Brussel, Advies van Minaraad en SERV Advies Milieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen (integratiespoor) Minaraad, 25 januari 2008 (nr. 2008 9) SERV, 29 januari 2008
Inhoud Beleidssamenvatting... 1 1. Situering van de adviesvraag... 3 2. Beoordelingskader... 4 2.1. Wat is het doel van plan-m.e.r.?... 4 2.2. Een theoretische vergelijking van de mogelijkheden van het generieke spoor en het integratiespoor om de doelstellingen van de plan-m.e.r. te realiseren... 4 2.2.1. De procedure van de milieueffectrapportage: timing en procedureverloop... 5 2.2.2. Inhoud en inhoudelijke kwaliteit... 6 2.2.3. Presentatie van de resultaten... 7 2.2.4. Tussentijds besluit... 7 3. Beoordeling van het ontwerpbesluit... 8 3.1. Algemene beoordeling: er wordt een belangrijke eerste stap gezet maar verdere evolutie en zorgvuldige juridische vormgeving is nodig... 8 3.2. Concrete opmerkingen... 10 3.2.1. Denk na over de voor- en nadelen van het feit dat de overheden de keuze krijgen tussen het generieke spoor en het integratiespoor... 10 3.2.2. Werk op termijn een specifieke regeling uit voor de afbakening van het toepassingsgebied van de plan-m.e.r. voor RUP s... 10 3.2.3. De regeling betreffende de timing van de uitvoering van de milieueffectrapportage in de planningsprocedure is positief maar vatbaar voor verduidelijking en aanvulling... 11 3.2.4. De regeling voor afbakening van de inhoud van het MER met behulp van participatie van het publiek is zeer positief, al moet ze nog worden verduidelijkt en aangevuld... 11 3.2.5. Kwaliteit en kwaliteitscontrole van het MER... 12 3.2.6. Presentatie van de resultaten... 14 3.2.7. Verduidelijk hoe de aanbevelingen in het MER kunnen doorwerken in stedenbouwkundige voorwaarden.... 15 4. Wat met de ruimtelijke structuurplannen?... 15 Bijlage: recentere relevante adviezen... 17 p. 2
Beleidssamenvatting De adviesvraag kadert in de omzetting in het Vlaamse recht van de Europese plan-m.e.r.- Richtlijn. Het decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM) bevat een generieke regeling voor de omzetting van de richtlijn. De richtlijn laat ook uitdrukkelijk omzetting toe via specifieke regelingen die enkel gelden voor een bepaald type of een bepaalde groep van plannen en programma s (integratiespoor). Het nu voorliggende ontwerpbesluit wil het integratiespoor realiseren voor ruimtelijke uitvoeringsplannen. Op basis van een theoretische vergelijking van de voor- en nadelen van het generieke spoor en het integratiespoor menen Minaraad en SERV dat het integratiespoor intrinsiek de meeste mogelijkheden biedt om op een efficiënte manier de doelstellingen van de milieueffectrapportage te bereiken. Maar om het integratiespoor waar te maken moet van bij het begin van het planningsproces voldoende milieuexpertise betrokken worden bij de planningswerkzaamheden en moet er voldoende openheid zijn binnen het planningsproces zodat de milieuexpertise daadwerkelijk gevaloriseerd wordt. Verder moeten zowel het proces als de presentatie van het procesverloop en van de resultaten zo gebeuren dat belangstellende buitenstaanders een duidelijk zicht krijgen op de onderzochte alternatieven, op hun milieueffecten en op de wijze waarop de informatie in overweging werd genomen bij het maken van keuzes. Het voorliggende ontwerpbesluit moet volgens de Adviesraden deze ideale werkwijze zoveel mogelijk juridisch vertalen. Het integratiespoor krijgt nu een juridische basis via het ontwerpbesluit, dat in essentie uitgeschreven is als een uitvoeringsbesluit op het DABM. De integratie wordt niet gerealiseerd via een wijziging van de regelgeving ruimtelijke ordening. Minaraad en SERV staan positief tegenover het concept achter het ontwerpbesluit. Het besluit biedt een juridische basis voor de experimenten die op het terrein plaatsvinden en geeft zo de kans om meer ervaring op te doen. Maar SERV en Minaraad vragen met aandrang dat na een leerperiode - werk wordt gemaakt van een volwaardige integratie van het instrument planm.e.r. - en van de bepalingen van de plan-m.e.r.-richtlijn - in de regelgeving ruimtelijke ordening. Dat is nodig om de mogelijkheden van het integratiespoor optimaal te benutten. Bovendien is de huidige regelgeving niet duidelijk. Dat komt omdat verschillende juridische teksten samen moeten worden gelezen die deels naar elkaar verwijzen maar elkaar ook deels uitsluiten. Om de leerperiode ten volle te benutten moet het voorliggende ontwerp bepalen dat na enkele jaren een evaluatie moet gemaakt worden van de praktijk op basis van het voorliggende ontwerp en moeten daaruit de nodige lessen getrokken worden. Minaraad en SERV doen vervolgens nog een reeks concrete aanbevelingen om het ontwerpbesluit te verbeteren. Het ontwerpbesluit geeft de overheden de keuze tussen het generieke spoor en het integratiespoor. SERV en Minaraad vragen om de voor- en nadelen van die keuzevrijheid nog eens te bekijken. Omdat het belangrijk is voor de milieueffectrapportage dat zo vroeg mogelijk duidelijkheid bestaat over de vraag of in het kader van een bepaald planningsproces al dan niet milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd, vragen de adviesraden dat op termijn een specifieke regeling wordt uitgewerkt voor de afbakening van het toepassingsgebied van de plan-m.e.r. voor RUP s die meer duidelijkheid brengt op dit punt. Volgens het ontwerpbesluit moet de milieueffectrapportage plaatsvinden tijdens het voorbereidende proces voor de opmaak van het RUP en moet het plan-mer beschikbaar p. 1
zijn ten laatste op het ogenblik van het versturen van de stukken voor de plenaire vergadering. Deze vroege timing is positief maar kan nog verder verduidelijkt worden. De regeling voor afbakening van de inhoud van het MER met behulp van participatie van het publiek is zeer positief, al moet ze nog worden verduidelijkt en aangevuld. De regeling moedigt het zo cruciale alternatievenonderzoek aan vanaf een vroege fase van de besluitvorming, geeft aan de relevante overheden en het publiek een mogelijkheid tot inspraak en voorziet in een ruim debat tussen de verschillende relevante overheden om beslissingen te nemen over de afbakening. Maar het besluit moet nog duidelijk maken waarover de opmerkingen van de overheden en het publiek bij voorkeur moeten gaan en hoe in deze vroege fase met die opmerkingen rekening gehouden kan worden. Ook komt het aan de dienst MER toe om richtlijnen op te maken en niet aan de voor het plan bevoegde overheid. Het voorliggende dossier bevat enkele elementen van kwaliteitsbewaking maar geen volledig systeem van kwaliteitszorg. Minaraad en SERV menen dat de relatie met het