Samenvatting burgeronderzoek TNS NIPO en essay over morele argumenten

Samenvatting burgeronderzoek TNS NIPO en essay over morele argumenten Inleiding Na het bekend worden van risico s, en zeker na grote ongevallen en incidenten, gaan al snel stemmen op dat iets nooit meer mag gebeuren of dat bepaalde risico s uitgebannen moeten worden. Woordvoerders in de media en in de politieke arena lijken daarbij wel eens te veronderstellen dat burgers 100% veiligheid eisen. Dit zou echter kunnen berusten op te eenzijdig onderzoek. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling schreef onlangs: Burgers die op een eigenlijk voorspelbare manier uiting geven aan hun onbehagen, blijken bij doorvragen een genuanceerder antwoord te formuleren dan wanneer ze oppervlakkige en clichématige vragen voorgelegd krijgen. Als mensen in discussiegroepen samenkomen, zullen zij hun oordeel doorgaans nuanceren en soms zelfs eerdere gevolgtrekkingen herzien. De overheid is niet in staat om volledige bescherming te bieden tegen fysieke en andere risico s. Toch wordt de overheid hier steeds meer verantwoordelijk voor gehouden. Er is een valkuil van onevenredige interventies, waartoe onder druk wordt besloten maar die onevenwichtig kunnen uitpakken in de balans tussen veiligheidsopbrengsten, kosten en bijwerkingen. Eenmaal ingevoerde maatregelen met een veiligheidsoogmerk zijn politiek gezien bijna onmogelijk om later nog af te schaffen. Aspecten van dit verschijnsel van overreactie zijn de afgelopen tien jaar door verschillende adviesraden en wetenschappers naar voren gebracht, bijvoorbeeld onder de noemer incidentalisme, medialogica, voorzorgcultuur en pech moet weg. Een recente term is risico-regelreflex, een term die ook genoemd en van voorbeelden voorzien wordt in het jongste jaarverslag van de Raad van State. Wanneer de overheid een kleinere en meer realistische rol wil spelen op het vlak van risico s, is het dus van groot belang om te weten hoe burgers daar tegenover staan. Het interdepartementale programma Risico s en verantwoordelijkheden is gericht op proportioneel omgaan met risico s en incidenten. Het programma verdiept zich in de werking van de valkuil van onevenredige interventies en in manieren om die te vermijden. In dat verband zijn de onderhavige onderzoeken uitgevoerd. Burgeronderzoek TNS NIPO Een klein jaar lang, van oktober 2011 tot september 2012, is aan burgers gevraagd wat zij verwachten van de overheid, het bedrijfsleven en zichzelf bij risico s en incidenten. Zijn burgers echt zo risicoschuw als de media, de politiek en wellicht ook de overheid zelf geneigd zijn te veronderstellen? Welke partijen dragen verantwoordelijkheid voor de beheersing van vrijwillige en onvrijwillige risico s? Wat houdt zo n verantwoordelijkheid dan precies in? En wat is een adequate reactie als een risico opeens een incident is geworden? Er is een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve methoden ingezet: drie communities, vier focusgroepen, drie flitspeilingen en een multidimensionaal opinieonderzoek. Het onderzoek, uitgevoerd door TNS Nipo en bureau Veldkamp, wordt voor het eerst gepresenteerd op 30 mei 2013. De centrale conclusie luidt dat het merendeel van respondenten en deelnemers een nuchtere en rationele basishouding heeft tegenover risico s die zij vrijwillig of onvrijwillig lopen. Deze basishouding moet echter wel geactiveerd worden. Enerzijds zijn eenvoudige, eendimensionale vragen gesteld (bijvoorbeeld tijdens de flitspeilingen), die bij wijze van nul-meting inzicht bieden in de meningen van burgers die niet geïnformeerd zijn en/of gecommitteerd zijn om over het onderwerp na te denken. Tijdens deze fase van het onderzoek zijn er duidelijke verschillen tussen de algemene perceptie van risico s en de specifieke perceptie. Wanneer respondenten in algemene zin gevraagd wordt hoe met risico s die zij lopen moet worden omgegaan, geeft de meerderheid in alle deelonderzoeken blijk van een rationele, nuchtere houding. In de