Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 1 Wat zeggen de onderzoekers O n d e rwijskansen op tafel Het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstand; wat zeggen de onderzoekers Colofon: Tekst: Paul Vedder en Jo Kloprogge Uitgave van: Management Landelijke Activiteiten Onderwijskansen PMPO Vormgeving: Faces Reclame & Marketing bv, Veghel mei 2001
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 2 2 Wat zeggen de onderzoekers
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 3 3 Wat zeggen de onderzoekers Inhoudsopgave Voorwoord Ten geleide Inleidende opmerkingen Beleid en bestuur Accountability Ondersteuning Enkele conclusies De schoolorganisatie Organisatie van de basisschool Vernieuwingsprocessen in de basisschool Aanpak onderwijskansenscholen Netwerken Krachtige leeromgevingen Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) De doorbraak van VVE De kwaliteit van programma s en voorzieningen van jonge kinderen De staat van de VVE-programma s en -projecten in Nederland Piramide Kaleidoscoop Consultatiebureaus en VVE Relatie met de onderwijskansenscholen Taal en lezen Aanbod Opbrengsten NT1 en NT2 Krachtige leeromgevingen voor taal 5 7 9 13 16 20 23 25 25 26 30 32 33 35 35 38 40 42 43 44 44 46 47 48 48 52
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 4 4 Wat zeggen de onderzoekers Taal en ict Taal en toetsing Wat te doen? Rekenen De huidige situatie De opbrengsten Krachtige leeromgevingen voor rekenen Rekenen en toetsing Wat te doen? Sociale competentie De fundering van het aandachtsgebied De huidige situatie Wat te doen? Punten van aandacht 54 55 57 60 60 63 64 66 66 70 70 73 74 77
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 5 5 Wat zeggen de onderzoekers Voorwoord In vijfentwintig jaar onderwijsachterstandenbeleid zijn mijn boekenplanken aardig gevuld geraakt. Tussen The Future of Big-City Schools van Daniel Levine en Robert Havighurst uit 1977 en De sleutel tot succesvan Maurice Crul uit 2000 vind ik uiteenlopende rapporten en onderzoeken over effectieve scholen, opvoedingspatronen in Marokkaanse gezinnen en de Turkse dorpsinstituten uit de jaren 20. Veel meer staat níet in mijn boekenkasten: bibliotheken vol over stimuleringsbeleid, ovb, goa, achterstandenbeleid, sociale vernieuwing, enzovoort, enzovoort. Weet ik nu meer dan 25 jaar geleden? Weten we met elkaar meer dan 25 jaar geleden? Ja: we weten dat de wereld minder maakbaar is dan we dachten, dat onderwijsachterstanden nooit weggewerkt kunnen worden maar wel betrekking kunnen hebben op verschillende groepen, dat de school de wereld niet kan veranderen maar er wel toe doet! We weten dat de statistieken ons soms het zicht op de werkelijkheid ontnemen; als het gemiddelde allochtone kind twee jaar achterloopt zegt dat nog niets over dat ene kind dat je voor je hebt. En andersom hetzelfde: als we in onze eigen omgeving zien dat steeds meer voormalige 1.9 kinderen doorstromen naar havo/vwo kan dat in de statistieken nog onzichtbaar zijn. We weten dat de kwaliteit van de leerkracht ertoe doet en we weten onder welke condities onderwijs effectief kan zijn. In rapporten en onderzoeksverslagen vinden we het merendeel van de kennis die de afgelopen jaren is opgedaan. Maar nét zo belangrijk is de kennis en ervaring van mensen. Het is opvallend hoe trouw sommige onderzoekers aan het thema onderwijskansen zijn. Maar ook directeuren, leerkrachten en begeleiders kennen inmiddels alle hoeken en gaten van het thema onderwijskansen. In al die mensen vinden we een deels nog onontgonnen wereld van kennis en ervaring. Vanuit dat besef hebben we Jo Kloprogge en Paul Vedder samen bijna een mensenleven aan kennis en ervaring gevraagd een overzicht te maken van actuele kennis over het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden. Al schrijvend kwamen zij erachter dat zo n overzicht nooit klaar is. Zodra je begint actuele kennis te inventariseren en te integreren, ontdek je nieuwe samenhangen en blijken we nieuwe vragen te moeten stellen.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 6 6 Wat zeggen de onderzoekers Dit overzicht is een eerste stap in onze zoektocht naar toepasbare kennis over onderwijskansen. Het is vooral bedoeld voor schoolbegeleiders, ontwikkelaars en ondersteuners. Een tweede stap gaan we zetten met een vergelijkbaar overzicht voor het voorgezet onderwijs. Voor de derde stap gaan we andersom kijken: wat weten we over effectiviteit vanuit het gezichtspunt van leerkrachten, teams, scholen. Wat weten we van de effectiviteit van programma s? Niet de thema s zetten we dan centraal, maar de levende werkelijkheid van scholen. Ik wens u veel inspiratie en plezier bij het lezen van dit overzicht van onze kennis over onderwijskansen. Reacties, opmerkingen, kritieken op deze publicatie? Laat het ons weten want alleen met behulp van uw feedback kunnen we ons verbeteren en de onderwijskansenaanpak tot een succes maken. Jantine Kriens Landelijk procesmanager onderwijskansen
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 7 7 Wat zeggen de onderzoekers Ten geleide In 2000 heeft het onderwijskansenbeleid enkele belangrijke nieuwe impulsen gekregen. In de nota s Onderwijskansenvan maart en Aan de slag met onderwijskansenvan juni wordt onder meer een traject ingezet om een verbeterslag te realiseren in een aantal scholen voor basis- en voortgezet onderwijs, te beginnen in de vier grote steden, met een vervolgtraject in middelgrote en kleinere gemeenten. Het Rijk sluit daartoe convenanten met de gemeenten. Een van de nieuwe elementen in deze aanpak is dat wordt geprobeerd de in Nederland beschikbare expertise op onderdelen van het onderwijskansenbeleid zo effectief mogelijk in te zetten, ten dienste van de scholen. Hiertoe zijn expertisenetwerken ontwikkeld en is een website beschikbaar voor uitwisseling van informatie en voor debat. Het Procesmanagement Primair Onderwijs, waar de coördinatie en aansturing van dit beleidstraject is neergelegd bij procesmanager Jantine Kriens, vroeg in oktober 2000 om een state of the art notitie over de zes onderwerpen rond welke de expertisenetwerken worden georganiseerd. Het betreft de onderwerpen bestuur en beleid, schoolorganisatie, voor- en vroegschoolse educatie, taal, rekenen en sociale competentie. De opdracht is verleend aan Sardes en in de periode oktober 2000 januari 2001 uitgevoerd door drs. Jo Kloprogge van Sardes en dr. Paul Vedder van de Rijksuniversiteit Leiden. De eerste auteur concentreerde zich op de onderwerpen bestuur en beleid, schoolorganisatie en voor- en vroegschoolse educatie, de tweede op taal, rekenen en sociale competentie. Er is niet naar gestreefd om alle beschikbare Nederlandse en buitenlandse literatuur zo volledig mogelijk in beeld te brengen, maar gezocht naar publicaties die mogelijk van strategische betekenis zijn voor het beleid ten aanzien van onderwijskansenscholen. Een kenmerk van state of the art-publicaties is dat ze de actuele stand van kennis op een bepaald terrein in beeld brengen, hetgeen voor specialisten op dat terrein meestal weinig nieuwe informatie oplevert. Ook deze state of the art heeft als functie in kort bestek de stand en kennis op de - overigens sterk in beweging zijnde - terreinen kort weer te geven. Uit besprekingen over en reacties op deze state bleek niettemin dat hier diverse aanknopingspunten
