Samenvatting I n de eerste helft van 2001 maart tot juni - verkeerde Nederland in de ban van de mond- en klauwzeer. Er zijn 26 besmettingen vastgesteld, vrijwel alle in de driehoek Noord-Veluwe, en enkele in Noord-Oost Friesland. In het kader van de bestrijding van de MKZ-uitbraken zijn ongeveer 270.000 dieren geruimd waarvan bijna 200.000 na vaccinatie. De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij was eerstverantwoordelijke voor de bestrijding van de MKZ-uitbraak, binnen de kaders die daartoe door de Europese Unie gesteld zijn. De kern hiervan is het nonvaccinatiebeleid: binnen de EU vindt geen vaccinatie plaats vanwege de exportbelemmeringen naar buiten de EU die hieruit voortvloeien. In het kader van de verantwoording van het gevoerde beleid aan de Tweede Kamer heeft in opdracht van het ministerie van LNV de evaluatie opgesteld van het optreden van LNV in de bestrijding van de MKZ-crisis. De evaluatie is in onafhankelijkheid van de opdrachtgever uitgevoerd, en komt derhalve geheel voor verantwoordelijkheid van. De conclusies zijn deze: De maatregelen die LNV genomen heeft ter bestrijding van de MKZ-uitbraken (zoals vervoerverboden, vaccinatie, ruimingen, en dergelijke) zijn effectief geweest. LNV heeft alle inspanning gericht op de bestrijding van het MKZ-virus, en is daar succesvol in geweest De omvang van de crisis is naar schaal en periode relatief beperkt gebleven. De uitvoering van de maatregelen is weliswaar in meerderheid naar behoren verlopen, maar desalniettemin heeft de uitvoering niet zorgvuldig genoeg plaatsgevonden. Dit is onder andere veroorzaakt doordat LNV onvoldoende op een MKZ-crisis was voorbereid. Tijdens de crisis waren zodanig snelle opschalingen nodig dat achterstanden vanuit de voorbereiding niet ingehaald konden worden. Deze tekortkomingen vanuit de voorbereiding konden voor een groot deel gecompenseerd worden door inzet, inventiviteit en in veel gevallen ervaring van degenen die in de uitvoering een taak hadden. Het deel van de tekortkomingen dat niet afdoende gecompenseerd kon worden, heeft maatschappelijke weerstand en boosheid bij betrokkenen in de hand gewerkt; het bereiken van een zo vlekkeloos mogelijke realisatie van beleid en uitvoering en het investeren in de interactie met alle betrokkenen zijn essentieel voor het in stand houden van een voldoende niveau van aanvaarding van het beleid. De maatschappelijke weerstand tegen het bestrijdingsbeleid vooral bij agrariërs, mede-overheden en maatschappelijke organisaties - is tijdens de crisis toegenomen. De onzorgvuldigheid in de uitvoering van de maatregelen heeft hieraan bijgedragen. LNV had onvoldoende oog voor deze maatschappelijke weerstand, en heeft er dan ook te weinig aandacht aan geschonken. 3
Maatregelen In de periode vanaf de eerste uitbraak (21 maart 28 juni) is het optreden van LNV - vanuit het oogpunt van dierziektebestrijding - daadkrachtig geweest, en daardoor doeltreffend en doelmatig. LNV beschikte over een maatregelenpakket op basis van het non-vaccinatiebeleid, opgesteld in samenspraak met het bedrijfsleven, afgestemd met de EU, en voorgelegd aan de Tweede Kamer. In de toepassing van dit maatregelenpakket tijdens de uitbraak is gebruik gemaakt van de beschikbare marges om een zo krachtig mogelijk bestrijdingsbeleid te kunnen realiseren, zulks mede in goede samenspraak met de EU. LNV heeft hierin de tijdens de crisis toenemende kritiek op het beleid kunnen weerstaan. Gezien de relatief beperkte schaal en duur van de crisis is de toepassing van het maatregelenpakket effectief gebleken. Er zijn voorts geen duidelijke redenen aanwijsbaar die zouden leiden tot een stellige