gevallen dat zij zelf de mogelijkheid hebben om het risico uit de weg te gaan, bijvoorbeeld doordat de overheid informatie geeft over het risico en er een keuzemogelijkheid is, vinden zij dat zij zelf moeten kunnen bepalen in hoeverre ze het risico willen nemen. Maar ook wanneer er geen keuzemogelijkheid is, zijn de meeste respondenten bereid om een onvrijwillig risico met een kleine kans te accepteren. Zij vinden het niet nodig dat er (extra) maatregelen genomen worden om dit onvrijwillige risico verder te beperken. Wanneer respondenten gevraagd wordt om aan te geven hoe omgegaan moet worden bij specifieke onvrijwillige risico s, dan blijkt dat respondenten al snel vinden dat (hun) veiligheid 6 Discussiebijeenkomst Burger & risico

boven alles gaat en dat kosten geen rol mogen spelen bij het treffen van maatregelen om het risico te beperken. Deze abrupte ommezwaai lijkt irrationeel, maar kan ook logisch verklaard worden: bij een eendimensionale vraag geven respondenten een snel antwoord vanuit hun eigen belang redenerend. Als het gaat om het beleid na incidenten is een soortgelijke kanteling in het denken van de bij het onderzoek betrokken burgers zichtbaar: in algemene zin zijn de respondenten voor een gelijke behandeling van de slachtoffers van zowel grote als kleine ongevallen. In specifieke casus wijken de respondenten daar soms sterk vanaf. Wanneer er meer informatie over kosten en baten van veiligheidsmaatregelen aan de respondenten gepresenteerd wordt, gebeurt iets opvallends. Respondenten begrijpen nu heel goed dat veiligheid niet onbegrensd is en dat er keuzes gemaakt moeten worden. In een verdiepende dialoog met de discussianten uit de focusgroepen lijkt hun rationele, calculerende karakter nog sterker naar de voorgrond te komen. De ervaring uit de hier behandelde deelonderzoeken leert daarmee samenvattend dat het rationele vermogen van burgers niet onderschat mag worden. Om dat rationele vermogen aan te spreken, moeten vragen over veiligheidskwesties niet in een vereenvoudigde vorm aan burgers voorgelegd worden, maar in een gelijkwaardige dialoog over opties en dilemma s besproken worden. Relevant voor het communicatiebeleid door de overheid is dat dit burgeronderzoek duidelijk het verschil aantoont tussen de niet-geïnformeerde burger (flitspeilingen) en de geïnformeerde burger (communities, focusgroepen en het multidimensionale opinie-onderzoek). Dit inzicht heeft een potentieel belangrijke betekenis voor de risicocommunicatiestrategie van een overheid die rationele besluitvorming nastreeft ten aanzien van risicobeleid en de reactie op incidenten: het adequaat, breed en volledig informeren van burgers over gevaren is meer behulpzaam dan beperkt en geruststellend communiceren uit angst voor een negatieve reactie. Burgers reageren na een ernstig ongeval vaak heftig en vinden drastische maatregelen dan vanzelfsprekend. Een andere opvallende uitkomst uit het onderzoek is echter dat burgers vrij snel daarna weer hun nuchtere zelf zijn en helemaal geen 100% veiligheid eisen. Dat is interessant voor de overheid, want de keuze voor een zorgvuldige afweging van eventuele nieuwe maatregelen sluit dus goed aan bij de opvattingen van veel burgers. Essay over morele argumenten Michel van Eeten, hoogleraar Bestuurskunde en internetveiligheid (TU Delft), schreef na de BZK-conferentie Dag van het Risico (2010) een essay over de invalshoeken die burgers kiezen bij het aanvaarden van risico s. Zijn stelling was dat mensen vaak een breed repertoire aan morele argumenten hanteren, in tegenstelling tot de overheid die het debat lijkt te beperken tot de mate van veiligheid. Dit essay werd in 2011 gepubliceerd in Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex. Vervolgens heeft Van Eeten dit onderwerp nader geanalyseerd aan de hand van voorbeelden en met behulp van een moraalfilosofische invalshoek. De co-auteurs waren Liesbeth Noordegraaf-Eelens, Jony Ferket en Maxim Februari en het stuk verscheen eind 2012 in de