Conseil UE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, 24 september 2004 (04.10) 12731/04 Interinstitutioneel dossier: 2003/0282 (COD) LIMITE PUBLIC ENV 496 ENT 129 CODEC 1044 NOTA van: het voorzitterschap aan: de delegaties nr.vorig doc.: 12728/04 ENV 495 ENT 128 CODEC 1042 nr. Comv.: 15494/03 ENV 655 ENT 221 CODEC 1704 - COM(2003) 723 def. Betreft: Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake batterijen en accu's, alsook gebruikte batterijen en accu's Op 20 juli 2004 heeft het Coreper de keus bevestigd van het voorzitterschap, dat voor het proefproject over de beoordeling van het effect van belangrijke veranderingen in de Raad op een Commissievoorstel het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake batterijen en accu's heeft uitgekozen. Het Coreper besloot dat de Groep milieu verantwoordelijk zal zijn voor het identificeren van geschikte veranderingen en voor het uitvoeren van een effectbeoordeling. Teneinde de Groep bij te staan bij het uitvoeren van het mandaat dat zij van het Coreper heeft gekregen: 12731/04 ons/jel/wb 1
a) oppert het voorzitterschap dat de toevoeging aan lid 1 van artikel 4 van een gedeeltelijk verbod op cadmium en de daaruit voortvloeiende wijzigingen in de artikelen 3, 6 en 13, wellicht geschikte veranderingen zijn voor een effectbeoordeling. Deze veranderingen weerspiegelen een compromisvoorstel dat het voorzitterschap heeft ingediend in een poging om overeenstemming tussen de delegaties te vinden (doc. 12728/04), en b) heeft het voorzitterschap een discussiestuk opgesteld met elementen voor een effectbeoordeling (in de bijlage bij deze nota). 12731/04 ons/jel/wb 2
DISCUSSIESTUK PROEFPROJECT - BEOORDELING VAN HET EFFECT VAN VERANDERINGEN IN DE RAAD OP HET COMMISSIEVOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN OVER BATTERIJEN I. IEIDING De Raad (Concurrentievermogen) heeft in mei 2004 conclusies aangenomen over betere regelgeving. Deze conclusies verbinden de Raad ertoe om in het kader van het interinstitutioneel akkoord over betere regelgeving "een benadering betreffende eventuele effectbeoordelingen over belangrijke veranderingen in de Raad te ontwikkelen, die in de loop van 2004 wordt ingevoerd". 1 Op 20 juli 2004 heeft het Coreper: de keus van het voorzitterschap voor dit proefproject 2 bevestigd, zijnde het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake batterijen en accu's; besloten dat de Groep milieu verantwoordelijk zal zijn voor het identificeren van geschikte veranderingen en voor uitvoeren van een effectbeoordeling; besloten dat de uitvoerige impactevaluatie (UIE) 3 van de Commissie het uitgangspunt zal zijn voor het werk van de Groep, en erop gewezen dat ernaar moet worden gestreefd het proefproject uiterlijk in mei 2005 af te ronden zodat het Coreper medio 2005 kan bezien welke lering uit een en ander is getrokken. 1 2 3 doc. 9995/04, Bijlage II, blz. 7. doc. 15494/03 - COM(2003) 723 def. doc. 15494/03 ADD 1 - SEC(2003) 1343. 12731/04 ons/jel/wb 3
II. GESELECTEERDE VERANDERINGEN De Groep milieu besloot onderstaande veranderingen te selecteren voor het proefproject: de voorgestelde toevoeging in lid 1 van artikel 4 van een gedeeltelijk verbod op cadmium de daaruit voortvloeiende wijzigingen in bepaalde definities, en de daaruit voortvloeiende schrapping van artikel 6 (monitoring van de afvalstroom) en artikel 13, lid 1, tweede alinea (specifieke inzamelingsstreefcijfers voor nikkelcadmium-batterijen). Deze veranderingen weerspiegelen een compromisvoorstel dat het voorzitterschap heeft ingediend in een poging om overeenstemming te vinden. Dat was nodig omdat verscheidene delegaties zich aanvankelijk, net als het Europees Parlement, uitspraken vóór een breder verbod op gevaarlijke stoffen in batterijen. Verscheidene andere delegaties zagen aanvankelijk, net als de Commissie, geen goede redenen voor zo'n breder verbod, noch voor bijkomende beperkingen bovenop de eisen van de huidige richtlijn. 