Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2005 2006 25 124 Nieuwe infrastructuur mobiele communicatie (C2000) Nr. 47 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 12 december 2005 In de briefaan de Tweede Kamer van 22 april 2005 met kamerstuk 25 124, nr. 43 heb ik de ontwikkelingen met betrekking tot de herstructurering van GMS uiteengezet. In het Algemeen Overleg met de vaste commissie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 juni 2005 heb ik de brief toegelicht. In het overleg heb ik toegezegd de commissie na het zomerreces opnieuw te zullen informeren over de voortgang. Met deze brief geefik invulling aan deze toezegging. In paragraaf1 ga ik in op het gebruik en het beheer van het huidige GMS. In paragaaf2 schets ik de uitkomsten van de onderzoeken naar vereenvoudiging van de herstructurering. De visie van de koepels op de meldkamer geefik weer in paragraaf3. Ik sluit in paragraaf4 afmet mijn visie op het vervolg van dit project. In bijlage 1 1 voeg ik toe de door de koepels goedgekeurde versie van het visiedocument. In bijlage 2 1 is opgenomen de reactie van het ministerie van BZK op dit visiedocument. 1. Gebruik en beheer van GMS versie 4 GMS is in vrijwel alle regionale meldkamers van politie, brandweer en ambulancezorg geïmplementeerd. De uitzonderingen betreffen de CPA Amsterdam en de politie Brabant Zuidoost. De politie Amsterdam- Amstelland heeft GMS inmiddels in gebruik genomen. De CPA Utrecht streeft er naar om voor het einde van dit jaar een beperkt aantal werkplekken te installeren ten behoeve van grootschalige incidenten en rampen. 2. De uitkomsten van de onderzoeken naar de alternatieven voor de herstructurering 1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. In mijn briefvan 22 april 2005 gafik aan mij te bezinnen op de herstructurering van GMS. De aanleiding voor deze bezinning was de offerte van ISC voor de bouw van versie 5.0. De kosten van deze geherstructureerde KST93292 0506tkkst25124-47 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 25 124, nr. 47 1
versie zouden circa 19 mln bedragen en de doorlooptijd van de bouw werd ingeschat op drie jaar. Deze offerte wijkt substantieel af van de eerdere schatting van Triopsys 1. De Begeleidingscommissie GMS en het ministerie delen de opvatting dat een herstructurering van GMS in drie jaar, met als resultaat een systeem dat grotendeels hetzelfde biedt als het huidige GMS, niet opweegt tegen de hoge kosten. Het projectbureau GMS heeft daarom deze zomer de mogelijkheden onderzocht om GMS in een kortere tijd en tegen lagere kosten te herstructureren. Onderzocht is ofde functionaliteit niet kan worden gereduceerd, de opzet van het systeem kan worden vereenvoudigd en ofer bij de herstructurering meer gebruik zou kunnen worden gemaakt van kant en klare software componenten. Daarnaast is onderzocht ofer ook meldkamerpakketten voor multidisciplinair gebruik te koop zijn. Het onderzoek naar het reduceren van de functionaliteit van het huidige GMS is eind juni afgerond en heeft geleerd dat slechts een beperkt aantal functies van het huidige GMS niet wordt gebruikt. Wel is het mogelijk om de bestaande functionaliteit te vereenvoudigen en te beperken, echter dit leidt in de meeste gevallen tot een suboptimale werkwijze voor de centralist. Onderzoek naar een andere opzet van GMS heeft geleerd dat vereenvoudigingen en verbeteringen mogelijk zijn door delen van GMS conceptueel en in haar structuur anders in te richten. De kern van de voorgestelde maatregelen betreft de disciplineonafhankelijke opzet van delen van de functionaliteit. Deze maatregelen dragen vooral bij aan een kostenefficiënt beheer van GMS maar brengen in de bouwfase aanpassingen (en daarmee kosten) mee voor GMS en voor aan GMS gekoppelde systemen. Ten slotte is onderzocht ofbestaande «kant-en-klare» softwarecomponenten