bundel Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico s en verantwoordelijkheden. Het essay vertrekt vanuit de veronderstelling dat burgers sterk risicomijdend zijn, wat door veel politici, bestuurders en ambtenaren als feit wordt beschouwd. Dit blijkt een mythe te zijn. In essentie gaat het niet om de vaststelling van de precieze omvang van het risico, maar om de morele vraag waarom het acceptabel is om een risico aan bepaalde groepen op te leggen. Aan de hand van uiteenlopende voorbeelden is er verkend met welke frames risico s moreel acceptabel gemaakt worden. Daarnaast zijn er situaties besproken waarin burgers risico s afwijzen. Enkele bekende controversiële risicovraagstukken, zoals de HPV-vaccinatie, de Eurocrisis en voedselveiligheidsincidenten zijn besproken. Uit het onderzoek blijkt dat in de framing van risico s ook uitdrukkelijk morele duiding aan de orde komt. Vrijwilligheid, billijkheid en verwijtbaarheid zijn geen objectieve eigenschappen, maar interpretaties die zelf inzet zijn van de politieke strijd. Dat betekent ook dat politici en bestuurders deze interpretaties kunnen beïnvloeden en daarmee de mate van acceptatie. Deze en andere morele principes maken onderdeel uit van het politieke repertoire om risico s te duiden en van handelingsconsequenties te voorzien. Het onderzoek is gestuit op een tragische paradox. De overheid probeert risicoacceptatie aan burgers te verkopen met een verhaal dat gebaseerd is op risicomijding. Maar hoe meer je benadrukt dat de risico s klein zijn, hoe meer je dit morele principe impliciet bevestigt: minder risico is beter. Met andere woorden, het is een verhaal dat zichzelf ondermijnt. De technocratische bezweringsmachine waarop de overheid leunt, versterkt de morele dwang tot risicoreductie, omdat ze risico s losmaakt van de redenen die we hebben om die risico s te nemen. Juist in dat laatste zit echter de sleutel tot risicoacceptatie. Discussiebijeenkomst Burger & risico 7

Er zijn een aantal opvallende punten betreffende de frames naar voren gekomen. Ten eerste valt op dat de frames die risicoacceptatie aanmoedigen vaak niet primair over risico s gaan. Ze stellen niet veiligheid centraal, maar een andere waarde, zoals rechtvaardigheid, moed, wederkerigheid, soevereiniteit of vrijheid. Ten tweede laten de frames zien dat risicoacceptatie niet per se de moeilijkste boodschap is richting kiezers. Ten derde valt op dat de frames een bepaalde samenhang vertonen. Ze vormen clusters met drie verschillende houdingen in de omgang met risico s: berekenen, verdelen en verzoenen. Verder blijkt dat de schraalheid van de politieke communicatie rondom risico s een belangrijke reden is voor de dwangmatige neiging tot steeds verdergaande risicoreductie. Wie hoe minder, hoe beter als moreel principe centraal stelt in het debat, levert zich uit aan de partij die het kleinste risico belooft of eist. Geen wonder dat je dan gaat geloven in de mythe dat burgers geen enkel risico meer wensen te tolereren. Burgers hanteren echter een veel rijkere verzameling morele overwegingen bij het beoordelen van risico s. Sommige van die overwegingen maken het accepteren van risico s noodzakelijk, wenselijk of zelfs aantrekkelijk. Politici en bestuurders kunnen daarop aangrijpen. Bronnen - Helsloot, I., A. Scholtens, J. Groenendaal en A. Stapels (2012). De Nederlandse burger nader verkend: nuchter mits geïnformeerd, in: Nieuwe perspectieven - Michel van Eeten, Liesbeth Noordegraaf-Eelens, Jony Ferket en Maxim Februari, Waarom burgers risico s accepteren en waarom bestuurders dat niet zien, in: I. Helsloot en J. van Tol (red.), Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico s en verantwoordelijkheden (p. 141-166). Den Haag: Ministerie van BZK 2012 - TNS-Nipo/Bureau Veldkamp, Elmara Bemer, Sibolt Mulder en Dieter Verhue (2013), Burgers over risico s en verantwoordelijkheden. Overall rapportage van drie fasen burgerparticipatie - Tol, J. van, Helsloot, I. en Mertens, F. (red.), Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex. Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2011 - Raad van State, Jaarverslag 2012 - Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Het onbehagen voorbij. Een wenkend perspectief op onvrede en onmacht. Den Haag 2013 - Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, Evenwichtskunst. Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid, 2011 8 Discussiebijeenkomst Burger & risico

