CE Oplossingen voor milieu, economie en technologie Oude Delft 180 2611 HH Delft 2611 HH Delft tel: 015 2 150 150 tel: 015 2 150 150 fax: 015 2 150 151 fax: e-mail: 015 2 ce@ce.nl 150 151 website: e-mail: www.ce.nl ce@ce.nl Besloten website: Vennootschap www.ce.nl KvK 27251086 Besloten Vennootschap KvK 27251086 Thematische Strategie over het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen Implicaties voor Nederland Notitie Delft, Januari 2006 Opgesteld door: S.M. (Sander) de Bruyn
1 Inleiding Op 21 december 2005 heeft de EU COM(2005)670 Final aangenomen over de Thematische Strategie over het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Deze korte notitie gaat in over de inhoud van de Thematische Strategie en de implicaties voor Nederland in samenhang met ander Nederlands beleid. 2 Thematische Strategie Natuurlijke Hulpbronnen: probleemschets Onder natuurlijke hulpbronnen verstaat de Thematische Strategie: 1 Abiotische en biotische grondstoffen. 2 Milieucompartimenten zoals water, lucht en bodem. 3 Stromingsbronnen, zoals wind, geothermische en zonne-energie. 4 Landgebruik. Het algemene probleem met deze natuurlijke hulpbronnen is dat de kwaliteit en kwantiteit wordt aangetast door de huidige onduurzame productie- en consumptiepatronen. Dit geldt binnen de EU, maar vooral ook daarbuiten. Ecosystemen die de natuurlijke hulpbronnen leveren staan onder druk. Om armere landen ook de mogelijkheden te geven om te groeien, zal er gecoördineerde actie moeten ontstaan die vooruitloopt op de noodzaak om te komen tot meer duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Dit kan zowel een impuls betekenen voor de economie (besparing of grondstoffen levert geld op) als voor het milieu. De Thematische Strategie definieert drie mogelijke probleemgebieden rondom het gebruik van natuurlijke hulpbronnen: a Toenemende schaarste aan natuurlijke hulpbronnen. b Toenemende emissies en afval als gevolg van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. c Schade aan de ecosystemen die natuurlijke hulpbronnen leveren. Van deze drie probleemgebieden is de laatste het meest belangrijke. Immers, schaarste van niet-vernieuwbare hulpbronnen is volgens de Strategie vooral een economisch en niet zozeer een milieuprobleem. En ook zijn de emissies en afval afgenomen door effectief milieubeleid. Toch is wereldwijd de schade aan ecosystemen doorgegaan en brengt de schaarste aan vernieuwbare hulpbronnen (zoals hout en vis) overexploitatie met zich mee. Deze schaarste aan vernieuwbare hulpbronnen én de wereldwijde aantasting aan ecosystemen vormen de meest urgente problemen van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Om deze problemen aan te pakken is beleid nodig dat verder reikt dan het traditionele emissie- en afvalbeleid. Het is noodzakelijk om maatregelen te ontwikkelen die de negatieve impacts van materiaal- en energiegebruik door de levenscyclus (van wieg tot graf) definiëren en de mate van schade te kwantificeren, ongeacht de plaats waar die schade zich voordoet. Het doel van de Thematische Strategie is om de negatieve milieu-impacts veroorzaakt door het gebruik van natuurlijke hulpbronnen te verminderen. Dat kan 1
door enerzijds maatregelen te ontwikkelen die de materiaalproductiviteit verhogen en anderzijds de milieudruk van het totale hulpbronnengebruik te verminderen. De strategie beoogt dus de milieueffecten van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen te ontkoppelen van de economische groei. 3 Thematische Strategie Natuurlijke Hulpbronnen: acties en strategielijnen Om de gestelde doelen te bereiken stelt de strategie een viertal acties en een Strategielijn voor: Strategielijn: Toepassing van levenscyclus-denken in het bestaande beleid. Acties A Het opzetten van een Data-centre voor beleidsmakers. B Het ontwikkelen van indicatoren die vooruitgang kunnen meten. C Het opzetten van een High-level forum voor beleidsmakers. D Het opzetten van een Internationaal Panel on the sustainable use of natural resources. Hieronder worden deze nader besproken. Strategie: Toepassing van levenscyclus-denken in het bestaande beleid Allereerst voorziet de Strategie dat levenscyclus denken, tezamen met integratie tussen milieuthema s, meer onderdeel wordt van het bestaande milieubeleid. In de Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste wordt dit ook beoogd. Verder ziet de EU een toepassing van het levenscyclus denken en het besparen op grondstoffen voor specifieke economische sectoren als een manier om de concurrentie te bevorderen, aansluitend bij de EU Strategy for Growth and Jobs. Tot slot ziet de EU toepassingen van levenscyclusbenaderingen bij de integrated impact assessments die de economische, sociale en milieuconsequenties moeten beschouwen van belangrijke overheidsbeslissingen. Ook spreekt de Strategie de wens uit om het bredere lifecycle thinking onderdeel te laten zijn van de Integrated Impact Assessments, en niet noodzakelijkerwijs lifecycle analysis. A Het opzetten van een Data-centre voor beleidsmakers Doel hierbij is om een institutie te ontwikkelen die de bestaande data en informatiebronnen beschikbaar in de EU (Eurostat, EEA, the Joint Research Centre en de DG for Research) en de lidstaten (universiteiten, ministeries, onderzoeksinstellingen) ontsluit. Dit Data-Centre moet als informatieknooppunt fungeren. Het Data-centre is van belang ook voor het ontwikkelen van indicatoren die de vooruitgang van de doelstellingen van de strategie kunnen bepalen. 2
B Het ontwikkelen van indicatoren die vooruitgang kunnen meten Erkend wordt dat er op dit moment nog geen goede indicatoren voorhanden zijn om de vooruitgang van de strategie te meten. Tussen 2006-2008 zullen deze indicatoren ontwikkeld moeten worden, gericht op: 1 Indicatoren die de efficiency van het materiaalgebruik meten. 2 Indicatoren die evalueren in hoeverre negatieve milieu-impacts zijn verminderd van het materialenverbruik. 3 Een algemene indicator die de vooruitgang meet van het gehele beleid. C Het opzetten van een High-level forum De Strategie voorziet dat lidstaten plannen en maatregelen gaan opstellen om de milieubelasting van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen terug te dringen. Deze plannen zullen indicatoren, doelstellingen en maatregelen bevatten (zie paragraaf 5). De Commissie wil een High-Level Forum (HLF) instellen, bestaande uit senior-beleidsmakers van de lidstaten alsmede NGOs, bedrijfsleven, academici, etc., die de plannen bekijken en mogelijkheden bespreken om die plannen in alle landen door te voeren. Tevens moet dit HLF bekijken in hoeverre maatregelen niet in individuele lidstaten kunnen worden doorgevoerd doordat er geen centrale EU-coördinatie is. D Het opzetten van een Internationaal Panel on the sustainable use of natural resources De Strategie erkent dat het gebruik van natuurlijke hulpbronnen een internationale dimensie heeft die de grenzen van de EU overstijgt. Tegelijkertijd is er zowel binnen de OECD, de VN als landen als Japan en China, groeiende aandacht voor een duurzaam gebruik en beheer van natuurlijke hulpbronnen. Binnen de EU is er ook bij ontwikkelingssamenwerking (DCECI) aandacht voor dit onderwerp. Daarom stelt de Strategie voor om een International Panel op te zetten voor het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen, in combinatie met de UNEP en waar mogelijk, met IEA en UNIDO. Dit panel zal o.a. als onafhankelijk adviesorgaan naar de Commissie optreden, data en indicatoren ontwikkelen en advies geven aan lidstaten hoe ze hun ontwikkelingssamenwerkingstrajecten kunnen vormgeven zodat rekening kan worden gehouden met de milieu-impacts door de keten heen van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Deze acties zullen niet van de ene dag op de andere gerealiseerd kunnen worden. De strategie noemt een tijdshorizon van 25 jaar. 4 Implicaties voor Nederland In de Strategie wordt het voorstel gedaan dat elke EU-lidstaat nationale maatregelen en programma s inzake duurzaam gebruik van de natuurlijke hulpbronnen uitwerkt om de doelstellingen van de strategie te realiseren. Die maatregelen en programma s moeten worden toegespitst op de vormen van hulpbronnengebruik die de grootste milieueffecten veroorzaken. De lidstaten dienen ook mechanismen in het leven te roepen om de vorderingen te bewaken en, voorzover mogelijk, streefcijfers vast te stellen. 3
