Kind centraal in de opvang Notitie, februari 2017 1. Inleiding Jaarlijks verblijven circa 7.000 kinderen in de maatschappelijke en vrouwenopvang. De groep kinderen in de opvang heeft veel meegemaakt en is vaak ernstig bedreigd in zijn of haar ontwikkeling én veiligheid. Een kind in de opvang heeft gemiddeld zeven ingrijpende levensgebeurtenissen meegemaakt, zoals verbaal geweld, mishandeling of aanwezig zijn bij de arrestatie van een ouder. 89% maakt relationeel geweld mee tussen ouders. Van de kinderen in de opvang is 40% depressief. Een derde van de kinderen heeft last van een posttraumatische stressstoornis. 50% van de kinderen heeft tenminste één ouder met een ernstige psychische stoornis. 43% van de kinderen heeft tenminste één ouder die zelf in zijn of haar jeugd slachtoffer is geweest van kindermishandeling. Er is vaak sprake van een intergenerationele cirkel van geweld en verwaarlozing. Sommige instellingen zien al een derde generatie terug in de opvang. 1 Uit onderzoek van VanMontfoort en Stichting Kinderpostzegels, blijkt dat er onvoldoende zorg is voor kinderen in de maatschappelijke opvang. Dit komt door een gebrek aan structurele financiering. Zo is er in slechts 25% van maatschappelijke opvang instellingen een intake gesprek met elk kind en heeft slechts 30% voor elk kind een behandelplan. Structurele financiering hiervoor ontbreekt in 75% van de instellingen. Het beeld in de vrouwenopvang is iets beter maar ook daar ontbreekt vaak structurele financiering. 2 Er is maar een beperkt budget nodig om deze groep van 7.000 zeer kwetsbare kinderen te helpen die jaarlijks in de opvang terecht komen, zodat de intergenerationele cirkel van geweld en verwaarlozing doorbroken kan worden. Voor een groot deel van de (centrum)gemeenten lijkt dit een groep die geen prioriteit heeft. Er zijn de afgelopen jaren al diverse stimuleringsmaatregelen genomen, via de fondsen (financieel, met projecten en methodiekontwikkeling) en ook via de Rijksoverheid (met ongeoormerkte gelden). Dit heeft tot op heden tot onvoldoende resultaat geleid. Er is wel in toenemende mate aandacht voor kinderen in de vrouwenopvang en maatschappelijke opvang. Dat heeft onder meer geleid tot de ondertekening van de Intentieverklaring Kind Centraal 3 van het Vergeten Kind en tot de doorontwikkeling van de methodiek Veerkracht. Helaas blijkt dus dat (ondanks al die inspanningen) nog veel kinderen onvoldoende begeleiding krijgen in de opvang, 1 Werkgroep Veilige Toekomst, Stichting Kinderpostzegels Nederland, Federatie Opvang, Veilige Toekomst. Doen wat nodig is voor kinderen in de opvang, p. 7-12. 2 VanMontfoort, Stichting Kinderpostzegels (2017) Ben ik in beeld? Kinderen in opvangvoorzieningen. https://www.kinderpostzegels.nl/news/2017/02/onvoldoende%20zorg%20voor%20kinderen%20in%20de%20maatschappelijke%20 opvang Zie ook: Isabel Alarcon, Marleen van Brummen, Netty Jongepier (2015). Kinderen in beeld in de vrouwenopvang. Verslag van een evaluatie van Veerkracht. Woerden: Federatie Opvang en VanMontfoort. 3 http://www.hetvergetenkind.nl/intentieverklaring.pdf 1
terwijl het probleem al sinds het onderzoek van de Kinderombudsman uit 2014 4 op de agenda staat. Hoewel een kind in de opvang vaak veel heeft meegemaakt en specialistische zorg behoeft, is de zorg in de praktijk nog altijd voornamelijk gericht op de ouders. De behoeften van kinderen lijken daarbij ondergeschikt. In de praktijk blijkt het lastig om de hulp aan kinderen goed te organiseren. Stichting Kinderpostzegels, de Federatie Opvang en Defence for Children hebben hun krachten gebundeld met als doel de positie van de kinderen in de opvang te versterken, zodat zij de hulp krijgen die ze nodig hebben zodra ze in de opvang komen. In deze notitie worden signalen uit de praktijk gekoppeld aan huidige wet- en regelgeving. Door deze analyse wordt vanuit een juridisch perspectief meer inzicht geboden in de knelpunten en mogelijkheden voor het organiseren van jeugdhulp aan kinderen in de maatschappelijke- en vrouwenopvang. Leeswijzer In paragraaf 2 wordt het internationale kinderrechtenkader uiteengezet. Vervolgens worden in paragraaf 3 de verantwoordelijkheden van de gemeenten voor het zorgdragen voor jeugdhulp beschreven. In paragraaf 4 wordt uiteengezet welke cliëntpositie het kind feitelijk heeft in de opvang en wat er nodig is om deze positie te versterken. In paragraaf 5 pleiten we ervoor om de vrouwenopvang en maatschappelijk opvang altijd als maatwerkvoorziening te classificeren als er kinderen betrokken zijn. In pararaaf 6 pleiten we voor een aparte intake en screening voor kinderen in de opvang, zodat direct duidelijk is wat het kind nodig heeft en welke stappen gezet kunnen worden om de benodigde (jeugd)hulp te organiseren. 