4 De verandering in artikel 4, lid 1, houdt in dat draagbare batterijen of accu's, al dan niet ingebouwd in apparatuur, die meer dan 20 ppm cadmium bevatten, niet op de markt mogen worden gebracht, terwijl deze batterijen of accu's in draadloos elektrisch gereedschap na 4 jaar geleidelijk verdwijnen. Uit de daaruit voortvloeiende veranderingen in de definitie van "draagbare batterij of accu" zal duidelijk worden dat dit betrekking heeft op alle batterijen of accu's in elektrische huishoudapparaten, draadloos elektrisch gereedschap en elektrische en elektronische apparaten of andere toepassingen, die minder dan 1 kilo wegen. Het verbod geldt niet voor industriële batterijen of accu's, die worden omschreven als iedere batterij of accu voor industriële doeleinden, bijvoorbeeld als reserve- of tractievermogen, of in noodverlichting, en iedere batterij of accu voor elektrische voertuigen. 4 Richtlijn 91/157/EEG van de Raad, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/101/EG van de Commissie. 12731/04 ons/jel/wb 4
Zo'n gedeeltelijk verbod maakt de voorgestelde specifieke inzamelingsstreefcijfers voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen (artikel 13, lid 1, tweede alinea) en de voorgestelde eis om de hoeveelheid draagbare nikkel-cadmium-batterijen in de stroom vast stadsafval (artikel 6) te monitoren, overbodig, zodat beide bepalingen kunnen worden geschrapt. Deze veranderingen vormen een pakket. Voor het beoordelen van het effect moeten het gedeeltelijke verbod op cadmium en de veranderingen in de monitoring en de inzamelingseisen evenwel apart worden bekeken, aangezien zij zeer verschillende praktische gevolgen zullen hebben. III. EFFECTBEOORDELING VAN EEN GEDEELTELIJK VERBOD OP CADMIUM A. Milieu-effect Er bestaat geen verschil van mening over een aantal basisfeiten, en wel de volgende: cadmium is gevaarlijk (het is een giftige en persistente verontreinigende stof die schadelijk is voor de menselijke gezondheid en voor het milieu); batterijen zijn een grote bron van cadmium (herlaadbare nikkel-cadmium-batterijen zijn goed voor 75% van het totale gebruik van geraffineerd cadmium in producten op de communautaire markt), en batterijen leveren het gevaar op dat er cadmium in het milieu terechtkomt (tijdens de productie en, nog belangrijker, bij het vernietigen van nikkelcadmium-batterijen, vooral in de vorm van verbrandingsresten en door insijpeling in het grondwater uit stortplaatsen) 12731/04 ons/jel/wb 5
Een belangrijk voordeel van een verbod is dat het een duurzaam middel wordt om het milieueffect van cadmium op de langere termijn te beperken, in overeenstemming met het voorzorgsbeginsel. De UIE van de Commissie erkent echter dat het zeer moeilijk is om het positieve milieu-effect van een verbod op het gebruik van cadmium in draagbare batterijen te kwantificeren en om te bepalen in welke mate verschillende beleidsopties dit effect zouden vergroten of verkleinen. Redenen voor deze onzekerheid zijn ondermeer: het ontbreken van een overeengekomen wetenschappelijke methodologie, en de mogelijke ontwikkelingen van de batterijenmarkt, het consumentengedrag en het beleid voor het verwerken en vernietigen van afval in de lidstaten. Niettemin schatte Bio Intelligence 5 dat in 2002 in de toenmalige 15 lidstaten plus Noorwegen en Zwitserland meer dan 2000 ton draagbare nikkel-cadmium-batterijen in de stroom vast stadsafval is terechtgekomen. Voorts raamde het dat dit gelijk is aan een inbreng van 13 tot 66 kilo cadmium in het grondwater. Een verbod op draagbare nikkel-cadmium-batterijen zou deze verontreiniging voorkomen. Het voorgestelde verbod heeft één beperking, namelijk dat het slechts ongeveer de helft bestrijkt van de totale markt voor nikkel-cadmium-batterijen. (Aanvankelijk zou het verbod gelden voor een nog kleiner deel van de markt. Voor draadloos elektrisch gereedschap, dat zo'n 70% vertegenwoordigt van de markt voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen, zou een uitstel gelden van vier jaar). Het verbod zou niet gelden voor cadmium dat wordt gebruikt in noodverlichting, voertuigen en andere industriële toepassingen. (Volgens schattingen van de UIE door de Commissie vertegenwoordigen deze toepassingen 49% van de totale markt voor nikkel-cadmium-batterijen.) Het is echter minder waarschijnlijk dat deze andere batterijen, vanwege hun omvang en omdat ze meestal beroepsmatig worden gebruikt, in de stroom vast stadsafval terecht zullen komen. Voorts wordt het in de voorgestelde richtlijn verboden industriële batterijen en autobatterijen te verwijderen. 5 BIO Intelligence Service, "Impact Assessment on Selected Policy Options for Revision of the Battery Directive" (impactbeoordeling van beleidsopties voor de herziening van de Richtlijn betreffende batterijen)" juli 2003. 12731/04 ons/jel/wb 6