Terwijl Nederland in een eerdere consultatieronde erop heeft aangedrongen om met een Europees beleid te komen, is dit niet gelukt. De Strategie stelt dat de EU slechts op enkele deelterreinen, zoals landbouw en visserij, een gezamenlijke verantwoordelijkheid heeft en dat het dus niet voor de hand ligt dat de EU met een eigen aanpak zou komen. Dit is een wonderlijke omissie, vooral gegeven het feit dat de Strategie elders wel erkent dat landbouw de grootste boosdoener is in termen van milieu-impacts van wieg tot graf. De commissie stelt dus voor dat elk land eigen maatregelen en programma s ontwikkelt die bijdragen aan de doelstellingen van de strategie. In Annex 5 worden een paar voorbeelden gegeven. Men denkt daarbij aan: economische instrumenten, zoals versnelde belastingaftrek en positieve belastingdiscriminatie op basis van milieu-impacts 1, en het labellen van producten en materialen met minder milieu-impacts. De ingediende plannen en maatregelen worden vervolgens besproken en uitgewisseld in het kader van het High-Level Forum, zoals in par. 3 beschreven. De plannen en maatregelen kennen echter geen verplicht karakter. Nederland zou dit dus in principe zonder directe sancties naast zich neer kunnen leggen en in die zin geen beleid ontwikkelen. Toch zijn er een aantal redenen voor het Ministerie van VROM te noemen om juist wel aansluiting te vinden bij deze Strategie en plannen en maatregelen te ontwikkelen. Allereerst is het vreemd als Nederland de Strategie naast zich neerlegt, terwijl andere landen als de UK, Duitsland en Finland wel bezig zijn met het ontwikkelen en implementeren van een Resource Strategy. Daarnaast kennen de Scandinavische landen al een set van materiaalbelastingen die in het kader van deze Strategie ingezet zullen worden. Verscheidene landen, waaronder Spanje, Tsjechië, Duitsland, Oostenrijk en Italië zijn voorts bezig met het ontwikkelen van materiaalstroomrekeningen en aanverwante indicatoren. Met dergelijke initiatieven in de ons omringende landen zal er wel een zekere druk ontstaan binnen en buiten Nederland om ook plannen en maatregelen te ontwikkelen. Ten tweede staat nog steeds het besluit van de Kamermoties in 1999 en 2001 en het NMP4 overeind waarin is aangekondigd dat Nederland een materialenbeleid gaat voeren gericht op het verminderen van de milieu-impact van materialen door de keten heen. De kans bestaat dat - ook in het licht van de ontwikkelingen in de ons omringende landen - de staatssecretaris vroeg of later erop wordt aangesproken wat daar nu eigenlijk mee gebeurd is. Ten derde omvat de nieuwe Toekomstagenda Milieu elementen over de afwenteling van de milieuproblematiek. Dat past uitstekend in de onderhavige Strategie. Door onze consumptie- en productiepatronen heeft Nederland een zekere verantwoordelijkheid voor het milieu in de landen waar de materialen en producten 1 Pikant dat dit wordt voorgesteld, want tegelijkertijd streeft de commissie juist naar een harmonisatie van de belastingtarieven, zoals bijvoorbeeld de BTW. Het lage BTW-tarief dat Nederland hanteert voor arbeidsintensief werk, zoals voor kappers en schilders ligt juist onder vuur. De Ministers van Financiën van de Europese Unie zullen op 24 januari 2006 een besluit nemen over voortzetting van het verlaagde BTWtarief op arbeidsintensieve diensten. 4
vandaan komen die gebruikt worden hier. Door bijvoorbeeld eisen te stellen aan de inkoop van materialen en producten, kunnen milieueffecten hier en daar worden verminderd. Dit past ook bij de recente belangstelling voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen 2. Daarom zou het Ministerie van VROM er ook voor kunnen kiezen om wel invulling te geven aan de Strategie en dit tegelijkertijd en gecoördineerd op te voeren binnen de VN (WSSD) en de EU. Tot slot worden ook in OESO-verband plannen ontwikkeld om enerzijds het afvalbeleid op te schalen naar een levenscyclusbeleid en anderzijds indicatoren te ontwikkelen die de totale materiaalstromen door de economie als uitgangspunt hebben. Indicatoren en beleidsanalyse kunnen onderdeel worden van de Environmental Performance Reviews die de EU uitvoert. Derhalve lijkt het voor de hand te liggen dat Nederland wel actief invulling geeft aan een Nationaal Plan voor Natuurlijke Hulpbronnen. Welke plannen en maatregelen dan ontwikkeld dienen te worden zal onderwerp van verdere discussies zijn de komende tijd. Een efficiënte aanpak vergt wellicht de volgende stappen: 1 Nagaan wat de Europese Commissie precies wil ten aanzien van de national measures and programmes. 