2. Het internationaal kinderrechtenkader In het VN-Kinderrechtenverdrag (IVRK) is een groot aantal fundamentele kinderrechten vastgelegd. 5 Deze rechten gelden onverkort voor kinderen in de opvang. Centraal in het IVRK staat het belang van het kind. Dit behoort een eerste overweging te zijn bij alle maatregelen die een kind aangaan (artikel 3). Ouders hebben de eerste verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun kind. De overheid respecteert deze rol, maar biedt de ouders ondersteuning als dat nodig is (artikel 5 en 18). Het kind heeft het recht om bij zijn ouders op te groeien en mag niet tegen zijn wil van hen worden gescheiden, tenzij deze scheiding noodzakelijk is in het belang is van het kind. Hierbij valt te denken aan situaties waarin er sprake is van misbruik of verwaarlozing (artikel 9). Armoede mag nooit de enige reden zijn om een kind van zijn ouders te scheiden. 6 Voor de opvang geldt dan ook dat de ouder(s) en het kind samen opgevangen moeten worden. Uit het 4 Kinderombudsman (2014) Preventie van kindermishandeling in gemeenten. Van papier naar werkelijkheid. https://www.dekinderombudsman.nl/ul/cms/fck-uploaded/kom0042014rapportkindermishandeling.pdf 5 Het VN-Kinderrechtenverdrag is van toepassing op alle kinderen in de leeftijd van 0-18 jaar Dit is ook de leeftijdsgroep die onderwerp is van deze notitie. 6 Dit is recent nog benadrukt door staatssecretaris van Rijn. Hij stelde dat het welzijn van kinderen niet gebaat is bij het scheiden van kinderen van hun ouders vanwege dakloosheid en wijst op de verantwoordelijkheid van de gemeenten voor het bieden van opvang aan gezinnen die dit nodig hebben. Wanneer er onvoldoende opvangcapaciteit is om een gezin op te vangen, zijn de gemeenten verantwoordelijk voor het bieden van een passend alternatief. Het gescheiden opvangen van kinderen van hun ouders valt daar niet onder. Zie: http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/detail?id=2015d43916&did=2015d43916. Ook uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat financiële en materiële armoede nooit de enige motivering mogen zijn om een kind bij zijn ouders weg te halen, zie o.m. EHRM 29 september 2006, appl. no. 12643/02 (Moser/Oostenrijk), EHRC 2006/129, par. 69-70 en EHRM 26 oktober 2006, appl. no. 23848/04 (Wallova & Walla/Tsjechië); Ook de Hoge Raad steltdat het niet hebben van voldoende middelen geen reden mag zijn om kinderen van hun ouders te scheiden, zie: Hoge Raad 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328. 2
IVRK volgt dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om kinderen te beschermen tegen elke vorm van mishandeling door ouders of derden en om doelgerichte programma s op te stellen om kindermishandeling te voorkomen (artikel 19). Onder kindermishandeling valt ook het getuige zijn van huiselijk geweld of emotionele of fysieke verwaarlozing. 7 Kinderen die slachtoffer zijn van kindermishandeling hebben recht op passende zorg, gericht op het lichamelijk en geestelijk herstel en de herintegratie van het kind in de maatschappij. De overheid zorgt ervoor dat deze passende zorg beschikbaar is voor kinderen die dat nodig hebben (artikel 19 en 39). Tot slot moet er bijzondere aandacht zijn voor de mening van het kind. Er moet serieus worden geluisterd naar de mening van het kind en hieraan dient passend belang te worden gehecht (artikel 12). 3. Jeugdhulp voor kinderen in de opvang De gemeente is op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo 2015) verantwoordelijk voor het bieden van opvang aan ouders en hun kinderen. De cliënt van de opvang kan gebruik maken van cliëntondersteuning (art. 1.1.1 Wmo 2015). Deze cliëntondersteuning is gericht op het verkrijgen van een zo integraal mogelijke dienstverlening, onder meer op het gebied van jeugdhulp. Specifiek voor maatwerkvoorzieningen geldt dat deze moet worden afgestemd op de jeugdhulp als bedoeld in de Jeugdwet die de cliënt ontvangt of kan ontvangen (art. 2.3.5 Wmo 2015). De gemeente is op grond van de Jeugdwet verantwoordelijk om een jeugdhulpvoorziening te treffen als een jeugdige of diens ouders dit nodig hebben in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen of stoornissen en de jeugdige en diens ouders er niet op eigen kracht uitkomen (art. 2.3 lid 1 Jeugdwet). Daarbij is de gemeente er in ieder geval voor verantwoordelijk dat: er een kwalitatief en kwantitatief aanbod is om passende jeugdhulp te bieden; jeugdhulp op een laagdrempelige en herkenbare manier wordt