Programma Risico s en verantwoordelijkheden Aanleiding Mensen kunnen zichzelf niet tegen alle gevaren in de samenleving beschermen. Daar ligt een taak voor de overheid. De invulling van die taak is in de laatste decennia echter gestaag verruimd, waardoor er bij de overheid steeds meer verantwoordelijkheid is komen te liggen voor het waarborgen van veiligheid en het opvangen van de gevolgen van een incident. Dit schept een dilemma over de rol van de overheid. In onze steeds horizontaler opererende samenleving kan de overheid immers een kleinere rol gaan spelen, maar dat wordt bemoeilijkt door de veronderstelling dat zij fysieke en andere risico s steeds verdergaand moet afdekken, ook lage risico s met geringe maatschappelijke impact. Een ander dilemma vloeit voort uit het feit dat Nederland in internationaal perspectief een heel veilig land is met een hoge levensverwachting. 1 Het gevolg hiervan is dat het op veel terreinen steeds moeilijker wordt om de veiligheid verder te verhogen in een goed evenwicht tussen de kosten, baten en bijwerkingen van de maatregelen. Deze dilemma s zijn niet alleen zichtbaar bij preventieve maatregelen. Ze komen in verhevigde vorm naar voren na een incident. Dan is er namelijk een valkuil van te snelle en te drastische interventie in de vorm van regelgeving, toezicht, normering of uitvoeringsmaatregelen. Het een en ander kan leiden tot disproportionele ingrepen, die erg moeilijk ongedaan gemaakt kunnen worden zelfs als blijkt dat ze nadelige gevolgen hebben, zoals onevenredige kosten voor de overheid, administratieve lasten, hoge nalevingskosten of onnodige inperking van de ruimte voor bedrijven en professionals. Een ander nadeel is dat zulke ingrepen een onrealistische verwachting wekken over de mate waarin de overheid in staat is om risico s af te dekken en op te vangen. Zo n verwachting is niet bevorderlijk voor het vertrouwen van burgers in de overheid. Aspecten van dit verschijnsel van overreactie zijn de afgelopen tien jaar door verschillende adviesraden en wetenschappers naar voren gebracht, bijvoorbeeld onder de noemer incidentalisme, medialogica, voorzorgcultuur en pech moet weg. Een recente term is risico-regelreflex, een term die ook genoemd en van voorbeelden voorzien wordt in het jongste jaarverslag van de Raad van State. De overheid werkt al geruime tijd aan manieren om waar mogelijk meer over te laten aan de samenleving, maar zodra het woord risico valt, blijkt het moeilijk om dat algemene uitgangspunt toe te passen. De zogeheten risico-regelreflex vormt dus een grote hinderpaal voor de dubbele beweging naar een kleinere overheid en een weerbaardere samenleving. Burgemeester Jorritsma vatte het als volgt samen: Er is altijd een soort beeld alsof de overheid de ramp heeft veroorzaakt, en we creëren dat beeld ook zelf. We zijn totaal de weg kwijt als het gaat over de verantwoordelijkheden. 2 De onderkenning van de dilemma s rond dit onderwerp was aanleiding voor de toezegging van de minister van BZK aan de Tweede Kamer om een visie te ontwikkelen op de rol en verantwoordelijkheid van de overheid bij het omgaan met risico s en incidenten. Het kabinet ziet het als kerntaak om een bepaalde bescherming te bieden boven het niveau dat burgers en bedrijven zelf kunnen beheersen, maar daarbij is dus bijzondere aandacht nodig voor een afgewogen omgang met risico s en verantwoordelijkheden. Het kabinet heeft verder in het regeerakkoord het voornemen uitgesproken om niet toe te geven aan de reflex om op elk incident te reageren met nieuwe regelgeving. Dit sluit aan bij