De ambtelijke status

De ambtelijke status Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland. Niels Smetsers Anr: 834444 Afstudeerscriptie Master Recht & Management, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Tilburg Oisterwijk, 25 september 2011

Inhoudsopgave Inhoudsopgave... 2 Voorwoord... 3 Inleiding... 4 1 Historisch perspectief van de rechtspositie van de ambtenaar... 7 1.1 Het ontstaan van de ambtelijke rechtspositie... 7 1.2 Wettelijke regeling rechtstoestand overheidspersoneel... 10 1.3 Wierda, de Staatscommissie-Kranenburg en andere auteurs... 12 2 Normalisering van de ambtelijke rechtspositie... 15 2.1 Normalisering vanaf 1980... 15 2.2 Normalisering, de beoogde situatie?... 19 2.3 Een nieuwe impuls aan de normalisering... 24 2.4 De voorstanders van verdere normalisering... 28 2.5 Een ander geluid, de normalisering kritisch bekeken... 30 3 Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren... 33 3.1 Doel en strekking van het wetsvoorstel... 33 3.2 Argumenten voor het wetsvoorstel... 33 3.3 Inhoud van het wetsvoorstel... 34 3.4 Het advies van de Raad van State... 35 3.5 Reactie van de initiatiefnemers... 38 3.6 Het ambtelijke ontslagrecht, het discussiepunt voor afschaffing van de ambtelijke status... 40 Samenvatting en afronding... 44 Geraadpleegde Literatuur... 54 2

Voorwoord Voor u ligt de afstudeerscriptie ter afronding van de Master Recht & Management aan de Universiteit van Tilburg. Als onderwerp voor deze scriptie heb ik gekozen voor de normalisering van de rechtspositie van de ambtenaar. Ik vond het zeer interessant, met het oog op de huidige economische ontwikkelingen en het politieke klimaat, om de historische en actuele ontwikkelingen rondom de rechtspositie in kaart te brengen. In deze laatste fase van mijn opleiding heb ik dan ook met veel plezier gewerkt aan mijn afstudeeronderzoek. Verder wil ik van deze gelegenheid gebruik maken om iedereen die heeft bijgedragen aan de voltooiing van mijn scriptie heel hartelijk danken. Hierbij wil ik mijn begeleider de heer J. van Drongelen in het bijzonder bedanken voor zijn begeleiding en ondersteuning tijdens mijn onderzoek. Daarnaast wil ik ook mijn ouders bedanken voor hun steun en vertrouwen in het volbrengen van deze opleiding. Rest mij nog te zeggen dat ik met plezier terugkijk een zeer leerzame studieperiode, waarbij ik met trots deze scriptie ter afsluiting van die periode kan presenteren. 3

Inleiding Met het voorstel van wet, Wet normalisatie rechtspositie ambtenaar is getracht een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van de ambtenaren en werknemers te creëren. De ambtenaar wordt daarmee dus een werknemer. 1 In de loop der jaren zijn al verschillende stappen gezet richting de normalisering van de rechtspositie van de ambtenaar. Met het huidige wetsvoorstel kan, volgens de initiatiefnemers, de laatste stap worden gezet in dit normaliseringsproces. Echter met dit voorstel wordt niet beoogd een eind te maken aan het karakter van het ambtenaarschap noch de term ambtenaar. De Ambtenarenwet zal dan ook van kracht blijven, hetzij in een aangepaste vorm gericht op zaken die verbonden zijn met het bijzondere karakter van werken bij de overheid. Met dit alles is echter wel de vraag of normalisering nu wel de juiste is, anders geformuleerd; is de private dan wel de publieke sector eigenlijk wel gebaat bij het huidige wetsvoorstel en daarmee de normalisering van de rechtspositie van de ambtenaar. Mijn onderzoek gaat dan ook in op deze ontwikkeling en ik zal proberen om een zo compleet mogelijk beeld te schetsen. Mijn onderzoeksvraag luidt als volgt: In hoeverre zijn de ambtenaar, de overheid en/of de private sector gebaat bij de invoering van de Wet normalisatie van de rechtspositie van de ambtenaar? De ambtenaar Artikel 1 lid 1 van de Ambtenarenwet omschrijft de definitie van een ambtenaar als volgt: degene die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. De ambtenaar dient dus te worden aangesteld, zonder aanstelling volgt geen ambtenaarschap. Alleen bij uitzondering, bijvoorbeeld bij de gemeente, kan ambtenaarschap ook ontstaan op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. De aanstelling is een eenzijdige rechtshandeling die schriftelijk kenbaar wordt gemaakt. Volgens artikel 1 lid 2 Ambtenarenwet behoren tot de openbare dienst alle diensten en bedrijven die door de Staat en de openbare lichamen worden beheerd. Hiertoe behoren bijvoorbeeld gemeenten en provincies, maar ook een stichting kan tot een openbare dienst behoren. 2 In beginsel betekent dit dat de personeelsleden van een stichting ambtenaar zijn in de zin van de Ambtenarenwet. Ten slotte dient 1 Kamerstukken II 2010/11, 32 550 nr. 3, p.1. 2 CRvB 8 maart 1988, TAR 1988, 103; CRvB 21 december 1994, TAR 1995, 65. 4