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 8 8 Wat zeggen de onderzoekers zijn die kunnen leiden tot veranderingen of verbeteringen in de beleidsvoering of sluimerende discussies weer tot nieuw leven wekken. Omdat de state dus zowel een in brede kring bruikbaar overzicht geeft van de stand van zaken op de genoemde aandachtsgebieden, maar bovendien op zijn minst aanleiding geeft kritisch te reflecteren op een aantal ingeslepen praktijken in het onderwijskansenbeleid, is besloten deze begin 2001 te publiceren. De auteurs realiseren zich daarbij dat de state vanuit een bepaald perspectief en een specifieke vraagstelling is geschreven, hetgeen betekent dat andere perspectieven en vraagstellingen niet expliciet aan de orde komen. Het perspectief van de leerkracht, de concreet te trekken consequenties voor gemeentelijke regie in het onderwijskansenbeleid en de actuele rol van ouders is bijvoorbeeld niet nader uitgewerkt. Er zijn inmiddels een aantal initiatieven genomen waarin de eerste twee punten nader worden bezien, en een publicatie over de actuele rol van ouders is in voorbereiding als direct uitvloeisel van de maatregelen genoemd in de onderwijskansennota van juni 2000. De auteurs hopen dat de state, ondanks zijn beperkingen, een bijdrage levert aan het onderwijskansenbeleid in Nederland, en ook een stimulans vormt voor het debat op dit terrein. Jo Kloprogge
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 9 9 Wat zeggen de onderzoekers Inleidende opmerkingen 1. De afgelopen twee jaar is er beleidsmatig veel gebeurd rond het onderwijskansenbeleid. De nieuwe lijn om via een gerichte aanpak in scholen met veel kinderen uit achterstandsgroepen te proberen tot kwaliteitsverbetering en betere resultaten te komen is een belangrijk element in deze nieuwe lijn. De forse investeringen in voor- en vroegschoolse educatie en in de aanpak van voortijdig schoolverlaten zijn eveneens een in het oog springend element. Verder worden er in de beleidsstukken veel onderwerpen genoemd en ambities geformuleerd, die pas echt waarde krijgen als ze door gemeenten, scholen, welzijnsinstellingen of anderen, worden opgepakt. Dit lijkt wel te gebeuren. Er is een behoefte in het land aan nieuwe, innovatieve ideeën over vaak al oudere thema s of onderwerpen. Te denken is aan de relatie school - ouders, taalbeleid, informatie- en communicatietechnologie, wijzen van deskundigheidsbevordering. De onderwijskansenscholen zijn te zien als speerpunten in deze ontwikkeling, waar de mogelijkheden om verbeteringen te realiseren het grootst zijn door de wijze van aanpak, de inzet van expertise rond de scholen, en de beschikbare financiële middelen. 2. Het is positief dat er nieuwe impulsen zijn voor het kansenbeleid en dat deze ook aanslaan. Vaak gaat dit samen met het idee dat er inmiddels ook op het niveau van de kinderen, met name de allochtone kinderen, vooruitgang wordt geboekt in bijvoorbeeld taalprestaties en schoolloopbanen. Het is echter bijzonder moeilijk hier een substantiële bevestiging voor te zien in de harde cijfers. Noch de landelijke cijfers, uit de Prima- en vervolgcohorten, noch gemeentelijke monitoren laten substantiële vooruitgang zien. De positie van de 1.25 groep nadert wel steeds meer die van de 1.9 groep, maar dat komt eerder omdat de 1.25 positie achteruit gaat dan doordat die van de 1.9 groep vooruitgaat. Die achteruitgang kan overigens weer deels te maken hebben met de aanscherping van de criteria voor bepaling van het 1.25 gewicht. Het eigenaardige is dat de indruk bestaat dat er veel verbeterd is in scholen en dat allochtone kinderen toch meer vooruitgang boeken dan in het verleden, maar dat de cijfers dit niet bevestigen. Is de Citotoets, die ook veel invloed heeft op de schoolloopbaan, hier echt een betrouwbare indicator? Bij de 1.9 groep zien we
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 10 10 Wat zeggen de onderzoekers inmiddels in de scholen ook allochtone kinderen uit de derde generatie, waarvan de ouders dus in Nederland zijn geboren en die nu meestal als 1.25 leerlingen worden gewogen en gefaciliteerd. De aanpak van voortijdig schoolverlaten lijkt wel vruchten af te werpen, maar helaas zijn de cijfers hier nog niet helemaal betrouwbaar en is uitsplitsing naar doelgroepen vaak niet mogelijk. De input in voor- en vroegschoolse educatie en de onderwijskansenscholen zijn voor de komende jaren de jokers die het beleid inzet. Resultaten hiervan zullen tussen 2002 en 2006 geleidelijk aan zichtbaar moeten worden. 3. We zien inmiddels uit gegevens van CBS, SCP, CPB en in internationaal verband de OESO, dat zich ingrijpende veranderingen voordoen in het gezinsleven, de opvoeding, en de sociale en economische systemen in de samenleving. Die veranderingen manifesteren zich ook in de gezinnen waarvan de kinderen behoren tot de doelgroepen van het onderwijskansenbeleid. Voorbeelden van de ontwikkelingen die gezinsleven en opvoeding raken zijn: - De medische zorg voor kinderen is sterk verbeterd; een toename van bijvoorbeeld gedragsproblemen wordt wel gezien als een gevolg van de toegenomen medische zorg. - Steeds meer vrouwen, vooral hoger opgeleide, krijgen niet meer dan één kind. Dat kind mag rekenen op veel aandacht thuis. - De inkomensverschillen worden groter. Dat komt omdat een hoog opleidingsniveau in het gezin vaak gepaard gaat met twee inkomens. Het toch al hogere inkomen moet dus met ongeveer 1,5 worden vermenigvuldigd. - De leeftijdsverschillen tussen ouders en kinderen worden groter. De leeftijdsmix van ouders neemt echter ook toe. Oudere mannen trouwen met jongere vrouwen en oudere vrouwen met jongere mannen. - Het CBS verwacht dat minstens één op de zes kinderen te maken krijgt met echtscheiding van de ouders. - Meer kinderen worden geboren buiten het huwelijk, maar in het kader van andersoortige contactvormen tussen de ouders. - De jongste generatie ouders lijkt hun leven minder in te richten met het oog op de kinderen. Men wil wel kinderen, maar deze niet zonder meer centraal stellen in de organisatie van het eigen leven, dus bijvoorbeeld wel eens zonder kinderen op vakantie gaan. - Kinderen brengen steeds meer tijd door buiten het gezin. De groei van de kinderopvang en buitenschoolse opvang leidt tot een geheel andere tijdsindeling in het leven van de kinderen. In sociale zin