aangeboden en te allen tijde bereikbaar en beschikbaar is in situaties waarin onmiddellijke uitvoering van taken is geboden; degenen die beroepsmatig met jeugdigen werken deskundig advies kunnen krijgen over vragen en problemen met betrekking tot opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen; jeugdigen kosteloos en anoniem advies kunnen krijgen over de door hen voorgelegde vragen met betrekking tot opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen; wordt voorzien in maatregelen om kindermishandeling te bestrijden; jeugdigen, ouders of pleegouders een beroep kunnen doen op een vertrouwenspersoon; jeugdhulp ook toegankelijk is na verwijzing door de huisarts, de medisch specialist en de jeugdarts (art. 2.6 Jeugdwet). Om jeugdhulp voor een kind aan te vragen, is toestemming vereist. Wie deze toestemming moet geven, is afhankelijk van de leeftijd van het kind. De wet onderscheidt drie leeftijdscategorieën: kind jonger dan 12 jaar: de ouder(s) met gezag moeten toestemming geven voor jeugdhulp. kind in de leeftijd van 12-16 jaar: zowel de ouder(s) met gezag als het kind zelf moeten toestemming geven voor jeugdhulp. 7 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 16. 3
kind ouder dan 16 jaar: alleen het kind hoeft toestemming te geven voor een aanvraag voor jeugdhulp. 8 Voor kinderen in de opvang betekent dit dat zij, met name wanneer zij 12 jaar of ouder zijn, een belangrijke stem hebben bij de aanvraag van jeugdhulp. Kinderen van 16 jaar of ouder kunnen zelfs een zelfstandige aanvraag voor jeugdhulp indienen. Het is van belang dat kinderen in de opvang weten dat zij deze mogelijkheid hebben en niet belemmerd worden hiervan gebruik te maken. Kwaliteitseisen voor de maatschappelijke opvang In 2016 heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking voor gemeenten uitgebracht: Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. Hierin zijn de kwaliteitseisen voor de maatschappelijke opvang uiteengezet. Deze eisen hebben geen dwingend karakter, maar geven wel richting aan gemeenten over de wijze waarop de hulp aan kinderen bij voorkeur wordt georganiseerd. Een belangrijk speerpunt in de Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang vormt de coördinatie en regie in de keten. De maatschappelijke opvang is onderdeel van de bredere keten van zorg- en ondersteuning voor de inwoners, waaronder kinderen. De gemeente beschikt over mogelijkheden om de regie en coördinatie op samenwerking te organiseren. Ook als het gaat om het organiseren van jeugdhulp vraagt dit om een eenduidige werkwijze in de keten en het faciliteren van de samenwerking tussen organisaties. Hierbij kan gedacht worden aan gegevensuitwisseling, ketenafspraken en een actuele sociale kaart. 9 Wat betreft de kwaliteit van de maatschappelijke opvang wordt onderscheid gemaakt tussen de verantwoordelijkheden van de gemeenten versus de zorgorganisatie. De gemeente is verantwoordelijk voor wat er geregeld moet worden op het gebied van kwaliteit en de zorgorganisatie bepaalt hoe de ondersteuning wordt geboden en hoe de randvoorwaarden daarvoor worden ingevuld. 10 Van de organisatie (in deze notitie de opvang) wordt in de handreiking verwacht dat zij aantoont op welke wijze zij de toegang tot jeugdhulp en (jeugd)gezondheidszorg faciliteert. Daarbij moet minimaal worden ingegaan op: het begeleiden van cliënten naar de jeugdhulp en de (jeugd)gezondheidszorg; afspraken met jeugdhulp en (jeugd)gezondheidszorg; wegwijzen van cliënten naar jeugdhulp en (jeugd) gezondheidszorg. Daarnaast wordt van de organisatie verwacht dat zij aantoont op welke wijze zij onderwijs toegankelijk maakt voor kinderen en jongeren en op welke wijze zij zorgdraagt voor zo min mogelijk verhuisbewegingen voor gezinnen. 11 De kindcheck maakt ook deel uit van de kwaliteitseisen. 8 Art. 7:450 BW; Ministerie van VWS (2016) Handreiking. Toestemmingsvereiste voor hulp bij mishandeling, p. 2. 9 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. 10 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 12 11 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 17, kwaliteitseis 8-11 4
