het aanpassen van de WW-toetredingsvoorwaarden (aanscherpen van de wekeneis en afschaffen van de kortdurende uitkering in combinatie met het afschaffen van het Besluit verlaagde wekeneis) heeft een beperkend effect op het recht op WW-uitkering van musici, artiesten en seizoensarbeiders. In de eerste plaats omdat velen niet aan de reguliere wekeneis kunnen voldoen en een meerderheid van de besluitgroepen niet aan de voorgestelde wekeneis. Veel werknemers zullen daardoor niet meer in aanmerking komen voor een WW-uitkering. Dat kan betekenen dat zij de sector zullen verlaten en dat in de desbetreffende sector een arbeidsvoorzieningsprobleem ontstaat. Ook bestaat de mogelijkheid dat werkgevers de organisatie van de arbeid zo gaan inrichten dat wel aan de voorgestelde, dan reguliere wekeneis wordt voldaan. Dergelijke gedragsreacties zijn op voorhand moeilijk in te schatten en lijken ook beïnvloed te worden door het potentiële aanbod van buitenlandse werknemers die bereid zijn relatief kortdurende seizoensarbeid te verrichten 16. Daarbij moet worden opgemerkt dat de positie van de werkloze seizoenswerknemer regionaal sterk kan verschillen. In een aantal voornamelijk agrarische regio s (veelal in het noorden van het land en een enkele regio in het zuiden) is nauwelijks aansluitende alternatieve werkgelegenheid (of opvularbeid) voor handen. Het aanvaarden van seizoensarbeid is daar de enige mogelijkheid om langdurige werkloosheid te ontlopen. Afschaffing van de verlaagde wekeneis in combinatie met de aanscherping van de reguliere wekeneis treft deze werknemers relatief hard. Gevolgen voor cyclische arbeid Het aanpassen van de toetredingsvoorwaarden voor de WW heeft gevolgen voor werknemers die in een cyclisch patroon werken waarbij de cyclus klimatologisch bepaald is. Mensen met een cyclisch arbeidspatroon dat klimatologisch bepaald is zullen voortaan moeten voldoen aan de aangescherpte referte-eisen om in aanmerking te komen voor een WW-uitkering. Mensen met een cyclisch arbeidspatroon dat niet klimatologisch bepaald wordt, hebben ook nu al geen recht meer op een uitkering. Dat recht herleeft indien de Regeling gelijkstelling niet-gewerkte uren met gewerkte uren wordt ingetrokken, bijvoorbeeld om plaats te maken voor een vorm van premiedifferentiatie. 15 Tijdelijke werkloosheid is bij frequente baanwisselingen nagenoeg onvermijdelijk. Zie: U. Kock, Sociale uitkeringen en de stromenbenadering van de arbeidsmarkt. In: TPE, augustus 2003, p. 39. 16 Afschaffing van de verlaagde wekeneis zou er ook toe kunnen leiden dat de lengte van tijdelijke tewerkstellingsvergunningen voor arbeid door niet EU-onderdanen nu maximaal 12 weken kan worden opgetrokken. 31

Per definitie is niet van cyclische werkloosheid sprake indien de betrokken werknemer weliswaar arbeid in een cyclisch patroon vervult, maar tussen de cycli van werkgever verandert. Bij die gevallen is voor de uitvoeringsinstantie het cyclische karakter van de werkloosheid niet meer herkenbaar dan wel geen relevant gegeven meer en wordt de Regeling gelijkstelling niet-gewerkte uren met gewerkte uren niet toegepast. In dat geval zijn uiteraard wel de reguliere referte-eisen van toepassing. 2.6 Beschouwingen bij de afzonderlijke kabinetsvoornemens Afschaffing kortdurende WW-uitkering De afschaffing van de kortdurende uitkering kan leiden tot een vergroting van de inzichtelijkheid van de wetsystematiek van de WW 17. Na de afschaffing van de kortdurende uitkering zou de WW alleen nog voorzien in een loongerelateerde uitkering waarvoor naast de wekeneis ook de jareneis van 4 uit 5 geldt. Daarbij zij aangetekend dat de jareneis een magere invulling kent (52 loondagen per jaar waarop 1 uur is gewerkt) 18. Niettemin zou dan voor de WW zeker ook in vergelijking met andere landen (zie paragraaf 2.7) een forse toegangsvoorwaarde gelden in de vorm van de jareneis. Verder