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 11 11 Wat zeggen de onderzoekers wordt de invloed van andere kinderen groter, en die van volwassenen kleiner, en worden kinderen eerder gestimuleerd of gedwongen tot zelfstandigheid. - Situaties die aanleiding zouden kunnen geven tot zorg, worden steeds vaker herkend en gesignaleerd. Het is niet duidelijk in hoeverre dat terecht is of niet. Er ontstaat soms een hype rond een bepaalde problematiek, zoals adhd, waarbij moeilijk is aan te geven in hoeverre het hier gaat om vermeende of echte problemen. Het aantal kinderen dat zorg nodig heeft, neemt gestadig toe. - Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft elke nieuwe generatie kinderen minder het idee dat er grenzen zijn aan je mogelijkheden. Oorlog of economische crisis liggen ver weg. Alles wat je wilt lijkt haalbaar. Als men tegen gre n zen, onmogelijkheden, of ernstige problemen oploopt, weet een deel van de kinderen of jongeren hier niet mee om te gaan. - Dit beeld is deels niet van toepassing op de kinderen uit de laagste sociale economische groepen. Daar zijn vaak wel economische problemen, zijn de gezinnen nog wat groter, en zijn de opvoedingsdoelen meer gericht op prestaties en gehoorzaamheid, dan op ontplooiing en zelfstandigheid, zoals in de middenklasse. Het is gegeven dergelijke ontwikkelingen niet verwonderlijk dat in OESOstukken wordt geconstateerd dat na globalisering de snelle verandering van het gezinsleven, vooral ten gevolge van een indringende ommekeer in de sociale rol van vrouwen, de tweede major force is achter wereldwijde sociale veranderingen. Deze ontwikkeling is nu al voelbaar en er zal vanuit de scholen en het beleid op de een of andere manier mee moeten worden omgegaan. Al met al lijken onderwijs en educatie in de komende decennia voor ingrijpende veranderingen te staan, waarvan nog slechts de eerste contouren zichtbaar zijn. Voor de aanpak van onderwijskansenscholen levert dit een groot dilemma op. Moeten we zoeken naar een fundamenteel innovatieve benadering, waarvan niet kan worden verwacht dat deze binnen afzienbare tijd tot verbeterde resultaten bij de kinderen leidt, althans volgens de huidige maatstaven en metingen? Of moeten we even dicht bij de huidige situatie blijven, en vooral proberen direct zichtbare tekortkomingen weg te werken en gaten te dichten die we zien met de huidige onderwijsconcepten? Dit dilemma speelt bij alle onderwerpen die hier verder aan de orde komen. Voor zover er een keuze gemaakt kan worden houdt deze in het allereerst dichten van gaten, maar het tevens open houden van de ruimte om meer fundamentele zaken aan te pakken.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 12 12 Wat zeggen de onderzoekers In deze notitie proberen wij een aanzet te geven om de stand van zaken in kennis, gedachten over en ervaringen met onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijskansenbeleid weer te geven. Deze aanzet is geschreven in een korte tijd en wordt ook in het kort weergegeven. We hebben daarom keuzen moeten maken in wat wordt behandeld en de onderwerpen niet volledig kunnen uitdiepen. We hebben geprobeerd vooral te komen tot teksten, die ook dilemma s weergeven en aanzetten tot verdere gedachtevorming.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 13 13 Wat zeggen de onderzoekers Beleid en bestuur Er is in de afgelopen jaar veel veranderd in de wijze waarop het beleid en bestuur ten aanzien van scholen is geregeld. De vier meest belangrijke veranderingen houden in: 1. Deregulering; geleidelijk hebben scholen meer ruimte gekregen om zelfstandig beslissingen te nemen. Deze tendens is ook in het buitenland waarneembaar en niet typisch Nederlands. De toegenomen vrije ruimte van scholen heeft echter geen betrekking op het curriculum, dat nog steeds ook dat is een internationale trend sterk centraal wordt bepaald. Er wordt tegenwoordig wel veel meer dan vroeger verantwoording over de resultaten gevraagd. Dit zou te maken hebben met de toegenomen autonomie van scholen. De vraag is echter of de verantwoording en de criteria die daarbij worden gehanteerd, niet juist de autonomie van scholen weer heel sterk inperken. De invloed van toetsen op het onderwijsproces is bijvoorbeeld echt dwingend. Dat kan problemen opleveren als de toetsen onvoldoende meten wat in het onderwijs wordt geleerd. 2. Decentralisatie; een deel van de verantwoordelijkheden voor het onderwijsbeleid is binnen de overheid verschoven van de landelijke naar de lokale overheid. Er wordt echter nog steeds gezocht naar een balans tussen landelijk en lokaal overheidsbeleid bij de gedecentraliseerde onderwerpen. Bovendien worden afstemmingsproblemen zichtbaar omdat sommige beleidsonderdelen wel en andere niet zijn gedecentraliseerd (zoals de verhouding tussen het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid en Weer Samen Naar School). De processen van decentralisatie leiden voorlopig tot veel en intensieve interactie tussen overheden onderling, met een nog moeizame lijn naar de scholen en welzijnsinstellingen. 3. Ve r s t e rking van het beleidsmatig en bestuurlijk vermogen van de scholen. De schaalve r g roting heeft stukje bij beetje geleid tot professioneler en krachtiger schoolbestuur en schoolmanagement. Dit komt vo o r s h a n d s meer tot gelding in het vo o rt g ezet onderwijs dan in het basisonderw i j s, maar wint ook in het basisonderwijs terrein. Nu er vanaf 1999 weer meer gelden voor het onderwijs beschikbaar komen, kunnen scholen de toegenomen beleidsmatige en bestuurlijke kracht ook beter benutten. Aanvullende eisen vanuit het landelijk beleid, bijvoorbeeld ten aanzien van schoolgidsen
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 14 14 Wat zeggen de onderzoekers en schoolplannen, ondersteunen de tendens tot meer professioneel beleid. 4. Koersen naar integraal werken. Er wordt gekoerst in de richting van meer samenhang in gemeentelijk en landelijk beleid dat op kinderen en jongeren is gericht. Termen als integraal jeugdbeleid, sluitende aanpak (voortijdig schoolverlaten), integraal kader 0-6 jarigen, brede buurtschool, community school, jeugdmonitor, staan telkens voor een poging om meer integraal te werken. Veel gemeenten hebben hun afdelingen welzijn en onderwijs samengevoegd om meer integraal te kunnen werken, al heeft dat voornemen nog lang niet altijd tot zichtbare resultaten geleid. Deze ontwikkelingen zijn zichtbaar in het onderwijsbeleid, maar passen binnen de uitgangspunten die in Nederland ook voor andere sectoren worden gehanteerd. Overheden zoeken naar nieuwe wegen van modern bestuur en beleid, maar hebben het ei van Columbus nog niet gevonden. We zien een grote hoeveelheid van concepten, die echter in de praktijk nog allerlei problemen opleveren (zoals interactief beleid). In het onderwijs moeten we constateren dat de vier genoemde veranderingen soms tegen elkaar in lijken te werken. Gemeenten krijgen meer beleidsruimte maar lopen op tegen scholen die ook zelf meer beleidsruimte hebben gekregen. De door de Tweede Kamer aangenomen motie van 16 november 2000, volgens welke de rijksmiddelen voor schoolbegeleiding naar de scholen in plaats van naar de gemeenten moeten gaan vanaf 2002 illustreert de spanning tussen decentralisatie en deregulering. In brede scholen met inzet van school en welzijnsinstellingen wordt de scheiding tussen het binnenschoolse en buitenschoolse gebeuren juist soms nog strakker dan het al was. En we zien in de politieke discussie voortdurend onvoorspelbare impulsen om hetzij de rol van de landelijk overheid, hetzij die van de lokale overheid, hetzij die van de scholen te versterken. Misschien de enige constante in het beleid en bestuur van deze tijd is de aandacht voor accountability, het vragen om en afleggen van verantwoordelijkheden door met name scholen en gemeenten. Van scholen wordt verwacht dat ze verantwoording afleggen; gemeenten moeten vooral laten zien dat ze hun best hebben gedaan. Dat is enerzijds niet gemakkelijk te combineren met de vergrote autonomie van scholen, maar leidt ook tot een discussie over de vraag welke resultaten nu eigenlijk verwacht mogen worden van scholen. Vragen we scholen niet zich te verantwoorden over resultaten die eigenlijk niet meer passen binnen de huidige visie op de functie van de school? En is de aanname gerechtvaardigd dat het vragen om verantwoording een stimu-