systeem van kwaliteitsbewaking van het DABM moet worden verduidelijkt door expliciet te verwijzen naar de DABM-bepalingen ter zake. Daarnaast hebben Minaraad en SERV ook concretere aanbevelingen: De dienst MER moet zich zo organiseren dat de planningsprocessen geen substantiële vertraging oplopen als gevolg van de kwaliteitscontrole. MER s worden best opgemaakt door erkende deskundigen, ook in het kader van het integratiespoor. De dienst MER moet op twee tijdstippen een kwaliteitscontrole kunnen uitvoeren, een eerste keer voor de stukken die naar de plenaire vergadering verstuurd worden en een tweede keer om de milieueffecten door te rekenen van beslissingen die worden genomen op de plenaire vergadering(en). De aangekondigde handleiding is een belangrijk hulpmiddel voor de kwaliteit van de milieueffectrapportage. Ze moet worden opgevat als een richtlijnenboek, bedoeld in artikel 4.6.2 en volgende DABM. Wat de presentatie van de resultaten van de milieueffectrapportage betreft, menen de adviesraden dat in het besluit moet worden vastgelegd dat de onderdelen van de toelichtingsnota die samen het MER uitmaken, als dusdanig herkenbaar moeten zijn en eenvoudig terug te vinden moeten zijn. Minaraad en SERV zijn verder vragende partij voor een geïntegreerde samenvatting van de volledige toelichtingsnota. Wat betreft het gebruik van het milieueffectrapport (MER) in het openbaar onderzoek over het plan - zoals voorgeschreven door het decreet Ruimtelijke Ordening menen SERV en Minaraad op basis van de huidige teksten dat het MER ook het voorwerp uitmaakt van het openbaar onderzoek. De overheid moet verduidelijken hoe de aanbevelingen in het MER kunnen doorwerken in stedenbouwkundige voorwaarden. Een belangrijke vraag is of ook de structuurplannen onderworpen moeten worden aan planm.e.r. SERV en Minaraad vragen dat de overheid dit vraagstuk verder uitzoekt. p. 2
1. Situering van de adviesvraag SERV en Minaraad ontvingen op 19 december 2007 een adviesvraag over het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan. De adviesvraag werd gesteld door Dirk Van Mechelen, viceminister-president en Vlaams minister van Financiën en Begroting, en Ruimtelijke Ordening. Het advies wordt gevraagd tegen eind januari 2008. Het ontwerpbesluit maakt deel uit van de omzetting van Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (plan-m.e.r.-richtlijn). Deze richtlijn werd in Vlaanderen oorspronkelijk voor het grootste deel (maar niet volledig) generiek omgezet door het decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) met een titel betreffende de milieueffect- en veiligheidsrapportage. Bijna alle bepalingen met betrekking tot plan-m.e.r. in het DABM werden intussen vervangen door het decreet van 27 april 2007 houdende wijziging van titel IV van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en van artikel 36ter van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu. Het plan-m.e.r.-luik van het DABM werd uitgevoerd bij besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 betreffende de milieueffectrapportage over plannen en programma's. Naast de generieke regeling (opvangspoor), is het ook mogelijk om de richtlijn om te zetten via specifieke regelingen die enkel gelden voor een bepaald type of een bepaalde groep van plannen en programma s (integratiespoor). Zo wordt de plan-m.e.r. voor algemene en bijzondere oppervlaktedelfstoffenplannen geregeld door het decreet van 4 april 2003 betreffende de oppervlaktedelfstoffen en het besluit van de Vlaamse Regering van 26 maart 2004 houdende regels tot uitvoering van het Oppervlaktedelfstoffendecreet. Er wordt gewerkt aan een Algemeen Oppervlaktedelfstoffenplan (AOP). Het voorontwerp AOP (juli 2007) bevat ook een beperkt luik over de milieueffecten. Het nu voorliggende ontwerpbesluit wil het integratiespoor realiseren voor gewestelijke, provinciale en gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP s). In de praktijk wordt ook al ervaring opgedaan met dit integratiespoor voor RUP s. p. 3
2. Beoordelingskader 2.1. Wat is het doel van plan-m.e.r.? De doelstellingen die formeel werden vastgelegd in regelgevende teksten geven een duidelijke richting aan. De Europese Richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's heeft als doel om a) te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en b) bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma s met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling. Dit door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen. Volgens het DABM (artikel 4.1.4) beoogt de milieueffectrapportage in de besluitvorming over acties die aanzienlijke milieueffecten kunnen veroorzaken, aan het milieubelang en de veiligheid en de gezondheid van de mens een plaats toe te kennen die evenwaardig is aan de sociale, economische en andere maatschappelijke belangen. Om dit doel te realiseren heeft de milieueffectrapportage de volgende essentiële kenmerken: 1 de systematische en wetenschappelijk verantwoorde analyse en evaluatie van de te verwachten gevolgen voor mens en milieu, van een voorgenomen actie en van de redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven voor de actie of onderdelen ervan, en de beschrijving en evaluatie van de mogelijke maatregelen om de gevolgen van de voorgenomen actie op een samenhangende wijze te vermijden, te beperken, te verhelpen of te compenseren; 2 de kwaliteitsbeoordeling van de verzamelde informatie; 3 de actieve openbaarheid van de rapportage en de besluitvorming over de voorgenomen actie. In de ruimere zin heeft plan-m.e.r. een doel dat vergelijkbaar is met tal van andere evaluatietechnieken zoals de beleidswetenschappelijke evaluatiemethodes, de maatschappelijke kosten-batenanalyse, de reguleringsimpactanalyse (RIA), de Europese geïntegreerde impactanalyse (IA), enz. Het zijn allemaal methodes voor de wetenschappelijke analyse van een bepaald aspect of onderdeel van het beleid, dat op basis van criteria wordt beoordeeld en op grond waarvan aanbevelingen worden geformuleerd om het beleid te verbeteren. 2.2. Een theoretische vergelijking van de mogelijkheden van het generieke spoor en het integratiespoor om de doelstellingen van de plan-m.e.r. te realiseren De begrippen generiek spoor (opvangspoor) en integratiespoor Artikel 4.2 van de Europese Richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (plan-m.e.r.-richtlijn) bepaalt dat een lidstaat op twee manieren kan voldoen aan de voorschriften van de richtlijn: a) door de voorschriften te verwerken in bestaande procedures van de lidstaten voor de vaststelling van plannen en programma's; of b) door de voorschriften op te nemen in procedures die worden vastgesteld om aan de p. 4