conclusie dat een doelmatiger optreden mogelijk geweest zou zijn, in termen van schaal en duur van de uitbraak. Over de wijze waarop het virus zich binnen Nederland heeft verspreid, is betrekkelijk weinig bekend; tracering heeft niet op alle punten duidelijkheid gebracht. Vanuit deze onzekerheid waren enerzijds drastische maatregelen nodig, terwijl anderzijds er ook sprake geweest is van geluk dat de uitbraak geen grotere vormen heeft aangenomen. Het beeld over de fase voorafgaand aan de eerste uitbraak de periode waarin uitbraken plaatsvonden in het Verenigd Koninkrijk is tweeledig. Enerzijds zijn maatregelen genomen waarmee bereikt is dat de crisis niet omvangrijker geworden is dan nu het geval geweest is. Anderzijds zijn enkele systeemzwaktes aan het licht getreden, zoals het gebrekkige inzicht in internationale diertransporten, en de beperkingen van de tracerings- en screeningscapaciteit. Ook had op enkele punten door LNV alerter gehandeld moeten worden, zoals: het inwinnen van informatie in Engeland over het virus heeft pas vrij laat plaatsgevonden; uit signalen over besmettingsmogelijkheden via internationale halteplaatsen zijn geen consequenties getrokken; de versoepeling van het vervoerverbod in het zogenaamde bokjesweekend is achteraf geen verstandige maatregel gebleken. Op grond van de op dat moment beschikbare gegevens kon een versoepeling onderbouwd worden, maar achteraf is deze versoepeling voorbarig gebleken. De opbouw van de crisisorganisatie is pas laat gestart, namelijk op het moment van de eerste uitbraak (overigens conform de op dat moment geldende draaiboeken). Of en in welke mate met alerter optreden op deze punten de crisis voorkomen had kunnen worden of beperkter gebleven zou zijn, valt achteraf niet te zeggen. Uitvoering Over de daadwerkelijke uitvoering van de besluiten op basis van het maatregelenpakket (testen, ruimingen, vervoerverboden, etc.) is het algemene beeld dat deze weliswaar overwegend conform besluiten en conform vooraf opgestelde richtlijnen heeft plaatsgevonden, maar dat daarin teveel niet goed is gegaan. Een deel van de uitvoering is niet adequaat verlopen, waarbij het gaat om kwesties als onduidelijkheid in planningen, het niet nakomen van afspraken, en onvoldoende deskundig en zorgvuldig uitgevoerde veterinaire handelingen. Voor enkele problemen waren 4
onvoldoende oplossingen voorhanden zoals voor de problematiek rond mest, melk en veevoer, en voor welzijnsproblemen. De uitvoeringsorganisatie was onvoldoende voorbereid op een MKZ-uitbraak, waardoor meer dan eens instrumentarium, protocollen, procedures en structuren ontbraken dan wel bij uitvoerders onbekend waren. Uitvoerders oordelen op verscheidene punten kritisch over de omstandigheden waaronder zij hun werkzaamheden moesten verrichten. De uitvoeringsorganisatie heeft moeten werken langs de grenzen van de beschikbare capaciteit. De uitvoeringorganisatie omvatte grote aantallen mensen (o.a. vanuit de RVV) die met veel persoonlijke inzet en toewijding er desondanks - in geslaagd zijn om de maatregelen op een behoorlijk niveau uit te voeren: inzet en toewijding mede als compensatie voor tekortkomingen in de voorbereiding. Hierin is ook de eerdere crisiservaring van velen (in de varkenspestcrisis) van groot nut geweest. Weerstand Reeds in een vroeg stadium begin 2000 sprak de staatssecretaris van LNV de verwachting uit dat de maatregelen die in een MKZ-crisis nodig zijn, zouden leiden tot grote maatschappelijke weerstand; het betreft het (op grote schaal) doden van gezonde dieren. Het beleid zou niet uit te leggen zijn. Deze weerstand is tijdens de uitbraak in 2001 gebleken, hoewel de oorzaken