Controleplan rechtmatigheid 1
Inhoudsopgave 1 Aanleiding... 3 2 Visie... 3 3 Gewijzigde wetgeving 3 4 Organisatie... 4 5 Interne controles... 5 6 Normen-en toetsingskader 5 7 Uitvoering, planning en verantwoording... 6 8 Risicoanalyse... 8 9 Bepalen tolerantie 8 10 Controleschema... 9 11 Accountantscontrole.. 9 Bijlage format risicoanalyse 11 Bijlage normen- en toetsingskader... 12 2
1 Aanleiding De gemeente Kollumerland c.a. voert al vele jaren periodiek een groot aantal (interne) controles uit en de afgelopen jaren daarnaast ook specifieke rechtmatigheidscontroles. Bij de controles wordt gebruik gemaakt van onder meer een werkinstructie AO/IC, een controleprotocol, een lijst van te onderzoeken processen, een normen- en toetsingskader en verantwoordingsformulieren. Het opstellen van een onderliggend controleplan is tot nu toe niet nodig geacht. Vanwege de aangescherpte wetgeving is er besloten dat deze er nu wel moet komen. Het is belangrijk dat de accountant kan steunen op een goed opgezet intern controlesysteem. Doorgaans wordt met het begrip interne controle de controlemaatregelen die in de werkprocessen zijn opgenomen aangeduid. Met verbijzonderde interne controle worden de controles die buiten de werkprocessen om worden uitgevoerd bedoeld. In dit stuk wordt deze specifieke opsplitsing vooralsnog niet gehanteerd aangezien uit de nader te verzamelen risicoanalyses ten aanzien van de processen zal moeten blijken in hoeverre en bij welke processen er reeds sprake is van een adequate ingebouwde systematische interne controle. 2 Visie De gemeente Kollumerland c.a. vindt dat bij ieder proces waarbij sprake is van grote financiële impact de rechtmatigheid gewaarborgd moet zijn. Dit door het inbouwen van adequate maatregelen. De selectie van de processen wordt hierbij gebaseerd op de begroting voor het desbetreffende jaar. De interne controle kan onder meer worden gerealiseerd door functiescheidingen in te bouwen en (collegiale) toetsingsmomenten in de werkprocessen op te nemen. Vanwege de kleine bezetting per cluster is functiescheiding niet altijd mogelijk. Uitgangspunt is dat de controles zoveel mogelijk gedurende en verspreid over het verantwoordingsjaar plaatsvinden. Hierdoor kan er op tijd bijgestuurd worden. 3 Gewijzigde wetgeving In 2013 is de regelgeving rondom de positionering en het functioneren van een Internal Audit Function (IAF) verscherpt. De medewerkers die de controles rechtmatigheid uitvoeren vallen onder deze regelgeving. Vanuit de gewijzigde regelgeving zijn drie aspecten van belang: objectiviteit, deskundigheid en kwaliteit. Hieronder een korte toelichting per aspect. Objectiviteit De uitkomsten van de uitgevoerde werkzaamheden moeten objectief tot stand komen. Dit kan gewaarborgd worden door de controles zoveel mogelijk uit te laten voeren door medewerkers die niet betrokken zijn bij het onderwerp en geen leidinggevende functie hebben ten opzichte van proceseigenaar. Ook in dit geval, zal daar vanwege de beperkte bezetting, niet altijd aan kunnen worden voldaan. Via zowel het roulerende controleschema en het verantwoordingsformulier is duidelijk welke medewerker de proceseigenaar is en wie de controle uitvoert. Deskundigheid De kwaliteit valt of staat met de deskundigheid van de medewerkers. Met interne coaching wordt gezorgd voor deze deskundigheid. De werkgroep rechtmatigheid speelt hier een belangrijke rol in. 3