Kwaliteitseisen voor de vrouwenopvang In 2014 hebben de Federatie Opvang en de VNG het Kwaliteitsdocument Opvang slachtoffers van huiselijk geweld uitgebracht, dat als hulpmiddel dient om voor gemeenten en opvangorganisaties duidelijk te maken wat onder kwaliteit wordt verstaan. In 2016 zijn deze kwaliteitseisen meer concreet uitgewerkt in de Handreiking Basis Kwaliteitseisen hulp en opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld. 12 Hoewel het kind in dit document niet als zelfstandig cliënt van de opvang wordt aangemerkt, worden er ten aanzien van het kind wel de volgende uitgangspunten genoemd waar de opvang aan zou moeten voldoen: de organisatie (de opvang) toont aan op welke wijze zij in de hulpverlening invulling geeft aan het versterken van de eigen kracht van de cliënt/het cliëntsysteem om het geweld duurzaam te stoppen, waarbij in het cliëntplan minimaal wordt ingegaan op de veiligheid en ontwikkeling van het kind; bij de intake van een cliënt kijkt de professional van de organisatie in ieder geval naar de situatie rondom de kinderen; bij de intake van een cliënt/cliëntsysteem voert de professional altijd een kindcheck uit; de organisatie heeft afspraken met onderwijsorganisaties en/of organiseert onderwijsactiviteiten zodat alle kinderen in de opvang direct toegang hebben tot onderwijs; de organisatie toont aan dat in de ondersteuning aan gezinnen doelen bepaald zijn gericht op het creëren van een stabiele opvoedingsrelatie en het leren zorgdragen voor eigen veiligheid en die van de kinderen; de organisatie toont aan op welke wijze zij invulling geeft aan de ondersteuning aan kinderen; voordat een cliënt uitstroomt, is de veiligheidssituatie van de kinderen in kaart gebracht en zijn er afspraken vastgelegd in het cliëntplan. Praktijk In de praktijk blijkt dat gemeenten te weinig middelen beschikbaar stellen voor kinderen in de opvang die jeugdhulp nodig hebben. 13 Veel opvanginstellingen krijgen alleen financiering voor begeleiding van de ouder(s), of incidentele middelen voor de implementatie van kindermethodiek Veerkracht. Dat is onvoldoende om de juiste jeugdhulp voor kinderen te kunnen organiseren. Elk kind in de opvang zou zonder drempels een intake, screening, veiligheidsplan en hulpverleningsplan moeten kunnen krijgen, evenals een aantal activiteiten om een gezonde ontwikkeling te waarborgen, zoals spelbegeleiding. Daarvoor is structurele menskracht en expertise nodig. Een ander knelpunt doet zich voor door verschillen in beleid volgend uit de Wmo regelgeving enerzijds en beleid volgend uit de Jeugdwet anderzijds. Goede kwaliteit bieden aan gezinnen moet plaatsvinden op het snijvlak van Wmo en de Jeugdwet. In de praktijk blijkt dat de verschillen in beleid voortkomend uit de twee wetten integrale hulpverlening aan gezinnen bemoeilijken. 14. Beleid gericht op maatschappelijke ondersteuning en beleid gericht op jeugdhulp moet onderling beter op elkaar worden afgestemd, zodat er daadwerkelijk een integraal aanbod aan hulp kan worden geboden. Het is belangrijk dat het kind toegang heeft tot jeugdhulp in combinatie met inzet vanuit de Wmo. Hieronder valt dat zowel de ouder(s) als het kind hulp wordt geboden. Het individuele herstel kan niet los worden gezien van het herstel van het systeem rondom het kind. 12 http://www.opvang.nl/files/kwaliteitseisen_hulp_en_opvang_digitaal.pdf 13 http://www.opvang.nl/files/fo16-107-5.1.b_tk_vaste_kamercie_vws_-_begrotingsbehandeling_vws.pdf 14 VWS, VNG en Federatie Opvang (2016) Handreiking voor gemeenten. Basis Kwaliteitseisen hulp en opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld, p. 5. 5
AANBEVELINGEN Er is een lange termijn financiering nodig voor de opvang om de hulp aan kinderen in samenwerking met gemeenten goed te kunnen organiseren door deskundige beroepskrachten. In iedere maatschappelijke opvang of vrouwenopvang organisatie moet een jeugdhulpprofessional beschikbaar zijn: ofwel in huis, ofwel door externe inzet van jeugdhulp goed te organiseren. Beleid gericht op maatschappelijke ondersteuning en beleid gericht op jeugdhulp moet onderling beter op elkaar worden afgestemd, zodat er daadwerkelijk een integraal aanbod aan hulp kan worden geboden. 4. Kind als cliënt Kind als cliënt onder de Wmo 2015 De Wmo 2015 kent geen bepalingen die nader invulling geven aan de positie van het kind in de opvang. Goed beschouwd valt het kind onder de definitie van cliënt: degene die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening wordt verstrekt (art. 1.1.1 Wmo 2015). Bovendien vallen jeugdhulp en onderwijs onder cliëntondersteuning (art. 1.1.1 Wmo 2015). 