Ook is het waar dat het gevaar voor het milieu dat wordt veroorzaakt door de draagbare nikkelcadmium-batterijen die EU-burgers momenteel hamsteren, blijft bestaan. Onafhankelijk van het gekozen beleid hangt de omvang van dit gevaar in de eerste plaats af van de mate waarin het publiek deelneemt aan inzamelingprogramma's en niet van regelgeving. Derhalve lijkt de slotsom van de UIE van de Commissie inzake het milieu-effect van een totaal cadmiumverbod ook op te gaan voor een gedeeltelijk verbod: iedere beperking van het gebruik van cadmium in batterijen zou moeten leiden tot minder negatieve milieu-effecten in de toekomst, aangezien nikkel-cadmium-batterijen worden ingedeeld bij schadelijk afval, en hun vervangers (bijvoorbeeld nikkel-metaalhydride-batterijen (NiMH) en lithium-ion-(li-i) batterijen) daar niet toe behoren. Met het compromispakket van het voorzitterschap komt er een eind aan het "gesloten-lus"-systeem, dat vereist dat alle draagbare nikkel-cadmium-batterijen worden ingezameld en hergebruikt. De inzamelingsstreefcijfers voor deze batterijen zouden dus dezelfde zijn als voor alle andere draagbare batterijen: 30% gedurende de eerste 4 jaar en een tot nog toe niet gespecificeerd hoger percentage na 10 jaar. Dit houdt in dat cadmium uit draagbare nikkel-cadmium-batterijen op de korte termijn nog altijd in de stroom vast stadsafval terechtkomt. Anderzijds is het verbieden van gevaarlijke stoffen een vertrouwd en deugdelijk beleidsinstrument en dus zou het zeer doeltreffend zijn voor het voorkomen van negatieve milieu-effecten op de lange termijn, zelfs als het niet mogelijk is dit effect in absolute termen te kwantificeren. Het alternatief van een gesloten-lussysteem is veel moeilijker in te voeren en de naleving ervan dient voortdurend te worden afgedwongen. 12731/04 ons/jel/wb 7
B. Economisch effect In de UIE van de Commissie wordt vermeld dat de industrie de activiteiten voor het maken van nikkel-cadmium-batterijen op een jaarlijkse omzet van zo'n 1 miljard euro schat. Het voorgestelde gedeeltelijke verbod zal waarschijnlijk geen groot effect hebben op de industrie. Het verbod zou alleen de markt voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen treffen en alleen toepassingen waarvoor vervangers beschikbaar zijn 6 (Tabel 1) 5. Op de markt beschikbare batterijtechnologie batterij toepassing NiCd Lood - zuur Ni - MH Li - ion Li-polymeer - segment Verkoop ) van NiCdbatterijen ( in EU /,(ton per jaar, 1999) in EU) draagbare batterijen ( < 1 kg ) -GSM's, -draagbare PC's -camcorders, -digitale camera's, huishoudelijk -speelgoed met afstandsbediening, - andere kleine huishoudapparaten (kleine stofzuigers, scheerapparaten, ) X X X X X 3 600 draadloos elektrisch gereedschap X X 3 950 draadloos elektrisch gereedschap X X 1 800 professioneel systemen voor noodverlichting ( X X 3 050 (gebouwen, vliegtuigen) medische apparatuur X???? 200 industrieel industrieel gebruik uik ( 1 (> kg) 1 kg ) vast - ( - stroomvoorziening (operatiekamers in ziekenhuizen, offshore boorplatformen, reservestroom in de industrie, noodstroomvoorziening op luchthavens, grote telecommunicatiepost ) ), - reservestroom (grote - computersystemen - (l in banken en verzekeringsmaatschappijen ) ) ( X ) X 2 600 mobiel spoorwegen, vliegtuigen ( (rem- en veiligheidsfuncties) X ( X ) elektrische voertuigen gespecialiseerd ruimtevaart- en militaire toepassingen (starten van motor, reserve-nood-- functies ) off -road voertuigen on -road voertuigen X???? 200 ( X ) X 600 X ( X ) x (proef) x (proef) x ( proef) Tabel 1 6 Er is enige onenigheid over het bestaan van vervangers voor draadloos elektrisch gereedschap. Volgens studies van de Duitse en Zweedse milieubeschermingsbureaus leveren NiMH-batterijen echter ruimschoots vergelijkbare prestaties, ook bij lage temperaturen. 12731/04 ons/jel/wb 8