Kwaliteit Er moet een systeem van kwaliteitsborging zijn dat er voor zorgt dat werkzaamheden op een adequaat niveau worden uitgevoerd. Het stellen van kritische vragen, het blijven toetsen van o.a. het controleplan en de werkzaamheden regelmatig tegen het licht houden vormen hier een onderdeel van. 4 Organisatie In onderstaand organigram is te zien dat de organisatie van de gemeente Kollumerland c.a. uit vijf afdelingen bestaat waarbij het bestuurssecretariaat en de bedrijfsvoering als stafafdelingen zijn gepositioneerd. De afdelingen zijn opgedeeld in clusters. Er is voor gekozen om voor iedere afdeling een contactpersoon rechtmatigheid aan te wijzen die de controlewerkzaamheden op diens afdeling coördineert. Deze contactpersonen vormen een werkgroep. De werkgroep rechtmatigheid komt regelmatig bij elkaar om af te stemmen, bevindingen uit te wisselen en (proces)verbeteringen door te voeren. De gemeente Kollumerland c.a. heeft geen interne controleafdeling ingericht. Er is voor gekozen om de werkzaamheden rondom rechtmatigheid in te richten als een interne controlemaatregel. Gesteld kan worden dat iedere afdeling dus zijn eigen rechtmatig handelen moet aantonen. Het aspect objectiviteit weegt daardoor minder zwaar. Omdat we gekozen hebben om op deze manier te werken, is het verplicht om alle, in vaktermen, materiële (exploitatie)processen jaarlijks te controleren. Dit betekent dat alle transactiestromen groter dan 1% van omvang de begroting jaarlijks gecontroleerd moeten worden. Wanneer er binnen een transactiestroom of proces sprake is van deelprocessen (deze zijn veelal gekoppeld aan producten of productcategorieën) dan moeten uitsluitend de deelprocessen groter dan 100.000 eens in de vier jaar gecontroleerd worden. Nietmateriële processen (kleiner dan 1% van omvang de begroting) worden in principe ook eens in de vier jaar gecontroleerd maar deze frequentie kan aangepast worden wanneer bevindingen uit voorgaande controles daar aanleiding toe geven. Zodra de risicoanalyses 4
(zie hoofdstuk 8) van de geïnventariseerde processen in kaart gebracht zijn kunnen deze meegenomen worden in het bepalen van de omvang en frequentie van de controles. Wat betreft investeringen zullen de investeringen groter dan 50.000 meegenomen worden in de steekproef. Uitgangspunt is dat 20% van de investeringen die in een desbetreffend jaar zijn afgerond worden gecontroleerd. In onze organisatie is er geen sprake van een IAF. Daarom voert de accountant ook zelf aanvullende gegevensgerichte werkzaamheden uit. Dit geldt voor onze gemeente bijvoorbeeld voor het Wmo-proces. 5 Interne controles Op dit moment kent de gemeente Kollumerland c.a. de ondergenoemde beheersmatige interne controles. Deze controles (inclusief o.a. de wijze van vastlegging daarvan) zijn verder uitgewerkt in de werkinstructie AO/IC: - Aansluiting sub-administraties met grootboek (per kwartaal) - Afrekening, afdracht leges burgerzaken en kassaldo (per maand) - Aansluiting salaris- met financiële administratie (per maand) - Afwijkingen financiële (salaris) administratie met begroting (per maand) - Controle en opschonen tussenrekeningen (continue) - Controle openstaande debiteuren en crediteuren (per kwartaal) - Aansluiting in rekening te brengen leges met opbrengsten (per kwartaal) - Aansluiting te ontvangen begraafrechten met werkelijke opbrengsten (per kwartaal) - WOZ- en belastingmutaties en bijhouden standenregister (per kwartaal) - Toepassen correcte tarieven leges en heffingen (continue) - Mutaties NAW en bankrekeningnummers Profin (per kwartaal) - Inventarisatie kasgelden (per kwartaal) Naast de beheersmatige interne controles, die veelal sec op (financiële) aansluiting gericht zijn, worden er volgens een roulerend schema rechtmatigheidscontroles uitgevoerd op de processen waarbij sprake is van substantiële geldstromen. Ten behoeve van de SiSaregelingen worden er ook rechtmatigheidsdossiers gevormd. Voor de sociale regelingen worden de rechtsmatigheidscontroles uitgevoerd door de gemeente Dantumadiel. We hanteren het begrip systeemcontroles. Deze controles bieden zekerheid over gegevens die in administratieve systemen zijn opgenomen. In deze systemen worden vaste gegevens ingevoerd om bijvoorbeeld het bedrag aan loonheffingen te kunnen berekenen. Deze berekeningsconstanten (normbedragen, heffingskortingen, etc.) worden in de regel tweemaal per jaar (in januari en juli) gecontroleerd. De gemeente Kollumerland c.a. maakt voor zover bekend niet of nauwelijks gebruik van systeemcontroles. 6 Normen- en toetsingskader De wet en -regelgeving vormen het toetsingskader voor de uit te voeren controles. Dit begrip kan bestaan uit: - algemene verbindende voorschriften van de Europese Unie - formele wetten - algemene maatregelen van bestuur - ministeriële regelingen - jurisprudentie 5
