Bachelor Thesis. De (on-)mogelijkheden van het stimuleren van de arbeidsparticipatie door middel van de belastingheffing

Bachelor Thesis De (on-)mogelijkheden van het stimuleren van de arbeidsparticipatie door middel van de belastingheffing Naam: Joep Dams ANR: 843044 Datum: April 2013 Studierichting: Bachelor Fiscale Economie Examencommissie: Prof. mr. I.J.F.A. van Vijfeijken Mr. dr. N.C.G. Gubbels

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding 3 Hoofdstuk 2 Huidig fiscaal beleid gericht op stimuleren arbeidsparticipatie in Nederland.. 5 Paragraaf 2.1 Belang van een hogere arbeidsparticipatie 5 Paragraaf 2.2 Huidig fiscaal beleid in Nederland 6 Paragraaf 2.2.1 Tariefstructuur... 6 Paragraaf 2.2.2 Andere fiscale instrumenten.. 7 Hoofdstuk 3 Optimal tax theory 10 Paragraaf 3.1 Algemeen 10 Paragraaf 3.2 Het optimale belastingtarief 10 Paragraaf 3.3 Belastingen en verstoringen 11 Paragraaf 3.4 Kritiek op de optimal tax theory. 12 Paragraaf 3.5 Gelijkheid versus doelmatigheid. 14 Hoofdstuk 4 Vlaktaks versus progressieve belastingheffing... 15 Paragraaf 4.1 Wat wordt er bedoeld met een vlaktaks?... 15 Paragraaf 4.2 Arbeidsmarkteffecten vlaktaks... 15 Paragraaf 4.2.1 Gelijkheid versus doelmatigheid 16 Paragraaf 4.3 Grondslagverbreding (vlaktaks). 17 Paragraaf 4.3.1 Fiscalisering AOW. 17 Paragraaf 4.3.2 Hypotheekrenteaftrek. 18 Paragraaf 4.4 Doelmatigheidsargumenten voor progressieve belastingheffing... 19 Paragraaf 4.5 Voorstel commissie Van Dijkhuizen betreffende tariefstructuur 20 Hoofdstuk 5 Andere fiscale instrumenten om arbeidsparticipatie te stimuleren. 21 Paragraaf 5.1 Arbeidskorting versus earned income tax credit. 21 Paragraaf 5.2 Doelmatigheid belastingprikkels voor tweede verdiener 22 Paragraaf 5.2.1 Kinderopvangtoeslag... 22 Paragraaf 5.2.2 Inkomensafhankelijke combinatiekorting... 23 Paragraaf 5.3 Voorstellen commissie Van Dijkhuizen.. 23 Paragraaf 5.3.1 Arbeidskorting verhogen en minder snel afbouwen... 24 Paragraaf 5.3.2 De kinderopvangtoeslag baseren op individueel inkomen.. 24 Hoofdstuk 6 Conclusie, persoonlijke stellingname en aanbevelingen 26 Literatuurlijst. 29 2