hiervan breder zijn dan alleen de weerstand tegen het doden van gezonde dieren. De maatschappelijke weerstand omvat naast dit element ook twee andere elementen die besloten liggen in de wijze waarop LNV de crisis heeft aangepakt. In de eerste plaats is weerstand gegroeid in het bijzonder in kringen van agrariërs - tegen het beleid en de wijze van uitvoering ervan. Het betreft een verscheidenheid van elementen, zoals frequente wisselingen van en onduidelijkheden in de regelgeving, tekortschietende kwaliteit van de uitvoering, onduidelijkheid over het beleid ten aanzien van bijzondere diersoorten, het ontbreken van oplossingen voor problemen voor melk, mest en voer, het ontbreken van oplossingen voor problemen op het vlak van het dierenwelzijn, en het door vele betrokkenen als kwetsend ervaren optreden van de minister in de media. Op een aantal van deze problemen was LNV onvoldoende voorbereid. Externe organisaties oordelen regelmatig negatief over de mogelijkheden om over deze kwesties met LNV te communiceren. Ook de communicatie over dit soort kwesties vanuit de regionale crisisorganisatie met het centrale LNV-crisisberaad verliep niet altijd naar behoren. In de tweede plaats hebben vele organisaties mede-overheden en maatschappelijke organisaties een rol gespeeld respectievelijk willen spelen in de MKZbestrijding. De wijze van omgang van LNV met mede-overheden en maatschappelijke organisaties is veelvuldig onderwerp van kritische commentaren, in het bijzonder op het vlak van de samenwerkingsrelatie met LNV. LNV heeft in de ogen van vele organisaties er weinig blijk van gegeven serieus belang te hechten aan bijdragen die andere organisaties moesten respectievelijk hadden kunnen leveren aan de crisisbestrijding. Deze opstelling van LNV is mogelijk verklaarbaar vanuit de noodzaak om een strikt bestrijdingsbeleid te voeren in deze situatie de primaire missie van LNV -, maar is onverstandig en contraproductief vanuit het 5
belang van een goede bestrijding en van het behouden van voldoende steun voor het beleid. Naast een problematische samenwerkingsrelatie is voorts tijdens de MKZ-crisis geen oplossing tot stand gebracht voor de spanning tussen de LNVcrisisorganisatie en de nationale structuur voor rampen en crisis (de NCCstructuur ). Onder al deze weerstanden ligt ook de emotie rond het ruimen van grote aantallen dieren, waardoor volgens velen binnen LNV een redelijke mate van draagvlak voor het bestrijdingsbeleid onmogelijk te verkrijgen zou zijn. Deze stelling is echter niet meer dan een aanname, waarvan bovendien zeer de vraag is of deze juist is. Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat LNV door de gevolgde handelwijze juist maatschappelijke weerstand heeft opgeroepen, waarvoor velen het woord crisis gebruiken. Door het oog van de naald De MKZ-crisis in de eerste helft van 2001 is binnen redelijke termijn tot een oplossing gekomen. Maar Nederland is door het oog van de naald gegaan, in verscheidene opzichten. Het MKZ-virus verspreidt zich onzichtbaar. Uitbraken zijn onvoorspelbaar, en kunnen zich in onverwachte aantallen en op onverwachte plaatsen voordoen. De schaal van de verspreiding van het MKZ-virus is uiteraard beperkt gebleven door de bestrijding van het virus, maar daarnaast is de factor geluk belangrijk geweest. In het verlengde hiervan hadden de economische gevolgen (voor o.a. de landbouwsector) aanzienlijk ingrijpender kunnen zijn wanneer de schaal van de uitbraak omvangrijker zou zijn geweest. Wat betreft de dossiervorming ten behoeve van de EU-bijdragen is de conclusie dat dit deel van het proces uiteindelijk tot een goed resultaat lijkt te leiden. Maar hierin