Naast dit wettelijk toetsingskader gelden aanvullende gemeentelijke kwaliteitscriteria die betrekking hebben op de gemeentelijke verordeningen en beleidsregels (alsook raadsbesluiten, richtlijnen, protocollen e.d.), de kwaliteit van het onderzoek, de administratie en de afhandelingsduur. De gemeente Kollumerland c.a. heeft deze zaken vertaald in een normen- en toetsingskader. Dit kader is bijgevoegd in de bijlagen en wordt ieder jaar gescreend op actualiteit. 7 Uitvoering, planning en verantwoording In de werkinstructie AO/IC is omschreven met welke herhalingsfrequentie de interne controles moeten worden uitgevoerd. Deze frequentie wordt bepaald door bevindingen van de accountant en door de uitkomsten van de controles. Zo is ervoor gekozen om controles waarbij er tot nog toe geen bijzonderheden zijn geconstateerd wat betreft de controlefrequentie terug te brengen van maandelijks naar ieder kwartaal. De werkinstructie AO/IC wordt dus waar nodig aangepast. Een aantal belangrijke onderdelen t.b.v. de rechtmatigheidscontroles zijn opgenomen in de P&C-cyclus. Zo is opgenomen dat ieder jaar voor eind augustus het normen- en toetsingskader (en dus ook de verordeningen) en het roulerend controleplan worden geactualiseerd. Voor eind oktober moeten de resultaten van de controles over de eerste drie kwartalen opgeleverd worden voor de interim-controle door de accountant. In november/december moet vervolgens (indien nodig) het geactualiseerde controleprotocol bestuurlijk vastgesteld worden. Voor 1 februari van het jaar na het controlejaar dienen alle controleresultaten te zijn opgeleverd waarna een totaalreview door een medewerker van de cluster Financiën plaatsvindt. De resultaten van deze totaalreview worden, apart van de bevindingen van de accountant, in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening opgenomen. Deze informatie wordt betrokken in het bepalen van de omvang van de steekproef voor de komende jaren. De afdelingen zelf treffen passende maatregelen om fouten te herstellen en te voorkomen. De afdelingen verantwoorden de rechtmatigheid met het ontwikkelde verantwoordingsformulier. Met dit formulier wordt een oordeel gegeven over de financiële rechtmatigheid van een proces op basis van de onderdelen: recht, hoogte en duur (het zogenaamde voorwaardencriterium ). Er wordt inzicht gegeven in de volgende zaken: - procesbeschrijving - doel van het proces - geldelijke omvang van het proces - van toepassing zijnde interne en externe wet- en regelgeving - Europees aanbesteden - procesverantwoordelijke - betrokken medewerkers - toetsingsverantwoordelijke(n) - functiescheiding - vastlegging - informatievoorziening - periodiciteit - omvang steekproef en methode van bepaling daarvan - omschrijving waarnemingen incl. toetsingscriteria - conclusies, afwijkingen (incl. financiële omvang) en acties 6
Hierna volgt voor een aantal zaken een korte omschrijving: Procesbeschrijving: een korte omschrijving van het proces waarin de zichtbare interne controlemaatregelen en vastleggingen (parafen, interne controle etc.) wordt aangegeven. Hierbij worden zowel de controles op getrouwheid als rechtmatigheid aangegeven. Doel van het proces: omschrijving van wat het proces moet waarborgen op het gebied van getrouwheid (juistheid, volledigheid, tijdigheid) en rechtmatigheid. Van toepassing zijnde interne en externe wet- en regelgeving: omschrijving aan welke weten regelgeving moet het proces voldoen. Wat betreft de interne regelgeving worden alleen de artikelen genoemd die betrekking hebben op financiële rechtmatigheid. Deze regelgeving is in zijn totaliteit te