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 15 15 Wat zeggen de onderzoekers lans is om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren? Dit soort punten is zeker van belang voor de ontwikkeling van de onderwijskansenscholen. In het convenant met de vier grote gemeenten zitten eigenlijk alle dilemma s verstopt die we tegenkomen in het moderne bestuur en beleid. Twee vraagstellingen worden hier nader uitgewerkt; 1. Wat verwachten we eigenlijk van scholen, wat is hun functie, welke beperkingen moeten we accepteren? 2. Is accountability een adequaat instrument om tot schoolverbetering te komen, en welke alternatieven zijn er? Volgens recente analyses die voor de OESO zijn uitgevoerd (Kennedy, 2000), zou hedendaags onderwijs vooral gericht moeten zijn op; - Een basiskennis aan know whaten know why(know howzou hier aan moeten worden toegevoegd). - Voldoende basisvaardigheden om het dagelijks leven in een complexe en geavanceerde samenleving aan te kunnen. - Het vermogen om te leren en te blijven leren, en de motivatie om dit te doen. - Het vermogen om eigen leerstrategieën voor het gehele leven te ontwikkelen. - Het vermogen om te we rken en te leren met en door anderen, dus teamwork. - Het vermogen om te netwerken (know who), face to faceen op afstand. - Kunnen omgaan en werken met ict. - Cognitieve en niet cognitieve basis om met grote hoeveelheden informatie, onzekerheid en snelle verandering om te gaan. - Individuele en sociale competentie om in de gemeenschap te part i c i p e re n. - Onderzoekende en kritische competenties, om de belangrijkste vraagstukken rond waarden en ethische vraagstukken te kunnen begrijpen. - Talige en communicatieve va a rdigheden die ve rder reiken dan de eigen moed e rtaal, voor een steeds meer internationale en multiculturele omgeving. De OESO constateert hierbij - Sommige innovaties in scholen zijn gericht op versterking van de school als school, als dynamische organisatie met een krachtige identiteit en ethos, terwijl andere er juist op gericht zijn de school te openen voor de omgeving. - Scholen staan onder toenemende druk om zich te conformeren aan precieze en gestandaardiseerde resultaten, terwijl men het er meestal wel over eens is dat in de 21e eeuw juist flexibiliteit wordt gevraagd van individuen en organisaties.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 16 16 Wat zeggen de onderzoekers - Er is overeenstemming dat scholen vooral vaardigheden en attitudes voor samenwerking en teamwork moeten koesteren. In de meeste landen houdt men echter vast aan individuele diploma s en kwalificaties. - De opvang - en socialiserende functie van de school zijn belangrijker geworden, maar scholen worden steeds meer afgerekend op het overdragen van cognitieve kennis. Veel leerkrachten blijven zichzelf ook zien als kennisoverdragers. Dergelijke dilemma s zijn ook herkenbaar in het Nederlandse bestuur en beleid. De veelheid van functies van de school zijn natuurlijk ook voor scholen moeilijk te hanteren. Ze maken echter ook elke discussie over aansturing gecompliceerd, bovenop de eerder geschetste onduidelijkheden in de verantwoordelijkheden van rijk, gemeenten en schoolbesturen. Anderzijds is in Nederland traditioneel de aansturing van scholen een zaak die veel overleg en discussie met zich meebrengt. Bij veel innovaties in de zeventiger en tachtiger jaren was het belangrijkste besturingselement de ondersteuning. Als het beleid eenmaal politiek was vastgesteld, ging de verzorgingsstructuur aan de slag om het te implementeren met instrumenten als evaluatie, begeleiding en vertaling naar het veld. Weer Samen Naar School is een voorbeeld daarvan. Een voortzetting van dit beleid zien we nog in de procesmanagements. Inmiddels wordt meer gekoerst op verantwoordingssystemen (inspectie, publicatie van schoolresultaten). Ook in het buitenland zien we dat accountability eigenlijk het belangrijkste sturingsinstrument is geworden. De mogelijkheden van accountability en de inzet van implementatieorganen, beide een element in de convenanten over onderwijskansenscholen, worden hier in het kort besproken. A c c o u n t a b i l i t y Een uitvoerige studie naar accountabilitysystemen is uitgevoerd door Brooks (2000). Volgens Brooks omvat een effectief accountabilitysysteem drie principes. 1. Het is resultaatgericht, bijvoorbeeld op bepaalde prestatiestandaarden. Meting van het behalen van die standaarden, en een systematiek van beloning en sancties zijn middelen die hierbij worden gebruikt. 2. Het geeft doelen en rollen helder aan. Er moet duidelijkheid zijn over wat het accountabilitysysteem wel en niet kan, omdat het nooit alle elementen kan bestrijken die een school goed maken.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 17 17 Wat zeggen de onderzoekers 3. Het is een wederkerig systeem. De overheid kan niet zo maar prestaties van scholen eisen, maar moet hen voorzien van middelen en beleidsruimte om het onderwijs te verbeteren. Brooks onderscheidt daarnaast zeven kernpunten in een effectief accountabilitysysteem. 1. Eerlijke, betrouwbare, relevante en begrijpelijke indicatoren voor de prestaties van scholen. 2. Van te vo ren vastgelegde en consistente stimulansen of sancties voor pre s t a t i e s. 3. Gelegenheid voor scholen om hun kwaliteit te verbeteren, met beschikking over instrumenten om dat te doen. 4. Flexibiliteit voor scholen om de standaarden te kunnen bereiken. Scholen moeten zelf middelen kunnen inzetten en kernbeslissingen kunnen nemen. 5. Een vangnet voor leerlingen met gelegenheid tot functioneel leren als schoolverbetering niet mogelijk is, om te voorkomen dat leerlingen het slachtoffer worden van slechte scholen. Brooks merkt op dat dit nog zelden is gerealiseerd. 6. Voorlichting zodat scholen en een breder publiek het proces begrijpen. 7. Een onafhankelijk orgaan dat het accountabilitysysteem aanstuurt. Dit op papier fraaie systeem werkt volgens Brooks in de praktijk niet gemakkelijk. Vaak weten scholen gewoon niet hoe te veranderen, vaak lopen ze op tegen allerlei beperkingen, in een aantal gevallen saboteren ze het systeem. Vaak is het resultaat dat er geen verandering ontstaat. In het volgende schema wordt dit geïllustreerd. Leerstandaarden Scholen kunnen of willen niet voldoen aan de standaarden Meten van bereiken van de standaardwaarden Scholen onttrekken zich creatief aan het systeem Geen verandering Publicatie van de scores Geen verandering Ineffectieve ondersteuning school Geen verandering S c h o l e n willen beter maar kunnen n i e t Beloning of sanctie Materieel of immaterieel Schoolverbetering Leerlingen halen standaarden S c h o l e n willen maar lopen tegen re g e l b l o k k a d e Geen verandering School wil wel maar de d i re c t e u r ve rt re k t