ingezet kunnen worden bij de bouw van GMS 5.0. Hiervoor is een inventarisatie uitgevoerd naar de beschikbare componenten, de toepasbaarheid van die componenten en de effecten op de doorlooptijd (en daarmee de kosten). In grote lijnen kan gesteld worden dat er voor een aantal technische componenten alternatieven gevonden zijn. Op grond van bovenstaande drie onderzoeken schat het projectbureau GMS in dat de doorlooptijd van de herstructurering kan worden teruggebracht van 3 jaar tot 30 maanden en de kosten tot circa 14 mln. Daarbij zijn ten behoeve van een consistente vergelijking de extra kosten voor de aanpassingen van externe systemen en alle projectkosten voor de invoering van de geherstructureerde software buiten beschouwing gelaten 2. 1 Triopsys schatte in haar auditrapport de kosten voor de bouw op 8 mln en de doorlooptijd op 2 jaar. Op grond van de schatting van Triopsys heeft het ministerie van BZK toegezegd die kosten ( 8 mln) voor de herstructurering op zich te zullen nemen. 2 Deze kosten zijn evenmin begroot bij de raming van Triopsys en de offerte van ISC voor versie 5.0. 3 Met name in de Verenigde Staten hebben veel softwareleveranciers zich toegelegd op «computer aided dispatch» software voor meldkamers. Het onderzoek naar de meldkamerpakketten heeft geleerd dat het aanbod van dergelijke pakketten sterk is toegenomen 3. Op grond van de informatie van 27 leveranciers blijkt dat er diverse softwarepakketten zijn die vergelijkbare functionaliteit bieden als het huidige GMS. Dit is een duidelijke kentering ten opzichte van het verleden. In hoeverre de pakketten daadwerkelijk aan de huidige en toekomstige eisen voldoen moet op basis van een programma van eisen in een aanbestedingstraject nader worden onderzocht. Uit de drie onderzoeken komt dus naar voren dat er in principe vereenvoudigingen en een andere opzet van GMS mogelijk zijn. Een aantal van de voorstellen betekent echter een functionele achteruitgang voor de centralist en zijn om die reden niet zonder meer in te voeren. Indien alle voorstellen toch zouden worden doorgevoerd dan levert dat een bespa- Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 25 124, nr. 47 2
ring op ten opzichte van de door ISC gemaakte kostenraming voor de herstructurering van GMS. Er zullen daarbij wel aanvullende kosten ontstaan bij de aan GMS gekoppelde systemen. Ik moet dus constateren dat het vereenvoudigen ofanders structureren van GMS niet leidt niet tot een herstructurering in 2 jaar tegen redelijke kosten. Daarnaast constateer ik dat het aanbod van meldkamerpakketten is toegenomen. 3. De visie op de meldkamer Op 27 juni is het «Visiedocument voor de Meldkamer» door de Begeleidingscommissie GMS aan het ministerie van BZK aangeboden. De Begeleidingscommissie GMS deed dit namens het Algemeen Bestuur Ambulancezorg Nederland (AZN), de Raad van Hoofdcommissarissen en het Bestuur van de Nederlandse Vereniging van Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). De visie gaat in op een groot aantal onderwerpen dat betrekking heeft op de organisatie en werkwijzen in de meldkamer en beschrijft hiermee indirect de contouren van een nieuw meldkamersysteem. De visie is dermate veelomvattend en ambitieus dat ik een standpuntbepaling in augustus, gezien de mogelijk vergaande consequenties, niet verantwoord vond. Op 8 september heb ik de Begeleidingscommissie GMS een eerste reactie op de visie gegeven. Ik heb daarbij mijn waardering uitgesproken over de snelheid waarmee de Begeleidingscommissie GMS de gemeenschappelijke visie over de meldkamer van de toekomst heeft opgesteld. Over de inhoud ben ik op hoofdlijnen positief. Wel heb ik in mijn reactie een groot aantal vragen en aandachtspunten verwoord. De visie zal op diverse punten geconcretiseerd dienen te worden zodat de implicaties van de keuzen in alle