Voorts zijn over het algemeen bij de productie en de distributie van vervangers voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen dezelfde actoren betrokken (Tabel 2), zodat het netto economische effect voor de industrie waarschijnlijk niet groot zal zijn. Inzameling NiCd Collect NiCad Portable Rechargeable Battery Market Actoren Technological bij de technologische Innovation vernieuwing Actors Fabrikanten Manufacturers van herlaadbare of Portable Rechargeable draagbare batterijen Batteries Firma Companies Pb-zuur Pb-Acid Ni-Cd Ni-MH Li-Ion Li-Polymer Li-Polymeer SAFT - Y Y Y - VARTA Y Y Y Y - SANYO - Y Y Y Y PANASONIC Y Y Y Y Y YUASA Y Y Y Y Y MOLTECH - Y Y Y Y EMMERICH - Y - - - GP Battery - Y Y Y Y BYD - Y Y Y Y TOSHIBA - - Y Y Y SONY - - - Y Y GS Melcotech - - - Y Y HITACHI Y Y Y Y Y Y:Manufacturer Y:Fabrikant Markt voor herlaadbare draagbare batterijen Tabel 2 Voor veel toepassingen (bijvoorbeeld GSM's en digitale camera's) worden reeds op grote schaal vervangers voor nikkel-cadmium-batterijen gebruikt. In draadloos elektrisch gereedschap hebben nikkel-cadmium-batterijen echter een belangrijk marktaandeel. Daarom wordt in artikel 4 een overgangsperiode geboden van 4 jaar, zodat de industrie zich kan aanpassen. Het uit de markt nemen van de kleinste nikkel-cadmium-batterijen kan ook leiden tot besparingen voor de industrie qua kosten voor inzameling, verwerking en hergebruik. 12731/04 ons/jel/wb 9
Een gedeeltelijk cadmiumverbod kan een economisch effect hebben voor de consument. In de UIE van de Commissie wordt in verband met de beleidskeuze van een totaal verbod op cadmium verwezen naar een schatting die Bio Intelligence heeft gemaakt van de bijkomende jaarlijkse kosten voor de consumenten, namelijk tussen 825 en 1995 miljoen euro, ruwweg 2 à 5 euro bijkomende jaarlijkse kosten per hoofd van de bevolking. Deze cijfers zijn gebaseerd op de dubbele aanname dat draagbare nikkel-cadmium-batterijen goedkoper zijn dan de batterijen met vervangende technologieën én dat hun levensduur twee tot drie keer langer is. Deze aanname kan echter worden betwist. De aanname was gebaseerd op het prijsverschil van begin 2003, maar de kosten van andere batterijtechnologieën zouden moeten dalen wanneer deze technologieën "rijper" worden en hun marktaandeel blijft groeien. Het is moeilijk om de prijs van nikkel-cadmium-batterijen en die van batterijen met andere technologieën met elkaar te vergelijken. Nikkel-cadmium-batterijen zijn over het algemeen weliswaar goedkoper dan andere batterijen van dezelfde afmeting, maar hebben meestal ook minder capaciteit. De theoretische levensduur van nikkel-cadmium-batterijen bedraagt inderdaad 750 volledige laad/ontlaadcycli en van de vervangende batterijen slechts 400 cycli. Maar het niet correct laden en laten ontladen van nikkel-cadmium-batterijen kan hun nuttige levensduur aanzienlijk verkorten. (Dit verschijnsel wordt vaak ten onrechte het "geheugeneffect" genoemd, maar het is eigenlijk gewoonlijk een probleem van een daling van het voltage). Het probleem van een verminderde capaciteit ten gevolge van verkeerd opladen doet zich niet voor met lithium-ionbatterijen en het effect op nikkel-metaalhydride-batterijen is te verwaarlozen. In de context van draagbare batterijen in consumentenelektronica kan de levensduur van nikkel-cadmium-batterijen in de praktijk dus even lang zijn of korter dan die van hun vervangers. Indien vervangers voor nikkel-cadmium-batterijen inderdaad een kortere levensduur hebben, zou dit leiden tot een kleine toename van de kosten van afvalverwerking. Dit zou echter beduidend minder duur zijn dan het monitoren van een gesloten-lussysteem (zie hierna). 12731/04 ons/jel/wb 10