bestaand beleid, zoals Nuchter omgaan met risico s 3. Bestuurlijke en politieke respons op het onderwerp In het publieke debat over risico s en incidenten is een grote variatie aan stemmen te horen, variërend van dit mag nooit meer gebeuren tot we zullen een bepaald risiconiveau moeten accepteren. Achter die stemmen zitten uiteenlopende opvattingen en belangen, die vaak niet expliciet duidelijk worden wanneer het discours zich eenzijdig toespitst op de mate van veiligheid. Als de suggestie de overhand krijgt 1 Zie bijvoorbeeld recent onderzoek naar patronen van gezondheidsverlies door ziekte, verwonding en risicofactoren in het VK, vergeleken met andere welvarende landen binnen en buiten de EU: UK health performance. Findings of the Global Burden of Disease Study 2010 (The Lancet, Early Online Publication, 5 maart 2013). 2 BZK-conferentie Dag van de Dilemma s en oplossingen, 15 november 2012. 3 VROM (2003). Nuchter omgaan met risico s. Beslissen met gevoel voor onzekerheden. Hoofddocument. Den Haag. Discussiebijeenkomst Burger & risico 9

dat risico s per definitie uitgebannen moeten worden, kan dit leiden tot onevenredige interventies. De overheid is in de positie om ruimte te geven aan de stem van de redelijkheid. Dat kan heel goed gecombineerd worden met empathie met getroffenen, zonder dat dit hoeft te leiden tot drastische maatregelen die suggereren dat er nooit meer iets mis kan gaan. Deze opvatting leeft sterk onder bestuurders. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een bestuurlijke handreiking van de provincie Noord-Holland. 4 De thematiek van risico s en verantwoordelijkheden is niet alleen voor bestuurders lastig maar krijgt in toenemende mate aandacht van volksvertegenwoordigers. Het advies Kundige overheid van de Raad voor het openbaar bestuur, het advies Evenwichtskunst van de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid en de activiteiten van het programma Risico s en verantwoordelijkheden hebben provinciale en gemeentelijke volksvertegenwoordigers geïnspireerd om er in themabijeenkomsten expliciet bij stil te staan. Het gaat hier zowel om Provinciale Staten (Noord-Brabant en Gelderland) als gemeenteraden van verschillende omvang zoals Amsterdam, Dordrecht en Diemen. Verder onderschrijven diverse leden van de Tweede en Eerste Kamer het belang van dit onderwerp. Ook buiten Nederland groeit de parlementaire belangstelling voor proportioneel omgaan met risico s. Het Britse Lagerhuis heeft een vaste commissie waarin deskundigen de parlementariërs helpen om risico s beter te begrijpen. 5 Verder is dit thema in opkomst in het Europees Parlement, waar afgelopen najaar de informele Working Group on risk-based policymaking werd ingesteld. Afbakening en aanpak van het programma De ambitie van het programma Risico s en verantwoordelijkheden is om een repertoire te ontwikkelen en uit te dragen dat bestuurders en ambtenaren helpt om interventies rond risico s en incidenten proportioneel en consistent te houden, juist onder publieke druk. Ook worden hulpmiddelen voor de overheid ontwikkeld om burgers en partijen in de samenleving te stimuleren om eigen verantwoordelijkheid te nemen. Tot eind 2014 onderneemt het programma de volgende activiteiten. Dialogen Dialogen over de manier waarop de samenleving en de 4 Naar een nuchtere omgang met risico s, ontwikkeld naar aanleiding van het programma Risico s en verantwoordelijkheden en uitgebracht in april 2013. 