Hoofdstuk 1 Inleiding Het stimuleren van de arbeidsparticipatie is al jarenlang een belangrijk element van het Nederlandse beleid om de sociale voorzieningen in stand te houden. Vooral nu, in tijden van economische recessie, is het van belang om meer mensen aan het werk te krijgen. En dan gaat het niet alleen om specifieke groepen maar ook over stimulatie in het algemeen. In de loop der tijd is er veel literatuur verschenen over de invloed die belastingheffing kan hebben op het stimuleren van de arbeidsmarkt. De eerste econoom die een volwaardige theorie had bedacht was James Alexander Mirrlees. Hij noemde zijn theorie: optimal tax theory. 1 Na hem volgden nog vele andere economen met hun gedachtegoed over een belastingstelsel dat zo weinig mogelijk verstoringen met zich mee brengt. Vaak waren dat geen nieuwe theorieën, maar slechts aanpassingen op de theorie van Mirrlees. De laatste tijd wordt steeds vaker terug gegrepen naar de wat verouderde maar nog steeds bruikbare optimal tax theory. De vraag bij een theorie blijft altijd: hoe kun je dit theoretische gedachtegoed uitvoeren in de praktijk? Bij de optimal tax theory heb je te maken met een economisch model waarbij vele variabelen een rol spelen. Deze variabelen zijn voor elk land, of misschien zelfs stad, verschillend. De probleemstelling van dit onderzoek luidt als volgt: Wat is in theorie het beste belastingstelsel om de participatiebeslissing zo min mogelijk te verstoren, en in hoeverre is deze theorie bruikbaar in de praktijk? En wat zijn de mogelijkheden in het huidig fiscaal beleid van Nederland om de arbeidsparticipatie te stimuleren? Allereerst wordt in hoofdstuk twee een uiteenzetting gegeven van het huidige Nederlands fiscaal beleid, gericht op het stimuleren van de arbeidsparticipatie. In hoofdstuk drie wordt gestart met een uitleg van de optimal tax theory. We gaan hierbij uit van de basistheorie van Mirrlees. Maar ook standpunten van andere economen komen aan bod. Tevens wordt er gekeken naar de invloed die belastingheffing heeft op gedragsveranderingen en wat in theorie, het optimale belastingtarief zou zijn. In hoofdstuk vier gaat het over in de praktijk uitvoerbare mogelijkheden om de arbeidsmarkt te stimuleren door middel van tariefstructuur. In dit hoofdstuk worden twee varianten besproken: de vlaktaks en het progressieve belastingstelsel. Het gaat hier over de consequenties van een vlaktaks voor de arbeidsmarkt in zijn algemeenheid en de gevolgen voor specifieke groepen. Er zijn ook economen die van mening zijn dat geen vlaktaks maar juist een progressieve belasting bijdraagt aan hogere arbeidsparticipatie, dit wordt ook besproken in dit hoofdstuk. In hoofdstuk vijf volgen voorbeelden van andere fiscale instrumenten, die niet gerelateerd zijn aan de tariefstructuur, om de arbeidsparticipatie te stimuleren. In hoofdstuk vier alsmede in hoofdstuk vijf worden de besproken 1 Mirrlees 1971, p. 175-208. 3

mogelijkheden gekoppeld aan een actueel interim-rapport van de commissie Van Dijkhuizen. In dit rapport wordt een plan beschreven om naar een activerender belastingstelsel te gaan. In hoofdstuk 7 kom ik tot een conclusie en geef ik aanbevelingen over in de praktijk uitvoerbare maatregelen die naar mijn mening, het best bijdragen aan een hogere arbeidsparticipatie. 4

Hoofdstuk 2 Huidig fiscaal beleid gericht op stimuleren arbeidsparticipatie in Nederland Voordat er kan worden vastgesteld of er ruimte is voor verbeteringen om de arbeidsparticipatie te stimuleren, lijkt het mij verstandig om eerst een indruk te geven hoe het huidige fiscaal beleid in Nederland hieraan bijdraagt. Dit hoofdstuk wordt zodoende gewijd aan een analyse wat nu eigenlijk het belang van een hogere arbeidsparticipatie is en aan een beschrijving van het huidig fiscaal beleid in Nederland om deze participatie te stimuleren. 2.1 Belang van een hogere arbeidsparticipatie Als we praten over arbeidsparticipatie kan er onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de bruto arbeidsparticipatie en anderzijds de netto arbeidsparticipatie. Bij de bruto arbeidsparticipatie wordt uitgegaan van zowel werkenden als mensen die beschikbaar zijn voor een baan en zoekende zijn, als percentage van de bevolking tussen 20 en 65 jaar (beroepsgeschikte bevolking). Het gaat hierbij uitsluitend over mensen die een baan van meer dan twaalf uur hebben, of deze zoeken. Door dit criterium worden bijbaantjes dus uitgesloten. Hier worden dus de werklozen ook meegeteld. De bruto arbeidsparticipatie is gelijk aan het effectieve arbeidsaanbod. Onder de netto arbeidsparticipatie vallen alleen de werkenden. Dit percentage is gelijk aan de werkgelegenheid. Maar wat is nu het belang van een hogere arbeidsparticipatie? Dit kan kortweg in vier statements duidelijk worden gemaakt: 1) Het draagt bij aan het behouden van de verzorgingsstaat. Wanneer er meer mensen werken verbetert de i/a-ratio (verhouding inactieven actieven). De kosten die een verzorgingsstaat met zich mee brengt kan zodoende over meer mensen verdeeld worden. Om te zorgen dat deze kosten betaald worden is een verbetering van de netto arbeidsparticipatie van belang. 2) Wanneer het arbeidsaanbod niet meegroeit met de arbeidsvraag kan dit een remmend effect hebben op de werkgelegenheid. Dit zorgt tevens voor hogere lonen, wat weer negatief is voor de concurrentiepositie van een land. Om te zorgen voor een groot arbeidsaanbod is het stimuleren van de bruto arbeidsparticipatie vooral van belang. Stimulering van mensen die nog geen werk zochten, om wel actief te gaan zoeken, is hier dus van belang. 3) Wanneer meer mensen werken leidt dit ook tot een hoger BBP. Want hoe meer mensen werken, hoe meer er wordt geproduceerd. 4) Wanneer de arbeidsparticipatie hoog is, wordt het menselijk kapitaal beter benut. Met menselijk kapitaal worden kennis en vaardigheden waarover iemand beschikt, en waarmee diegene economische arbeid verricht, bedoeld. Wanneer er meer mensen participeren op de arbeidsmarkt wordt dit menselijk kapitaal meer benut dan wanneer diezelfde mensen werkloos thuis zouden zitten. 5