de ambtenaar ook werkzaam te zijn, wat in de praktijk niet snel tot een probleem zal leiden. Belangrijk hierbij is de intentie om werkzaam te zijn, indien deze ontbreekt, vervalt het ambtenaarschap. 3 De werknemer Artikel 7:610 Burgerlijk Wetboek luidt als volgt: De arbeidsovereenkomst is de overeenkomst waarbij de ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten. Indien een overeenkomst voldoet aan de eisen het geformuleerde artikel is er sprake van een arbeidsovereenkomst. Dit betekent dat Boek 7 titel 10 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is, zonder de vraag of partijen dit bedoeld hadden. 4 Uit de formulering van het artikel blijkt dat voldaan dient te worden aan een viertal criteria, namelijk de verplichting tot het verrichten van arbeid, gedurende een zekere tijd, tegen betaling van loon en in dienst van de andere partij. 5 De status van ambtenaren De ambtenarenstatus wordt gekenmerkt door een formeel en een materieel element. De formele status van de ambtenaar wordt gevormd doordat de ambtenaar bij zijn aanstelling in een rechtstoestand geraakt die hij zelf niet kan beïnvloeden. Dit in tegenstelling tot de werknemer die als partij wordt beschouwd en samen met de werkgever de arbeidsovereenkomst kan vaststellen dan wel wijzigen. De reden hiervan is dat de formele rechtspositie van de ambtenaar is vastgesteld in de Ambtenarenwet, die zijn grondslag vindt in de Grondwet. Artikel 109 Grondwet bepaald namelijk dat de wet regels stelt aangaande de rechtspositie van de ambtenaar. De materiële status van de ambtenaren heeft betrekking op de inhoud van de rechtspositie, welke de regels van onder andere de bezoldiging, het ontslag en het pensioen betreft. 6 De huidige rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en werknemers in private sector Het initiatiefwetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren 7 spreekt van een tweedeling tussen het privaatrechtelijke arbeidsrecht en publiekrechtelijke ambtenarenrecht. Zo is als bijna vanzelfsprekend de rechtspositie van de werknemer geregeld in het privaatrecht en de rechtspositie 3 H.S.P. Stuiver, Aspecten van ambtenarenrecht. Editie 2008/2009, Nijmegen: Wolf Legal Publishers (WLP) 2008, p. 2-6. 4 E. Verhulp, Een arbeidsovereenkomst? Dat maak ik zelf wel uit!, SR 2005-3, p. 87. 5 C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2008, p. 92 e.v. 6 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 20-21. 7 Kamerstukken II 2010/11, 32 550, nr. 3, p. 6 e.v. 5

van de ambtenaar in het publiekrecht. Er is sprake van zowel een formeel als materieel verschil tussen de twee afzonderlijke rechtssystemen. 8 De voornaamste verschillen tussen de status van ambtenaren met die van werknemers in de particuliere sector kunnen als volgt worden samengevat 9 : Het formeel juridisch verschil wat gevormd wordt door het publiekrechtelijk rechtskarakter van de ambtenaarsverhouding komt tot uiting in: de eenzijdige aanstelling en ontslag van de ambtenaar; de eenzijdige vaststelling door de overheid van arbeidsvoorwaarden in algemene rechtspositievoorschriften; een afwijkend ontslag- en procesrecht voor ambtenaren bij arbeidsgeschillen; de grondrechten; een publiekrechtelijke grondslag voor het tuchtrecht. Het materieel juridisch verschil worden gevormd door de inhoud van de publiekrechtelijke regelingen waarin de rechten en plichten van de ambtenaren zijn vastgesteld. Deze regelingen hebben onder andere betrekking op: bezoldiging, wachtgeld, pensioen, ontslag, ziekte, medezeggenschap en collectief overleg. De opbouw Deze scriptie bestaat uit een aantal onderdelen. In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op de historische ontwikkelingen die hebben bijgedragen aan het ontstaan van de ambtelijke rechtspositie. Vervolgens zal hoofdstuk twee ingaan op de normalisering van de rechtspositie van de ambtenaar vanaf 1980. Hierbij worden de visies en meningen van voor- en tegenstanders van normalisering van de rechtspositie van de ambtenaar belicht. Hoofdstuk drie gaat in op het initiatiefwetsvoorstel zelf. Voorts worden het doel, de inhoud en de voor- en nadelen van het initiatiefwetsvoorstel beschreven. In dit hoofdstuk is ook een aparte paragraaf gewijd aan een belangrijk discussiepunt voor afschaffing van de ambtelijke status, namelijk het ambtelijke ontslagrecht. Aan het eind van deze scriptie volgt een samenvatting en afronding waarin een eigen mening wordt gegeven over het initiatiefwetsvoorstel en het afschaffen van de ambtelijke status. 8 H. Uhlenbroek, Ambtenaar of werknemer, is er nog verschil?, AR 2001-4, p. 4-12. 9 Zie E.P. de Jong, Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?, in: Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging 1982, deel 1, eerste stuk, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1982, p. 29 e.v; A.F.M. Brenninkmeijer en G.J.J. Heerma van Vos, Een discussie over de rol van de Centrale Raad van Beroep, in: R.M. van Male e.a. (red.), Centrale Raad van Beroep 1903 2003, Den Haag: Sdu Uitgevers 2003, p. 354 e.v. 6

1 Historisch perspectief van de rechtspositie van de ambtenaar 1.1 Het ontstaan van de ambtelijke rechtspositie Al in de Grondwet van 1814 heeft men bepalingen opgenomen over de ambtenaren, Artikel 40 bepaalde namelijk: De Souvereine Vorst heeft het opperbestuur der algemeene geldmiddelen. Hij regelt de tractementen van alle Kollegien en Ambtenaren, welke uit s Lands kasse betaald worden en brengt deze op de begrooting der staatsbehoeften. 10 Fokker was van mening dat de aard van de verhouding tussen de ambtenaar en de overheid afhankelijk is van het doel waarop de dienstbetrekking is gericht. Dit betekent dat niet alleen degene die het gezag van de overheid uitvoeren ambtenaren zijn, maar ook degene die technische, wetenschappelijke en/of artistieke arbeid ten behoeve van de overheid verrichten. Volgens Fokker is het alleen de Zweckbestimmung die de rechtsverhouding van technische ambtenaren binnen de staat en die van technische ambtenaren in dienst van een privaat bedrijf onderscheid. 11 Krabbe stelde dat de ambtenaarsverhouding was gelegen in de taak die door de ambtenaar wordt uitgevoerd. Indien een dergelijke taak ook door een particulier bedrijf kon worden uitgevoerd, dan diende de verhouding tussen staat en de uitvoerder te worden beheerst door private regelgeving. Mede daardoor zag Krabbe een rechtvaardigingsgrond voor de bijzondere regeling voor ambtenaren. Deze lag volgens hem in de aard van de werkzaamheden die door de ambtenaar worden uitgevoerd. 12 De bezoldiging van ambtenaren werd door bijna iedereen in de literatuur benaderd vanuit de zogenoemde onderhoudsrente-theorie. 13 Krabbe was van mening dat de bezoldiging van de ambtenaar in de eerste plaats het karakter van een onderhoudsrente heeft. Degene die zich voor arbeid beschikbaar stelt aan de werkgever en dit beschikbaar stellen de gehele persoon in beslag neemt, moet door de werkgever worden onderhouden. De persoon heeft door het beschikbaar stellen van arbeid 10 L.J.M. de Leede, Historie en ideologie van de bijzondere rechtspositie van ambtenaren, in: Ambtenarenrecht en arbeidsrecht. Een vergelijking, s-gravenhage: Vuga 1982, p. 9. 11 A.H. van Zutphen, De rechtspositie van de Rijksambtenaar. Aanstelling en ontslag (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1991, p. 36. Zie ook: E. Fokker, Welke is de aard der rechtsverhouding van den Staat tot zijn ambtenaren; moet zij wettelijk worden geregeld; en zoo ja, hoe in hoofdzaak?, in: Handelingen der Nederlandse Juristen- Vereniging 1897, s-gravenhage 1897, p. 140-141. 12 A.H. van Zutphen, De rechtspositie van de Rijksambtenaar. Aanstelling en ontslag (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1991, p. 36-37. Zie ook: H. Krabbe, Welke is de aard der rechtsverhouding van den Staat tot zijn ambtenaren; moet zij wettelijk worden geregeld; en zoo ja, hoe in hoofdzaak?, in: Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging 1897, s-gravenhage: 1897, p. 77 e.v. 13 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 15. 7

