Werkprogramma 2010 van de Raad voor het openbaar bestuur 1. Vertrouwen en legitimiteit in het openbaar bestuur Het werkprogramma van de Raad van het openbaar bestuur (Rob) geeft een overzicht van de onderwerpen waarover de Raad in 2010 wil adviseren. De afgelopen jaren heeft de Raad vertrouwen als richtinggevend thema gehanteerd in zijn advisering. De Raad vindt dit thema ook in de komende periode onverminderd actueel. Het huidige kabinet maar ook het volgende staan voor grote opgaven, niet in de laatste plaats vanwege de noodzaak om het hoofd te bieden aan de economische crisis en de gevolgen daarvan in diverse domeinen. Het huidige kabinet heeft het thema Vertrouwen en legitimiteit: de toekomst van het openbaar bestuur dan ook tot een strategisch adviesthema benoemd. De Raad neemt deze adviesopdracht graag op zich. Het vertrouwen van burgers in de regering en in de overheid zal in de komende jaren eens te meer en indringend op de proef worden gesteld. In het verleden zijn herhaaldelijk initiatieven ondernomen om het functioneren van de democratie en het openbaar bestuur te moderniseren. Steeds opnieuw zijn deze initiatieven verzand. Ook adviezen van de Raad op deze terreinen zijn niet altijd opgevolgd. De Raad neemt zich voor om deze initiatieven en adviezen opnieuw op hun merites te beoordelen en te bezien wat ervoor nodig is om de politieke discussie en besluitvorming rondom deze thema s weer vlot te trekken. Daarbij moet ook de vraag worden gesteld of de huidige politieke cultuur in functie staat van oplossingen op dit vlak dan wel een deel van het probleem vormt. Het werkprogramma is dit jaar onder bijzondere omstandigheden tot stand gekomen. In juni 2009 naam de Raad na acht jaar afscheid van zijn voorzitter Jos van Kemenade en vijf raadsleden. Vanaf 1 juli 2009 gaat een nieuwe raadsperiode van start, onder voorzitterschap van Jacques Wallage, met een aantal nieuw benoemde raadsleden en ook met een nieuwe werkwijze waarbij in de toekomst tijdelijke raadsleden kunnen worden aangezocht voor specifieke adviestrajecten. De Raad heeft in zijn nieuwe samenstelling op 9 juli 2009 het concept-werkprogramma besproken 1. 1 In de voorbereiding hiervan heeft de Raad zich op de hoogte gesteld van de thema s die binnen de Rijksoverheid thans en in de nabije toekomst om aandacht vragen. Daartoe zijn gesprekken gevoerd met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ambtenaren van haar 1
Leeswijzer Paragraaf twee gaat in op de relatie tussen dat het centrale vertrekpunt van de Raad en de vijf strategische adviesthema s die het kabinet als zodanig heeft benoemd. Paragraaf drie geeft aan hoe de Raad nog in 2009 een advies op hoofdlijnen wil uitbrengen over de hierboven geschetste thematiek. Paragraaf vier beschrijft de adviesthema s waarmee de Raad in 2010 aan de slag gaat, in het verlengde van het dan uitgebrachte advies op hoofdlijnen. In paragraaf vijf wordt de beoogde samenwerking met andere adviesraden beschreven. In paragraaf zes volgt een opsomming van de overige activiteiten die de Raad in het komende jaar wil ontplooien. 2. Relatie met de strategische kabinetsthema s Het is geen toeval dat de hierboven geschetste centrale probleemstelling overeenkomt met één van de vijf strategische kabinetsthema s. Het thema Openbaar bestuur van de toekomst: over legitimiteit en vertrouwen is door dit kabinet aangedragen vanuit het besef dat legitimiteit en vertrouwen belangrijke pijlers onder het Nederlandse bestuur zijn. Het kabinet stelt zich daarbij de volgende vragen: welke ontwikkelingen grijpen in op de legitimiteit van het maatschappelijke middenveld en wat zijn de implicaties voor de overheid? En hoe is het gesteld met de legitimiteit van de overheid zelf, gezien het lage en sterk fluctuerende vertrouwen van burgers in overheid en politiek de afgelopen jaren? Hoe kan dit lage vertrouwen internationaal vergelijkend en de tijd worden geduid? Wat is gezien dit krachtenveld het handelingsperspectief voor de overheid? departement. Ook vanuit andere departementen zijn onderwerpen voor advisering aangedragen (Algemene