KORTE TOETS GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN VEILIGHEIDSREGIO KENNEMERLAND Rekenkamer Zandvoort 13 mei 2014 1. AANLEIDING EN VRAAGSTELLING KORTE TOETS In december 2013 heeft de Rekenkamer Zandvoort met de Zandvoortse fracties overleg gevoerd over interessante onderzoeksonderwerpen voor het jaar 2014. In de fractiegesprekken kwam regelmatig de Veiligheidsregio Kennemerland (VRK) ter sprake. De raadsleden zijn in het algemeen geïnteresseerd in de vraag hoeveel invloed de gemeenteraad heeft op de besluitvorming binnen een gemeenschappelijke regeling als de VRK. Bovenal hebben meerdere raadsleden aangegeven in het bijzonder te willen weten hoe de kostenstructuur en bijbehorende gemeentelijke financiële bijdrage aan de VRK is opgebouwd. De Rekenkamer Zandvoort heeft naar aanleiding van deze wens van de fractieleden een korte analyse uitgevoerd naar de vraag: Hoe ziet de kostenstructuur van de Veiligheidsregio Kennemerland er uit en hoe is de Zandvoortse financiële bijdrage aan de Veiligheidsregio Kennemerland opgebouwd? Om te komen tot een antwoord op deze vraag zijn een aantal deelvragen relevant: 1. Welke doelstellingen en taken heeft de Veiligheidsregio Kennemerland? 2. Hoe is de kostenstructuur van de Veiligheidsregio Kennemerland opgebouwd? 3. Hoe ziet in het bijzonder de structuur van de gemeentelijke bijdrages er uit? 4. Hoe is de Zandvoortse bijdrage opgebouwd? Deze rapportage geeft de belangrijkste bevindingen weer. 2. ONDERZOEKSAANPAK Voor deze korte toets zijn de volgende stappen gezet: - Documentanalyse, van: o Gemeenschappelijk regeling Veiligheidsregio Kennemerland, o Bestuursafspraken VRK Gemeente Zandvoort, o jaarverslagen en jaarplannen van de VRK, o notulen van raadsvergaderingen waarin (documentatie met betrekking tot) de VRK wordt besproken. - Interviews, met: o de ambtelijk verantwoordelijke voor de VRK: Jonneke van Broekhoven, o het lid van het Algemeen Bestuur namens Zandvoort: Niek Meijer. 3. GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE VEILIGHEIDSREGIO KENNEMERLAND Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijk samenwerkingsverband tussen verschillende bestuursorganen, zoals gemeenten, provincies en waterschappen. De instelling van een gemeenschappelijke regeling wordt geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).
De gemeente Zandvoort neemt in 2014 deel in drie gemeenschappelijke regelingen: 1. Veiligheids Regio Kennemerland (VRK), gericht op het uitvoeren van taken vanuit de Wet Veiligheidsheidsregio s en de Wet publieke gezondheid. 2. Werkvoorzieningsschap Zuid-Kennemerland, gericht op het uitvoeren van de taken vanuit de Wet Sociale Werkvoorziening. 3. Gemeente Belastingen Kennemerland-Zuid, gericht op het centraal uitvoeren van belastingzaken. Veiligheidsregio Kennemerland De Veiligheidsregio Kennemerland (VRK) bestaat uit GGD Kennemerland en Brandweer Kennemerland. De gemeenschappelijke regeling VRK stamt van 1 januari 2008. Er zijn twee wetten die de taken van de VRK voor een groot deel invullen: de Wet veiligheidsregio s en de Wet publieke gezondheid. In de Veiligheidsregio Kennemerland participeren de gemeenten: Beverwijk, Bloemendaal, Haarlem, Haarlemmerliede/ Spaarnwoude, Haarlemmermeer, Heemskerk, Heemstede, Uitgeest, Velsen en Zandvoort. Het Algemeen Bestuur bestaat uit de burgemeesters van alle deelnemende gemeenten. De VRK kent daarnaast twee bestuurscommissies: de bestuurscommissie Openbare Veiligheid (burgemeesters) en de bestuurscommissie Publieke Gezondheid en Maatschappelijke Zorg (portefeuillehouders Volksgezondheid). (Bron: Informerende overdrachtsnotitie Veiligheidsregio Kennemerland, maart 2014) 4. DE KOSTENSTRUCTUUR VAN DE VEILIGHEIDSREGIO KENNEMERLAND De VRK kent verschillende vormen van bekostiging, namelijk: - Het Rijk kent de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (Bdur) toe. Totaal wordt op dit moment ongeveer een zesde van de VRK-begroting betaald door het Rijk. - De tien participerende gemeenten betalen inwonerbijdragen. Daarmee betalen de gemeenten voor rampen- en crisisbeheersing, brandweer en openbare gezondheid. De hoogte van de inwonerbijdragen wordt bepaald door het bestuur van de VRK. - De tien participerende gemeenten betalen via zogenoemde Bestuursafspraken voor (een deel van) de lokale brandweertaken. Over de hoogte van de bedragen zijn per afzonderlijke gemeente afspraken gemaakt in juli 2008, toen de gemeentelijke brandweerkorpsen werden opgeheven en er een regionaal brandweerkorps werd gevormd. - Binnen GGD Kennemerland functioneert ook de sector Ambulancezorg. Deze wordt bekostigd door de zorgverzekeraars. - In het geval van GGD Kennemerland maken gemeenten soms aparte afspraken over gemeentespecifieke taken. In dat geval ontvangt de VRK daarvoor een subsidie van de betreffende gemeente. (Bron: Informerende overdrachtsnotitie Veiligheidsregio Kennemerland, maart 2014) In 2010 bleek de VRK een groot financieel tekort te hebben. Aan de participerende gemeenten werd gevraagd om de inwonerbijdragen in het boekjaar 2011 (eenmalig) te verhogen met in totaal 2,9 miljoen.