omvang duidelijk zijn. Pas na de verdere uitwerking van de visie, waaraan thans door de Begeleidingscommissie GMS wordt gewerkt, zullen de consequenties en daarmee de voor- en nadelen volledig duidelijk zijn. Ik zal mijn standpunt bepalen aan de hand van de nader uitgewerkte versie. In het onderstaande schets ik kort de belangrijkste elementen uit het Visiedocument voor de meldkamer. In de visie staat de burger centraal. De dienstverlening aan die burger wordt snel en goed georganiseerd. Voor iedere vraag die binnenkomt, wordt de kortste weg georganiseerd naar een kwalitatiefgoede oplossing. De visie gaat uit van een geïntegreerde multidisciplinaire frontoffice waar aanname voor zowel spoed als niet-spoedeisende meldingen plaatsvindt en die tevens het grootste deel van de meldingen afhandelt. Welk percentage van de binnenkomende meldingen afgehandeld kan worden in de frontoffice varieert per discipline. Achter de frontoffice komen monodisciplinaire backoffices belast met de verdere afhandeling van het incident en de ondersteuning van de betrokken eenheden. In de visie wordt een sterke verticale standaardisatie van het meldkamersysteem en de werkprocessen bepleit, waardoor landelijk hetzelfde werkproces geldt per discipline. Met de term verticale standaardisatie wordt gedoeld op de standaardisatie tussen de meldkamers; alle frontoffices werken op dezelfde manier en met dezelfde voorzieningen. Dit geldt ook voor de backoffices. De backoffices van de disciplines worden in alle regio s op dezelfde wijze ingericht. Nieuw is ook dat de aanname van spoedeisende en niet-spoedeisende meldingen in dezelfde frontoffice plaatsvindt en dat in de visie het lande- Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 25 124, nr. 47 3
lijk toegangsnummer politie uitgebreid wordt tot een landelijk toegangsnummer voor alle hulpverleningsdisciplines. In de visie vervalt de separate processtap van 112. De 112-oproepen komen direct binnen bij de frontoffice van de meldkamer. Op het terrein van uitwijkvoorzieningen («fallback») van de meldkamer wordt voorgesteld om de frontoffice van een andere meldkamer de meldingen op te laten vangen. De visie geeft aan dat door de inzet van één uniform meldkamersysteem voor alle meldkamers uitwijk wordt vereenvoudigd. De visie is ambitieus en heeft grote implicaties, niet alleen voor GMS maar ook voor de organisatie en de werkwijze van de meldkamers. Ik beschouw de visie dan ook als een impuls voor een kwaliteitsverbetering in de meldkamer en tevens als een «agenda voor de toekomst». Om de visie te realiseren zullen veranderingen doorgevoerd moeten worden die alle aspecten van de meldkamerorganisatie raken: van personeelsbeleid tot ICT systemen. Elk element uit de visie behoeft dan ook eerst een nadere uitwerking op grond waarvan het Rijk, de KMAR de koepels en de regionale besturen gezamenlijk tot zorgvuldig voorbereide vervolgstappen kunnen komen. Dit alles vraagt om een gecoördineerde programmatische aanpak. Ik heb in mijn reactie op de visie de koepels dan ook uitgenodigd om in overleg met het ministerie van BZK te bezien op welke wijze dit georganiseerd kan worden. 4. Van herstructurering GMS naar nieuw meldkamersysteem De pas op de plaats voor de herstructurering van GMS heeft geleid tot een aantal nieuwe inzichten waardoor besluitvorming over de herstructurering niet in augustus heeft plaatsgevonden zoals ik in mijn brief van 22 april heb aangegeven. De koepelorganisaties hebben een visie opgesteld die, als deze zo gerealiseerd wordt, vergaande gevolgen zal hebben voor de werkwijze, de organisatie en het personeel van de regionale meldkamers. Dit vereist een meldkamersysteem met een andere opzet en met gedeeltelijk andere functionaliteit dan het huidige GMS. Daarnaast zijn nu pakketten op de markt die naar het zich laat aanzien vergelijkbare