Zaken; Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Defensie; Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit en Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Daarnaast vroeg de Rob aan de Vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer en de Commissie Binnenlandse zaken en hoge colleges van staat van de Eerste Kamer om hun bijdrage aan het werkprogramma. De Senaat heeft inmiddels een formele adviesaanvraag bij de Raad ingediend (waarover later meer). Na de zomer zal worden overlegd met de vaste commissie van de Tweede Kamer. Tot slot is ook aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal overleg (Ipo) gevraagd om een bijdrage te leveren. Van beide instellingen ontving de Raad schriftelijke reacties. 2
Het kabinet noemt behalve vertrouwen en legitimiteit nog vier onderwerpen, die hieronder kort worden aangeduid: 1. Schaarste en transitie. Er dreigt een toenemende schaarste van grondstoffen, energie, voedsel, biodiversiteit en water. Dit stelt het politieke bestuur voor een aantal indringende vragen en opgaven. 2. Dynamiek en zekerheid in een open samenleving. Welke toekomstige arrangementen behelzen een optimale combinatie van economische dynamiek en sociale zekerheid? 3. Nieuwe technologieën. Welke kansen en bedreigingen vloeien voort uit de opkomst van nieuwe technologieën (nano-, bio-, ict- en cognitieve technologieën)? 4. Maatschappelijke achterstanden van de toekomst. Welke scheidslijnen tekenen zich in de huidige Nederlandse samenleving voor de korte en middellange termijn? Wat is in het verlengde hiervan het perspectief op sociale binding en integratie? Het komt de Raad voor dat de complexe dilemma s die in deze thema s besloten liggen en de mate waarin de politiek en het openbaar bestuur erin slagen deze dilemma s te adresseren en in evenwicht te brengen, voor een groot deel bepalen of de publieke sector in staat zal blijken het vertrouwen van burgers in de overheid te herstellen. Daarom vormt dit geheel van strategische vragen de context waarbinnen de Raad adviezen uitbrengt over democratie, openbaar bestuur en veiligheid. 3. Hoofdlijnen voor het herstel van vertrouwen De nieuwe Raad wil zich vanaf de start van zijn werkzaamheden concentreren op het vraagstuk van het afnemende vertrouwen van burgers in de overheid. De raad is voornemens om nog in 2009 daarover een advies uit te brengen met op hoofdlijnen een aantal voorstellen, waarbij het accent ligt op het functioneren van de democratie. In 2010 zullen deze hoofdlijnen nader worden uitgewerkt in drie adviezen over de organisatie van de rijksoverheid, de bestuurlijke organisatie en veiligheid. Dit zijn niet voor niets belangrijke elementen die een sterke invloed uitoefenen op het vertrouwen van burgers in de overheid. De eerste stap is om de analyse van het probleem te actualiseren en aan te scherpen. De Raad wil nu eerst nader in kaart brengen hoe het daadwerkelijk is gesteld met het vertrouwen van burgers. Waarop richt zich het wantrouwen nu 3
precies? Op politici, op politieke partijen, op instituties als de Eerste en Tweede Kamer, op de gemeenteraad? Is er verschil aan te brengen in het vertrouwen tussen gekozen en benoemde bestuurders? Kan onderscheid worden gemaakt tussen het decentrale bestuur en het rijksniveau? Welke omgevings- en/of internationale factoren (zoals verplaatsing van besluitvorming naar EU) spelen daarbij een rol? Kortom, wat is nu het probleem en wat is daarvan de oorzaak? En als de oorzaak in beeld kan worden gebracht, wat kan daaraan dan worden gedaan? Bij dit advies wil de Raad nadrukkelijk het functioneren van de democratie betrekken. De Rob heeft in de afgelopen jaren hierover al verscheidene adviezen uitgebracht. Die kunnen voor dit advies als inspiratie dienen. Maar ook de recente maatschappelijke ontwikkelingen zullen worden geanalyseerd. De huidige economische crisis maakt het belang van een gelegitimeerde overheid die draagvlak voor ingrijpende maatregelen weet te creëren groter dan ooit. De Raad wil daarbij ook nagaan waarom eerdere adviezen over de revitalisering van de democratie niet werden opgevolgd. Waarom en waar liep de implementatie vast? Wat is ervoor nodig om eventueel eerder gedane voorstellen weer vlot te trekken? Daarnaast wil de Raad zich richten op de kwaliteit van de democratie. Kan de wijze waarop onze representatieve democratie nu werkt bijdragen aan een herstel van vertrouwen of is het daarvoor noodzakelijk om ruimte te geven aan nieuwe, meer participatieve vormen van democratie? Wat is ervoor nodig om een cultuur van burgerschap te bevorderen? Welke betekenis kunnen vormen van e- democracy en e-participatie hierbij hebben? 