richtlijn te voldoen. In het eerste geval spreken we over integratiespoor, in het tweede over generiek of opvangspoor. Het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsbesluit wordt geregeld in het voorliggende ontwerpbesluit. In de bijhorende nota aan de Vlaamse Regering (p. 1) wordt het integratiespoor in het kader van de ruimtelijke ordening omschreven als: het inbouwen van de onderdelen van de milieueffectrapportage in het formele planningsproces voor een ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP, op de drie niveaus: gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk). Het generieke spoor wordt op Vlaams niveau geregeld in het decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM, titel IV, hoofdstuk II). De regering toonde zich in 2002 al principieel voorstander van het integratiespoor voor de verschillende plannen waarvoor een plan-mer kan of moet worden opgemaakt (zoals RUP s, delfstoffenplannen, mobiliteitsplannen, havenplannen). 1 Het uitgangspunt was dat het milieubeleid alleen echt effectief kan zijn als het wordt geïntegreerd in de andere beleidsdomeinen en als ook niet-milieuentiteiten hun verantwoordelijkheid opnemen met betrekking tot duurzame ontwikkeling. Ook Minaraad en SERV spraken zich in eerdere adviezen principieel uit voor het integratiespoor. De adviezen die ze uitbrachten over het Algemeen Oppervlaktedelfstoffenplan onderstrepen tezelfdertijd dat een continue inspanning nodig is om te komen tot kwalitatieve informatie over de milieueffecten van het grond- en delfstoffenbeleid. Hierna worden de voor- en nadelen van het generieke spoor en het integratiespoor op een rijtje gezet zoals ze tot nu toe aan bod kwamen in de verschillende beleidsdiscussies over milieueffectrapportage voor plannen. In punt Beoordeling van het ontwerpbesluit wordt het voorliggende ontwerp van besluit bekeken tegen deze meer algemene achtergrond. 2.2.1. De procedure van de milieueffectrapportage: timing en procedureverloop De generieke regeling (opvangspoor) is een algemene regeling die toepasbaar moet zijn voor alle plannen en programma s die vallen onder het toepassingsgebied van de plan-m.e.r.- verplichting. Daarom wordt in de generieke regeling een algemene regel geformuleerd over het tijdstip waartegen de milieueffectrapportage moet plaatsvinden. Artikel 4.2.3 DABM (2007) bepaalt dat een plan of programma dat valt onder het toepassingsgebied van de plan-m.e.r. aan een milieueffectrapportage moet worden onderworpen alvorens het kan worden goedgekeurd. Deze vage formulering laat toe dat een milieueffectrapportage op een laat tijdstip in het planningsproces wordt uitgevoerd. Deze algemene vaststelling geldt ook in het kader van RUP s. Momenteel wordt meestal eerst een voorontwerp van RUP opgesteld; pas daarna wordt een plan-m.e.r. uitgevoerd (de processen verlopen chronologisch sequentieel). Het gevolg is dat er weinig terugkoppeling mogelijk is tussen het ruimtelijk planningsproces en de plan-m.e.r.. 2 Ook de procedurebepalingen moeten noodgedwongen algemeen gehouden worden in het opvangspoor. Maatwerk is niet mogelijk. 1 Vlaams Parlement, zitting 2001-2002, stuk nr. 1312/1, p. 81. 2 Zie de voorliggende nota aan de Vlaamse Regering, p. 2, tweede alinea. p. 5
Het integratiespoor biedt mogelijkheden om van bij de aanvang van het planningsproces te starten met milieueffectrapportage. Dit biedt meer kansen voor doorwerking van de informatie uit de milieueffectrapportage in de besluitvorming. 3 Bovendien laat het integratiespoor maatwerk toe in de procedure. 4 Zo ontstaan mogelijkheden voor een betere interactie tussen het planningsproces en het m.e.r.-proces. Alvast op papier zijn er dus meer kansen voor een kwalitatief planningsproces met participatie, voor een beter onderzoek van de relevante alternatieven en van milderende maatregelen, voor kwalitatieve documenten en voor een goede doorwerking van de verzamelde informatie in de besluitvorming. Daar staat tegenover dat de integratieoptie, als ze slecht wordt uitgevoerd, kan leiden tot een zwak m.e.r.-proces terwijl het tezelfdertijd moeilijk is voor belangstellende buitenstaanders om zicht te krijgen op dat proces. Het milieuaspect gaat verloren in het geheel. Een afzonderlijke milieueffectrapportage biedt in principe een zekere waarborg voor een transparant m.e.r.- proces (al volstaat die waarborg niet om de kwaliteit van het MER te garanderen). Participatie bij het bepalen van de te onderzoeken alternatieven is een belangrijk aandachtspunt, onder meer omwille van het draagvlak voor de besluitvorming. Het kan in beide sporen. Maar omdat het planningsproces en het m.e.r.-proces in het integratiespoor gelijktijdig en niet achtereenvolgens worden uitgevoerd, start het m.e.r.-proces onder het integratiespoor vroeger in de tijd en valt ook het inspraakmoment normaal vroeger. Het integratiespoor opent mogelijkheden voor efficiëntiewinst (lagere kosten) en tijdwinst. De kostenbesparing vloeit meer bepaald voort uit het feit dat de inhoud van het milieueffectrapport (MER) beter kan toegespitst worden op de onderwerpen die in het planningsproces aan bod komen. Ook kan het milieueffectenonderzoek beter meegenomen worden in de planningswerkzaamheden. 5 Tijdwinst kan het gevolg zijn van het feit dat m.e.r. geen proces achteraf is maar gelijktijdig wordt uitgevoerd. Bovendien kan de gelijktijdige uitvoering van de m.e.r. (zeker als dit gebeurt met participatie van de burger en het middenveld) vroeger in het besluitvormingsproces de belangrijke discussiepunten aan het licht brengen. Het besluitvormingsproces kan vlotter verlopen als de overheid die informatie gebruikt en zo vermijdt dat al genomen beslissingen later belangrijke maatschappelijke weerstand oproepen. 2.2.2. Inhoud en inhoudelijke kwaliteit Een potentieel voordeel van het integratiespoor is dat de milieubeoordeling gericht kan gebeuren op wat in een bepaalde soort plannen (bijvoorbeeld RUP s) kan opgenomen worden. Verder moedigt het integratiespoor de zoektocht aan naar alternatieven met minder nadelige milieueffecten. 3 In het kader van de RUP s betekent dit concreet dat men al rekening kan houden met de milieueffecten van alternatieven die aan bod komen in het ruimtelijk planningsproces, nog voor er een voorontwerp van RUP is. 4 Wat dat maatwerk kan betekenen in het kader van RUP s wordt geïllustreerd door de volgende passage in de nota aan de regering (p. 3): In essentie worden de verschillende fasen van de plan-m.e.r. (toetsing plan-m.e.r.- plicht, inhoudsafbakening, openbaar onderzoek, opmaak van het plan-mer en kwaliteitsonderzoek) verstrengeld met het planningsproces van het RUP. 5 In het voorbeeld van de ruimtelijke ordening gebeurt het onderzoek van de locatiealternatieven slechts 1 maal, waarbij zowel de ruimtelijke als de milieuaspecten aan bod komen. In het geval van een MER dat achteraf wordt opgesteld, worden de locatiealternatieven tweemaal bekeken. p. 6