zijn risico s gelopen doordat bij de aanvang van de crisis niet voorbereid was wie deze taak zou uitvoeren, en op welke wijze dat zou moeten geschieden. Improvisatietalent, inzet en eerdere ervaring waren nodig om het gebrek aan voorbereiding rond de dossiervorming te compenseren. De wissel op de inzet van het medebestuur en maatschappelijke organisaties naderde op sommige momenten de grenzen van het acceptabele, met alle risico s vandien. Een grootschaliger uitbraak zou betekend hebben dat in grotere delen van Nederland het openbare leven stil zou hebben gelegen, en dat meer dieren gedood zouden moeten worden waaronder wellicht zeldzame (dierentuin-) dieren. De vraag is dan reëel of dat maatschappelijk geaccepteerd zou zijn. Waarmee tevens de vraag gesteld is of in een dergelijke situatie de bestrijding van het MKZ-virus op vergelijkbare wijze plaats zou hebben kunnen vinden. Dit zijn vijf als-dan redeneringen. De als -situaties hebben zich niet voorgedaan. Het is niet erger geworden dan het geweest is, maar Nederland is dicht bij de geschetste risico s geweest. Dat de risico s geen werkelijkheid geworden zijn is mede een kwestie van geluk. 6
Aanbevelingen Op grond van de bevindingen over de MKZ-crisis worden in drie richtingen aanbevelingen gegeven die elk omvangrijk en ingrijpend zijn. De eerste aanbeveling voor toekomstige situaties is dat LNV zich rekenschap geeft en zich daarnaar organiseert van het feit dat een dierziektecrisis meer is dan een veterinair probleem. Bestrijding van een dierziekte speelt zich af in de volle openbaarheid, en in een context waarbij naast LNV ook andere organisaties bijdragen kunnen respectievelijk moeten leveren. Verbreding van de perceptie van het departement van een dierziektecrisis is noodzakelijk, uiteraard met behoud van de bestaande kwaliteiten in veterinair opzicht. Hieruit vloeit als tweede aanbeveling voort dat LNV zal moeten nagaan in samenspraak met mede-overheden en maatschappelijke organisaties hoe in de toekomst crises aangepakt moeten worden, nu in deze MKZ-crisis veel steun verloren is gegaan. Dit houdt in dat steun verworven wordt voor de strategische lijnen in de bestrijding (waarbij de rol van LNV als eerst verantwoordelijke niet ter discussie staat), en dat afspraken tot stand komen over de rolverdelingen (taken en verantwoordelijkheden). Daarin moet ook nagegaan worden hoe een betere aansluiting tussen de LNV-crisisorganisatie en de NCC-structuur gevonden kan worden. De derde aanbeveling is dat LNV zich op vele punten beter voorbereidt op nieuwe crises door middel van draaiboeken en protocollen, en oefeningen, enerzijds om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de bestrijding op een zo hoog mogelijk niveau te krijgen, anderzijds om maatschappelijke weerstanden zoveel mogelijk te voorkomen. Een hoog niveau van voorbereiding is voorwaarde voor een kwalitatief goede uitvoering en voor het verkrijgen van stabiliteit in de crisisorganisatie. Naast de lijn van de discussie in EU-verband over het non-vaccinatiebeleid, gaat het bij de voorbereiding om een variëteit aan onderwerpen op het niveau van het maatregelenpakket en op het niveau van de uitvoering zoals de financieel-administratieve aanpak, veterinaire maatregelen, oplossingen voor landbouwkundige aspecten en dierenwelzijn, organisatiestructuren op een hoger niveau van integratie (relatie met de nationale structuur bij rampen), kwaliteitsverbetering van informatiestructuren, en de ontwikkeling van een communicatiestrategie c.q. interactie-strategie. In deze lijn zijn door LNV reeds enkele acties in gang gezet, waarover de Kamer bij brief van 26.02.2002 is geïnformeerd. 7