15 Cliëntondersteuning geldt zowel voor algemene- als maatwerkvoorzieningen, mits je wordt aangemerkt als cliënt. Net als de ouder maakt het kind gebruik van de voorziening die wordt verstrekt. In de praktijk worden de 7.000 kinderen die jaarlijks in de maatschappelijke- en vrouwenopvang verblijven echter niet als zelfstandige cliënten met een eigen hulpverleningsvraag gezien. In de vrouwenopvang komt het kind met zijn/haar moeder mee en in de maatschappelijke opvang met één of beide ouders. Samen vormen zij een cliënt. Kind als cliënt in de Handreiking Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang In de Handreiking Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang staat dat een cliënt niet altijd een individuele cliënt hoeft te zijn, maar ook een gezin of een ouder met kinderen kan zijn. 16 In de definiëring wordt onvoldoende recht gedaan aan de bijzondere positie van kinderen die een individuele aanpak vereist. In de Handreiking worden echter ook nadrukkelijk specifieke kwaliteitseisen gesteld voor kinderen en gezinnen in de crisisopvang. Zo zou bij de intake apart naar het kind moeten worden gekeken; de toegang tot de jeugdhulp en de jeugdgezondheidszorg worden gefaciliteerd; afspraken en doelen voor individuele leden waaronder kinderen van het gezin worden vastgelegd; en wordt aangeven op welke wijze invulling wordt gegeven aan de ondersteuning van kinderen, bijvoorbeeld hulp gericht op traumaverwerking en herstel. 15 Cliëntondersteuning houdt onafhankelijke ondersteuning in met informatie, advies en algemene ondersteuning die bijdraagt aan het versterken van de zelfredzaamheid en participatie en het verkrijgen van een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, preventieve zorg, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen 16 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 15, voetnoot 24 6
Kind als cliënt in de Handreiking Basis Kwaliteitseisen hulp en opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld In de Handreiking Basis Kwaliteitseisen hulp en opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld staat dat een kind niet als cliënt wordt aangemerkt. Het kind maakt wel, samen met diens ouder(s), onderdeel uit van het cliëntsysteem. 17 Ook in deze definiëring wordt onvoldoende recht gedaan aan de bijzondere positie van kinderen die een individuele aanpak vereist. De Handreiking bevat wel uitgangspunten voor kinderen in de opvang. Zo wordt aangegeven dat er bij de intake naar de situatie van het kind moet worden gekeken, dat er aandacht besteed moet worden aan de veiligheid van het kind en dat er direct onderwijs beschikbaar moet zijn voor alle kinderen in de opvang. Door de definiëring van cliënt hinken beide handreikingen op twee gedachten. Enerzijds is het kind op zichzelf geen cliënt maar deelt hij die titel met de ouder. Anderzijds is het wel het streven dat er geïnvesteerd wordt in een werkwijze waarbinnen gekeken wordt naar de hulp en zorg die het individuele kind nodig heeft. Mogelijk geeft de definitie nog de huidige situatie weer en gaan we nu richting een situatie waarin het kind zelf als cliënt wordt aangemerkt. Het verdient aanbeveling om dat expliciet te benoemen in dwingende regelgeving als steun in de rug voor de praktijk. Het is in het belang van het kind om als individuele cliënt te worden gezien, met een eigen hulpvraag en recht op hulp die daarbij passend is. Als kind aanspraak maken op jeugdhulp Hoewel de Wmo 2015 niet regelt dat een kind zelf aanspraak kan maken op hulp of begeleiding 18 hanteren veel gemeenten wel de regel dat de jeugdige (en/of zijn ouders) een aanvraag voor jeugdhulp kunnen indienen. In het beleid van gemeenten is hierin aansluiting gezocht bij de modelverordening jeugdhulp van de VNG waarin staat dat jeugdigen en ouders een aanvraag voor een individuele voorziening schriftelijk kunnen indienen bij de gemeente. 19 Uit de Awb volgt dat een jeugdige zelf een aanvraag kan indienen als hij in staat is een eigen mening te vormen over de jeugdhulp die hij wil. Meestal is dan nog wel toestemming nodig van de ouder met gezag of de voogd. Een belanghebbende kan ook een derde machtigen om een aanvraag in te dienen namens de belanghebbende. 20 Dit zou ook een professional vanuit de opvang kunnen zijn. Dit sluit aan bij kwaliteitseis 9 waarin staat dat de organisatie moet aantonen op welke wijze zij de toegang tot de jeugdhulp en de (jeugd)gezondheidszorg faciliteert. Hierbij moet minimaal worden ingegaan op: begeleiden naar jeugdhulp/jeugdgezondheidszorg; afspraken met jeugdhulp/jeugdgezondheidszorg; en, wegwijzen naar jeugdhulp/jeugdgezondheidszorg. 21 AANBEVELINGEN Het kind dat met een ouder in de opvang verblijft, dient in wet- en regelgeving te worden aangemerkt als cliënt met een eigen hulpvraag die recht heeft op passende hulp. In beide handreikingen van de VNG over de maatschappelijke opvang en vrouwenopvang, dient het kind aangemerkt te worden als individuele cliënt. Op deze manier is de definitie van cliënt in lijn met de inhoud van de kwaliteitseisen. 17 VWS, VNG en Federatie Opvang (2016) Handreiking voor gemeenten. Basis Kwaliteitseisen hulp en opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld, p. 15. 18 Bijvoorbeeld door te verzoeken dat een maatwerkvoorziening wordt afgestemd op zorg, jeugdhulp of onderwijs. 19 http://www.schulinck.nl/opinie/jeugd/belanghebbenden-in-de-jeugdwet.723548.lynkx 20 Art. 2:1 Awb; http://www.schulinck.nl/opinie/jeugd/belanghebbenden-in-de-jeugdwet.723548.lynkx 21 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 17 7
