De strijd tegen georganiseerde criminaliteit: een nieuw fenomeen? 1.Inleiding: Het witwassen van crimineel geld wordt al geruime tijd als zeer ongewenst beschouwd. Regeringen, politie en justitie investeren veel geld en menskracht in het strafrechterlijk bestrijden van money-laundering. Financiële instellingen worden steeds vaker betrokken bij de strijd tegen de zware en georganiseerde criminaliteit. Een interessante vraag hierbij is: wat voor middelen hebben toezichthouders, die in genoemde strijd tegen de georganiseerde misdaad een belangrijke rol spelen, tot hun beschikking om hun financieel systeem te beschermen tegen ongeoorloofde praktijken?. In de eerste plaats is dit regelgeving van overheidswege en ten tweede kan internationale samenwerking op het gebied van toezicht worden gezien als een belangrijke middel tegen moneylaundering. De regelgeving op het terrein van witwassen van crimineel geld heeft als primaire doelstelling het integer houden van het financieel stelsel, in het bijzonder de bancaire sector in een land. Een tweede reden voor het belang van regelgeving heeft betrekking op de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit. De samenwerking tussen bankentoezichthouders vloeit voort uit afspraken die in 1988 in het Bazelse Comité van toezichthouders zijn gemaakt over het tegengaan van het money-laundering. In genoemd jaar is Basle Statement of Principles on the prevention of criminal use of the banking system for the purpose of money laundering gepubliceerd. 2.Terugblik. De huidige regelgeving met betrekking tot de bestrijding van het witwassen van criminele gelden vindt zijn oorsprong in de Verenigde Staten (VS). Al in 1970 werd in de VS de verplichting voor financiële instellingen ingevoerd om 1
kastransacties van US$ 10.000= en hoger aan te melden. Ook in de VS was deze regelgeving ingevoerd mede in het kader van de bestrijding van de criminaliteit. Door deze meldingplicht trachtte men zicht te krijgen op de witwasactiviteiten van de grote drugshandelaren. Deze z.g. Currency Transaction Report (CRT) meldingen zijn sinds 1970 aanzienlijk uitgebreid. Vanaf 1980 is het onderwerp money-laundering actueel geworden in Europa. In dat jaar nam de Raad van Europa een aanbeveling aan betreffende de bestrijding van witwassen. Een volgend belangrijk historisch moment was het jaar 1988. In dat jaar werd door de Verenigde Naties het verdrag ter bestrijding van de illegale handel in verdovende middelen gesloten (Verdrag van Wenen). In het Verdrag van Wenen wordt uitgebreid aandacht geschonken aan de bestrijding van het witwassen van geld afkomstig van de illegale handel in drugs. In december 1988 werd door het comité van toezichthouders van banken van de Groep van 10 een principe verklaring afgegeven ( Basle Statement of Principles ), inhoudende adviezen aan de financiële instellingen van de aangesloten landen om misbruik van het financiële stelsel door witwassers tegen te gaan. Al in februari 1990 hebben de G7 landen de krachten samengebundeld in de Financial Action Task Force (FATF) on money-laundering en in hun eindrapport heeft de FATF 40 aanbevelingen in het kader van de bestrijding van moneylaundering aangenomen. De bedoeling van dit rapport was om wereldwijde ondersteuning te krijgen voor een gezamenlijke aanpak tegen internationale criminaliteit en georganiseerde misdaad. In juni 1990 hebben de eilanden in het Caraibisch gebied massaal gereageerd op een uitnodiging van de Arubaanse Regering om een congres bij te wonen over het witwassen van 2
geld. Tijdens dit congres werd voornamelijk de bijzondere positie die het Caraibisch gebied inneemt tussen de productieen consumptielanden van drugs benadrukt. Deze positie maakt de financiële sector van onze regio kwetsbaar voor criminele organisaties die hun illegaal verdiende geld willen witwassen. In de volgende paragraaf zullen wij stilstaan bij de omschrijving van het begrip money-laundering. Tevens willen wij de processen beschrijven die in het algemeen te onderkennen zijn bij de praktijk van het witwassen van geld. 3. Money-laundering in de praktijk: Heel populair gesteld verstaat men onder het witwassen van geld wanneer criminele organisaties, direct of indirect, de herkomst van gegenereerde winsten uit illegale activiteiten proberen te verhullen met de bedoeling deze middelen na verloop van tijd in het normale economisch verkeer te brengen. Bij het witwassen kunnen criminelen en hun stromannen niet zonder de diensten van bijvoorbeeld wisselkantoren, banken effectenbemiddelaars, beleggingsinstellingen, verzekeringmaatschappijen, assurantie tussenpersonen, creditcard maatschappijen en casino s. Al deze instellingen kunnen op de een of ander wijze (ongewenst) betrokken zijn bij het verlenen van financiële diensten aan criminele(n) of hun organisaties. De financiële instellingen kunnen dan worden gezien als een belangrijke ingang van de criminelen om te proberen grote sommen illegaal verkregen geld in het normale economische verkeer te brengen. Money laundering transacties hebben vaak met elkaar gemeen dat ergens in een keten van elkaar opeenvolgende transacties er minimaal één keer een transactie heeft plaats gevonden om de zogenaamde paper trail (papieren spoor) te doorbreken. In het money-laundering proces kunnen over het algemeen de volgende drie fasen worden onderscheiden: 3