is van belang dat de kortdurende WW-uitkering thans een geïndividualiseerde (want toetsvrije) minimumuitkering van relatief korte duur biedt, zodat werkloze werkzoekenden die al enige ervaring op de arbeidsmarkt hebben, door een korte periode van frictiewerkloosheid worden geholpen. Dat kan bijdragen tot een optimale allocatie van arbeid: niet de eerste de beste baanmogelijkheid wordt gekozen, maar de baan die het beste aansluit op de competenties van de werkzoekende. Het is aannemelijk dat daarmee ook de band met de bedrijfstak behouden blijft. In dit verband lijkt de wekeneis voldoende om oneigenlijk gebruik (bijvoorbeeld door vakantiewerkers) tegen te gaan. Flexwerkers zijn met de kortdurende uitkering geholpen, vooral in een tijd dat de conjunctuur tegenzit en de gemiddelde baanzoekduur langer wordt. Uit alweer wat ouder onderzoek blijkt dat flexwerkers veelal voldoen aan de 26-uit-39-weken-eis (83 procent), maar minder gemakkelijk aan de jareneis (38 procent) 19. De kortdurende uitkering is voor hen dus relatief belangrijk. De hoogte van de uitkering (70 procent van het wettelijk minimumloon) lijkt niet zodanig dat daarvan geen prikkel uitgaat om werk te zoeken, temeer omdat verondersteld mag worden dat sprake is van een actieve controle en zo mogelijk arbeidsbemiddeling door CWI s. 17 Zie: SER-advies Werken aan zekerheid, op.cit., p. 275. 18 In de adviesaanvraag merkt het kabinet op dat thans zeer lichte eisen worden gesteld aan de opbouw van het arbeidsverleden. 19 D.J. Klein Hesselink, G.E. Evers, C.W.J. Wevers, De inkomensbescherming van flexwerkers bij ziekte en werkloosheid, Den Haag, pp. 36 en 37. 32

Het afschaffen van de kortdurende uitkering heeft tot gevolg dat jongeren in de eerste jaren die zij op de arbeidsmarkt doorbrengen niet meer in aanmerking komen voor een WW-uitkering. Afschaffing van de kortdurende uitkering leidt tot een verandering van de relatieve positie van groepen jongeren op de arbeidsmarkt. Het blijkt dat in een laagconjunctuur werklozen eerder geneigd zijn een minder goede baan dan de vorige te accepteren. Het percentage waarvoor dit geldt, is voor laaggeschoolden iets hoger dan voor hooggeschoolden 20. Het afschaffen van de kortdurende uitkering zal er waarschijnlijk toe leiden dat jongeren en vooral diegenen die geen uitkering ontvangen, eerder dan in de huidige situatie bereid zijn werk te aanvaarden. Het zal er waarschijnlijk ook toe leiden dat ze eerder dan nu bereid zijn werk te aanvaarden dat een lager niveau heeft dan het niveau waarop ze geschoold zijn of het niveau waarop ze eerder werkzaam waren (verdringing) 21. Deze ontwikkeling zal vooral voor lager opgeleiden slecht uitpakken omdat hun mogelijkheden om werk op een lager niveau te aanvaarden per definitie gering zijn. WW, WWB en IOAW De huidige voorstellen voor aanscherping van de toetredingseisen voor de WW leiden er voor een deel van de werknemers toe dat zij voor een inkomensvoorziening een beroep zullen moeten doen op de Wet werk en bijstand (WWB). Eerder is aangegeven dat het weglekeffect naar het FWI ongeveer 50 procent is van de met de WW-maatregelen beoogde bezuinigingen. Het afschaffen van de kortdurende uitkering heeft in dit geval bijzondere consequenties. De kortdurende uitkering wordt verstrekt aan de werkloze werknemer, die aan de toetredingseisen voldoet, op grond van het feit dat hij werkloos is. Daarbij wordt niet gelet op het inkomen van een eventuele partner of het vermogen van de werkloze werknemer. Dit is anders dan bij een WWB-uitkering waar wel sprake is van een middelen- en vermogenstoets. Deze consequentie geldt echter niet in haar volle omvang voor alle werkloze werknemers die een beroep doen op de WWB. In de huidige situatie kunnen oudere werknemers (werkloos geworden na het bereiken van de leeftijd van 57,5 jaar) na afloop van de kortdurende uitkering een beroep