Wanneer het menselijk kapitaal beter wordt benut leidt dit tot een hogere kwaliteit van het arbeidsaanbod. 2 Naast deze economische argumenten zijn er natuurlijk ook sociale argumenten die pleiten voor een hogere arbeidsparticipatie. Zo leidt bijvoorbeeld het hebben van een baan tot sociale contacten en door werken krijgt men het gevoel iets bij te dragen aan de samenleving. Deze sociale argumenten worden verder buiten beschouwing gelaten. 2.2 Huidig fiscaal beleid in Nederland Voor een analyse van het huidig fiscale beleid in Nederland maak ik een onderscheid tussen het tarief en andere fiscale instrumenten. De vraag is welke onderdelen van het beleid gericht zijn op het stimuleren van de arbeidsparticipatie. 2.2.1 Tariefstructuur In de achttiende eeuw kreeg Nederland voor het eerst te maken met belastingen die berustten op een wettelijke grondslag. In die tijd maakten de adel en de gegoede burgerij de dienst uit. Zij hielden vast aan de door de Fransen ingevoerde patentbelasting. Dat was een directe belasting die als primitieve heffing naar (forfaitair) inkomen kon worden beschouwd, waarvan echter de grootverdieners in die tijd waren vrijgesteld. 3 De beroemde econoom Pierson voerde aan het einde van die eeuw een nieuw stelsel in dat bestond uit twee heffingen, namelijk een vermogensbelasting die de inkomsten uit vermogen belast en een bedrijfsbelasting die de overige inkomsten belast. Deze wetgeving werd opgevolgd door eens stelsel dat alle inkomsten gezamenlijk naar één tarief belastte; de wet inkomstenbelasting 1914. In het begin van de twintigste eeuw werd er een progressief stelsel ingevoerd zoals we dat nu kennen. 4 Dat wil zeggen dat wanneer het inkomen stijgt ook het gemiddelde belastingtarief stijgt. 5 Dit geldt alleen voor het inkomen uit werk en woning(box 1), voor het inkomen uit aanmerkelijk belang(box 2) en inkomen uit sparen en beleggen(box 3) hanteert Nederland een vlaktaks. De invoering van een progressief tarief in de eerste decennia van de twintigste eeuw was vooral gericht op inkomensnivellering. 6 Het invoeren van een progressief belastingstelsel had dus niet als voornaamste doel de arbeidsparticipatie te vergroten, maar het draagkrachtbeginsel speelde de grootste rol. De draagkrachtgedachte gaat er vanuit dat naarmate inkomen verder groeit dan nodig is voor eerste levensbehoeften, zwaarder belast mag worden. 7 Ooit was er in Nederland een toptarief van maar liefst 72%. Vervolgens zijn de tarieven verlaagd tot 2 Jacobs & Bovenberg 2005, p.8. 3 Niessen, hoofdstuk 2.3. 4 Nadere uitleg over invloed van een progressief stelsel op de arbeidsparticipatie volgt in paragraaf 4.3. 5 Art. 2.10 Wet IB 2001. 6 Niessen, hoofdstuk 2.10. 7 Niessen, hoofdstuk 2.10. 6