namelijk de enige mogelijkheid tot het zelfstandig en onafhankelijk verdienen van inkomsten vergeven. Deze bezoldiging is niet afhankelijk van het presteren van de ambtenaar, maar bestaat uit een vast bedrag dat zijn grondslag vindt in de toestand van dienstbaarheid waarin de ambtenaar gedurende tijd dat hij werkzaam is in de staatsdienst zich in bevindt. Daarnaast kent de bezoldiging het element van beloning, wat komt te vervallen zodra de ambtenaar zich niet in de toestand van dienstbaarheid bevindt. 14 Ook Fokker was van mening dat de bezoldiging niet het karakter van een loonsbetaling draagt, maar eerder die van een rente, waardoor de staat de ambtenaar onderhoud. Hij sprak van een plicht tot een Standesgemäsze Alimenterung, oftewel de plicht tot alimentatie van de staat tegenover de ambtenaar en zijn gezin. 15 Geheel in lijn met de onderhoudsrente-theorie was het gebruikelijk dat de bezoldiging van ambtenaren bij ziekte of een ongeval werd doorbetaald. 16 Een eerste poging tot een algemene regeling van de salarissen van rijksambtenaren ter vervanging van de destijds zeer verschillende regelingen werd getracht met het instellen van de zogenoemde Staatscommissie-Stork. 17 Het advies van de Staatscommissie-Stork was de basis voor het vormen van de eerste regeling voor ambtenaren, namelijk het Bezoldigingsbesluit Rijksambtenaren (B.B.R.A.) 1918. 18 In deze regeling staat onder andere de salarisschalen, de aftrek voor kost en inwoning, woning, vuur licht en water, het systeem der periodieke verhogingen bij bekwaamheid enzovoort. 19 Daarnaast werd in het bezoldigingsbesluit voorgeschreven om een salariscommissie voor burgerlijke rijksambtenaren in te stellen. Deze commissie diende te worden gehoord over alle wijzigingen in de salarisregelingen van de burgerlijke rijksambtenaren en had bevoegdheid zelf voorstellen te doen. In 1920 werd de salariscommissie vervangen door de destijds ingestelde centrale commissie voor georganiseerd overleg in ambtenarenzaken. Haar taak was advies uit te brengen over aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van de ambtenaren. 20 14 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 16-17. Zie ook: H. Krabbe, De burgerlijke staatsdienst in Nederland (diss. Leiden), Leiden: Van Doesburgh 1883, p. 148-150. 15 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 17. Zie ook: E. Fokker, Welke is de aard der rechtsverhouding van den Staat tot zijn ambtenaren; moet zij wettelijk worden geregeld; en zoo ja, hoe in hoofdzaak?, in: Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging 1897, s-gravenhage: 1897, p. 234. 16 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 30. 17 Koninklijk Besluit van 27 maart 1917, Stb. 1917, 6. 18 Koninklijk besluit van 3 september 1918, Stb. 1918, 541. 19 Rapport van de staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 18-21. 20 Idem, p. 41-42. 8

Met betrekking tot de sociale wetgeving, zoals het pensioen, kende men reeds bepalingen vanuit het Franse recht. Middels het Pensioenreglement 1814 21 werd deze tot dan toe Franse wetgeving vervangen. Hoewel de regeling enige normering gaf, werden er op grond van de uitzonderingsbepalingen, veel onregelmatige en buitensporige pensioenen toegekend. Dit leidde uiteindelijk tot de totstandkoming van de Pensioenwet van 1846 22, waarbij was bepaald dat vooraf bij iedere pensioenverlening advies werd uitgebracht door de Raad van Bestuur van het Pensioenfonds voor Burgerlijke Ambtenaren. Ook de desbetreffende wet ten aanzien van het pensioen wordt in de Tweede Kamer op enig moment ter discussie gesteld. Er waren twee tegenover elkaar staande opvattingen die zich beide op het staatsbelang beriepen. Het ene standpunt was voor afschaffing van het pensioen en pleit voor een behoorlijke bezoldiging. Het andere standpunt stelde dat de verhoging van de bezoldiging van dusdanige aard zou moeten zijn, dat deze zwaarder drukt op de begroting van de staat dan die van de handhaving van het pensioen. 23 In de discussie over de rechtsgrond voor ambtelijke regelingen kwamen namelijk steeds twee verschillende opvattingen naar voren. De ene opvatting stelde dat het in het staatsbelang lag om zuinig met de beschikbare middelen om te gaan en de Pensioenwet af te schaffen. Volgens hen was er geen rechtsgrond aan te wijzen die van de overheid vereiste dat zij haar oude en overbodige ambtenaren pensioen of wachtgeld diende te bieden. De andere opvatting beriep zich eveneens op het staatsbelang, door te stellen dat de staat de meest gekwalificeerde en trouwe dienaars aan zich kon binden. Dit zou het geval zijn indien de ambtenaren zich geheel konden wijden aan hun taak bij de overheid en zich niet hoefden te bekommeren over hun bron van inkomsten wanneer men oud en overbodig zou zijn. 24 Het karakter van pensioen werd in de literatuur voornamelijk gestoeld vanuit de verzorgingsgedachte. 25 Dat geldt ook voor de toekenning van het wachtgeld. 26 Het pensioen dient te worden gezien in het licht van een voortgezette onderhoudsrente, aldus Krabbe. Voornaamste reden hiervan is dat de ambtenaar niet in staat is zelf extra inkomsten aan te trekken voor zijn toekomst. 27 21 Koninklijk besluit van 17 mei 1814, Stb. 1814, 59. 22 Koninklijk besluit van 9 mei 1846, Stb. 1846, 24. 23 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 21-22. 24 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onderzoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs (diss. Tilburg), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2009, p. 41. 25 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 23. 26 Idem, p. 27. 27 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 24. Zie ook: H. Krabbe, De burgerlijke staatsdienst in Nederland (diss. Leiden), Leiden: Van Doesburgh 1883, p. 152 e.v. 9