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 18 18 Wat zeggen de onderzoekers De middenkolom in dit schema geeft de algemene theorie van het accountabilitysysteem weer, de zijkanten de praktische gevolgen, in casu het vaak ontbreken daarvan. Brooks werkt een aantal verbeteringen uit in het kader van de eerder genoemde principes, die vooral gebaseerd zijn op de bestuurlijke situatie in de VS. Er zijn echter duidelijke overeenkomsten met de wijze waarop gewerkt wordt aan de verbetering van onderwijskansen in Nederland. Het voorstel om scholen sterker te maken behelst onder meer een procedure om de situatie van scholen in kaart te brengen op basis van de gegevens over de prestaties van de school. Scholen worden op die basis verdeeld in een groep die aan de standaarden voldoet of eerder nog, scholen die duidelijk een goede ontwikkeling vertonen, en scholen die zich in de gevarenzone bevinden. De eerste groep zou beloond of erkend moeten worden. De tweede groep moet worden ondersteund door een verbeterplan, met vaststelling van te bereiken doelen en te verkrijgen hulp. Een derde - tussen - groep wordt verdeeld in gevallen waar verbetering mogelijk is en gevallen die zware interventie vereisen, bijvoorbeeld in de vorm van een intensief extern onderzoek. In dat laatste geval moeten voor de leerlingen alternatieven worden gevonden. Uit de vele meer specifieke aanbevelingen zijn er enkele ook voor Nederland direct relevant: - zorg dat scholen hun eigen capaciteit kunnen versterken; - zorg dat ondersteuning schoolspecifiek is; - beloon scholen als geheel, niet individuele stafleden; - communiceer informatie over succesvolle aanpakken naar alle scholen. Een iets andere benadering, maar toch erg vergelijkbaar, is die van Clarke et al. (1998). Zij gaan uit van de Problem Based School Development, waarbij het uitdiepen van de probleemsituatie in de school veel aandacht krijgt. Dit soort projecten wordt dan ook vaak samen met universiteiten aangepakt. Beleid dat verbeteringsprocessen in scholen wil aansturen en ondersteunen moet volgens hen (geparafraseerd): - sterk leunen op samenwerking tussen leerkrachten; - erkennen dat oplossingen het meest waarschijnlijk in de klas zelf worden ontdekt; - de rol van beleid en bestuur in aansturen en ondersteunen van team based changeerkennen; - de opkomst van leiders onder professionele leerkrachten ondersteunen.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 19 19 Wat zeggen de onderzoekers In Nederland heeft Toonen (Toonen, Th.A.J., De onderwijsinspectie als ZBI, Oude Wetering, 2000) een analyse en beschouwing gewijd aan de bestuurssystematiek in het onderwijs. Hij wijst op de ontwikkeling naar onderhandelend bestuur, waarbij zich een nieuw besturingsconcept ontwikkelt dat outputsturing en integraal kwaliteitsmanagement op een intelligente manier probeert te combineren en de zwakheden van beide benaderingen op te heffen. Ook volgens Toonen is kwaliteitsmanagement essentieel in aanvulling op outputsturing en prestatiemanagement. Vergroting van autonomie van scholen maakt nieuwe vormen van verantwoording nodig, maar - zo stelt Toonen - zeker zo belangrijk is dat volgsystemen/monitoren worden ontwikkeld die een context van vertrouwen scheppen waarbinnen autonome instellingen en besturen kunnen opereren. Verschillende deelnemers aan het proces (parlement, minister, instellingen) dienen op basis van onafhankelijke kennis en informatie een gedeeld wereldbeeld te ontwikkelen over de uitvoeringspraktijk. Tevens dienen media ontwikkeld te worden voor collectieve (transparante) observaties, leerprocessen en zelfsturing. Evenals Brooks concludeert ook Toonen dat het van belang is dat het systeem niet alleen straft, maar ook beloont en stimuleert. Er moet ruimte zijn voor aandacht voor verbeterpunten die de instelling zich zelf heeft gesteld, maar het is van belang dat deze deel uitmaken van een systeem van verbeterplannen en experimenteermogelijkheden. Het convenant over de onderwijskansenscholen beziend, lijken de meeste elementen die nodig zijn om accountability vruchtbaar te doen zijn, in beginsel aanwezig. Er is een diagnose die leidt tot een schoolverbeteringsplan, er zijn middelen om de school te versterken, er is schoolspecifieke ondersteuning, er zijn instrumenten om de prestaties van de scholen te meten, er is een onafhankelijk orgaan dat het proces aanstuurt. De vraag is of het lukt voor elke school ook meetbare verbeteringen in de prestaties aan te geven en te realiseren, gegeven de moeilijke en complexe situatie waarin de meeste onderwijskansenscholen functioneren. In vergelijking tot de situatie in de VS, waar de meeste staten de bevoegdheid hebben om scholen te sluiten, over te nemen, de directie of leerkrachten te vervangen of de accreditatie in te trekken, blijft de druk op scholen in Nederland toch overwegend indirect van aard. De kracht van de publicatie van de inspectierapportages op internet is nog moeilijk te bepalen, al bestaat de indruk dat de druk van de inspectie door scholen als zeer krachtig wordt ervaren. Misschien kan hier een alternatief worden gevonden door ook eens een keer een convenant met de scholen te maken, waarin wordt vastgelegd welke doelen schoolspecifiek worden na-
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 20 20 Wat zeggen de onderzoekers gestreefd en hoe die worden gemeten, welke middelen worden ingezet om die doelen te bereiken, wie daarbij welke verantwoordelijkheid neemt, en welke randvoorwaarden moeten worden vervuld. Zo zouden accountability en schoolpraktijk meer in balans kunnen worden gebracht. De voor scholen beschikbare middelen zijn daarbij een uitermate belangrijk gegeven. Brooks (2000) ziet een direct verband tussen de totale facilitering van scholen en de cognitieve resultaten op leerlingniveau. O n d e r s t e u n i n g In het begin van de jaren 70 werd in het onderwijsbeleid de overgang gemaakt van distributief naar constructief beleid. De contourennota van Van Kemenade markeerde deze overgang. De landelijke overheid wilde zich niet meer beperken tot het verdelen van faciliteiten en het maken van vooral beheersmatige regelingen, maar ook actief beleid voeren. Ook toen al was de thematiek van onderwijsachterstanden het veld bij uitstek, waar dit beleid op was gericht. De stimuleringsnota s en minderhedennota s uit de jaren 70 en begin jaren 80 gebruikten voornamelijk de ondersteuningsstructuur als instrument om met het beleid in de scholen te komen. De ondersteunende instellingen werden via de wetgeving gestructureerd om deze functie te vervullen. De schoolbegeleidingsdiensten voor regionale ondersteuning, de landelijke pedagogische centra voor ondersteuning van het scholenveld, Cito, Stichting Leerplanontwikkeling (SLO) en Stichting voor Onderzoek van het onderwijs (SVO) voor de specifieke taakbereiken toetsontwikkeling, leerplanontwikkeling en onderzoek. Voor deze werkwijze werd indertijd het model van de geperforeerde uienschil gebruikt. De gedachte was dat de impulsen uit de buitenste schil, het onderzoek, via de perforaties zouden worden verwerkt en omgezet in de dichter bij de directe onderwijspraktijk gelegen schillen, zoals de schoolbegeleidingsdiensten, en zo in de kern, de school, terecht zouden komen. Een aantal grote en kleinere innovaties is op deze wijze aangestuurd. Voor het onderwijsachterstandenbeleid ontstond in het midden van de jaren 80 een eigen vorm van ondersteuning, die van de onderwijsvoorrangsgebieden. Deze functioneerden een aantal jaren met wisselend succes, maar waren in ieder geval gespecialiseerd op het terrein van onderwijsachterstanden. Bij de start van het onderwijsvoorrangsbeleid in 1986 werd tevens een evaluatieprogramma in de steigers gezet. In dit programma werden voor het eerst in Nederland op grote schaal toetsen afgenomen om indicaties te krijgen van de pres-