4. Werkprogramma van de Raad voor 2010 De Raad is voornemens om in 2010 de volgende adviezen uit te brengen: 4.1. De organisatie van de rijksoverheid Het advies over de organisatie van Den Haag wil handreikingen geven aan het volgende kabinet. Hoe kan een nieuw kabinet vanaf de start meer focus, selectiviteit en daardoor herkenbaarheid voor burgers aanbrengen in zijn optreden? Kan een kernkabinet daaraan bijdragen of niet? Hoe kan de wendbaarheid van de rijksoverheid en het tempo van zijn functioneren zichtbaar worden vergroot? 4
4.2. Bestuurlijke organisatie Een tweede advies betreft de bestuurlijke inrichting van ons land. Decentralisatie is in de afgelopen jaren een leidend beginsel in het rijksbeleid geweest. Veel taken zijn bij provincies, gemeenten of verlengd lokaal bestuur neergelegd. Vragen die dit oproept zijn: Is verdere decentralisatie nodig en wenselijk? Wat is ervoor nodig om lokale overheden in staat te stellen gedecentraliseerde taken effectief uit te voeren? Wat kan het Rijk daaraan bijdragen? Hoe moet het middenbestuur worden vormgegeven? Welke mate van taakdifferentiatie is nodig en wenselijk? Welke mate van institutionele en bestuurlijk-organisatorische differentiatie is nodig en wenselijk? Welke schaal is adequaat voor het lokaal bestuur? Welke rol kan elektronisch bestuur bij dit alles spelen? Hoe kan nabijheid tussen burgers en bestuur worden behouden ook waar sprake is van schaalvergroting van het lokale bestuursniveau? De Eerste Kamer heeft de Raad een adviesaanvraag gezonden met als centrale thema de verhouding tussen taak en schaal. De Raad zal in het advies over bestuurlijke organisatie ook antwoord geven op de vragen die de Senaat aan de orde heeft gesteld. 4.3. Veiligheid De mate waarin mensen zich veilig voelen bepaalt evenzeer de mate waarin zij hun overheid vertrouwen. Het lastige daarbij is dat de mate waarin mensen zich (on-)veiliger zijn gaan voelen niet samenhangt met de mate waarin volgens objectieve onderzoeksgegevens de veiligheid toe- of afneemt. Hoe kan de omgang met veiligheidsvragen ertoe bijdragen dat niet alleen de objectieve veiligheid verder toeneemt en maar ook de subjectieve beleving van veiligheid stijgt? Er is nog nooit zoveel politie geweest als nu (55.000 mannen en vrouwen in totaal). Ook het aantal wijkagenten neemt toe. Zij moeten overlast en criminaliteit bestrijden en zorgen voor sociale rust en een gevoel van veiligheid in wijken. Daarnaast zijn tal van bijzondere opsporingsdiensten actief. De politie trekt zich meer en meer terug uit het publieke domein in brede zin. Buitengewoon opsporingsambtenaren (boa s) en private beveiligingsbedrijven nemen taken over die eerder door de politie werden vervuld. Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt de vraag gesteld in hoeverre dit 5
een wenselijke ontwikkeling kan worden genoemd. Hoe beïnvloedt dit het beeld dat burgers van de overheid hebben en hun beleving van veiligheid? Het ministerie van defensie heeft de Rob benaderd met het verzoek om in samenwerking met de AIV advies uit te brengen over de verbetering van de ondersteuning met defensiemiddelen van de rechtshandhaving in Nederland, waarbij ook Europese aspecten aan de orde moeten komen. De Raad zal in overleg met het ministerie en de AIV bepalen op welke wijze effectief gevolg kan worden gegeven aan dit verzoek. 