Een andere bepaling die al in de Grondwet van 1814 was opgenomen was dat de Koning de ministers benoemt en ontslaat naar welgevallen. Stilzwijgend is daarbij aangenomen dat deze bepaling ook voor ambtenaren gold. In 1848 werd voor de militaire officieren het ontslag grondwettelijk vastgelegd. Men achtte voor hen andere omstandigheden aanwezig dan voor burgerlijke ambtenaren, om die reden hadden zij recht op bescherming tegen willekeur. 28 In de literatuur werden verschillende motieven aangevoerd om het ontslag, evenals hun rechtspositie in het algemeen, voor burgerlijke ambtenaren wettelijk te regelen. Bachiene had reeds in 1848 verdedigd, dat o.m. de voorwaarden voor ontslag van ambtenaren wettelijk geregeld dienden te worden, opdat elke ambtenaar gevrijwaard zou zijn tegen gunst of ongunst en tegen willekeur van de zijde van boven hem gestelden, aldus naar waarheid inlichtingen zou kunnen geven en onbevooroordeeld en onbevreesd de wetten zou uitvoeren en daarvoor de verantwoordelijkheid zou dragen. 29 Het is voornamelijk het argument van onafhankelijkheid in relatie tot het staatsbelang, waarop de wenselijkheid van afzonderlijke regeling van het ontslag en de overige elementen aangaande rechtspositie van de ambtenaren is gegrond. Doordat de ambtenaar afhankelijk was van de personen die boven hem gesteld waren, bestond de kans dat hij in het uitoefenen van zijn taken niet objectief te werk zou gaan. De ambtenaar zou dus handelen naar de wensen van die personen. Ook de Staatscommissie-Dresselhuys achtte het van ernstig gemeenschapsbelang dat er een zelfstandig en onafhankelijk ambtenarenkorps bestond. Deze gedachtegang heeft uiteindelijk een bijdrage geleverd aan de wettelijke regeling van de rechtspositie van de ambtenaren. 30 1.2 Wettelijke regeling rechtstoestand overheidspersoneel Al in 1897 werd door de Nederlandse Juristen-Vereniging naar aanleiding van de preadviezen van Krabbe en Fokker aanvaard dat een wettelijke regeling van de rechtspositie van de ambtenaar nodig was. 31 28 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 33. 29 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf, p. 35. In het rapport wordt zonder nauwkeurige bronvermelding verwezen naar J. Bachiene, Over de verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van alle Staatsdienaars, 1848. 30 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 35-36. 31 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 65. 10

Men kende al diverse regelingen in enkele onderdelen van de rechtspositie voor bepaalde personeelsleden in dienst van de overheid, echter een algemene en overkoepelende wettelijke regeling werd gemist. Toen in 1903 in het Wetboek van Strafrecht het verbod voor overheidspersoneel om te staken was opgenomen, gingen er steeds meer stemmen op om de rechtstoestand algemeen te regelen. 32 In 1901 werd de Bond van Ambtenarenvakverenigingen opgericht, later bekend als de Rechtstoestandbond. Doelstelling van deze bond was het verkrijgen van een bevredigende wettelijke regeling van de rechtspositie voor alle overheidsmedewerkers. 33 Voor het ontwerp van een wettelijke algemene regeling voor de rechtspositie van ambtenaren werd in 1917 de Staatscommissie-Dresselhuys 34 ingesteld. Deze staatscommissie was van mening dat wettelijke regeling noodzakelijk was. Zij stelde vast dat de ambtenaar in een zekere rechteloosheid leefde. Niet dat zij waren overgeleverd aan pure willekeur van de werkgever, men kende immers al verschillende rechtsregelingen, maar van sporadische ontslaggevallen was ook geen sprake. Voorts stelde zij vast dat er sprake was van grote rechtsonzekerheid, niet alleen omdat de gang naar de rechter ontbreekt, maar ook omdat de rechtspositieregelingen te weinig zekerheid boden. De Staatscommissie-Dresselhuys achtte het nodig het geschreven recht dat de rechtspositie van ambtenaren beheerst uit te breiden en daarnaast een rechtelijke organisatie te scheppen. Deze organisatie kon op die manier vorm geven aan de algemene regelen van geschreven en ongeschreven recht. Daarnaast was men van mening dat de staat een plicht had tegenover de ambtenaren tot het behoorlijk regelen van de rechtspositie. Voornamelijk vanwege de totstandkoming van de arbeidsrechtelijke regelingen in de private sector en het in het Wetboek van Strafrecht opnemen van het stakingsverbod voor ambtenaren. 35 De uiteindelijke Ambtenarenwet die in 1929 36 tot stand kwam was afwijkend van de voorstellen die door de Staatscommissie-Dresselhuys waren gedaan. De wet bevatte voornamelijk regels over het formele ambtenarenrecht, te weten het ambtenarenprocesrecht, en dus niet de materiële rechtspositie van de ambtenaar. Artikel 125 Ambtenarenwet 1929 bepaalt dat overheidswerkgevers de verplichting hebben om de in het artikel opgesomde onderwerpen te regelen. Dit betreft onder andere de 32 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onderzoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs (diss. Tilburg), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2009, p. 46. 33 M. Stekelenburg, 200 jaar werken bij de overheid. Boek 1 1813-1940, Den Haag: Sdu Uitgevers 1999, p. 223. 34 Koninklijk besluit van 21 mei 1917, Stb.1917, 27. 35 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 66-67; M. Stekelenburg, 200 jaar werken bij de overheid. Boek 1 1813-1940, Den Haag: Sdu Uitgevers 1999, p. 238-240. 36 Koninklijk besluit van 12 december 1929, Stb. 1929, 530. 11