Een ander potentieel voordeel van integratie is dat, indien verschillende effectbeoordelingen moeten gebeuren, zoals een ruimtelijk veiligheidsrapport, een planmilieueffectrapport (plan- MER) en/of een passende beoordeling - er gemakkelijker een kruisbestuiving kan gebeuren tussen de verschillende gebruikte evaluatietechnieken. Dit kan voordelen hebben voor de kwaliteit van de evaluaties en voor de mogelijkheden tot doorwerking van de aanbevelingen. Het sluit bovendien aan bij de trend naar meer geïntegreerde evaluatiemethodes (zie bijvoorbeeld de Europese Integrated Assessment en de federale Duurzame Ontwikkeling Effectbeoordeling 6. In dit verband vragen Minaraad en SERV om bij de milieueffectrapportage aanleunende effectentoetsen - zoals de watertoets, de grondverschuivingstoets en de mobiliteitseffectentoets te integreren in de plan-m.e.r. 2.2.3. Presentatie van de resultaten Hier bestaan verschillende mogelijkheden. Het opvangspoor in het DABM gaat ervan uit dat het plan-mer een afzonderlijk document is. In het kader van het integratiespoor kan het MER een afzonderlijk document zijn, maar de resultaten van het m.e.r.-proces kunnen ook verwerkt worden in het planningsdocument. 7 De optie om de informatie uit de milieueffectrapportage te integreren in het planningsdocument heeft het voordeel dat alle nuttige informatie terug te vinden is in één document dat minder omvangrijk is dan de som van verschillende rapporten. Een ander potentieel voordeel is wellicht dat men meer samenhangend kan rapporteren over het volledige planningsproces. Ook kan de MER-informatie zo worden gepresenteerd in het planningsdocument dat de relatie tussen de onderzochte alternatieven en hun effecten duidelijker is, waardoor de milieu-informatie beter kan doorwerken in de besluitvorming. Daar staat tegenover dat de integratieoptie, als ze slecht wordt uitgevoerd, ten koste kan gaan van de transparantie. Een afzonderlijk milieueffectrapport (MER) biedt altijd de garantie dat alle resultaten van de rapportage daar terug te vinden zijn. Daarom moet er in het kader van het integratiespoor over gewaakt worden dat de milieuinformatie steeds op een duidelijk herkenbare manier in het rapport tot uiting komt en gemakkelijk terug te vinden is. In het licht van de evolutie naar het inzetten van meerdere evaluatiemethodes in één besluitvormingsproces en van de ontwikkeling van geïntegreerde evaluatiemethodes, moet er verder voor worden gezorgd dat alle informatie over de verschillende effecten op een overzichtelijke manier wordt samengebracht. Ten slotte moet er over gewaakt worden dat het geïntegreerde plannings- en evaluatiedocument niet te omvangrijk wordt en nog leesbaar blijft. 2.2.4. Tussentijds besluit Het integratiespoor biedt intrinsiek meer mogelijkheden dan het generieke spoor om op een efficiënte manier de doelstellingen van de milieueffectrapportage te bereiken. Wil de overheid die intrinsieke mogelijkheden ten volle benutten, dan verdienen enkele punten toch bijzondere aandacht. Om de integratie van de milieueffectrapportage in het planningsproces waar te maken, moet van bij het begin van het planningsproces voldoende 6 http://www.poddo.be/index.php?page=24 7 In het voorliggende ontwerpbesluit kiest de regering ervoor om het plan-mer te integreren in (de toelichtingsnota bij) het voorontwerp RUP. p. 7
milieuexpertise betrokken worden bij de planningswerkzaamheden. Binnen het planningsproces moet er voldoende openheid zijn zodat de milieuexpertise ook daadwerkelijk gevaloriseerd wordt. Verder moeten zowel het proces als de presentatie van het procesverloop en van de resultaten op een dusdanige manier gebeuren dat belangstellende buitenstaanders een duidelijk zicht krijgen op de onderzochte alternatieven, op hun milieueffecten en op de wijze waarop de informatie in overweging werd genomen bij het maken van keuzes. Als aan die voorwaarden voldaan is, verschuift de rol van de milieuexpertise in de besluitvorming van de rol van controleur naar de constructievere rol van participant. Het voorliggende ontwerpbesluit moet deze ideale werkwijze zoveel mogelijk juridisch vertalen. 3. Beoordeling van het ontwerpbesluit 3.1. Algemene beoordeling: er wordt een belangrijke eerste stap gezet maar verdere evolutie en zorgvuldige juridische vormgeving is nodig Het voorliggende ontwerp van besluit heeft tot doel om het integratiespoor juridisch mogelijk te maken voor ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP s). Die intentie is erg positief maar moet met zorg worden uitgewerkt en toegepast (zie Tussentijds besluit). In de praktijk is het beleid Ruimtelijke Ordening een integratief beleid en verzette het beleidsdomein DRO al heel wat werk voor de integratie van het milieubelang. Die lijn kan nu verder worden versterkt via het integratiespoor. Er zijn al enkele voorbeelden te vinden van RUP s die volgens de filosofie van het integratiespoor worden opgesteld, zoals de gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen Afbakening Zeehaven Gent en Afbakening Stedelijk Gebied Roeselare. 8 Hoewel het voorliggende ontwerpbesluit zowel het DABM als het decreet Ruimtelijke Ordening (1999) als juridische basis heeft, is het ontwerpbesluit in essentie uitgeschreven als een uitvoeringsbesluit op het DABM. De integratie wordt niet gerealiseerd via een wijziging van het decreet Ruimtelijke Ordening en een bijhorend uitvoeringsbesluit dat alleen het decreet Ruimtelijke Ordening als juridische basis heeft. In een advies van juni 2006 over het voorontwerp van decreet plan-m.e.r. wezen Minaraad en SERV er al op dat dit problemen oplevert voor een volwaardige integratie. In de nota aan de Vlaamse Regering (p. 5) wordt erkend dat de gekozen juridische basis beperkingen met zich meebrengt. Een voorbeeld van die beperkingen betreft de afbakening van het toepassingsgebied van de plan-m.e.r.-plicht: het onderzoek of voor een bepaald RUP al dan niet een plan-mer moet worden opgemaakt, moet gebeuren volgens de bepalingen van het decreet MER (2007). De hier gekozen werkwijze, in combinatie met sommige bepalingen van het DABM, levert verder belangrijke problemen op voor de juridische interpretatie van de teksten. Het voorliggende uitvoeringsbesluit moet bekeken worden in het kader van twee verschillende decreten, nl. het DABM en het decreet Ruimtelijke Ordening. Het DABM regelt bovendien twee verschillende systemen om te voldoen aan de plan-m.e.r.-verplichtingen, nl. het generieke spoor en het integratiespoor. De bepalingen van die twee systemen in het DABM 8 Gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan Afbakening Stedelijk Gebied Roeselare http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/ruimtelijk/nrup/00100/00137_00002/html/212_00137_00002_docw.html p. 8