herleiden naar het normen- en toetsingskader. Procesverantwoordelijke: dit betreft de verantwoordelijk afdelingsmanager. Betrokken medewerkers: de namen en functieomschrijvingen worden ingevuld. Bij het onderdeel bevoegdheid geldt het volgende: manager = autorisatie/beslissend, 1e medewerker= adviserend (bij delegatie/mandaat: beslissend), overige medewerkers = als 1e medewerker, maar dan alleen uitvoerend/registrerend. Toetsingsverantwoordelijke(n)/functiescheiding: wanneer de uitvoering en controle van een proces noodzakelijkerwijs bij één en dezelfde persoon liggen dient de review (door een andere medewerker) intensiever plaats te vinden dan wanneer dit niet het geval is. Wanneer er geen functiescheiding mogelijk is tussen de uitvoering en controle van een proces dan wordt de reden daarvoor aangeven. Vastlegging: raads- of B&W-besluit, beschikking, toekenning bij brief, officiële bekendmaking. Informatievoorziening: hier kan onderscheid gemaakt worden tussen interne info (memo, notitie, instructie, rapportage of voorstel) en externe info (publicatiebord, idem in huis aan huis krant, advertentie of correspondentie met belanghebbenden (burgers, bedrijven of overheidsinstanties). Periodiciteit: ad hoc, met zekere regelmaat (b.v. maandelijks, 1x per kwartaal of jaarlijks) of op verzoek. Omvang steekproef en methode van bepaling daarvan: vereist is dat de waarnemingen voortvloeiend uit de steekproef op een a-selecte methode worden bepaald. Bijvoorbeeld elke 10e aanvraag, via Excel of selectie door een derde. De door de accountant aangeleverde tabel onder het punt controleschema 2015 zal als referentie gehanteerd worden. Omschrijving waarnemingen incl. toetsingscriteria: bij dit onderdeel wordt aangegeven in hoeverre er sprake is van rechtmatigheid op basis van de onderdelen recht, hoogte en duur. Ook wordt aangegeven op welke manier zichtbaar is gemaakt (bijvoorbeeld middels parafering) dat de controles/waarnemingen zijn uitgevoerd. Conclusies, afwijkingen (incl. financiële omvang) en acties: per afwijking wordt aangeven welk artikel in de verordening hierbij hoort, welke (incidentele of structurele) acties zijn of worden ondernomen om de afwijking te herstellen en hoeveel de financiële omvang van de afwijking bedraagt. De gemeente Kollumerland c.a. heeft besloten om van de interne controles geen rapportages e.d. op te stellen en/of bestuurlijk over de uitkomsten te rapporteren. Dit omdat er geen interne controleafdeling is en die ook niet wordt ingericht. Uitkomsten worden 7
teruggekoppeld naar de vakafdelingen die maatregelen moeten nemen om het proces te verbeteren. Voorheen moesten de resultaten van de rechtmatigheidscontroles over de eerste drie kwartalen voor eind oktober opgeleverd worden. De medewerkers zijn vrij wat betreft de regelmaat waarmee ze de controles uitvoeren. Omdat dossiers regelmatig te laat aangeleverd werden is er met de accountant afgesproken dat met ingang van 2014 de rechtmatigheidscontroles over de eerste twee kwartalen worden aangeleverd t.b.v. de interim-controle in het najaar. 8 Risicoanalyse Het jaarlijks roulerende schema is op zo n manier opgesteld dat er rekening gehouden wordt met de omvang en de aanwezige risico s van de processen. Hiertoe is een risicoanalyseformulier gemaakt. De bedoeling is dat die voor ieder proces door de desbetreffende proceseigenaren worden ingevuld. Afhankelijk van de in kaart gebrachte risico s kan het zo zijn dat sommige processen vaker gecontroleerd zullen worden en anderen minder vaak als dat de afgelopen jaren het geval is geweest. 