Ontstaan en plaatsing (placement) Versluiering (layering) Bestemming (integration). In de ontstaan- en plaatsingsfase: In deze fase wordt op een bepaalde plaats en op een bepaald moment crimineel vermogen (geld) verkregen. Vaak is dit in contante vorm. Om dit vermogen openlijk te kunnen aanwenden, is het noodzakelijk dat eventuele sporen die kunnen leiden tot duidelijkheid met betrekking tot de werkelijke herkomst van dit vermogen, uitgewist worden. Daartoe moet het vermogen in het betalingsverkeer worden gebracht (placement). Een voorbeeld kan dit proces in deze plaatsingsfase verduidelijken. Voorbeeld: 1 Een bekende restauranthouder Bon Komé is al jarenlang klant bij een bank XYZ. De bank weet uit ervaring dat de eigenaar van Bon Komé wekelijks een bepaald bedrag stort op zijn rekening. Gedurende de week wordt het gestorte bedrag weer van de rekening van het restaurant gebruikt voor de betaling van reguliere crediteuren die allen ook rekening houders zijn bij deze bank. Nu het wat slechter gaat met de economie ziet bank XYZ dat de stortingen niet meer regelmatig gebeuren en dat daardoor een heleboel rekeningen van Bon Komé onbetaald blijven. Op een gegeven moment besluit de directie van bank XYZ te gaan praten met de restauranthouder, omdat deze ook achterloopt met de aflossing van een lening bij de bank. Na het gesprek belooft de eigenaar van Bon Komé dat hij op korte termijn een oplossing heeft voor zijn financiële problemen. Na bijna een maand merkt de bank inderdaad dat de restauranthouder nu regelmatig aan het einde van de week, 1 Dit is een fictief voorbeeld en alle gelijkenissen met het dagelijks gebeuren berusten op puur toeval. 4
zoals dat voorheen ook gebruikelijk is geweest, grote sommen cash geld begint storten. Deze storting wordt in de loop van de week weer gebruikt om fondsen over te hevelen naar rekeninghouders in het buitenland, terwijl de lokale crediteuren nog steeds lang moeten wachten op hun geld. Uit dit voorbeeld blijkt duidelijk dat de restauranthouder Bon Kome na verloop van tijd grote sommen geld gaat storten op zijn rekening en dat dit geld, na korte tijd, de rekening in kleinere bedragen, weer verlaat naar buitenlandse rekeninghouders. Er zijn hier genoeg indicaties dat deze transacties betrekking hebben op praktijken die duiden op het plaatsen van gelden uit de misdaad circuit bij een lokale bank. Een moeilijkheid in dit geval is dat het storten van grote sommen cash-geld niet ongebruikelijk is voor restauranthouders. De situatie wordt hier alleen verdacht als men de omstandigheden waaronder de transacties plaatsvinden nader analyseert. De restauranthouder stort hogere bedragen op zijn rekening dan voorheen gebruikelijk is. In de tweede plaats wordt het geld weer in kleinere bedragen overgemaakt naar rekeninghouders in het buitenland. Ten derde gaat het slecht met de economie, maar toch nemen de stortingen van deze restauranthouder toe. Bij andere vergelijkbare restaurants merkt de bank XYZ dat het verloop van hun rekening nog steeds zorgwekkend is. Met dit voorbeeld hebben wij aannemelijk kunnen maken dat het voor financiële instellingen altijd belangrijk is om het rekeningen verloop van hun klanten goed te volgen om het witwassen van geld op te sporen. Evenzo is het belangrijk dat de bank XYZ de normale activiteiten van zijn klanten goed weet te onderscheiden van abnormale transacties. Het principe van know your customer (KYC) is hier van groot belang. Versluieringfase (layering): De tweede fase die wij onderkennen bij het proces van witwassen is die van de versluiering (layering). Met versluiering wordt bedoeld het op elkaar stapelen van girale en chartale 5