uiteindelijk het huidige toptarief van 52%. De verlaging van het tarief werd als middel gezien om de arbeidsparticipatie te vergroten. 8 Sinds de wet inkomstenbelasting 2001 zijn er vier inkomensschijven. Het maakt echter niet uit of iemand in de tweede of derde schijf valt, het totale tarief is bij beide schijven het zelfde. Dit komt doordat er in de tweede schijf, in tegenstelling tot inkomens die in schijf drie vallen, ook een premie volksverzekeringen betaald dient te worden. Belastbaar maar niet belastingtarief tarief premie totaal heffing over inkomen meer meer dan volksverzekeringen tarief totaal van de dan schijven - 19.645 5,85% 31,15% 37% 7.268 19.645 33.363 10,85% 31,15% 42% 13.029 33.363 55.991 42% 42% 22.532 55.991 52% 52% Tabel 1: belastingtarieven IB 2013(bron: art. 2.10 Wet IB 2001) 2.2.2 Andere fiscale instrumenten Uit de vorige paragraaf blijkt dus dat het stimuleren van de arbeidsparticipatie niet de voornaamste beweegreden was voor de Nederlandse overheid om een progressief belastingstelsel in te stellen. Er zijn echter andere fiscale instrumenten die wel als stimulans voor de arbeidsparticipatie moeten dienen. In deze paragraaf worden de arbeidskorting, de kinderopvangtoeslag en de inkomensafhankelijke combinatiekorting besproken. Arbeidskorting De arbeidskorting is een heffingskorting in de wet inkomstenbelasting 2001 en de wet op de loonbelasting 1964. Deze arbeidskorting wordt berekend over het arbeidsinkomen dat een belastingplichtige geniet uit een tegenwoordige dienstbetrekking 9. De inhoudingsplichtige moet de arbeidskorting verrekenen met de aan de belastingdienst verschuldigde loonbelasting. In 2009 is gepoogd om door middel van de arbeidskorting meer mensen aan het werk te krijgen. 10 Dit probeerde men te bewerkstelligen door de arbeidskorting meer inkomensafhankelijk te maken. Werken moest meer lonend worden; er moest een groter verschil komen tussen de lonen en de uitkeringen. Voor 2009 nam de omvang van de arbeidskorting toe tot een bepaald inkomen en wanneer iemand meer verdiende dan dat bepaalde inkomen bleef de arbeidskorting een vast bedrag. Na de wijziging in 2009 is de inkomensgrens tot waar de arbeidskorting blijft groeien verhoogd, maar na deze grens blijft de 8 Wetsvoorstel Inkomstenbelasting 2001, Kamerstukken II 1999/00, 26 727, nr. 40. 9 Art. 8.11 Wet IB 2001. 10 Arbeidsmarktbeleid; brief van de minister en staatssecretaris van sociale zaken en werkgelegenheid, Kamerstukken II 2007/08, 29 544, nr. 158. 7

arbeidskorting geen vast bedrag meer maar neemt de korting af. Niet alleen de inkomensgrens, maar ook het maximale bedrag aan arbeidskorting, werd verhoogd. Zo kon men in 2008 nog maximaal een bedrag van 1443 toucheren, in 2013 is dit inmiddels 1723 geworden. Dit wordt verduidelijkt in tabel 2. Het stimuleren van de onderkant van het loongebouw is erg effectief, dit komt door het feit dat laagopgeleiden sterk reageren op financiële prikkels. 11 Echter is de arbeidskorting nog te weinig gericht op het stimuleren van de arbeidsparticipatie bij deze groep. De arbeidskorting loopt tot rond het minimumloon en blijft daarna vrijwel constant. Uit een analyse van het CPB kan worden geconcludeerd dat fiscale kortingen vooral gericht moeten zijn op lage inkomens, doordat laagopgeleiden sterker reageren op fiscale kortingen dan hoogopgeleiden. 12 Arbeidsinkomen meer dan Arbeidsinkomen niet meer dan Arbeidskorting - 8.816 1,827% x arbeidsinkomen 8.816 18.502 161 + 16,115% x (arbeidsinkomen - 8.816) 18.502 40.248 1.723 40.248 69.573 1.723-4% x (arbeidsinkomen - 40.248) 69.573-550 Tabel 2: Hoogte arbeidskorting (bron: art 8.11 Wet IB 2001) In een recent interim-rapport stelde de commissie Van Dijkhuizen voor om veranderingen toe te passen met betrekking tot de arbeidskorting. Deze voorgestelde veranderingen worden verder toegelicht in paragraaf 5.4. Kinderopvangtoeslag Tot en met het jaar 2004 kende Nederland een tegemoetkoming in de kosten voor kinderopvang. Men had pas recht op de tegemoetkoming voor zover de kosten die men kwijt was aan kinderopvang de 11 CPB policy brief 2011, p. 9. 12 CPB policy brief 2011, p. 9. 8