verwijzen deels naar elkaar, maar sluiten elkaar ook deels uit. Verder is er ook nog een besluit van de Vlaamse Regering dat uitvoeringsbepalingen bevat voor het generieke spoor van het DABM 9 en een bijhorende omzendbrief 10 die het systeem toelicht. Het voorliggende ontwerpbesluit verwijst expliciet naar sommige bepalingen van het DABM en het decreet Ruimtelijke Ordening. Het doet duidelijk ook impliciet beroep op sommige andere bepalingen van het DABM, het generieke uitvoeringsbesluit 11 en het decreet Ruimtelijke Ordening. Maar omdat er eigenlijk drie verschillende decretale regelingen bestaan die elkaar soms uitsluiten en/of tegenspreken is het bijzonder moeilijk om te weten welke bepalingen van de verschillende regelgevende teksten nu al dan niet van toepassing zijn. Omdat een besluit van de Vlaamse Regering in de hiërarchie van de normen een trapje lager staat dan een decreet, kan het voorliggende besluit onduidelijkheden en/of tegenstrijdigheden op decretaal niveau niet wegwerken. Minaraad en SERV erkennen dat het voordelen heeft om op korte termijn te beschikken over regelgeving die het integratiespoor juridisch mogelijk maakt. De experimenten die op het terrein plaatsvinden, verdienen een stimulans. Ze beseffen ook dat een werking op basis van het integratiespoor zich nog in een beginfase bevindt en dat het in die omstandigheden moeilijk is om stabiele regelgeving te ontwerpen. In die zin beschouwen ze het voorliggende besluit conceptueel als een uitgangspunt om meer ervaring op te doen. Al moet daarbij wel de kanttekening worden geplaatst dat de regeling vrij laat tot stand komt. De plan-m.e.r.-richtlijn werd immers na jarenlange discussies goedgekeurd op 27 juni 2001 en moest in de Vlaamse regelgeving omgezet zijn tegen 27 juni 2004; ook maken de ruimtelijke plannen een zeer belangrijk deel uit van het toepassingsgebied van de richtlijn. SERV en Minaraad vragen met aandrang dat na een leerperiode - werk wordt gemaakt van een volwaardige integratie van het instrument plan-m.e.r. en van de bepalingen van de planm.e.r.-richtlijn in de regelgeving ruimtelijke ordening. Dit is nodig om tot een duidelijke regelgeving te komen die de mogelijkheden van het integratiespoor optimaal benut. De leerperiode moet worden benut om in de praktijk uit te testen onder welke omstandigheden en voorwaarden het integratiespoor, dan wel het generieke spoor, het best presteren op het vlak van de m.e.r.-doelstellingen. Om na afloop van de leerperiode optimaal te leren uit de ervaringen, moet in het voorliggende ontwerp een bepaling worden opgenomen die aan de regering oplegt om na een periode van bijvoorbeeld drie jaar een evaluatie te maken van de praktijk op basis van het voorliggende ontwerp. Een specifieke regeling in het kader van ruimtelijke ordening kan onder meer een meerwaarde hebben: Als voor specifieke RUP s die gericht zijn op één bedrijf een fusievorm van plan-m.e.r. en project-m.e.r. wordt uitgewerkt binnen het integratiespoor. Dit geldt bv. voor RUP s die geïnitieerd worden door een planologisch attest (zonevreemde bedrijven). 9 Besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 betreffende de milieueffectrapportage over plannen en programma s. 10 Zie http://www.mervlaanderen.be/uploads/b274.pdf. 11 Zo verwijst artikel 3 van het voorliggende uitvoeringsbesluit naar de artikelen 4.2.5 tot 4.2.7 van het DABM. Die DABM-artikelen betreffen het onderzoek tot milieueffectrapportage. Ze regelen met andere woorden hoe moet worden uitgemaakt of voor een bepaald plan of programma al dan niet een milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd. Die artikelen zijn op hun beurt uitgevoerd door hoofdstuk II onderzoek tot milieueffectrapportage van het besluit van 12 oktober 2007. p. 9
Voor het zoeken naar mogelijkheden tot doorwerking van de in MER s voorgestelde milderende maatregelen in het verordenend grafisch plan en/of de stedenbouwkundige voorschriften. Voor de juridische verankering van een eigen richtlijnenboek voor milieueffectrapportage bij RUP s. 3.2. Concrete opmerkingen 3.2.1. Denk na over de voor- en nadelen van het feit dat de overheden de keuze krijgen tussen het generieke spoor en het integratiespoor De vraag rijst wat de voor- en nadelen zijn van het feit dat overheden de keuze krijgen tussen het generieke spoor en het integratiespoor. De Inspectie van Financiën wijst erop dat deze keuzemogelijkheid niet consistent is met de visie dat het integratiespoor de betere benadering is. Ook kan op dit punt opnieuw een gemeentelijk beleid met twee snelheden ontstaan (naast de ontvoogde en de andere gemeenten in de ruimtelijke ordening, naast de gemeenten die samenwerkingsakkoorden ondertekenen en zij die dat niet doen, etc.). Een mogelijk probleem bij het integratiespoor is dat onder meer via het vroege inspraakmoment maatschappelijke onrust ontstaat over ideeën voor de planning die nog niet concreet zijn afgetoetst en uitgewerkt. Het voorliggende ontwerpbesluit biedt de bevoegde overheid nog heel wat speelruimte om een aangepaste benadering te ontwikkelen. Het communiceren over een plan-mer waarin verschillende varianten van het plan zijn opgenomen vereist van de openbare besturen extra inspanningen om enerzijds voldoende concreet de plannen toe te lichten, terwijl anderzijds duidelijk moet worden gemaakt dat de keuzen nog open liggen totdat de uitkomsten van de plan-mer bekend zijn. Dit is een evenwichtsoefening waarvan nog onduidelijk is hoe dit in de praktijk vorm kan krijgen. Dit is een punt dat aan bod moet komen in de door de SERV en Minaraad gevraagde evaluatie na enkele jaren ervaring- van de voorliggende regelgeving. 3.2.2. Werk op termijn een specifieke regeling uit voor de afbakening van het toepassingsgebied van de plan-m.e.r. voor RUP s De milieueffectrapportage is ermee gebaat dat er zo vroeg mogelijk in het proces duidelijkheid bestaat over de vraag of in het kader van dat planningsproces al dan niet milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd. Vanuit dit oogpunt vinden Minaraad en SERV het een gemiste kans dat op dit vlak in dit uitvoeringsbesluit niet meer duidelijkheid wordt gecreëerd en men moet terugvallen op de 'geval per geval'- procedure van het DABM om uit te maken of er sprake is van m.e.r.-plicht. 12. Artikel 4.2.1, 1, 1 DABM verhindert echter de totstandkoming van de bedoelde specifieke regeling. De vraag rijst of deze bepaling van het DABM niet beter kan worden geschrapt. Temeer daar elke integratieregeling toch uitvoering moet geven aan de bepalingen van de plan-m.e.r.-richtlijn. Ook dit vraagstuk moet behandeld worden in de door de adviesraden gevraagde evaluatie. 12 Artikel 3 van het uitvoeringsbesluit. p. 10