Regel, conform de kwaliteitseis, dat er goede begeleiding is voor ouder(s) en kind bij het aanvragen van jeugdhulp wanneer dat nodig is of voor het continueren van jeugdhulp die het kind mogelijk al krijgt. Zorg dat jeugdhulp aan het kind en maatschappelijke ondersteuning aan de ouders geen aparte trajecten zijn maar in 1 arrangement vorm krijgen. 5. Aanmerken als maatwerkvoorziening De gemeente kan opvang bieden op grond van een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening (artikel 1.1.1 en 1.2.1 Wmo 2015). Een algemene voorziening is vrij toegankelijk voor de gebruiker, zonder voorafgaand onderzoek. 22 Dit in tegenstelling tot een maatwerkvoorziening, die, na een voorafgaand onderzoek, wordt afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruiker. 23 Er blijkt onduidelijkheid te bestaan over de vraag of maatschappelijke opvang en vrouwenopvang maatwerkvoorzieningen of algemene voorzieningen zijn. De Memorie van Toelichting behorende bij de Wmo 2015 is hier in principe duidelijk over: de vrouwenopvang is een maatwerkvoorziening en de maatschappelijke opvang kan zowel een algemene voorziening als een maatwerkvoorziening zijn. 24 De Rijksoverheid vermeldt echter op haar website dat zowel de vrouwenopvang als de maatschappelijke opvang algemene voorzieningen zijn. 25 Dit klopt niet, gelet op het bepaalde in de Memorie van Toelichting, en dient dan ook aangepast te worden. Deze onduidelijkheid speelt ook bij verschillende gemeenten. Zij merken de vrouwenopvang en maatschappelijke opvang aan als algemene voorziening. Een verklaring hiervoor is niet te vinden. Het lijkt een implementatieprobleem te zijn als gevolg van onvoldoende kennis. Opvallend is dat de maatschappelijke- en vrouwenopvang in de praktijk wel gebruikt worden als maatwerkvoorziening. Aan iedere vorm van opvang gaat namelijk een beoordeling vooraf waarbij wordt bekeken wat de situatie is, of deze urgent genoeg is en of er alternatieven voor opvang zijn. Zelfs om een plaats op de wachtlijst van de opvang te krijgen, moeten er checklisten worden afgenomen. Het aanmerken van de opvang als maatwerkvoorziening heeft een belangrijke meerwaarde omdat de aanvrager een beschikking krijgt van de gemeente waarin de toegang tot de opvang verleend dan wel geweigerd wordt (artikel 2.3.5 lid 2 Wmo 2015). Bij een afwijzing kan men hiertegen bezwaar en beroep instellen. In het geval dat de opvang een algemene voorziening is, krijgt de aanvrager geen beschikking en kan de aanvrager dus ook geen bezwaar en beroep instellen. Een tweede reden die pleit voor het aanmerken van opvang als maatwerkvoorziening is dat er dan voorafgaand aan de plaatsing altijd een onderzoek plaatsvindt naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruiker (artikel 2.3.2 Wmo 2015). Dit betekent 22 Art. 1.1.1 onder algemene voorziening Wmo 2015. 23 Art. 1.1.1 onder maatwerkvoorziening jo. art. 2.3.1 jo. art. 2.3.2 Wmo 2015. 24 Kamerstukken II 2013/14, 33841, p. 33-24. 25 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/vraag-en-antwoord/ondersteuning-gemeente-wmo- 2015 (laatst geraadpleegd 9 november 2016). 8
dat de zorg die verleend wordt, beter kan worden afgestemd op de behoeften van de cliënt. De Jeugdwet maakt verder mogelijk om de maatwerkvoorziening inhoudende begeleiding te combineren met jeugdhulp (zie art. 1.2 lid 2 Jeugdwet). Kortom, het is van groot belang dat de maatschappelijke opvang gekwalificeerd wordt als maatwerkvoorziening. Het formeel aanmerken als maatwerkvoorziening zorgt ervoor dat de kwalificatie correspondeert met de praktijk. Het verheldert de status en legt meer nadruk op het belang van vooraf onderzoeken van de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van degenen die gebruik willen maken van de maatwerkvoorziening. AANBEVELINGEN Pas de informatie op de website van de Rijksoverheid aan zodat het overeenkomt met de bedoeling van de wetgever: de vrouwenopvang is een maatwerkvoorziening en de maatschappelijke opvang kan zowel een algemene voorziening als een maatwerkvoorziening zijn. Maatschappelijke opvang waar sprake is van overnachten, zou altijd een maatwerkvoorziening moeten zijn. Veranker in nationale wet- en regelgeving dat de vrouwenopvang een maatwerkvoorziening is. Deze kwalificatie doet recht aan de praktijk waarin altijd voorafgaand aan een plaatsing onderzoek wordt gedaan. Hetzelfde geldt voor de maatschappelijke opvang waar sprake is van overnachten. Veranker in nationale wet- en regelgeving dat de maatschappelijke opvang een maatwerkvoorziening is op het moment dat er kinderen betrokken zijn. Deze kwalificatie doet recht aan de praktijk waarin altijd voorafgaand aan een plaatsing onderzoek wordt gedaan. 