onderwerpen als de aanstelling, de bezoldiging, vakantie en verlof en het ontslag. 37 Met de komst van de Ambtenarenwet 1929 werd ook een eenduidige formulering van het begrip ambtenaar gegeven. De wet maakt immers op basis van de werkzaamheden geen onderscheid meer tussen ambtenaren, ambtenaren-werklieden en beambten. 38 1.3 Wierda, de Staatscommissie-Kranenburg en andere auteurs De Ambtenarenwet 1929 kent geen materieel criterium voor de scheiding tussen ambtenaar en werknemers in de private sector. Zij geeft slechts een formeel kenmerk van de aanstelling van de ambtenaar en van de arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. 39 Uit de Memorie van Antwoord bij de ontwerp-ambtenarenwet 1929 blijkt echter wel dat van een materieel criterium is uitgegaan. De aard van de functie of taak is namelijk bepalend of iemand als ambtenaar dient te worden aangesteld of dat hij op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst treed. 40 De relatie tussen overheid en ambtenaar is dus publiekrechtelijk of privaatrechtelijk van aard. 41 Wierda beschrijft in 1936 drie rechtsgronden voor de bijzondere regeling van de ambtenaarsverhouding genoemd, te weten: 1. De behartiging van zeer essentiële belangen van de overheid; 2. De speciale gezagspositie van de overheid; 3. De bijzondere geoefendheid, die enkel in de openbare dienst bruikbaar is. Als aan een van de drie elementen voldaan wordt is er sprake van de ambtenaarsverhouding en dient een aanstelling te volgen. Wanneer niet wordt voldaan aan een van de elementen kan er dus geen aanstelling volgen. Dit blijkt volgens Wierda ook uit de veelvuldige toepassing van het arbeidscontract. Wierda was van mening dat de criteria voor de ambtenaarsverhouding volgen uit artikel 134 Ambtenarenwet, waarmee beoordeeld kan worden of er een aanstelling van de ambtenaar 37 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onderzoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs (diss. Tilburg), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2009, p. 47. 38 M. Stekelenburg, 200 jaar werken bij de overheid. Boek 1 1813-1940, Den Haag: Sdu Uitgevers 1999, p. 302-304. 39 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeverij 1958, p. 69. 40 A.H. van Zutphen, De rechtspositie van de Rijksambtenaar. Aanstelling en ontslag (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1991, p. 37. Zie ook: Memorie van Antwoord, Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen 1928-1929, 91.2, p.9. 41 A.H. van Zutphen, De rechtspositie van de Rijksambtenaar. Aanstelling en ontslag (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1991, p. 37. 12

dient te volgen. 42 Het artikel kent echter geen dwingende regel dat de overheid verplicht tot het sluiten van een arbeidsovereenkomst, ondanks dat de aard van de functie dit verwacht. De weg voor een ambtelijke aanstelling blijft zodoende open. 43 In 1952 werd de Staatscommissie-Kranenburg 44 ingesteld. De toenmalige Minister van Binnenlands Zaken noemde een tweetal nauw samenhangende reden voor instellen van de staatscommissie. Ten eerste de vervaging van de verschillen tussen bepaalde groepen van ambtenaren en werknemers in de particuliere sector. Ten tweede de ontwikkeling van het arbeidsrecht en daaronder begrepen de gehele sociale verzekeringswetgeving. De rechtspositie van de ambtenaren en die van de werknemers in de private sector is hierdoor op het materiële vlak min of meer gelijk getrokken. 45 De Staatscommissie-Kranenburg had als taak een onderzoek in te stellen naar de redenen welke er in het verleden toe hebben geleid dat de rechtspositie van de ambtenaren werd gekenmerkt door een bijzondere status. 46 Het tweede deel van het onderzoek bestond uit beantwoording van de vraag in hoeverre de bijzondere reglementering van de rechtpositie van de ambtenaren diende te worden gehandhaafd. 47 De meerderheid van de Staatscommissie-Kranenburg was voor de ambtelijke rechtspositie in het algemeen, op bijzondere wijze reglementeren. Het belangrijkste argument hiervoor was dat de overheid naast het belang van haar ambtenaren ook het algemeen belang dient te behartigen. 48 Om die reden kan de overheid niet in een gelijkgerechtigde en gelijkwaardige positie onderhandelen met de ambtenarenorganisaties. Indien dit wel zou gebeuren, geeft de overheid de behartiging van het algemeen belang voor een te groot deel uit handen. 49 Zij vond dan ook dat de rechtsverhouding tussen de overheid en de ambtenaar gekenmerkt moet zijn door een publiekrechtelijk dienstverband, tot stand gebracht door een eenzijdige beschikking en in beginsel beheerst door eenzijdig door de overheid vastgestelde voorschriften. 50 Ten aanzien van de redenen voor het in haar onderdelen op bijzondere wijze reglementeren van de ambtelijke rechtspositie was eveneens de meerderheid van de Staatscommissie-Kranenburg voor aparte regeling van de onderdelen ten opzichte van de werknemer. Hierbij ging men onder andere in op het ontslagrecht, het stakingsverbod en onderdelen van de sociale zekerheid voor ambtenaren. 51 Belangrijk minderheidsstandpunt in het 42 S. Wierda, De verhouding van ambtenaar en arbeidscontractant in het tegenwoordige ambtenarenrecht (diss. Leiden), Utrecht: Drukkerij Libertas 1936, p. 48. 43 Idem, p. 50. 44 Koninklijk besluit van 13 augustus 1952, Stb. 1952, 1. 45 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 4-5. 46 Idem, p. 10. 47 Idem, p. 83 e.v. 48 Idem, p. 95. 49 Idem, p. 92. 50 Idem, p. 100. 51 A.H. van Zutphen, De rechtspositie van de Rijksambtenaar. Aanstelling en ontslag (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1991, p. 39. 13