De deelnemende gemeenten hebben de VRK vervolgens de eis opgelegd om de bedrijfsvoering op orde te brengen en forse bezuinigingen te realiseren, om zo de ontstane tekorten weg te nemen. In 2012 en 2013 heeft de VRK circa 4,1 miljoen bezuinigd op de inwonerbijdragen, met name door het schrappen van taken. Om te bepalen welke taken geschrapt konden worden, zijn aan de gemeente(rade)n in 2011 menukaarten voorgelegd. Deze menukaarten dienden om duidelijk te maken welke wettelijke en nietwettelijke taken de VRK uitvoert. Op die manier konden de gemeenten keuzes maken over de taken die zij al dan niet van de VRK willen afnemen. (Bronnen: Interview Jonneke van Broekhoven, 28 februari 2014; VRK, Begeleidende notitie menukaarten en ontwerpprogrammabegroting 2012, 11 april 2011) 5. DE ZANDVOORTSE FINANCIËLE BIJDRAGE AAN VEILIGHEIDSREGIO KENNEMERLAND 5.1 ALGEMENE UITGANGSPUNTEN De participerende gemeenten bekostigen de VRK op twee verschillende manieren, namelijk met: - Inwonerbijdragen, gebaseerd op het aantal inwoners, een indexpercentage en een vastgesteld bedrag per inwoner per specifieke dienst/taak van de VRK. Deze inwonerbijdragen zijn bedoeld voor de algemene kosten voor rampen- en crisisbeheersing, brandweer en openbare gezondheid. - Bijdragen op basis van de genoemde Bestuursafspraken. Deze bijdragen zijn bedoeld voor de lokale brandweertaken. De hoogte van deze bijdragen is vastgelegd in een per gemeente afzonderlijk opgestelde Dienstverleningsovereenkomst met de VRK. Het e.e.a. vertaalt zich als volgt voor de (hoogte en verhouding van de) gemeentelijke bijdragen in de VRK begroting voor 2014: (Bron: Ontwerpprogrammabegroting VRK t.b.v. gemeenten, april 2013)
5.2 ZANDVOORTSE BIJDRAGE(N) De Zandvoortse bijdrage aan de brandweerzorg door de VRK bestaat, zoals hierboven al beschreven, uit twee verschillende bijdragen: - de inwonerbijdrage, - de bijdrage op basis van de Bestuursafspraken uit 2008. De totale kosten voor de brandweerzorg bestaan voor de gemeente Zandvoort uit deze twee bovengenoemde én nog een derde component. Dat zijn de kosten voor het onderhoud aan het nieuwe en het oude pand van de brandweer in de gemeente Zandvoort. Per 1 januari 2014 is weliswaar het nieuwe pand vanwege nieuwe BTWwetgeving niet langer van de gemeente en overgedragen aan de brandweer, maar het onderhoud van het gebouw betaalt de gemeente nog wel. In 2014 zijn de totale kosten voor de gemeente Zandvoort voor de brandweerzorg begroot op 1.678.250. Meer gespecificeerd zijn de kosten als volgt opgebouwd. (Bron: Programmabegroting Gemeente Zandvoort 2014) Kostensoort Bedrag in Gas 7.800 Elektra 5.800 Afval, riool en reiniging 2.040 Verontreinigingsheffing 160 Brand- en stormverzekering 530 Glasverzekering 70 Waterverbruik 470 Gemeenschappelijke regelingen (VRK) 1.436.830 Voorziening Onderhoud gebouwen 180 Kapitaallasten Staat C 233.640 Kapitaallasten investeringsplan -23.520 KPL 29 SO 15.750 Leges en rechten GBKZ -1.500 Totaal 1.678.250 In het overzicht van kosten voor de gemeente Zandvoort vallen twee bedragen wat betreft hoogte op (deze zijn in de tabel cursief weergegeven): - Kapitaallasten Staat C: 233.640 Het gaat hierbij om de kapitaallasten voor de nieuwbouw van een tweede pand van de brandweer, dat in 2013 in gebruik is genomen. 1 - Gemeenschappelijke regelingen (VRK): 1.436.830 Dit zijn de kosten voor de bijdrage aan de VRK. Het grootste deel van deze kosten bestaat uit de genoemde bijdrage Bestuursafspraken : in 2014 namelijk 1.324.926. Zoals beschreven is de hoogte van deze bijdrage Bestuursafspraken in 2008 vastgesteld op basis van de toenmalige overhead- en personele kosten. In 2009 is deze bijdrage verder verhoogd op basis van het toenmalige materiaal en 1 Deze kapitaallasten worden per 1 januari 2014 omgezet in een vaste bijdrage aan de VRK. De VRK heeft namelijk de nieuwe brandweerkazerne overgenomen. Het beheer van het gebouw blijft wel bij de gemeente. Het een en ander wordt gecorrigeerd in de Voorjaarsnota 2014.