functionaliteit kunnen leveren als het huidige GMS. Het uitsluitend «onder de motorkap» herstructureren van het huidige GMS sluit naar mijn oordeel onvoldoende aan bij deze nieuwe inzichten. Ik acht het dan ook van belang om te onderzoeken ofik met de Begeleidingscommissie GMS en het Operationeel Bestuurlijk Overleg C2000 (OBO) tot overeenstemming kan komen over de condities waaronder een koerswijziging mogelijk is. Een koers die dan niet langer is gericht op het herstructureren van het bestaande systeem onder verantwoordelijkheid van het ministerie van BZK maar op het onder gezamenlijk opdrachtgeverschap realiseren van een meldkamersysteem dat meer in lijn is met de veranderde kijk op de organisatie en inrichting van de meldkamer. In de afgelopen maanden is de visie nader uitgewerkt en heeft het projectbureau GMS een programmaplan opgesteld waarin de werkzaamheden om te komen tot een nieuw meldkamersysteem op hoofdlijnen zijn beschreven. Daarnaast is voor de eerste stap van dit programma, het opstellen van een programma van eisen, een concept projectplan opgesteld. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 25 124, nr. 47 4
Het concept programmaplan gaat uit van het binnen twee jaar realiseren van een eerste versie van een nieuw meldkamersysteem waarmee de meldkamers in de komende jaren hun visie op de rol, werkwijze en dienstverlening van de meldkamer kunnen realiseren. In de jaren na het verschijnen van de eerste versie kan volgens een functionele routekaart stap voor stap de functionaliteit van het nieuwe meldkamersysteem worden aangepast en uitgebreid. Daarmee kunnen de overige aspecten van de visie waarover partijen overeenstemming bereiken in het meldkamersysteem worden doorgevoerd. Het programmaplan voorziet naast de realisatie van de software ook in de invoering van het nieuwe meldkamersysteem bij de regionale meldkamers, de KMAR en de KLPD. Hierdoor ontstaat zicht op de totale kosten en de totale doorlooptijd van het gehele programma 1. De invoering van het nieuwe meldkamersysteem in de 25 regionale meldkamers en bij de twee meldkamers van de KMAR en bij de KLPD zal zeker de nodige tijd vereisen. Belangrijk aandachtspunt is in dit verband het doorvoeren van de standaardisatie van de werkprocessen in de meldkamers door de individuele regio s, voorafgaand aan de invoering van het nieuwe meldkamersysteem. Bij een ongewijzigd aantal meldkamers betreft het feitelijk 28 veranderingstrajecten. In het programmaplan zijn tevens de randvoorwaarden geschetst waarover partijen het eens dienen te worden voordat gezamenlijk tot een formele koerswijziging kan worden besloten. In het onderstaande ga ik op een aantal van deze randvoorwaarden in. Kosten en financieringsmodel De kosten voor een nieuw meldkamersysteem gebaseerd op de visie zullen naar verwachting hoger zijn dan de kosten van een herstructurering van het huidige GMS. Daar staat tegenover dat het nieuwe meldkamersysteem beter aansluit bij de gewenste werkwijzen in de meldkamer. Ook zullen de kosten voor de invoering van het nieuwe meldkamersysteem in de raming worden opgenomen. De kosten zijn echter nog niet volledig in te schatten. Deze zijn afhankelijk van de keus tussen de koop van een standaardpakket ofde bouw van een systeem en vervolgens van de uitkomsten van de aanbesteding. Ook de omvang van de te leveren functionaliteit zal de hoogte van de kosten beïnvloeden. De gewenste functionaliteit wordt mede bepaald door de elementen uit de visie die daadwerkelijk in het programma van eisen worden opgenomen. Ik streefbij de realisatie en invoering van het nieuwe meldkamersysteem naar een financieringsmodel waaraan alle betrokken partijen bijdragen en waarin een stimulans is ingebouwd gericht op een tijdige en consistente besluitvorming door alle partijen. Mandatering 1 Tot op heden werden de kosten