9 Bepalen tolerantie De goedkeuringstolerantie is het maximale bedrag dat het totaal van fouten c.q. onzekerheden in de jaarrekening mag omvatten zodat de bruikbaarheid van de jaarrekening niet in het geding is. In het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) staat dat de minimumeisen voor de goedkeuringstolerantie ten aanzien van fouten in de jaarrekening 1% van de totale lasten (na toevoeging reserves) bedraagt en ten aanzien van onzekerheden in de controle 3% van de totale lasten (na toevoeging reserves). Wanneer beneden deze grenswaarde wordt gebleven zal de accountant een goedkeurende controleverklaring kunnen afgeven. Wordt deze grenswaarde overschreden en zijn de fouten (of het totaal van de fouten) groter dan 1% en/of onzekerheden groter dan 3%, dan worden deze fouten van materieel belang genoemd. Er zal dan een controleverklaring met beperking worden afgegeven. Meer dan 3% fouten betekent dat de accountant een afkeurende controleverklaring zal afgeven en bij meer dan 10% onzekerheden zal de accountant zich van een oordeel onthouden. Deze fouten worden in vaktermen fouten van wezenlijk belang genoemd. Hieronder een schematische samenvatting: 8
10 Controleschema Op basis van onder meer de inventarisatie van alle transactiestromen groter dan 1% van het begrotingstotaal, de uitkomsten van de risicoanalyses en de uitkomsten van de rechtmatigheidscontroles van de voorgaande jaren zal het controleschema voor het te controleren jaar opgesteld worden. Hierbij zal ook rekening worden gehouden met de door de accountant aangeleverde onderstaande tabel (op basis van de Sarbannes-Oxley act ) betreffende de gewenste omvang van de steekproef. In deze tabel wordt op basis van de totale populatie een bandbreedte afgegeven voor de omvang van de steekproef. De omvang wordt bepaald door de frequentie van de handeling binnen een bepaalde tijdseenheid (dag, week, maand etc.). Afhankelijk van onder meer de uitkomsten van eerdere controles kan jaarlijks de omvang van de steekproef opnieuw worden bepaald, indien nodig buiten de bandbreedte. Om een beeld te krijgen van de kwaliteit van de administratieve organisatie kan, naast de bestudering van de risicoanalyses per proces, bijvoorbeeld een representatieve steekproef worden genomen. Hoe hoger die kwaliteit is, hoe kleiner het aantal waarnemingen kan zijn. Uit de steekproef zou met 95% zekerheid moeten blijken dat de financiële fouten (bijvoorbeeld te veel of te weinig betaald) minder dan 1% zijn en de financiële onzekerheden minder dan 3% bedragen. De administratieve organisatie kan als effectief beschouwd worden als verwacht wordt dat er geen fouten en onzekerheden zullen worden geconstateerd. Wanneer er wel fouten worden aangetroffen, maar deze fouten bedragen minder dan 10% van de gecontroleerde massa, dan kan de administratieve organisatie als deels effectief worden aangemerkt. Het aantal waarnemingen zal dan uitgebreid moeten worden. Voor de bepaling van het foutpercentage is het bedrag van de fouten bepalend. De wijze van dossierselectie wordt per proces aangegeven op het bijbehorende verantwoordingsformulier. Het is zaak dat de selectie objectief tot stand komt. Hierop vindt een controle plaats middels de totaalreview. 11 Accountantscontrole De gemeentelijke jaarrekening dient op grond van artikel 213 van de Gemeentewet te worden voorzien van een controleverklaring. Dit controleplan is in concept voorgelegd aan de accountant. Haar opmerkingen zijn verwerkt in de voorliggende definitieve versie. 9
Bijlagen 10
-Risico-analyse- Naam proces of specifieke uitkering: Is het proces op zichzelf staand of onderdeel van een groter proces? Op zichzelf staand proces Onderdeel groter proces, namelijk: Wat is de financiële (jaar) omvang van het proces? 0 tot 100.000 100.000 tot 300.000 > 300.000 Wat zijn de stappen die in het proces worden gezet? Beschrijf in hoofdlijnen hieronder het proces: (benoem daarbij ook welke personen voor welk onderdeel in het proces verantwoordelijk zijn) In hoeverre is er op dit moment sprake van controle in het proces en hoe ziet die controle er uit? Waar zitten de risico s in het proces? (denk bijv. aan onvoldoende functiescheiding, bepaalde stappen in het proces die niet gecontroleerd worden of fraude/misbruik/oneigenlijk gebruik -gevoelige onderdelen). 11
12
13