3.2.3. De regeling betreffende de timing van de uitvoering van de milieueffectrapportage in de planningsprocedure is positief maar vatbaar voor verduidelijking en aanvulling Volgens artikel 2 van het voorgenomen ontwerpbesluit moet de milieueffectrapportage plaatsvinden tijdens het voorbereidende proces voor de opmaak van het RUP. Ook moet het plan-mer beschikbaar zijn uiterlijk op het ogenblik van het versturen van de stukken voor de plenaire vergadering. SERV en Minaraad vinden deze bepaling een stap vooruit ten opzichte van de generieke regeling, ook al zijn verdere verduidelijking en aanvulling nodig. Positief is de intentie om de milieueffectrapportage vrij vroeg in het planningsproces te laten aanvangen. Positief is ook de regel dat de milieu-informatie beschikbaar moet zijn op het belangrijke beslissingsmoment van de plenaire vergadering. Maar de term voorbereidend proces behoeft verduidelijking. 13 Het gaat wellicht over de periode die loopt vanaf de start van het planningsproces tot aan de plenaire vergadering. De bepaling kan verder worden aangevuld met de regel dat de milieueffectrapportage parallel moet verlopen met het planningsproces. Dit wil zeggen dat naarmate alternatieven worden uitgedacht en uitgewerkt in het kader van het planningsproces, ook de milieueffecten daarvan moeten worden onderzocht en, zoals de artikelsgewijze toelichting (p. 6) nu al aanstipt, ze vervolgens moeten worden meegenomen bij de afweging van de verschillende alternatieven. 3.2.4. De regeling voor afbakening van de inhoud van het MER met behulp van participatie van het publiek is zeer positief, al moet ze nog worden verduidelijkt en aangevuld Artikel 4 van het voorliggende ontwerpbesluit regelt de wijze waarop de gewenste inhoud van het MER wordt afgebakend in een beginfase van de m.e.r.-procedure. Een nota voor publieke consultatie is hier het centrale document. De nota is vergelijkbaar met de kennisgeving van de generieke regeling. Het ontwerpbesluit somt op welke informatie moet opgenomen worden in de nota voor publieke consultatie. De dienst MER krijgt de opdracht om de volledigheid van de informatie te bewaken. De nota wordt ruim bekend gemaakt via internet. De relevante overheidsinstanties en het publiek krijgen een termijn van 30 dagen om hun opmerkingen over te maken. De resultaten van de participatie worden besproken op een vergadering tussen de dienst MER, de overheid die bevoegd is voor de vaststelling van het RUP in kwestie en andere relevante overheden. De vergadering mondt uit in richtlijnen met betrekking tot het opstellen van het plan-mer die actief openbaar gemaakt worden. Minaraad en SERV vinden dat de bedoelde regeling in verschillende opzichten een belangrijke meerwaarde realiseert in vergelijking met de generieke regeling. Ten eerste moet de nota voor publieke consultatie niet alleen de informatie bevatten van de kennisgeving, maar ook informatie die specifiek is voor RUP s ( 1). Hierbij wordt onder meer het zo cruciale alternatievenonderzoek aangemoedigd vanaf een vroege fase van de besluitvorming en wordt transparantie gegeven over de actoren die betrokken zijn bij het RUP-planningsproces. Ten tweede geeft de regeling aan de relevante overheden en het publiek een mogelijkheid tot 13 In de artikelsgewijze bespreking in de nota aan de regering (p. 6) wordt het begrip erg vaag omschreven als: de periode waarin de ruimtelijke en de andere aspecten van het plan aan bod komen. De bijhorende tabel op p. 7 verduidelijkt het begrip niet. Op basis van het bij de nota gevoegde schema opmaak van een gewestelijk RUP met integratie van plan-mer kan men vermoeden dat het voorbereidend proces de periode is die loopt vanaf de start van het planningsproces tot aan de plenaire vergadering. p. 11
inspraak. Inspraak in deze vroege fase van de procedure is belangrijk voor de kwaliteit van het MER, voor een vlotte besluitvorming over het plan en voor een goede doorwerking van het MER in die besluitvorming. De adviesraden vragen dat in het besluit nog wordt omschreven wat de bedoeling is van de inspraak in de vroege fase. Het moet met andere woorden duidelijk zijn waarover de opmerkingen van de overheden en het publiek bij voorkeur moeten gaan en hoe in deze vroege fase met de opmerkingen rekening gehouden kan worden. Dit is des te meer zo omdat het voorliggende ontwerpbesluit op verschillende manieren verwijst naar artikel 4.2.8, 1, tweede lid DABM, terwijl de tekst van dit artikel voor verwarring zorgt. Artikel 4.2.8, 1, tweede lid DABM somt in hoofdorde op wat de inhoud moet zijn van de kennisgeving. 14 Maar in rubriek 5 van de inhoudstafel voor de kennisgeving zit meteen ook de volledige inhoudsopgave van het MER verscholen. Dit kan de verkeerde indruk wekken dat de inspraak in de vroege fase zowel gaat over de kennisgeving als over het MER zelf. Maar inspraak heeft een ander voorwerp in de verschillende fases van de besluitvorming. De Vlaamse Regering moet in het besluit duidelijk maken dat in de hier bedoelde vroege fase met de nota voor publieke consultatie zoveel mogelijk gezichtspunten aan bod moeten kunnen komen, waaruit de meest waardevolle opties (alternatieven) worden geselecteerd voor onderzoek. Ook relevant is het onderwerp van de in 5 bedoelde vergadering tussen de dienst MER en de bevoegde overheid, nl. de reikwijdte, het detailleringsniveau en de inhoudelijke aanpak van het plan-mer. In de latere fase van beslissing over het plan fase waarin ook het eigenlijke milieueffectrapport deel uitmaakt van het dossier - moet inspraak erop gericht zijn om te komen tot een onderbouwde en gemotiveerde keuze tussen de verschillende mogelijkheden (convergerend). Erg positief is ook de bepaling betreffende de beslissing over de inhoudsafbakening van het MER en de doorwerking daarin van de bedoelde participatie: met de opmerkingen moet rekening gehouden worden op een vergadering met alle bevoegde en relevante overheden ( 5). Het voorziene ruime debat tussen de verschillende overheden draagt bij tot de broodnodige onderlinge afstemming van de posities van de verschillende overheden met betrekking tot het voorwerp van het RUP in kwestie en tot de integratie van het milieubelang in andere beleidsdomeinen. Volgens het ontwerpbesluit maakt de bevoegde overheid een verslag op van de bedoelde vergadering en bevat dit verslag een voorstel van richtlijnen voor de opmaak van het plan- MER. Minaraad en SERV menen dat de dienst MER beter geplaatst is om de richtlijnen op te maken. 