transacties in het betalingsverkeer en/of via andere vormen van handelstransacties ter versluiering van de herkomst van de gelden. Tijdens deze fase maakt men vaak gebruik van het legale betalingsverkeer om een bepaalde status aan het vermogen te kunnen geven en tevens wordt dit traject gebruikt om het papieren spoor (paper-trail) meerdere malen te doorbreken. In ons voorbeeld kan de restauranthouder het geld dat hij heeft overgemaakt naar een buitenlandse rekening van de criminele organisatie of hun stromannen weer worden gebruikt om het over te maken naar andere rekeningen bij verschillende andere instellingen in het buitenland. Hoe meer schakels men gebruikt om het geld over te maken naar verschillende rekeninghouders hoe moeilijker het wordt om de oorsprong van het oorspronkelijk bedrag te traceren. De mogelijkheid is ook aanwezig dat het geld dat in het buitenland is overgemaakt geïnd wordt door een derde om deze daarna via een aantal deeltransacties weer te storten bij verschillende bancaire instellingen. Belangrijk in de versluieringfase is dat het papieren spoor van illegaal verkregen fondsen zoveel mogelijk wordt gewist. Na het versluieringtraject, waarbij de herkomst van het geld onduidelijk is gemaakt, moet aan het geld een nieuwe (legale) herkomst gegeven worden. Deze activiteit vindt over het algemeen plaats in de volgende fase die bestemmingsfase (integration) wordt genoemd. Bestemmingsfase (integration): In deze laatste fase wordt het crimineel vermogen waarvan de criminele herkomst buiten beeld is gebracht, nu met een ogenschijnlijk legale herkomst in het legale economisch verkeer gebracht. Een klassiek voorbeeld hiervan is dat onze restauranthouder van Bon Komé een buitenlandse lening krijgt van een bedrijf, terwijl de bank XYZ weet dat er onvoldoende bedrijfseconomische gronden zijn en onvoldoende zekerheden zijn om deze lening te verstrekken. Met de 6
bedragen die de restauranthouder op zijn rekening stort wordt de lening weer afgelost aan de kredietverstrekker in het buitenland. Hiermee wordt het duidelijk dat het krediet wordt afgelost met sommen geld die verkregen zijn uit illegale praktijken. 4. Wat is de rol van de toezichthouder in dit geheel? De Bank van de Nederlandse Antillen, Centrale Bank, heeft het toezichtsgebeuren onder haar verantwoordelijkheid. De BNA houdt toezicht op alle kredietinstellingen, verzekeringsmaatschappijen, pensioen- en voorzieningsfondsen en spaar- en kredietverenigingen. Het Bankstatuut van de BNA beschrijft de belangrijkste taken van de Centrale Bank. Hieronder valt zowel het bedrijfseconomische- als het monetaire toezicht. Verder zijn de belangrijkste wetten die de toezichtrol van de Bank regelt de Landsverordeningen toezicht bank- en kredietwezen (1994), toezicht verzekeringsbedrijf (1990) en toezicht ondernemingspensioenfondsen (1985). Bedrijfseconomisch toezicht is in de eerste plaats gericht op het beschermen van de belangen van deposanten, crediteuren en polishouders van financiële instellingen in het algemeen. Hiernaast is in de tweede plaats het bevorderen van een gezond financieel systeem van groot belang voor het behoud van de reputatie van een land. Vooral de laatste rol moet als belangrijk worden gezien in de strijd tegen money-laundering activiteiten. Vanuit een beleidsoptiek is het voor de Bank en ons Land van eminent belang dat het toezicht op financiële instellingen zodanig wordt ingericht dat activiteiten die verband houden met money-laundering buiten de landsgrenzen gehouden worden. Dit kan in de praktijk op een aantal manieren geschieden. In de eerste plaats moet er wetgeving komen die specifiek het delict van money-laundering strafbaar stelt. In de tweede plaats moet de Bank richtlijnen opstellen en 7
implementeren zodat de onder toezicht vallende instellingen uillegale activiteiten buiten de deur houdt. Op het gebied van de wetgeving is de afgelopen jaren veel gebeurd. Zo is in 1997 de Landsverordening meldpunt ongebruikelijke transacties (LMOT) en de Landsverordening Identificatie Financiële Transacties (LIF) door het parlement van de Nederlandse Antillen goedgekeurd. Beide wetten beogen het gebruik van financiële transacties doorzichtiger te maken door een verplichte identificatie van de betrokken partijen bij deze transacties. Verder rust volgens de LMOT een meldingsplicht van financiële dienstverleners bij het vermoeden van ongebruikelijke transacties. De belangrijkste doelstellingen van de LMOT zijn om de financiële wereld te verplichten om ongebruikelijke transacties te melden bij een centraal meldpunt opdat van hieruit eventuele strafrechterlijke onderzoek te kunnen initiëren. Het secundair belang van het melden van ongebruikelijke transacties is om internationaal georganiseerde misdaad tegen te gaan. Welke diensten vallen onder het hoofd financiële diensten? Hiertoe wordt in zowel de LIF als LMOT de volgende opsomming gegeven: Het in bewaring nemen van effecten, bankbiljetten, edele metalen en andere waarden; Het openen van bankrekeningen; Het verhuren van safeloketten; Het crediteren en debiteren van rekeningen; Het wisselen van valuta. Polissen? Al deze transacties kunnen worden aangemerkt als het verlenen van een financiële dienst. Eenieder die bedrijfsmatig of beroepsmatig een financiële dienst verleend dienst bij het vermoeden van ongebruikelijk transactie deze melden bij het centrale meldpunt. Belangrijk hier is om aan te geven dat op alle financiële dienstverleners die in of vanuit de Nederlandse 8
Antillen deze diensten verleend verplicht zijn om deze transacties te melden. 9