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 21 21 Wat zeggen de onderzoekers taties van leerlingen en scholen. Dit gebeurde overigens na uitvoerige discussies over de vraag of toetsen in het onderwijs wel toelaatbaar zouden zijn. Tevens was het de vraag wat de functie van de toetsen kon zijn, omdat de beleidsdoelen van het achterstandenbeleid indertijd nog zeer algemeen werden geformuleerd, zoals het vergroten van ontwikkelingskansen. In de jaren die volgden werden de toetsgegevens geleidelijk in het beleid gebruikt om de probleemstelling van onderwijsachterstanden te preciseren en de toetsdomeinen (taal, rekenen, algemene cognitie, sociale perceptie) getransformeerd tot beleidsdoelen. In de jaren 90 zien we geleidelijk het gebruik van toetsen en schoolloopbaangegevens toenemen om de beleidsdoelen te preciseren, de kwaliteit van scholen in kaart te brengen, en verbeteringsprocessen aan te sturen. Tegelijkertijd zien we dat de functie van de ondersteuningsstructuur steeds diffuser wordt. De decentralisatie van het achterstandenbeleid luidde het einde in voor de meeste onderwijsvoorrangsgebieden. De schoolbegeleidingsdiensten werden overgedragen aan de gemeenten, en daardoor voor de landelijke overheid minder makkelijk aanspreekbaar om landelijk beleid te implementeren. De functies van de landelijke ondersteuningsinstellingen werd vrijer en flexibeler, maar geleidelijk ook minder monopolistisch. Het idee van vraaggericht werken won terrein. De verzorgingsinstellingen gingen deels (ook) op de markt opereren en tegelijkertijd kwamen er andere instellingen in beeld met een eigen aanbod voor ontwikkelwerk of ondersteuning. De SVO van waaruit het onderwijsonderzoek werd aangestuurd, ging verloren. Al met al is de ondersteuningsfunctie in de jaren 90 in een langdurige transitieperiode terecht gekomen, zonder dat duidelijk is welk model er uiteindelijk uit zal komen. In de afgelopen jaren was er geen direct merkbaar pro b l e e m, omdat het onderwijsbeleid geen grote innovaties of structuurveranderingen op de agenda had. Problemen met aansturing via ondersteuning of accountability werden voornamelijk ervaren door individuele gemeenten. Nu ook het departement weer een actievere rol speelt ten aanzien van het achterstandenbeleid, en er meer geld beschikbaar is voor scholen en gemeenten, wordt veel scherper duidelijk dat er gezocht moet worden naar nieuwe wegen om ondersteuning, casu quo expertise van buiten de school, in te zetten voor schoolverbeteringsprocessen. Zo kan de afstand tussen beleid en scholen worden overbrugd op een manier die past bij de huidige vragen van scholen en beleid.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 22 22 Wat zeggen de onderzoekers Er is een druk verkeer tussen alle beleidsmakende en bestuurlijke actoren, maar de verbindingslijnen naar de school zijn relatief schaars. Voor zover die lijnen er zijn, richten die zich vooral op de schoolleiding en is er nog een hele slag te maken naar de schoolorganisatie als geheel en de omgeving van die schoolleiding. De ondersteuning voorzien voor de onderwijskansenscholen kan wel schoolspecifiek en onorthodox worden ingericht, en is dat ten dele ook al, maar men zal vooral op zoek moeten naar individuele deskundigen, die kunnen voorzien in de behoefte van scholen. De institutionele basis om in die behoefte te voorzien, is slechts broksgewijs voorhanden. De behoefte aan professionele ondersteuning bij de overheid groeit de laatste jaren evenzeer of meer dan die van de scholen. In de ondersteuning van overheid en scholen wordt in Nederland voorzien door dezelfde instellingen, voor het basisonderwijs vooral door de schoolbegeleidingsdiensten of restanten van de voormalige onderwijsvoorrangsgebieden. Steeds duidelijker wordt dat dit soort tussenposities tussen beleid en veld onder druk komt te staan, omdat de belangen van beleid en veld teveel uiteen gaan lopen om het onderwijspoldermodel te kunnen voortzetten. Decentralisatie en deregulering vormen de achtergrond van een strijdperk tussen beleid en praktijk. Verwacht kan worden dat in het eerste decennium van de 21e eeuw een steeds duidelijker onderscheid wordt aangebracht tussen de ondersteuning ten dienste van de overheid en de ondersteuning ten dienste van scholen. De knecht van twee meesters zal voor een van beide meesters moeten kiezen. De andere meester zal een eigen knecht kiezen. Als de rijksgelden voor de schoolbegeleiding rechtstreeks naar de schoolbesturen gaan, zal dit proces aanmerkelijk kunnen worden versneld (motie Cornielje, Tweede Kamer, 16 november 2000). Voor het moment zijn de voorwaarden voor het organiseren van ondersteuning op maat voor onderwijskansenscholen slechts gedeeltelijk vervuld. De vraag is of de bestaande structuren en de nieuwe vormen, zoals expertisenetwerken, een dergelijke ondersteuning zonder meer mogelijk maken. Een vorm die aansluit bij de gedachte om scholen meester te laten zijn van hun eigen situatie, zou kunnen zijn om per school een ondersteuningsarrangement op te stellen, met een duidelijke fasering van welke deskundigheid in welke fase door de school wordt gewenst. Men zou bijvoorbeeld in de eerste fase ondersteuning nodig kunnen hebben die de theorie van de op scholen te kiezen aanpak bespreekt, in een tweede fase expertise om de gevolgen voor de schoolorganisatie in kaart te brengen, in een derde fase coaching op de werkvloer, en in een vierde fase hulp bij de evaluatie van de interne processen.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 23 23 Wat zeggen de onderzoekers E n k e l e c o n c l u s i e s Voor de beleidsmatige en bestuurlijke aansturing van scholen hebben we twee instrumenten, die in samenhang en elkaar versterkend moeten worden ingezet. Een is een accountabilitysysteem dat wederkerig moet zijn, dus enerzijds de prestaties van scholen in kaart brengen, maar anderzijds ook scholen moet faciliteren om verbeteringen te realiseren. Dit systeem is in Nederland in ontwikkeling en in het convenant onderwijskansenscholen redelijk uitgewerkt en aangekleed. Wat nog het minst sterk is ingevuld is een systematiek van beloningen en sancties. Het tweede is de inzet van ondersteuning/expertise, die echter als systeem niet meer eenduidig functioneert. Voor de korte termijn kan dit worden opgelost, door individuele expertise/ondersteuning in te zetten voor schoolspecifieke vragen. Maar het is zeker te overwegen om met scholen convenanten te sluiten waarin wordt vastgelegd waarop de school wordt beoordeeld maar tevens een ondersteuningsarrangement wordt getroffen. Op iets langere termijn, bijvoorbeeld als het convenant met de 25 gemeenten met meer dan 100.000 inwoners in uitvoering komt, kan het zijn dat de zwakke institutionele