5 De voorzitter van dit Science and Technology Select Committee was aanwezig bij het internationale seminar dat in juni 2012 werd georganiseerd door het ministerie van BZK. overheid kunnen omgaan met risico s vinden plaats met bestuurders van andere overheden, en ook met burgers en partijen in de samenleving. Daarnaast zal op een faciliterende manier tegemoet gekomen worden aan de groeiende belangstelling bij politici en journalisten voor deze thematiek. Repertoire voor bestuurders en ambtenaren Ontwikkelen van repertoire om interventies rond risico s en incidenten proportioneel en consistent te houden, juist onder publieke druk. Aandachtspunten waarop nader onderzoek plaatsvindt: - reikwijdte grondwettelijke zorgplicht - vergelijking van risicobeleid voor min of meer vergelijkbare risico s - analyse van werkzame bestanddelen in (deels reeds verzamelde) goede voorbeelden waarin een bestuurder of ambtenaar de druk op onevenredige veiligheidsmaatregelen wist te weerstaan - onrustbeoordeling: manieren om de precieze aard van maatschappelijke rond risico s en incidenten te begrijpen, als basis voor een adequate en proportionele bestuurlijke reactie - uitgangspunten waarmee de overheid burgers een goed handelingsperspectief kan geven t.a.v. risico s in hun omgeving, zodat ze meer inzicht en keuzemogelijkheid krijgen en zo gestimuleerd worden om verantwoordelijkheid te nemen. De ontwikkelde inzichten en hulpmiddelen worden uitgeprobeerd en uitgedragen bij beroepsverenigingen zoals Genootschap van burgemeesters, Vereniging van wethouders, Vereniging van raadsleden en Algemene bestuursdienst. Visie op de rol en verantwoordelijkheid van de overheid bij het omgaan met risico s en incidenten Zo n visie is toegezegd aan de Tweede kamer. Gaandeweg zal het programma een aantal algemene principes benoemen inzake de rol en verantwoordelijkheid van de overheid bij het omgaan met publieke risico s en incidenten. Er komt dus niet zozeer een theoretische visie maar een gedragen en goed toepasbaar referentiekader, dat behulpzaam is bij het waar mogelijk invullen van een kleinere rol van de overheid ten aanzien van risico s bij een op zijn minst gelijk blijvend veiligheidsniveau. Ook andere overheden hebben behoefte aan zo n referentiekader, dat de uitkomst zal zijn van een grondig proces, met een gedegen inbreng van bestuurlijke ervaring, onderzoek en dialoog. Afbakening en samenwerking Aanvankelijk richtte het programma zich vooral op de fysieke veiligheid, dat wil zeggen de bescherming tegen ongevallen met een natuurlijke of technologische oorzaak die niet het gevolg zijn van criminele gedragingen (o.a. natuurgeweld, 10 Discussiebijeenkomst Burger & risico

gevaarlijke stoffen, voedselveiligheid, transport, grote branden en nieuwe technologieën). Het is echter gebleken dat de uitgangspunten van proportionaliteit en verdeling van verantwoordelijkheid ook toepasbaar zijn op vele andere terreinen, zoals tbs, jeugdzorg en kinderopvang. Om die reden is de actieradius nu publieke risico s. De Britse Risk and Regulation Advisory Council definieert die als volgt: the full range of social, environmental, economic, technical, health and other threats for which Government is considered to have some overarching responsibility. 6 De rode draad is dat het aspect van veiligheidsrisico s de neiging heeft om het publieke debat te domineren. Verder wordt complementair gewerkt met aanverwante programma s, zoals het programma Veiligheid in Balans dat wordt uitgevoerd onder regie van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het denken over de rol van de overheid bij risico s vindt plaats in de bredere context van het meer benutten van kracht in de samenleving en herbezinning op de rol van de overheid onder het motto: minder overheid, meer samenleving bij de aanpak van maatschappelijke opgaven. De genoemde activiteiten vinden plaats in samenwerking met andere departementen, andere overheden en met behulp van een breed internationaal netwerk. Vanuit de optiek van nazorg (na het advies Kundige overheid ) blijft de Raad voor het openbaar bestuur betrokken bij een aantal acties. Aan de basis van de te ontwikkelen inzichten en hulmiddelen liggen wetenschappelijke inzichten en adviesrapporten. & Discussiebijeenkomst Burger risico 6 Zie o.a. Better Regulation Committee, Public Risk the Next Frontier for Better Regulation (2008); Risk Regulation Advisory Council, Response with responsibility (2009); Risk Regulation Advisory Council, Experts and Public Risk (2009). Discussiebijeenkomst Burger & risico 11