doen op de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW). De IOAW kent een beperktere inkomenstoets dan de WWB en kent geen vermogenstoets. Met het afschaffen van de kortdurende uitkering vervalt voor personen ouder dan 57,5 jaar met een kortdurende uitkering, de mogelijkheid een beroep te doen op de IOAW en worden ook oudere werklozen direct geconfronteerd met de WWB-eisen 22. Vooral de vermogenstoets kan verstrekkende gevolgen hebben voor werkloze werknemers met een 20 ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2008, Maastricht 2003, p. 99 e.v. 21 Als jongeren in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering kan een soortgelijk effect optreden omdat met ingang van 2004 bijna alle arbeid als passend wordt gekwalificeerd. 22 Afgezien van de mogelijkheid dat het IOAW-recht herleeft. 33

eigen huis. Het gaat hier echter om een relatief kleine groep, aangezien de meeste ouderen in aanmerking zullen komen voor een loongerelateerde uitkering. Een eerdere aanpassing van de WW de afschaffing van de vervolguitkering leidt ook tot een versneld beroep op de WWB. Door het vervallen van de vervolguitkering moeten werkloze werknemers die nog geen werk hebben kunnen vinden bij het aflopen van de loongerelateerde uitkering een beroep doen op de WWB. Zij worden dan direct geconfronteerd met de middelen- en vermogenstoets van de WWB. Ook hier geldt dat de toepassing van deze toetsen verstrekkende gevolgen kan hebben. Deze consequenties gelden echter niet in hun volle omvang voor alle werkloze werknemers. Oudere werklozen kunnen een beroep doen op de IOAW als zij de maximale uitkeringsduur van de WW (loongerelateerde uitkering en voorzover nog van toepassing de vervolguitkering) hebben bereikt en als zij bij de aanvang van de werkloosheid 50 jaar of oud waren. De afschaffing van de vervolguitkering leidt dus tot een verscherping van het verschil in positie tussen werklozen die jonger zijn dan 50 jaar en werklozen die 50 jaar of ouder zijn. Gelet op de minimale duur van de loongerelateerde uitkering (een half jaar) zullen binnenkort de eerste werklozen geconfronteerd worden met de afschaffing van de vervolguitkering en de gevolgen van de voor de WWB geldende toetsen, met name de vermogenstoets in relatie tot het eigen huis. Aanscherping WW-wekeneis en intrekking Besluit verlaagde wekeneis De aanscherping van de wekeneis (tot 39-uit-52-weken) als voorwaarde voor de (loongerelateerde) WW-uitkering bemoeilijkt de toegang tot de WW. Verder heeft de harmonisatie van de toetredingsvoorwaarden (door intrekking van het Besluit verlaagde wekeneis WW) consequenties voor de desbetreffende sectoren (besluitgroepen). Zij kan wel leiden tot een vereenvoudiging van de uitvoering en de administratie. Anderzijds kan intrekking van het Besluit verlaagde wekeneis WW ertoe leiden dat via de WW minder kan worden aangesloten op de behoeften van bepaalde sectoren. Het afschaffen van het Besluit verlaagde wekeneis zal leiden tot een beperking van de instroom in de WW vanuit de besluitgroepen. Vervolgens zal slechts een (klein) deel van de werknemers uit deze besluitgroepen die aan de huidige reguliere wekeneis voldoen, kunnen voldoen aan de voorgestelde 39-uit-52-wekeneis en voor de WW in aanmerking komen 23. Dit feit is van belang voor het antwoord op de vraag in welke mate premiedifferentiatie, na invoering van de kabinetsvoorstellen, nog van enige kwantitatieve betekenis kan zijn om bij seizoensarbeid en cyclische arbeidspatronen het beroep op de WW verder terug te dringen (zie tabel 2.4). 23 Voor de werknemers die niet aan de reguliere wekeneis voldoen, kan sprake zijn van aanspraak op WW- uitkering vanwege een herleving van oude rechten. Dat is bijvoorbeeld het geval indien WW-uitkeringsgerechtigden eerder door het aanvaarden van seizoensarbeid een eerdere werkloosheidsperiode hebben afgesloten. 34