basis voor de ondersteuning echt een probleem wordt. De functie van sjorren, trekken en preken tussen beleid en schoolpraktijk is niet meer institutioneel verankerd. Veel andere sturingsinstrumenten dan accountabilitysystemen en schoolspecifieke ondersteuning komen we in de internationale literatuur niet tegen. Wel valt elke vorm van de meestal vrij stabiele en langzaam veranderende accountability in een situatie, waarin de scholen te maken hebben met grote en snelle veranderingen in opvoeding en gezinsleven, en er zeer uiteenlopende ideeën zijn over functie en werkwijze van de school, casu quo over wat daarbinnen prioriteit zou moeten krijgen. Deze zijn moeilijk met elkaar te verenigen. Het werken met prestatiematen als basis voor accountability en het richten van de ondersteuning op het realiseren van verbeteringen ten opzichte van maten of standaarden, blijft steeds discutabel omdat het de schijnwerper richt op een van de taken en verantwoordelijkheden van de school, dus vaak of mogelijk - ten koste van andere taken. Als het gaat om standaarden ten aanzien van taalvaardigheid en rekenvaardigheid is dit - althans als theoretisch principe - niet al te omstreden. Normen en maten op andere domeinen zijn waarschijnlijk minder veilig.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 24 24 Wat zeggen de onderzoekers De schoolorganisatie O r g a n i s a t i e v a n d e b a s i s s c h o o l De organisatie van scholen, ook van basisscholen, is veel complexer dan veelal wordt gedacht. De schoolorganisatie wordt dan ook in de literatuur vanuit allerlei invalshoeken beschreven en geanalyseerd. Schema s over schoolorganisaties zijn er bij honderden en de variabelen die van belang zijn voor het functioneren van de schoolorganisatie zijn niet te tellen. We beperken ons hier voornamelijk tot die elementen in de schoolorganisatie, die voor het beleid ten aanzien van onderwijskansenscholen direct relevant lijken te zijn en die mogelijk aangrijpingspunten bieden om processen naar kwaliteitsverbetering in de scholen aan te zwengelen. Een basisschema voor de organisatie van een basisschool in de huidige tijd is te vinden bij Imants (1999). In wat uitgebreidere vorm kunnen we de organisatie van een basisschool die in het achterstandenbeleid participeert als volgt schetsen. Bestuur Me d eze g g e n s c h a p s r a a d Ouderraad School begeleidingsdienst Intern of ambulant begeleider Directie Onderwijsassistent Conciërge Projecten waaraan school deelneemt Groepsleerkrachten Vakleerkrachten Oalt, remedial teacher
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 25 25 Wat zeggen de onderzoekers Volgens Imants is er in scholen een relatieve scheiding tussen het onderwijskundige domein, waar beslissingen over onderwijs en instructie worden genomen, en het beheersmatige domein, waar het gaat over financiën, personeel, administratie, veiligheid, kwaliteitsbewaking, en de contacten met de omgeving van de school. In het eerste domein geeft volgens hem de stem van de autonome leerkracht de doorslag, in het tweede die van de directie. Hij concludeert daarbij dat dit als voordeel heeft dat leerkrachten zich aan hun professionele taken kunnen wijden, maar anderzijds een belemmering vormt om als school een flexibel en samenhangend onderwijskundig beleid te voeren. Opmerkelijk is dat de contacten met de omgeving hier genoemd worden als een onderdeel van het beheersmatig domein, terwijl de gedachte dat het hier om een kernpunt gaat in de onderwijskundige ontwikkeling van de school, steeds meer veld wint. Een mogelijke oplossing voor de opsplitsing van het inhoudelijke en beheersmatige domein is wellicht te vinden in het concept van de communityschool, gebaseerd op consensus tussen ouders, leerkrachten en leerlingen. De kracht van dit concept is dat leerkrachten zich door de ouders ondersteund voelen, als er consensus is tussen ouders en leerkrachten. Bovendien wordt het onderwijzen en opvoeden een gezamenlijk gedeelde onderneming, hetgeen het bereiken van concrete doelen kan vergemakkelijken. Ook het bouwen van communityscholen is echter verre van eenvoudig. Vragen als hoe te komen tot consensus, hoe om te gaan met degenen die andere waarden blijven koesteren, en hoe te voorkomen dat de schoolgemeenschap geïsoleerd raakt en eventueel in conflict komt met de buitenwereld, zijn niet zonder meer te beantwoorden. V e rn i e u w i n g s p r o c e s s e n i n d e b a s i s s c h o o l In de literatuur over basisscholen wordt doorgaans veel aandacht besteed aan verschillen tussen scholen, aan de didactiek, aan uiteenlopende onderwijsconcepten en aan het belang van visieontwikkeling. Ook de implementatie van vernieuwingen wordt via dergelijke invalshoeken aan de orde gesteld. Een aantal noties over de implementatie van vernieuwingen in scholen blijkt vrij breed gedeeld te worden. 1. Vernieuwingen moeten aansluiten bij een breed gedeelde visie binnen de school. Barritt (1996), die een jaar lang enkele basisscholen in Nederland participerend observeerde, wijst daarbij op het centrale belang van het
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 26 26 Wat zeggen de onderzoekers koffiezetapparaat in de cultuur van de basisschool. Hier worden de meningen uitgewisseld, zaken besproken en wordt beleid gemaakt of gebroken. Maar ook bestuur en ouders moeten deelgenoot zijn in de vernieuwing. Het ontwikkelen van een visie is daarbij voor veel scholen betrekkelijk nieuw. 2. Communicatie met alle betrokkenen binnen en rond de school is vereist. Het probleem waar veel innovaties en bijvoorbeeld gemeentelijk beleid mee te maken kregen is dat de communicatie over vernieuwingen en over afspraken met een bepaalde geleding in of rond de school, niet zonder meer ook andere geledingen bereikt. Een afspraak met het bestuur betekent nog niet dat de school zich gebonden acht, een afspraak met een leerkracht of coördinator betekent niet dat de directie hier achter gaat staan. 3. Vernieuwingen moeten concreet worden ingebracht in het werk van de leerkrachten. Visies blijven vaak mooie en vooral abstracte ideeën die niet zonder meer hun neerslag vinden in het werk van leerkrachten. Dit kan mede een gevolg zijn van de ingewortelde behoefte van leerkrachten om over uitgewerkt methoden en werkwijzen te beschikken, waarin is vastgelegd wat zij in het kader van de vernieuwing moeten doen. Veel innovaties blijven in de schoolorganisatie hangen, omdat ze niet verankerd worden in het dagelijks werk van de leerkrachten. Projecten van schoolbegeleidingsdiensten, onder andere het SAC, waar innovaties in basisscholen intensief werden begeleid, lieten bovendien zien dat voor het beklijven van innovaties ook herhaling van begeleiding en scholing na enkele jaren nodig was. Verandering vereist continue inspanning, niet een conferentie af en toe of een cursus van een dag (Clarke et al., 1998). 