en de doorlooptijd van de invoering separaat geraamd. Deze kosten zijn dan niet meegenomen in de ramingen van Triopsys ofisc voor de herstructurering van GMS. Het is de intentie van het ministerie van BZK en van het veld om te komen tot een gezamenlijk gedragen vorm van opdrachtgeverschap voor de realisatie van het nieuwe meldkamersysteem. Onderzocht wordt ofhet mogelijk is om het programma onder te brengen bij de opvolger van het OBO. Daarbij wordt tevens overwogen om de Begeleidingscommissie GMS om te vormen tot de stuurgroep voor het nieuwe meldkamersysteem. Het is daarbij van belang om met alle partijen een heldere mandatering overeen te komen. Dit geldt zowel voor de vertegenwoordigers uit het veld die participeren in het programma voor het nieuwe meldkamersysteem als voor de leden van de stuurgroep. Duidelijk moet zijn wanneer de mandatering van de stuurgroep niet toereikend is en de besluitvorming Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 25 124, nr. 47 5
plaatsvindt buiten het programma (door het Operationeel Bestuurlijk Overleg, het Strategisch Beraad Veiligheid ofdoor de besturen van de koepels). Ik streefnaar een vergaande mandatering van alle vertegenwoordigers van het veld bij dit programma omdat alleen dan een snelle en consistente besluitvorming en daarmee de voorgang kan worden gegarandeerd. Helder uitgewerkte visie De huidige visie vermeldt op diverse plaatsen de noodzaak tot een nadere uitwerking en nadere besluitvorming. De visie dient echter volledig te zijn uitgewekt op tenminste die onderwerpen die doorwerken in de eerste versie van het nieuwe meldkamersysteem. De uitwerking kan voor een deel plaats vinden bij het opstellen van het programma van eisen maar dient te zijn afgerond voor de aanbesteding. Standaardisatie en uitwijk Bij het opstellen van het programma van eisen hecht ik er aan om tenminste twee samenhangende elementen uit de visie volledig uit te werken en daarover met betrokkenen afspraken te maken. In de eerste plaats betreft dit de standaardisatie van de werkprocessen in de meldkamer en de standaardisatie van de functionaliteit en de gegevens van het nieuwe meldkamersysteem. Daarnaast betreft het de organisatie en de inrichting van de uitwijk van de meldkamers en de consequenties daarvan voor het nieuwe meldkamersysteem. Hiermee kunnen twee belangrijke onderwerpen bij de eerste versie van het nieuwe meldkamersysteem gerealiseerd worden. Geen verdere uitbreiding functionaliteit in GMS versie 4 Het huidige GMS kan in de komende jaren zonder risico s operationeel worden gehouden onder de conditie dat de software niet of slechts in zeer beperkte mate wordt gewijzigd ofuitgebreid. Dit vraagt een grote terughoudendheid van de regio s bij het formuleren van tussentijdse eisen. Deze terughoudendheid zal ook tijdens het realiseren van een nieuw meldkamersysteem moeten worden gehandhaafd. De afstemming met de Begeleidingscommissie GMS en het OBO over bovenstaande randvoorwaarden is nog gaande. Ik realiseer mij dat ik daarbij op een aantal punten een vergaand beroep doe op de medewerking van het veld. De visie van de Begeleidingscommissie GMS getuigt echter van een grote ambitie en betrokkenheid bij het functioneren van de meldkamer. Ik vertrouw er dan ook op vóór het einde van het jaar grotendeels tot overeenstemming te komen over de randvoorwaarden waardoor in het nieuwe jaar een programma dat gericht is op de realisatie van een nieuw meldkamersysteem kan worden gestart. Ik zal de Tweede Kamer binnenkort de definitieve versie van de visie op de meldkamer beschikbaar stellen en de visie voorzien van mijn inhoudelijke reactie. Daarnaast zal ik de Tweede Kamer informeren over de uitkomsten van het overleg met het veld en de verdere voortgang van het programma. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 25 124, nr. 47 6