6. Eigen intake en cliëntplan voor het kind Voorafgaand aan de plaatsing in de maatschappelijke- en vrouwenopvang vindt een intake plaats met de ouder(s). In praktijk zijn deze vormen van opvang in termen van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening. Het intakegesprek richt zich echter alleen op de meerderjarige aanvrager. Het is van groot belang ook bij aanvang een eventuele hulpbehoefte bij het kind helder te krijgen. Zeker gezien het grote aantal problemen waar deze kinderen mee kampen. 26 Daarom bevelen wij sterk aan om voor kinderen een eigen intake mogelijk te maken. Hiervoor is nodig dat dit wordt opgenomen in de regelgeving en dat er wordt geïnvesteerd in deskundige beroepskrachten die dit bij het kind onderzoeken. Dit komt tevens tegemoet aan een onlangs ingediende motie waarin wordt geconstateerd dat te vaak achteraf de conclusie wordt getrokken dat het kind onvoldoende centraal stond en dat bij signalen van kindermishandeling de hulpverleners niet alleen over, maar juist ook met het kind in gesprek hadden moeten gaan 27. Wanneer het kind een eigen intake heeft bij binnenkomst in de 26 Werkgroep Veilige Toekomst, Stichting Kinderpostzegels Nederland, Federatie Opvang, Veilige Toekomst. Doen wat nodig is voor kinderen in de opvang, 27 Kamerstukken II 2016/17, 31839, 3, nr. 552. 9
vrouwen- of maatschappelijke opvang, en er tijdens deze intake serieus wordt geluisterd naar de mening van het kind, kan dit probleem grotendeels ondervangen worden. In de Handreiking Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang wordt aanbevolen om bij de intake van kinderen/gezinnen de professional van de organisatie in ieder geval (voor alle leden van het gezin dus ook het kind) het volgende in kaart brengt: De veiligheidssituatie; De acute en onderliggende problematiek; De hulpvraag op alle levensgebieden; De situatie rond het kind, waaronder onderwijs; Het ouderschap en de opvoeding. Er wordt hiertoe contact gezocht met andere leden van het cliëntsysteem, tenzij dat om veiligheidsredenen niet kan. De uitkomsten van de inventarisaties worden vastgelegd in een cliëntplan. 28 In het cliëntplan zijn afspraken en doelen vastgelegd met het hele gezin en voor de individuele leden van het gezin. 29 Of er een apart plan wordt gemaakt voor het kind is onduidelijk. Dat terwijl het van groot belang is dat er per kind een cliëntplan wordt opgesteld. Elk kind in de opvang moet zonder drempels een eigen intake krijgen met bijbehorende screening, waaruit een veiligheidsplan en hulpverleningsplan per individueel kind volgt. De maatschappelijke opvang organisatie moet aantonen hoe zij invulling geeft aan de ondersteuning van kinderen. Ter inspiratie wordt in de Handreiking verwezen naar de volgende zes pijlers voor de hulp aan kinderen: Veiligheid; Stabiliteit & continuïteit; Hechting; Psycho-educatie; Traumaverwerking & Herstel; Toekomst. 30 De Handreiking schrijft voor dat de ondersteuning wordt uitgevoerd door deskundige medewerkers. De opvangorganisatie moet zorgen voor voldoende medewerkers die professioneel en deskundig kunnen handelen op het gebied van de ondersteuning aan kinderen. Daar hoort bij het organiseren van hulp voor kinderen die getuige zijn geweest van geweld en aandacht voor de sociale en emotionele ontwikkeling van kinderen. 31 Voor professionals die het gesprek met de kinderen aangaan, zouden aanvullende kwaliteitseisen moeten worden gesteld. Het praten met kinderen, kinderen die bovendien mogelijk een trauma hebben, vereist een specifieke deskundigheid. Hetzelfde geldt voor het kunnen doorgeleiden naar passende hulp. De cijfers aan het begin van de notitie laten zien dat binnen deze groep kinderen een groot deel al veel heeft meegemaakt en kampt met forse problemen. 28 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 17, kwaliteitseis 8 29 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 19, kwaliteitseis 20 30 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 19, kwaliteitseis 21 31 VNG (2016) Handreiking voor gemeenten. Kwaliteitseisen Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang., p. 18, kwaliteitseis 16 en 23 10