onderzoek was dat de ambtenaar primair een in ondergeschiktheid arbeid presterende mens gelijk aan iedere andere werknemer is. Om die reden dienen voor zowel ambtenaren als werknemers in de particuliere sector dezelfde regelingen te gelden. Een uitzondering op dit beginsel is alleen mogelijk in geval van concrete noodzakelijkheid gebaseerd op gegronde rechtsoverwegingen. 52 Jeukens was van mening dat er een grondslag bestaat voor de bijzondere rechtspositie van ambtenaren, omdat zij werkzaam zijn in de openbare dienst. Ondanks dat de aard van de werkzaamheden zeer verschillend zijn en deels ook door de private sector kunnen worden verricht, kennen zij een gemeenschappelijk specifiek kenmerk. Namelijk de uitoefening van de taken en doelstellingen van de overheid, waardoor zij binnen de sfeer van het ambtenarenrecht vallen. De ambtenaren zijn dermate verbonden bij de uitoefening van deze taken en doelstellingen dat een bijzondere rechtspositie is vereist. 53 De bijzondere rechtspositie volgt dus niet uit de aard van de werkzaamheden, maar is gebaseerd op de publiekrechtelijk georganiseerde verhouding tussen de Staat en de ambtenaar. Het verrichten van de taken en doelstellingen in relatie met het algemeen belang zijn de grondslag voor de ambtsethiek. Anders geformuleerd, de grondslag voor bijzondere bekwaamheidseisen die aan een ambtenaar worden gesteld. 54 Mannoury beschreef de status dignitatis en de status juris. De status dignitatis verkrijgt de ambtenaar als vertegenwoordiger van de het gezag van de overheid. De status juris komt tot uiting in de verschillende afwijkend geformuleerde materieel niet-afwijkende rechtsregels en rechtsregels speciaal voor ambtenaren. Volgens Mannoury leed de status dignitatis niet noodzakelijkerwijs tot een aparte status juris. Het is volgens hem juist in strijd met de structuur van de moderne democratie om de maatschappelijke verschillen tot uiting te brengen in een bevoorrechte rechtspositie voor ambtenaren, ondanks dat deze verschillen worden geaccepteerd. Mannoury stelde dat overeenstemming van regels van ambtenaren en werknemers wenselijk is. Echter blijven er ook gegronde redenen bestaan om de positie van de ambtenaar op bijzonder wijze te regelen. 55 De bijzondere positie die de ambtenaar als uitvoerder van het staatsgezag bekleedt, vormt dan ook een grondslag voor het stellen van bijzondere eisen aan de ambtenaar. 56 52 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf 1958, p. 117. 53 H.J.M. Jeukens, Burgerlijke openbare dienst. Beschouwingen over de grondslagen van het Nederlandse ambtenarenrecht (diss. Leiden), z.p. 1959, p. 297-298. 54 H.J.M. Jeukens, De status der ambtenaren, SMA 1960, p. 234. 55 J. Mannoury, De status der ambtenaren, SMA 1960, p. 243. 56 Idem, p. 247. 14

2 Normalisering van de ambtelijke rechtspositie 2.1 Normalisering vanaf 1980 In de jaren tachtig van de vorige eeuw kwam de discussie over de normalisatie van de rechtpositie van de ambtenaar pas op gang. De noodzakelijke bezuinigingen bij de overheid en daarmee de bezuinigingen op het salaris inclusief de sociale zekerheidsaanspraken van de ambtenaren waren belangrijke reden tot discussie over de herinrichting van het gevoerde beleid met betrekking tot de ambtenaren. 57 Daarnaast was ook de goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest 58, waardoor het strafrechtelijk stakingsverbod niet langer kon worden gehandhaafd, een belangrijk onderwerp voor de discussie over de ambtelijke status. 59 In 1982 boog de Nederlandse Juristen-Vereniging (NJV) zich dan ook over de vraag of er aanleiding bestond de rechtspositionele verschillen tussen de ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven. 60 De Jong stelde in de slotbeschouwing van zijn preadvies dat het bijzondere in de ambtelijke rechtspositie niet op de grondwettelijk bepaalde wetgeving, maar juist op de nationale wetgeving is gebaseerd. Daarnaast kwam hij tot de conclusie, vanuit zijn formeel-juridische en materieel-juridische analyse, dat er geen dwingende redenen bestonden om de ambtelijke rechtspositie anders te regelen ten opzichte van de rechtspositie van de werknemers in de particuliere sector. Er waren echter wel enkele bijzondere grenzen aan te wijzen die voortvloeien uit de parlementaire democratische structuur van de Nederlandse staatsinrichting, maar deze verhinderden niet een gelijke opzet van de rechtspositie voor de ambtenaar en werknemer. 61 Ten aanzien van de formeel juridische kenmerken stelde hij dat de rechtspositie van de werknemers als maatstaf dient te gelden voor de rechtspositie van de ambtenaren. Met de materiële rechtspositie van de ambtenaar lag het volgens hem iets gecompliceerder, omdat de 57 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onderzoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs (diss. Tilburg), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2009, p. 18. Zie ook: M. Stekelenburg, 200 jaar werken bij de overheid. Boek II 1940-1998, Den Haag: Sdu Uitgevers 1999, p. 118-123. 58 Europees Sociaal Handvest (herzien), Straatsburg 3 mei 1996, Trb. 2004, 13. 59 L.J.M. de Leede, Historie en ideologie van de bijzondere rechtspositie van ambtenaren, in: Ambtenarenrecht en arbeidsrecht. Een vergelijking, Den Haag: Vuga 1982, p. 15. 60 L.C.J. Sprengers, De wet op de ondernemingsraden bij de overheid. Op weg naar één arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemer? (diss. Amsterdam UvA), Deventer: Kluwer 1998, p. 16. 61 E.P. de Jong, Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?, in: Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging 1982, deel 1, eerste stuk, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1982, p. 120. 15