2 Inventariseren wat er op dit moment reeds wordt gedaan op het gebied van beleid en indicatorenontwikkeling rondom natuurlijke hulpbronnen en materialen gericht op verminderen van de milieu-impact in een levenscyclusbenadering dat als input zou kunnen dienen voor de Nationale programma s en maatregelen. 3 Inventariseren wat voor beleid en indicator op korte termijn haalbaar is, wat op langere termijn en wat helemaal niet. 4 Een plan van aanpak maken (methodiek, planning, etc.). 5 Nagaan hoe het High Level Forum dat door de Commissie zal worden opgericht het beste kan worden beïnvloed. 5 Conclusies De Thematische Strategie over het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen snijdt een belangwekkend thema aan, namelijk hoe de milieudruk van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen verminderd kan worden. Dit is met name van belang gegeven de groeiende aantasting van natuurlijke hulpbronnen wereldwijd en de rol die onze productie- en consumptiepatronen daarin spelen. De schets van de problematiek van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen en de doelstellingen van de Strategie komen overeen met het Nederlandse stand- 2 Zo zijn verschillende bedrijven die computers en mobiele telefoons produceren in toenemende mate kritisch op het gebruik van het mineraal coltan (columbite-tantalite) waarvan Congo een grote leverancier is. Voor de winning aldaar echter wordt tropisch regenwoud opgeofferd, werken mensen in erbarmelijke omstandigheden, en de opbrengsten worden gebruikt om de burgeroorlog mede te financieren. Bedrijven als Siemens en Nokia zoeken alternatieven, zodat ze niet medeverantwoordelijk zijn voor de effecten die winning en verkoop van coltan in Congo met zich meebrengt. 5
punt tot nu toe, zoals uitgedragen in het NMP4, de diverse studies die in navolging van het NMP4 zijn uitgevoerd, de standpunten van Nederland uitgedragen in de OECD/EU en de interne notities en discussies binnen het ministerie van VROM 3. In die zin sluit de strategie goed aan bij het heersende denken binnen Nederland over materialen en natuurlijke hulpbronnen. Het valt dan ook niet uit te sluiten dat Nederland, door als een van de eerste landen de problematiek te benoemen in het NMP4 en de vroeg uitgevoerde studies, een zekere invloed heeft gehad op de besluitvorming binnen de EU. De Strategie leidt niet tot directe verplichtingen voor Nederland. Als Nederland geen actie verder onderneemt, heeft dat voor Nederland binnen de EU geen directe gevolgen. Er kunnen echter wel indirecte gevolgen zijn, afhankelijk van de voortvarendheid waarmee het onderwerp door andere landen wordt opgepakt. Zo kan er een zekere druk ontstaan voor Nederland om ook maatregelen te nemen. De Strategie kan ook als kans worden gezien om binnen de EU onderwerpen als afwenteling van de milieuproblematiek naar andere landen en generaties op de agenda te zetten. Het Millennium Ecosystem Assessment laat zien dat de mensheid de afgelopen vijftig jaar de ecosystemen sneller en drastischer dan ooit tevoren heeft veranderd, vooral om te voldoen aan de groeiende vraag naar voedsel, zoet water, hout, vezels en brandstoffen. Het Ministerie van VROM wil in de Toekomstagenda Milieu aandacht hiervoor. Daarom lijkt het zinvol voor het Ministerie van VROM om wel actief een programma op te stellen waarmee enerzijds naar Brussel kan worden gecommuniceerd over de voortgang in beleid gericht op het verminderen van afwenteling, en anderzijds afwenteling binnen Nederland concreet vorm te geven. Daarnaast zou Nederland actief kunnen deelnemen aan de overlegorganen die in het kader van de Thematische Strategie worden voorgesteld: het DataCentre, het HLF en het International Panel. 3 Dit standpunt valt samen te vatten als: (i) effecten van productie en consumptie van materialen buiten de EU is voornaamste problematiek; (ii) de doelstelling is vermindering van milieu-impact over de gehele keten (levenscyclusbenadering), ongeacht waar die milieu-impact plaatsvindt; (iii) indicatoren moeten aansluiten bij de doelstelling; (iv) beleid rondom natuurlijke hulpbronnen zou moeten worden geïntegreerd met andere beleidsterreinen, zoals afval- en productenbeleid. 6