Het aantal gespecialiseerde kinderhulpverleners lijkt bovendien eerder af dan toe te nemen. Meerdere instellingen geven aan dat zij, vanwege bezuinigingen, zelfs beproefde methodieken als Veerkracht niet kunnen gaan implementeren. Ook uit de recent verschenen evaluatie van de implementatie van Veerkracht in de vrouwenopvang blijkt dat door knelpunten in de financiering de methodiek Veerkracht niet volledig kan worden ingevoerd 32. AANBEVELINGEN In wet- en regelgeving moet worden verankerd dat, indien een kind meekomt met zijn/haar ouder, gedurende het onderzoek voorafgaand aan de plaatsing altijd door een deskundige professional in kaart wordt gebracht wat het kind nodig heeft. Bekijk daarbij ook of het kind al zorg ontvangt en zo ja, onderzoek de mogelijkheden tot continuering van deze zorg. Elk kind in de opvang moet zonder drempels een eigen intake krijgen met bijbehorende screening, waaruit een veiligheidsplan en hulpverleningsplan per individueel kind volgt. Waar mogelijk dient te worden gesproken met het kind. Dit gesprek wordt gevoerd door een professional die over voldoende kennis en vaardigheden beschikt. De opvang moet beschikken over voldoende capaciteit, kennis en middelen om de hulp aan kinderen goed te organiseren. Hiervoor is geoormerkt budget nodig. 6. Overzicht aanbevelingen Er is een lange termijn financiering nodig voor de opvang om de hulp aan kinderen in samenwerking met gemeenten goed te kunnen organiseren door deskundige beroepskrachten. In iedere maatschappelijke opvang of vrouwenopvang moet een jeugdhulpprofessional beschikbaar zijn: ofwel in huis, ofwel door externe inzet van jeugdhulp goed te organiseren. Beleid gericht op maatschappelijke ondersteuning en beleid gericht op jeugdhulp moet onderling beter op elkaar worden afgestemd zodat er daadwerkelijk een integraal arrangement aan hulp kan worden geboden. Het kind dat met een ouder in de opvang verblijft, dient in wet- en regelgeving te worden aangemerkt als cliënt met een eigen hulpvraag die recht heeft op passende hulp. In beide handreikingen van de VNG over de maatschappelijke opvang en vrouwenopvang, dient het kind aangemerkt te worden als individuele cliënt. Op deze manier is de definitie van cliënt in lijn met de inhoud van de kwaliteitseisen. Regel, conform de kwaliteitseis, dat er goede begeleiding is voor ouder(s) en kind bij het aanvragen van jeugdhulp wanneer dat nodig is of voor het continueren van jeugdhulp die het kind mogelijk al krijgt. Zorg dat jeugdhulp aan het kind en maatschappelijke ondersteuning aan de ouders geen aparte trajecten zijn maar in 1 arrangement vorm krijgen. Pas de informatie op de website van de Rijksoverheid aan zodat het overeenkomt met de bedoeling van de wetgever: de vrouwenopvang is een maatwerkvoorziening en de 32 Isabel Alarcon, Marleen van Brummen, Netty Jongepier (2015). Kinderen in beeld in de vrouwenopvang. Verslag van een evaluatie van Veerkracht. Woerden: Federatie Opvang en VanMontfoort. 11
maatschappelijke opvang kan zowel een algemene voorziening als een maatwerkvoorziening zijn. Maatschappelijke opvang waar sprake is van overnachten, zou altijd een maatwerkvoorziening moeten zijn. Veranker in nationale wet- en regelgeving dat de vrouwenopvang een maatwerkvoorziening is. Deze kwalificatie doet recht aan de praktijk waarin altijd voorafgaand aan een plaatsing onderzoek wordt gedaan. Hetzelfde geldt voor de maatschappelijke opvang waar sprake is van overnachten. Veranker in nationale wet- en regelgeving dat de maatschappelijke opvang een maatwerkvoorziening is op het moment dat er kinderen betrokken zijn. Deze kwalificatie doet recht aan de praktijk waarin altijd voorafgaand aan een plaatsing onderzoek wordt gedaan. In wet- en regelgeving moet worden verankerd dat, indien een kind meekomt met zijn/haar ouder, gedurende het onderzoek voorafgaand aan de plaatsing altijd door een deskundige professional in kaart wordt gebracht wat het kind nodig heeft. Bekijk daarbij ook of het kind al zorg ontvangt en zo ja, onderzoek de mogelijkheden tot continuering van deze zorg. Elk kind in de opvang moet zonder drempels een eigen intake krijgen met bijbehorende screening, waaruit een veiligheidsplan en hulpverleningsplan per individueel kind volgt. Waar mogelijk dient te worden gesproken met het kind. Dit gesprek wordt gevoerd door een professional die daarvoor voldoende kennis en vaardigheden in huis heeft. De opvang moet beschikken over voldoende capaciteit, kennis en middelen om de hulp aan kinderen goed te organiseren. Hiervoor is apart budget nodig. 12