materiële regelgeving inclusief de sociale zekerheden in het algemeen gunstiger is dan die van de werknemers. Tot slot verdiende het volgens De Jong aanbeveling om de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en werknemers af te schaffen, waarbij hij op een aantal onderdelen de volgende voorstellen deed: 1. een ambtelijke rechtspositie gebaseerd op collectieve onderhandelingen en collectieve arbeidsovereenkomsten; 2. een erkenning van het stakingsrecht voor allen die in onderschikking arbeid verrichten; 3. integratie van arbeidsrechtspraak en ambtenarenrechtspraak; 4. het loslaten van het trendbeleid; 5. het naar elkaar toebrengen van stelsels van sociale zekerheid; 6. versterking van de medezeggenschap van het overheidspersoneel. 62 Niessen was in zijn preadvies van mening dat er geen belemmeringen bestonden om de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en werknemers in de particuliere sector op te heffen. Zo stelde hij dat de overheid in de loop der tijd diverse taken op zich heeft genomen die niet direct betrokken zijn bij het uitoefenen van haar gezagsfunctie. Ook de particuliere sector kon deze taken namelijk uitvoeren. Volgens hem was de werkzaamheid van het overheidspersoneel daardoor minder bijzonder geworden. Ook dat de overheidswerkzaamheden altijd gericht dienen te zijn op het algemeen belang en daarmee speciale eisen zou meebrengen voor het ambtenarencorps was volgens hem geen gegronde reden voor handhaving van de rechtspositionele verschillen. Evenmin was de noodzaak van de continuïteit van de openbare dienst een reden voor bijzondere positie van de ambtenaar. Niessen erkende echter wel de bijzondere relatie tussen de overheid en het overheidspersoneel die voortvloeit uit haar de dubbelrol als werkgeefster en wetgeefster. Dit zorgde volgens hem voor een spanningsveld tussen de verschillende bevoegdheden en verplichtingen die de overheid in beide rollen heeft. Niessen wees het hanteren van de bijzondere status voor ambtenaren af. Hij was van mening dat elk rechtspositioneel element afzonderlijk onderzocht diende te worden. Hierbij diende per element te worden nagegaan of de bevoegdheden of verplichtingen van de overheid in haar verschillende rollen een dwingende reden tot afwijkende regelgeving ten opzichte van werknemers opleverde. 63 62 Idem, p. 122-123. 63 C.R. Niessen, Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?, in: Handelingen der Nederlandse Jursiten-Vereniging 1982, deel 1, eerste stuk, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1982, p. 235-236. 16

In de loop van de jaren tachtig verschijnen meerdere publicaties die handhaving van de bijzondere rechtspositie van het overheidspersoneel bekritiseren. Hieruit kan worden opgemaakt dat de ambtenaar niet langer als bijzonder werknemer wordt gezien, maar als een in ondergeschiktheid arbeidende werknemer gelijk aan de werknemer in de private sector. Dit was al in 1958 door de minderheid van de Staatscommissie-Kranenburg gesteld. 64 Een voorbeeld van een dergelijke publicatie is de in 1989 verschenen bundel Ambtenaren in het jaar 2000, op weg naar nieuwe arbeidsverhoudingen. Deze bundel is verschenen ter gelegenheid van vijfjarig jubileum van de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst. De commissie wilde met deze bundel een bijdrage wil leveren aan de noodzakelijke discussie over de toekomst van de arbeidsverhoudingen bij de overheid. 65 Naar het oordeel van Van der Horst was het zinloos om de praktijk nog langer te laten beheersen door de door rechtstheoretici ontwikkelde verschillen tussen privaat- en publiekrecht. De maatschappelijke ordening dient volgens hem te gebeuren vanuit de gedachte dat de maatschappij een eenheid vormt. Op basis daarvan is het tegenstrijdig om het ene deel van de werknemers onder privaatrechtelijke regels te laten vallen en het andere deel onder publiekrechtelijke regels. Van der Horst was van mening dat het gemene recht oprukt en het ambtenarenrecht zal verdwijnen. 66 Van Zutphen was van mening dat de bijzondere aard van de werkzaamheden geen gegronde reden vormt voor de uitzonderlijke positie van de ambtenaar. Deze bijzondere aard is volgens haar een rechtstreeks gevolg van de bijzondere taak van de overheid. Ook deze bijzondere taak, namelijk de behartiging van het algemeen belang, vormt volgens haar geen rechtvaardiging voor de bijzondere rechtspositie van de ambtenaar. Van Zutphen concludeerde dat de rechtspositie van het overheidspersoneel op een civielrechtelijke wijze dient te worden ingericht. De ambtenaren zijn daarbij werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst die beheerst wordt door regels van privaaten publiekrecht. 67 64 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onderzoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs (diss. Tilburg), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2009, p. 21. 65 W. Albeda, Th.H. Dragt & W.S.P. Fortuyn (red.), Ambtenaren in het jaar 2000. Op weg naar nieuwe arbeidsverhoudingen, s-gravenhage: SDU uitgeverij 1989, p. 8-11. 66 Th.A.M. van der Horst, Ambtenarenrecht in het jaar 2000?, in: W. Albeda, Th.H. Dragt & W.S.P. Fortuyn (red.), Ambtenaren in het jaar 2000. Op weg naar nieuwe arbeidsverhoudingen, s-gravenhage: SDU uitgeverij 1989, p. 92. 67 A.H. van Zutphen, De rechtspositie van de Rijksambtenaar. Aanstelling en ontslag (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1991, p. 44-49. 17

Van der Grinten bepleitte de ambtelijke status af te schaffen en de ambtenaren tot arbeider in de zin van het burgerlijk recht te verklaren. 68 Hij voerde als argument aan dat de ambtelijke verhouding voldoet aan de omschrijving die de wet geeft voor de arbeidsovereenkomst. Daarnaast worden steeds meer overheidsdiensten geprivatiseerd en vindt er steeds meer overleg plaats tussen overheid en de vakbonden ten aanzien van wijzigingen van de arbeidsvoorwaarden. Volgens hem zijn er geen dwingende argumenten voor het behoud van de ambtelijke status aan te voeren. Echter kan de arbeidsovereenkomst niet bij het volledige overheidspersoneel worden toegepast. Uitzonderingen moeten worden gemaakt voor leden van de gekozen instanties, ministers, gedeputeerden, wethouders, commissaris van de Koningin, burgemeesters, leden van de Raad van State, Rekenkamer, Nationale Ombudsman en de rechtelijke macht. 69 Verder merkte hij nog op dat wanneer de rechtspositie van de ambtenaar wordt vormgegeven door middel van een arbeidsovereenkomst, de publieke rechtspersonen de arbeidsvoorwaardenvorming kan vastleggen in CAO s. 70 Daarnaast was hij van mening dat moet worden gestreefd naar een systeem van rechtsbescherming voor zowel ambtenaren als werknemers, dit bevordert volgens hem de rechtseenheid. 71 Messer-Dinnissen stelde dat er geen aanleiding bestaat om de arbeidsverhoudingen van het overheidspersoneel principieel van een andere regelgeving te voorzien dan de arbeidsverhoudingen van het personeel in de particuliere sector. Echter geeft de betrokkenheid van het algemeen belang volgens haar in bepaalde onderdelen wel degelijk aanleiding tot rechtspositionele verschillen. Te denken valt aan ontslag op grond van onvoorziene omstandigheden en collectieve arbeidsvoorwaardenvorming. Messer-Dinnissen concludeerde dat de arbeidscontractant de overheidswerknemer van de toekomst zal zijn. Zij ziet de constructie van een arbeidsovereenkomst in combinatie met een AMvB, waarin de arbeidsvoorwaarden zijn neergelegd, hierbij als een uitkomst. Volgens haar wordt daarbij volledig tegemoet gekomen aan de bijzondere eisen die de betrokkenheid van het algemeen belang stelt. 72 68 W.C.L. van der Grinten, Personen in overheidsdienst, in: W.H.A.C.M. Bouwens e.a. (red.), Sociaal recht: de grenzen verkend (De Leede-bundel), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994, p. 88. 69 Idem, p. 90-92. 70 Idem, p. 92. 71 Idem, p. 95. 72 P.E.M. Messer-Dinnissen, De Rijksarbeidscontractant. Een onderzoek naar de functie van het instituut arbeidscontractant in een genormaliseerd stelsel van arbeidsverhoudingen bij de Rijksoverheid (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1995, p. 251-252. 18