materieel van de lokale brandweer in de gemeente Zandvoort, dat in vergelijking met de andere participerende gemeenten uit kwalitatief zeer hoogwaardige zorgmaterialen bestaat. Daardoor is de vastgestelde bijdrage Bestuursafspraken van de gemeente Zandvoort relatief hoog in vergelijking met de andere gemeenten. Het bedrag wordt verder jaarlijks geïndexeerd op basis van inflatie, dus niet op basis van eventuele wijzigingen in het materiaal en materieel van de lokale brandweer. Zoals in paragraaf 4 Kostenstructuur is beschreven, bleek de VRK in 2010 een groot financieel tekort te hebben. In 2012 en 2013 heeft de VRK daarom fors moeten bezuinigen. De bezuinigingen van de VRK hebben voor in het bijzonder de gemeente Zandvoort tot een opvallende onbalans geleid. Door de bezuinigingen zijn enerzijds de kwaliteit, de risico s en de dekkingscapaciteit van de brandweerzorg tot een basisniveau genivelleerd. Anderzijds is de hoogte van de totale gemeentelijke bijdrage aan de VRK (dus de inwonerbijdrage én de bijdrage Bestuursafspraken) voor de gemeente Zandvoort vrijwel op het oorspronkelijke niveau gebleven. Bij de besluitvorming over de bezuinigingen is door het toenmalige Dagelijks Bestuur als uitgangspunt genomen dat het effect van de bezuinigingen ten goede moet komen aan alle participerende gemeenten, niet aan specifieke gemeenten in het bijzonder. Dit betekende concreet dat de hoogte van de inwonerbijdrage als gevolg van de bezuinigingen voor alle gemeenten is gedaald. De hoogte van de bijdrage Bestuursafspraken per specifieke gemeente is echter niet gedaald. Dit leidt met name voor de gemeente Zandvoort tot een onbalans, vanwege de relatief hoge bijdrage Bestuursafspraken die de gemeente Zandvoort betaalt. Deze onbalans leidt regelmatig tot vragen in de raad van Zandvoort. Het wegnemen van deze onbalans is politiek gezien echter een complex vraagstuk. Immers: aanpassingen in de berekening van de gemeentelijke bijdragen zal voor de ene gemeente gunstig zijn, maar voor de andere juist ongunstig. Toch is er op het moment van schrijven zicht op mogelijke positieve ontwikkelingen. Zo heeft het Dagelijks Bestuur van de VRK recent een discussienota over de gemeentelijke bijdragen toegezegd. In de discussienota zullen de huidige feiten en knelpunten ten aanzien van de (onbalans in de) hoogte van de gemeentelijke bijdragen beschreven worden. De verwachting is dat deze nota uiterlijk in het derde kwartaal van 2014 wordt besproken. (Bron: Interview Niek Meijer, 28 februari 2014) 6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De bovenstaande bevindingen leiden tot de volgende hoofdconclusie: De bezuinigingen van de VRK hebben voor in het bijzonder de gemeente Zandvoort voor een opvallende onbalans gezorgd. Enerzijds zijn door de bezuinigingen de kwaliteit, de risico s en de dekkingscapaciteit van de brandweerzorg tot een laag basisniveau genivelleerd. Anderzijds is de hoogte van de totale gemeentelijke bijdrage aan de VRK (dus de inwonerbijdrage én de bijdrage Bestuursafspraken) op het oorspronkelijke, hoge niveau gebleven. Deze hoofdconclusie maakt de volgende aanbevelingen relevant: 1. College van Zandvoort: Zorg dat (het oplossen van) de onbalans in de hoogte van de gemeentelijke bijdrage aan de VRK bespreekbaar wordt gemaakt. De raad kan het College hierbij ondersteunen, bijvoorbeeld door de onbalans ook actief bij de raadsfracties uit de andere participerende gemeenten onder de aandacht te brengen. Alleen samen zijn College en raad in staat dit politiek complexe vraagstuk op te lossen. 2. College van Zandvoort: Neem de raad nadrukkelijker mee in de materie over de kosten voor de brandweerzorg en de VRK in het bijzonder. Alleen cijfermateriaal is niet genoeg: de materie is complex en vraagt dus om een transparante, begrijpelijke toelichting.