C. Sociaal effect Ook hier geldt dat een eventueel sociaal effect waarschijnlijk niet groot zal zijn omdat het voorgestelde verbod slechts een deel van de markt voor nikkel-cadmium-batterijen en alleen de toepassingen waarvoor vervangers beschikbaar zijn zou treffen, en omdat over het algemeen bij de productie en de distributie van deze vervangers dezelfde actoren zijn betrokken. IV. EFFECTBEOORDELING VAN HET SCHRAPPEN VAN MONITORINGSVEREISTEN EN DE SPECIFIEKE INZAMELINGSSTREEFCIJFERS VOOR NIKKEL-CADMIUM-BATTERIJEN A. Milieu-effect Het schrappen van artikel 6 (Monitoring van de afvalstroom) en de specifieke inzamelingsstreefcijfers voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen in artikel 13 zou geen negatief milieu-effect moeten hebben omdat het een onderdeel is van een pakket dat ook een verbod inhoudt van de nikkel-cadmium-batterijen die zeer waarschijnlijk in de stroom vast stadsafval terechtkomen. Er zou in tegendeel een positief effect van uit moeten gaan in vergelijking met het alternatief van een gesloten-lussysteem. Voor het door de Commissie voorgestelde gesloten-lussysteem zou op zijn minst 80% van de draagbare nikkel-cadmium-batterijen moeten worden ingezameld. En dus zou nog steeds zo'n 20% per jaar in het milieu terechtkomen (terwijl het voorgestelde verbod al deze verontreiniging op de lange termijn wegneemt). Een gesloten-lussysteem kan inderdaad op de korte termijn een positief milieu-effect hebben omdat zo'n systeem geldt voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen die op de markt worden gebracht voordat de eisen van de nieuwe richtlijn van kracht worden. Het lijkt echter twijfelachtig of het streefcijfer van 80% voor het inzamelen en hergebruiken van draagbare batterijen kan worden gehaald, tenzij het gedrag van de consumenten beduidend verandert. Bio Intelligence heeft de ingezamelde hoeveelheid draagbare nikkel-cadmium-batterijen in de toenmalige lidstaten plus Noorwegen en Zwitserland in 2002 namelijk geraamd op 51%. Met gebruikmaking van dezelfde berekeningsmethode meldde Nederland een ingezamelde hoeveelheid van alle draagbare batterijen in 2002 van 71%. 12731/04 ons/jel/wb 11
B. Economisch effect Het monitoren van de stroom stadsafval zou erg duur uitvallen. Volgens schattingen vormen draagbare nikkel-cadmium-batterijen zo'n 0,0055% van de stroom stadsafval. Voor het monitoren zou dus een intensieve bemonstering nodig zijn om een betrouwbare kwantificering van de hoeveelheden gebruikte draagbare nikkel-cadmium-batterijen mogelijk te maken. Voorts zouden de lidstaten dit op zijn minst eens per jaar moeten doen omdat de specifieke inzamelingsstreefcijfers voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen jaarcijfers zijn. Door de schrapping van de eisen worden deze buitensporige en steeds terugkerende kosten weggenomen. Voorts leidt het schrappen van de monitoringseisen in artikel 6 en van de specifieke inzamelingsstreefcijfers voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen in artikel 13 tot lagere uitvoeringskosten. Voor het controleren van de goede werking van een geslotenlussysteem zouden specifieke monitoringsinspanningen en inzamelingsstreefcijfers nodig zijn, terwijl de controle op de naleving van een gedeeltelijk cadmiumverbod kan gebeuren binnen het kader van bestaande nationale controlesystemen (bijvoorbeeld verklaringen van fabrikanten, ad hoc controles en inspecties ter plaatse). C. Sociaal effect Er is waarschijnlijk geen beduidend sociaal effect, behalve misschien het verlies van de arbeidsplaatsen die zijn geschapen door het vereiste monitoren van de afvalstroom. Er gaan waarschijnlijk geen banen verloren ten gevolge van het schrappen van de bepaling waarin een specifiek inzamelingsstreefcijfer wordt vastgesteld voor draagbare nikkel-cadmium-batterijen, aangezien er in lid 1 van artikel 13 algemene inzamelingsstreefcijfers blijven staan voor alle draagbare batterijen, inclusief draagbare nikkel-cadmium-batterijen. 12731/04 ons/jel/wb 12
V. CONCLUSIE In vergelijking met het oorspronkelijke voorstel van de Commissie heeft het voorgestelde pakket veranderingen naar verwachting een positief milieu-effect (ook al kan dit niet worden gekwantificeerd) een positief netto economisch effect (zeer gering negatief effect voor de industrie of de consument, vergeleken met uitsluitend aanzienlijke besparingen voor degenen die verantwoordelijk zijn voor monitoring en inzameling) geen sociaal effect van betekenis. 12731/04 ons/jel/wb 13