2.2 Normalisering, de beoogde situatie? In 1993 verschijnt het rapport van de Werkgroep normalisering ambtenarenrecht. Zij beschreef de normalisering als het komen tot een situatie zonder ambtelijke status. Met het begrip ambtelijke status werd gedoeld op een drietal verschillen tussen de overheids- en marktsector. Deze verschillen waren de eenzijdige aanstellingsbevoegdheid van de overheid, het neerleggen van de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel in algemeen verbindende voorschriften en de aparte rechtsbescherming van ambtenaren. Daarnaast onderscheidt de werkgroep in haar rapport twee modellen. Het ene model neemt een volledige normalisatie als uitgangspunt. Het andere model gaat uit van een zo volledig mogelijke normalisatie. 73 Volgens Sikkel, Veldstra en Winne hield de normalisering in dat overheidswerkgevers hun werkgeversrol meer gewicht geven, zich nadrukkelijker rekenschap geven van standpunten en beslissingen van andere werkgevers en beslissingen op meer dezelfde wijze dienen te maken. Hierbij moet rekening gehouden worden met de bijzondere positie van de overheid als werkgever. Het is volgens hen een misvatting om normalisatie te zien als het navolgen van salarissen van vergelijkbare functies in de marktsector. Indien dit standpunt wordt ingenomen, staat men in feite voor herstel van het in de jaren tachtig afgeschafte trendbeleid en is men voor een precieze overeenstemming van de ambtenarensalarissen met die van de marktsector. 74 Uit de definities van normalisering wordt duidelijk dat het gaat om een aanpassing van de arbeidsverhoudingen in de publieke sector aan de arbeidsverhoudingen in de marktsector. Door het proces van normalisering wordt gezocht naar de mogelijkheden om regels van het arbeidsrecht toe te passen in het publieke ambtenarenrecht. Wanneer de regels in het ambtenarenrecht steeds meer verschuiven naar die van het arbeidsrecht verliest het onderscheidingscriterium, namelijk de betrokkenheid van het algemeen belang, steeds meer van haar waarde. 75 73 P.E.M. Messer-Dinnissen, De Rijksarbeidscontractant. Een onderzoek naar de functie van het instituut arbeidscontractant in een genormaliseerd stelsel van arbeidsverhoudingen bij de Rijksoverheid (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1995, p. 217-218. Zie ook: Rapport van de Werkgroep Ambtelijke status, Aanstelling aanstellerij? Normalisering en ambtelijke status, s-gravenhage 1993, p. 2. 74 J. Sikkel, E.M. Veldstra & W.G. de Winne, Normalisering arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid, Opbenbaar bestuur 1993-4, p. 4. 75 P.E.M. Messer-Dinnissen, De Rijksarbeidscontractant. Een onderzoek naar de functie van het instituut arbeidscontractant in een genormaliseerd stelsel van arbeidsverhoudingen bij de Rijksoverheid (diss. Leiden), Den Haag: Vuga 1995, p. 218. 19

Ondanks het door de hierboven genoemde werkgroep geformuleerde wenselijke einddoel van normalisering, namelijk afschaffing van de ambtelijke status, was op voorhand niet duidelijk wat de doelstellingen voor het opheffen van de verschillen tussen ambtenaren en werknemers nu eigenlijk diende te zijn. Het bleef de vraag of het alleen ging om gelijk behandelen van ambtenaren en werknemers of dat men nog andere doelstellingen beoogde te bereiken. 76 Belangrijke stappen die hebben bijgedragen aan het normalisatieproces zijn 77 : de invoering van het overeenstemmingsvereiste in het arbeidsvoorwaardenoverleg (1989); de invoering van het sectorenmodel (1993); het overheidspersoneel gefaseerd brengen onder de werking van de wettelijke werknemersverzekeringen van de Werkloosheidswet (WW), Ziektewet (ZW), Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) etcetera, door middel van de in het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw gestarte Circulaire Overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen (OOW-operatie); de overheidsdiensten brengen onder de werking van de Wet op de ondernemingsraden (1995); en de Arbeidstijdenwet (1996); de vervanging van de Ziekenfondswet door de Zorgverzekeringswet, per 1 januari 2006. Daarnaast past in het toenaderingsproces van beide rechtssystemen ook de opname van artikel 125ter van de Ambtenarenwet. De algemene norm van goed werkgeverschap en goed ambtenaarschap is ontleend aan het arbeidsrecht en wel artikel 7:611 Burgerlijk Wetboek. Daarnaast wordt ook op het gebied van rechtspraak een toenadering gezocht, voorbeeld hiervan is de jurisprudentie rondom de werkgeversaansprakelijkheid. 78 In 1994 schrijft de Minister van Binnenlandse Zaken Van Thijn een brief aan de Tweede Kamer in het kader van de vaststelling van de begroting. De minister gaf aan dat het proces van normalisering van de ambtelijke status dient te worden onderzocht. Het ging hierbij om de rechtspositionele verschillen van ambtenaren en werknemers gelegen in de eenzijdige aanstelling, het vormen van arbeidsvoorwaarden in algemeen verbindende voorschriften en de rechtsbescherming. 79 76 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onderzoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs (diss. Tilburg), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2009, p. 25. 77 Kamerstukken II 2010/11, 32 550, nr. 3, p. 3. 78 Idem, p. 3. 79 Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VII, nr. 31, p. 1-2. 20