4. Er is een plan nodig om de veranderings- en verbeteringsprocessen in kaart te brengen en te faseren. Het maken en uitvoeren van een plan is niet de sterkste kant van veel basisscholen, omdat men meestal erg druk is met de dagelijkse gang van zaken en problemen van alledag. Tot voor kort moest men ook woekeren met financiële middelen, hetgeen ertoe leidde dat, als er al plannen werden gemaakt, deze dicht aansloten bij de bestaande situatie. Ondersteuning bij de opstelling en uitvoering van een plan is daarom gewenst. Een aantal scholen heeft in het kader van het GOA-beleid wel al ervaring opgedaan met de ontwikkeling van plannen. In die scholen kan worden aangesloten bij leerprocessen die men al doormaakt. In het algemeen kan er echter niet van worden uitgegaan, dat basisscholen veel expertise in huis hebben in planontwikkeling of projectmatig werken.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 27 27 Wat zeggen de onderzoekers 5. Er moet goed worden gekeken naar de wijze waarop de uitvoering van een plan wordt gefaseerd. Voor scholen is het werken met een fasering, waarbij per schooljaar telkens een of twee groepen bij veranderingsprocessen worden betrokken, het meest overzichtelijk en hanteerbaar. Bij deze werkwijze duurt het echter vrij lang eer veranderingsprocessen de hele school raken. Bovendien is er het risico dat de processen halverwege stagneren bijvoorbeeld bij wijziging van directie of vertrek van leerkrachten, of veranderingen in de omgeving, zoals een innovatie die nog dringender moet worden uitgevoerd. Gegeven de hoge politieke druk om in onderwijskansenscholen in de periode 2002-2006 substantiële verbeteringen te realiseren, is een benadering over de school als geheel eigenlijk vereist. Dit vraagt echter erg veel van de school en vereist een intensieve aanpak in scholing en begeleiding. Begeleiding/ondersteuning moet stabiel zijn, niet een tijdelijke of te dunne impuls, en aansluiten bij de vraag van de school. Voorbeelden van dit soort innovaties over de volle breedte van de school zijn nog erg schaars. 6. Monitoring van de schoolresultaten is onmisbaar als referentiepunt om de ontwikkeling van de school aan af te meten. In de recente literatuur over schoolorganisaties wordt wel gewag gemaakt van monitoring en prestatiemetingen, maar vooral met het oog op de functie van feedback naar individuele leerlingen. De accountabilityfunctie wordt vooral genoemd als een nieuwigheid, die van belang is voor de legitimering naar buiten toe. In de convenanten over de onderwijskansenscholen is opgenomen dat de beoogde resultaten helder en meetbaar worden geformuleerd. Om aan te sluiten bij de presentatie van resultaten die scholen kunnen opnemen in de schoolgids, zou hier het stramien uit Meer dan een cijfer; resultaten vermelden in de schoolgids (Appelhof et al., 2000) kunnen worden gebruikt. - De uitkomsten van het regulier/integraal schooltoezicht; - Toetsgegevens taal en rekenen; - De gegevens van het schooladvies; - Gegevens over zittenblijvers, verwijzingen en terugplaatsingen; - Gegevens over de sociaal-emotionele ontwikkeling; - Gegevens over de veiligheid van de school; - Opinies van ouders over de kwaliteit van de school. Een dergelijke brede aanpak is voor scholen waarschijnlijk prettiger dan een al te strakke fixatie op taal - en rekenprestaties. 7. Scholing van leerkrachten en management is een vereiste, wil de vernieuwing kans van slagen hebben. In Aan de slag met onderwijskansen(mini-
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 28 28 Wat zeggen de onderzoekers sterie van OCenW, 2000) is al een aanzet gegeven om scholing vooral uit te werken in de vorm van coaching op de werkvloer en om gebruik te maken van ict-middelen bij scholing (onder andere kennisnet). In het algemeen is de ervaring met scholing van leerkrachten in het kader van onderwijskansenbeleid geen reden voor landelijk gejuich, al is er op deelterreinen zoals Nederlands als Tweede taal (NT2) en scholing in het kader van projecten wel vaak goed geopereerd. Een moderne vorm van scholing zou nauwe verbindingen moeten hebben met de begeleiding of ondersteuning, steeds moeten terugkoppelen naar het algemene kader waarbinnen de scholing plaatsheeft, dus de achterliggende visie en het plan, en direct betrekking hebben op wat de leerkracht in dat kader kan of moet doen. Coaching op de werkvloer is de enige manier om deze uitgangspunten praktisch te verenigen. 8. Hulpbronnen in de omgeving van de school moeten worden benut. Deze notie is overigens niet terug te vinden in de literatuur over schoolorganisaties, die de omgeving van de school vooral onderbrengt in de periferie van de organogrammen. Voor bijvoorbeeld de taalontwikkeling van anderstalige kinderen uit laag opgeleide gezinnen, is een combinatie van een binnenschoolse en buitenschoolse aanpak onvermijdelijk als de diverse vaardigheden, lezen en schrijven, spreken en luisteren, op een hoger niveau moeten worden gebracht. Wellicht zou vooral speelse training in het spreken en luisteren buiten de school kunnen worden georganiseerd. Uit basisscholen komt nog steeds het geluid dat kinderen in de grootsteedse achterstandswijken nauwelijks in contact komen met het Nederlands in hun dagelijks leven. De uitwerking van de aanpak voor scholen voor voortgezet onderwijs in Utrecht en Den Haag (Emmerik, 2000) sluit goed aan bij deze punten, met een aantal praktische keuzen voor de specifieke situatie van de betrokken scholen. Emmerik concentreert zich bij de kwalitatieve aspecten van het ontwikkelingsproces vooral op indicatoren als het beleidsvoerend vermogen van de school, de professionaliteit van leerkrachten en schoolleiding, het benutten van de omgeving van de school, het draagvlak onder medewerkers van de school, en inhoudelijk op de aansluiting van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs en van voortgezet onderwijs naar vervolgonderwijs, combinatie van leren en werken en leren en de arbeidsmarkt, en taalbeleid (woordenschat en vaktaal), het digitale leren in de school, het voorkomen van voortijdig schoolverlaten en omgaan met diversiteit (onder andere interculturaliteit). Deze elementen worden ook in de monitoring opgenomen.
Stateoftheart 09-04-2001 16:19 Pagina 29 29 Wat zeggen de onderzoekers Schematisch kan het veranderingsproces als volgt worden geschetst. Om g e v i n g Diagnose Monitor Bestuurlijk systeem School Projectleider Het plan Schoolspecifieke ondersteuning en scholing A a n p a k o n d e r w i j s k a n s e n s c h o l e n De analyse van de schoolorganisatie, heeft, zeker als we deze in combinatie brengen met de accountability tot een aantal suggesties geleid voor de aanpak van de onderwijskansenscholen. Zoals ook eerder opgemerkt is de grote lijn in de aanpak van deze scholen zonder meer innovatief en in overeenstemming met de ontwikkeling in het denken over accountability en schoolorganisatie. De lijn van diagnose naar verbeteringsplan, met meting van resultaten en inzet van ondersteuning, scholing, en extra financiële middelen is in theorie gezond. Gevoelige punten zijn: - De aansturing vanuit het complexe bestuurlijk systeem kan verwarring opleveren voor de scholen, als hier niet een heldere regie op zit. De projectleider moet daarom bij voorkeur de contactpersoon zijn voor de school, zonder vermijdbare interferenties van derden. Dit zal overigens moeilijk in de hand te houden zijn. - De ondersteuning/scholing moet zeer schoolspecifiek zijn en eigenlijk moeten scholen kunnen kiezen wie ze voor ondersteuning of scholing willen inzetten. De ondersteuning en scholing lijkt om financiële en