3.2.5. Kwaliteit en kwaliteitscontrole van het MER Het voorliggende dossier bevat enkele elementen van kwaliteitsbewaking: Het ontwerpbesluit zelf wekt de indruk dat het de bedoeling is om erkende deskundigen in te schakelen voor het uitvoeren van de plan-m.e.r.-verplichtingen en dit volgens het systeem van het DABM. 15 Maar het besluit is niet duidelijk op dit punt. Ook de artikelsgewijze toelichting in de nota geeft geen uitsluitsel over de intenties. 14 Het bedoelde tweede lid vangt aan met de bewoordingen: de kennisgeving bevat ten minste. 15 Artikel 4, 5, vierde lid bevat volgende zin: Daarnaast neemt de dienst MER een beslissing over de voorgestelde opstellers van het plan MER. Een dergelijk beslissing is vergelijkbaar met de beslissing die de dienst MER neemt over de opstellers van het MER in het kader van het generieke spoor. p. 12
Het ontwerpbesluit voorziet expliciet in begeleiding van de bevoegde overheid door de ondersteunende MER-cel, maar alleen voor wat betreft de vraag of al dan niet een plan- MER moet gemaakt worden voor een voorgenomen RUP (artikel 3, eerste lid). De begeleiding wordt niet vermeld voor het opstellen van het MER zelf. Het ontwerpbesluit bepaalt dat de dienst MER het plan-mer goed- of afkeurt; de bevoegde overheid heeft de keuze of dit gebeurt vóór of tijdens de plenaire vergadering over een voorontwerp van RUP (artikel 6). De overheid kondigt aan dat een specifieke handleiding wordt ontwikkeld om de integratie van m.e.r. in het planningsproces te ondersteunen. Ze wordt opgevat als een kennissysteem dat continue wordt verbeterd. De handleiding is niet expliciet voorzien in het ontwerpbesluit. Minaraad en SERV menen in het algemeen dat de relatie met het systeem van kwaliteitsbewaking van het DABM moet worden verduidelijkt door expliciet te verwijzen naar de DABM-bepalingen die van toepassing zijn. Zo lijkt een verwijzing naar het volledige hoofdstuk VI Gemeenschappelijke aspecten van kwaliteitszorg beter dan de beperkte verwijzing in artikel 6, 2 van het ontwerpbesluit naar de procedure voor heroverweging in het bedoelde hoofdstuk VI van titel IV DABM. Volgens SERV en Minaraad moet de kwaliteit van een MER hetzelfde zijn, ongeacht of het rapport wordt opgesteld volgens het integratiespoor of het generieke spoor. Meer punctuele opmerkingen en aanbevelingen zijn: Een besluitvormingsproces over plannen en programma s is tijdrovend. Een degelijke kwaliteitscontrole vraagt extra tijd. Het is daarom van belang dat de dienst MER zich zo organiseert dat de planningsprocessen geen substantiële vertraging oplopen als gevolg van de kwaliteitscontrole. Geef duidelijk uitsluitsel over de vraag of al dan niet moet worden gewerkt met erkende deskundigen. SERV en Minaraad zijn voorstander van het werken met erkende deskundigen, ook in het kader van het integratiespoor. Bepaal dat de ondersteunende MER-cel ook het opstellen van het eigenlijke MER kan begeleiden. Volgens Minaraad en SERV leert de ervaring met onder meer de project-mer s en de RIA s dat een onafhankelijke kwaliteitscontrole een duidelijke meerwaarde heeft. Het principe achter deze regeling is dus positief. De regel dat het plan-mer beschikbaar moet zijn ten laatste op het ogenblik van het versturen van de stukken voor de plenaire vergadering (artikel 2) spoort niet goed samen met de regel dat de dienst MER het plan-mer nog kan goed- of afkeuren op die vergadering (artikel 6, tweede en derde lid). Volgens Minaraad en SERV moet een eerste kwaliteitscontrole achter de rug zijn op het moment dat de stukken voor de plenaire vergadering verstuurd worden (wat ongeveer het systeem is, bedoeld in artikel 6, vierde lid). Soms wordt op de plenaire vergadering nog beslist tot belangrijke bijsturingen van het voorontwerp RUP. Ook zijn meerdere plenaire vergaderingen mogelijk. Het ontwerpbesluit moet garanderen dat de milieueffecten van beslissingen die worden genomen op de plenaire vergadering(en) ook worden onderzocht en dat daarover wordt gerapporteerd in de MER-onderdelen van de toelichtingsnota. De effecten van deze nieuwe beslissingen moeten ook worden doorgerekend in de cumulatieve effecten van het volledige plan. De dienst MER moet daarom een tweede moment van kwaliteitscontrole krijgen als alle beslissingen genomen en verwerkt zijn. Ook de hier door SERV en Minaraad voorgestelde regeling houdt een argument in om p. 13
werk te maken van een volwaardige integratie van de m.e.r.-verplichtingen in de regelgeving ruimtelijke ordening. Minaraad en SERV menen dat de aangekondigde handleiding een belangrijk hulpmiddel is voor de kwaliteit van de milieueffectrapportage. Dit geldt des te meer voor de lokale besturen. Bijkomende voordelen zijn dat ze overheden kan aanmoedigen om te kiezen voor het integratiespoor en dat ze kan zorgen voor een vlotter procesverloop. In tegenstelling tot de richtlijnenboeken (artikel 4.6.2 en volgende DABM) verschaft het voorliggende ontwerpbesluit geen juridische basis voor dit systeem. Deze tekortkoming wordt opgevangen als er een verwijzing komt naar het volledige DABM-hoofdstuk VI Gemeenschappelijke aspecten van kwaliteitszorg. Daarnaast vragen de Raden dat de dienst MER zorgt voor kwalitatieve beslissingen binnen redelijke termijnen. 