4.4. Onderwijs en leren: sterke en slimme verbindingen Een ander adviesonderwerp, ingebracht door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, betreft het bevorderen van sterke en slimme verbindingen tussen partijen die zich bezighouden met onderwijs en leren. Het ministerie heeft de Rob verzocht om een coördinerende rol te vervullen bij het realiseren van dit advies. De Raad staat welwillend tegenover dit verzoek en overlegt graag met het ministerie en andere betrokken adviesraden hoe en op welke termijn hieraan invulling kan worden gegeven. Dit adviesthema vereist samenwerking met een brede groep deskundigen en betrokkenen, zoals de Onderwijsraad, het SCP en de RMO. Het adviesthema heeft betrekking op de (verbetering van de) leeromgeving. Leren vindt immers niet alleen op school plaats, maar ook in tal van leefdomeinen buiten de school. Leren in een kennissamenleving veronderstelt daarom sterke verbindingen tussen scholen en andere partijen zoals niet alleen ouders, maar ook bedrijven, sportorganisaties, culturele instellingen, media, vrijwilligersorganisaties, kinderopvang, jeugdzorg en jongerenwerk. Het overheidsbeleid is in toenemende mate ook gericht op het leggen van dergelijke verbindingen: beroepspraktijkvorming, zorgadviesteams, brede school, combinaties school-sport, ouderbetrokkenheid, de aanpak van schooluitval, maatschappelijke stages, cultuur en school zijn daarvan voorbeelden. Daardoor is op lokaal en regionaal niveau een breed maar ook ingewikkeld patroon van verbindingen en samenwerkingsrelaties ontstaan. Wat komt er bij kijken om dergelijke netwerken en verbindingen effectiever, sterker en duurzamer te krijgen? En vooral: hoe kan die samenwerking een zaak zijn van diegenen die rechtstreeks met kinderen en jongeren te maken hebben: professionals, ouders en vrijwilligers, waarbij bestuurlijke drukte tot een minimum wordt beperkt? 6
5. Samenwerking met andere adviesraden Bij alle adviezen worden bezien op welke wijze effectief kan worden samengewerkt met andere kennisinstellingen en adviesraden. Bij de analyse van het vertrouwen van burgers in de overheid zal worden overlegd met het SCP en de RMO. Ook wil de Raad Europa en de Europese Unie een meer zichtbare plaats in zijn advisering geven. Op welke wijze dat kan worden vormgegeven moet nog nader worden uitgewerkt, waarbij op onderdelen kan worden samengewerkt met de WRR en andere adviesraden. Bij de adviesvraag van het ministerie van Defensie over de inzet van defensiemiddelen zal worden overlegd met de AIV. Het advies over sterke verbindingen vergt intensieve samenwerking met in ieder geval de Onderwijsraad, de RMO en het SCP. 6. Overige onderwerpen en activiteiten in 2010 De Rob stelt zich zelf ten doel het debat over de organisatie en het functioneren van het openbaar bestuur te stimuleren. Dat kan op meer manieren dan het uitbrengen van adviezen alleen. Een beproefd middel daarvoor is het uitbrengen van essaybundels waarin een thema door verschillende auteurs van meerdere kanten wordt belicht. Dergelijke publicaties kunnen ook dienen ter voorbereiding van het uitbrengen van een advies. Voor 2010 wordt vooralsnog gedacht aan drie onderwerpen. Zo wordt een publicatie over veiligheid en bestuur voorbereid. Daarnaast bestaat het voornemen om in samenwerking met de Vereniging van Gemeentesecretarissen te komen tot de publicatie van verzamelde essays over hoe de overheid er na de huidige economische crisis uit moet zien. Tot slot wordt gedacht aan een essaybundel over de staat in het digitale tijdperk. Enerzijds wil de overheid elektronische koploper zijn wat soms voor problemen zorgt bij groepen die deze ontwikkelingen niet kunnen bijbenen. Anderzijds is het een belangrijke beleidsdoelstelling van de overheid is om bijna twee miljoen digibeten achter de computer te krijgen. Maar uit diverse onderzoeken blijkt dat de overheid in sommige opzichten juist ook zelf als digitale achterblijver kan worden beschouwd. Wat is een realistisch ontwikkelingspad? Verder zal op dinsdag 14 september 2010 voor de achtste keer de jaarlijkse Roblezing worden gehouden. Dit evenement, elk jaar op de tweede dinsdag van september, is inmiddels tot een goede traditie geworden die zijn plaats in Den Haag heeft verworven. 7