3.2.6. Presentatie van de resultaten Volgens het voorliggende ontwerpbesluit maakt het milieueffectrapport integraal deel uit van het RUP en wordt het zoveel mogelijk geïntegreerd in de toelichtingsnota bij het RUP (artikel 2, tweede lid). Artikel 42, 2 van het decreet Ruimtelijke Ordening (1999) bepaalt dat de Vlaamse Regering het ontwerp van het gewestelijk RUP moet onderwerpen aan een openbaar onderzoek. Zoals gezegd vinden Minaraad en SERV deze benadering in principe positief. Maar de juridische uitwerking ervan roept bemerkingen en vragen op. Een eerste kwestie betreft transparantie. De adviesraden zijn van mening dat in het besluit moet worden vastgelegd dat de onderdelen van de toelichtingsnota die samen het MER uitmaken als dusdanig herkenbaar moeten zijn en eenvoudig terug te vinden moeten zijn. 16 Zo moet bijvoorbeeld vermeden worden dat de MER-informatie wordt vermengd met informatie die afkomstig is van andere evaluatiestudies (bijvoorbeeld economische informatie uit een maatschappelijk KBA). Een tweede kwestie betreft het gebruik van het geïntegreerde milieueffectrapport (MER) in het openbaar onderzoek over het RUP, zoals voorgeschreven door het decreet Ruimtelijke Ordening. SERV en Minaraad gaan er van uit dat de bevindingen van het MER ook het voorwerp uitmaken van het openbaar onderzoek en dus onbeperkt opmerkingen kunnen worden gegeven over de in kaart gebrachte milieueffecten, de bestudeerde alternatieven en de milderende maatregelen bij het gekozen alternatief. Voor een goede inspraak is het daarbij belangrijk dat in de toelichtingsnota duidelijk gemotiveerd wordt waarom voor een bepaald alternatief gekozen werd en hoe milderende maatregelen uit het milieueffectenonderzoek doorwerken in het grafisch plan en/of de stedenbouwkundige voorschriften. Hierbij rijst de vraag wie de ingediende opmerkingen in verband met de milieueffecten zal behandelen en hoe er gevolg aan gegeven kan worden. In de adviezen van Vlacoro worden bezwaren in verband met milieueffectrapporten nu niet behandeld, aangezien Vlacoro er van uitgaat dat dit tot de expertise van de dienst MER behoort. Als het niet de bedoeling is dat tijdens het openbaar onderzoek voor een RUP bezwaren ingediend kunnen worden in verband met de milieueffecten, is het zeker van belang dat er een duidelijk onderscheid is tussen de MER-onderdelen en de andere onderdelen van de toelichtingsnota. Een en ander moet juridisch dan ook duidelijker geformuleerd worden. 16 Dit wordt nu alleen vermeld in de artikelsgewijze bespreking (p. 9). p. 14
Een niet-technische samenvatting van het MER (en/of van de toelichtingsnota in zijn geheel) is nuttig maar niet uitdrukkelijk voorzien in het ontwerpbesluit. Wellicht is de verplichting ter zake van het DABM van toepassing. 17 Minaraad en SERV zijn voorstander van een geïntegreerde samenvatting van de volledige toelichtingsnota. De Raden zijn voorstander van de fysieke integratie van het MER in de toelichtingsnota. Een gevaar is wel dat de toelichtingsnota dan zéér uitgebreid en onleesbaar wordt. Een doorsnee MER bevat al snel meer dan 100 bladzijden. Daarom zijn Minaraad en SERV voorstander van een niet technische samenvatting van de volledige geïntegreerde toelichtingsnota. Een niet-technische samenvatting van het MER, of beter nog van de toelichtingsnota in zijn geheel, is dus zeer nuttig maar niet uitdrukkelijk voorzien in het ontwerpbesluit. Wellicht is de verplichting ter zake van het DABM van toepassing, doch dit is niet duidelijk. De Raden vragen daarom om het opmaken van een niet-technische samenvatting op te nemen in het besluit. 3.2.7. Verduidelijk hoe de aanbevelingen in het MER kunnen doorwerken in stedenbouwkundige voorwaarden. De vraag rijst in welke mate aanbevelingen van het MER die op het snijvlak zitten tussen ruimtelijke ordening en milieu kunnen doorwerken in stedenbouwkundige voorwaarden. In welke mate kunnen de bedoelde voorwaarden milieueisen bevatten, bijvoorbeeld met betrekking tot milieuzonering? Minaraad en SERV brengen in dit verband een initiatief in herinnering uit het ontwerp van het Milieubeleidsplan 3plus 18. Het departement RWO zou in samenwerking met het departement LNE onderzoeken op welke wijze principes van milieuzonering voor hinderlijke inrichtingen op bedrijventerreinen al dan niet binnen ruimtelijkeordeningsprocessen en -plannen opgenomen kunnen worden. De Raden vragen dat hiervan werk wordt gemaakt. 4. Wat met de ruimtelijke structuurplannen? Een belangrijke vraag is of ook de structuurplannen onderworpen moeten worden aan planm.e.r. SERV en Minaraad vragen dat de overheid dit vraagstuk verder uitzoekt. Deze vraag rijst omwille van juridische en inhoudelijke redenen. Juridisch is het niet duidelijk of m.e.r. over structuurplannen (hetzij over het volledige plan, hetzij enkel over de bindende bepalingen) nodig is voor de correcte omzetting van de richtlijn. 19 Inhoudelijk is er een debat over de vraag of m.e.r. voor structuurplannen voldoende meerwaarde biedt. De vraag rijst ook in het licht van de ontwikkelingen bij met m.e.r. verwante evaluatieinstrumenten. Daar zijn twee tendensen vast te stellen. Ten eerste is er een evolutie naar het 17 Dit op basis van artikel 4.2.4, 1, 1 samengelezen met artikel 4.2.8, tweede lid, 5, j) DABM. 18 Ontwerp actualisatie Milieubeleidsplan 2003-2007 voor de periode 2008-2010, p. 58. 19 Er zijn juridische argumenten voor beide visies. Enerzijds vormt een structuurplan geen kader voor de vergunningverlening, terwijl alleen dergelijke plannen onder het toepassingsgebied vallen van de plan-m.e.r.- Richtlijn (artikel 3.2.a van de richtlijn en artikel 4.2.3, 2, 1 DABM). Anderzijds bepaalt artikel 4.2.3, 5 DABM dat de toepassing van onder meer die regel er echter niet toe mag leiden dat plannen en programma s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten niet onder het toepassingsgebied van dit hoofdstuk [de plan-m.e.r.- regeling] vallen. p. 15
inzetten van de evaluatie-instrumenten in alle gevallen, als de diepgang van de evaluatie maar evenredig is aan de omvang en het belang van het beleidsvoornemen dat het onderwerp is van de evaluatie (bijvoorbeeld de Vlaamse lichte en zware reguleringsimpactanalyse en de Europese integrated assessment ). Ten tweede is er verschuiving naar meer strategische vormen van effectrapportage op een vroeger tijdstip in het besluitvormingstraject (bijvoorbeeld de strategische ruimtelijke veiligheidsrapportage voor de havens en het Albertkanaal; het plan-mer dat wordt opgesteld voor de strategische havenplannen; de geïntegreerde plan-m.e.r. die niet alleen plaatsvindt voor bijzondere oppervlaktedelfstoffenplannen maar ook voor het Algemene Oppervlaktedelfstoffenplan). p. 16
Bijlage: recentere relevante adviezen MINARAAD, Advies over het voorontwerp van decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende milieueffect- en veiligheidrapportage, 1 maart 2001; SERV, Advies over het voorontwerpdecreet milieu- en veiligheidsrapportage, 14 maart 2001; MINARAAD, Advies op hoofdlijnen over het voorontwerp van het Algemeen Oppervlaktedelfstoffenplan (AOD), 22 november 2005; MINARAAD en SERV, Advies over het voorontwerp van decreet plan-m.e.r., 8 juni 2006 (Minaraad) en 14 juni 2006 (SERV); MINARAAD en SERV, Briefadvies over het ontwerpbesluit van de Vlaamse Regering houdende nadere regels inzake de ruimtelijke veiligheidsrapportage, 8 november 2006; MINARAAD en SERV, Advies over het voorontwerp Algemeen Oppervlaktedelfstoffenplan, 27 september 2007 (Minaraad) en 3 oktober 2007 (SERV). p. 17