zogenoemde eigen bijdrage overschreden. 13 De eigen bijdrage was echter erg hoog en daarom was het belang van deze regeling gering. 14 Sinds 2004 kent Nederland een kinderopvangtoeslag, deze is geregeld in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp). Deze toeslag dient ook als tegemoetkoming in de kosten voor kinderopvang, maar richt zich meer op het stimuleren van de arbeidsparticipatie dan de voorgaande regeling. 15 In de nieuwe regeling zijn meer feiten van belang die de hoogte van kinderopvangtoeslag bepalen, zoals: de hoogte van het (gezamenlijke) inkomen, het aantal kinderen dat naar de opvang gaat en het aantal opvanguren waarvoor men recht op kinderopvangtoeslag heeft. 16 Inkomensafhankelijke combinatiekorting De inkomensafhankelijke combinatiekorting vervangt sinds 2009 de combinatiekorting. Het verschil tussen deze twee is, zoals de naam al zegt, de inkomensafhankelijkheid van de korting. Een ander verschil is op te merken als we kijken naar het doel van beide kortingen. Bij de oude combinatiekorting was het doel vooral om tegemoet te komen in de kosten, werkenden met kinderen maken immers in het algemeen meer kosten dan werkenden zonder kinderen. 17 De inkomensafhankelijke arbeidskorting is eveneens een tegemoetkoming voor werkende ouders met een of meerdere (jonge) kinderen, maar deze korting moest tevens het accepteren van betaald werk aantrekkelijker maken voor ouders. 18 Deze korting heeft dus wel wat weg van de kinderopvangtoeslag maar dat de kinderen naar de opvang gaan is hier geen vereiste. Men heeft al recht op de inkomensafhankelijke combinatiekorting wanneer een kind dat de leeftijd van twaalf nog niet heeft bereikt, ten minste zes maanden op het zelfde adres als de belastingplichtige staat ingeschreven en wanneer het arbeidsinkomen meer beloopt dan 4814. 19 De korting is inkomensafhankelijk en de hoogte van de korting is afhankelijk van het arbeidsinkomen. 13 Niessen, hoofdstuk 11.2. 14 Niessen, hoofdstuk 11.2. 15 Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr.3, (MvT) 16 Art. 1.7 Wkkp. 17 Essers, Van Kempen 2012, hoofdstuk 8.2.3.B.a. 18 Essers, Van Kempen 2012, hoofdstuk 8.2.3.A. 19 Art. 8.14a Wet IB 2001. 9

Hoofdstuk 3 Optimal tax theory In dit hoofdstuk wordt een vooraanstaande theorie besproken die mede gericht is op het stimuleren van de arbeidsparticipatie, de optimal tax theory. Als uitgangspunt wordt de theorie van J.A. Mirrlees gebruikt. Deze wat oude theorie blijkt ook nu nog van waarde te zijn. 3.1 Algemeen In de optimal tax theory wordt er van uitgegaan dat je alleen goed over belastingen kan nadenken wanneer er rekening wordt gehouden met de economische verstoringen die optreden als gevolg van gedragsveranderingen van de belastingbetaler. De Nederlandse econoom Jan Tinbergen vindt dat inkomensherverdeling in beginsel zo veel mogelijk moet berusten op iemands verdiencapaciteiten. 20 Dit verdientalent is echter niet of nauwelijks waarneembaar voor de overheid en Mirrlees concludeert dan ook dat enkel het arbeidsinkomen belast kan worden. 21 Dit arbeidsinkomen is natuurlijk een combinatie van iemands verdiencapaciteit en arbeidsinzet. Doordat er geen rekening kan worden gehouden met de verdiencapaciteit en arbeidsinzet verstoort belasting de keuze tussen vrije tijd en arbeid. Er wordt verondersteld dat burgers op twee manieren verlies lijden wanneer ze belasting betalen. Enerzijds door de gedragsveranderingen die optreden door het enkel belasten van iemands arbeidsinkomen, dit wordt de excess-burden genoemd, en anderzijds het geld dat de burgers kwijt zijn aan belasting. 22 Het doel van de optimal tax theory is om de kosten van de gedragsveranderingen zo klein mogelijk te houden en te zorgen dat er toch voldoende belasting bij de staat binnenkomt. Ook moet er rekening worden gehouden met de gewenste inkomensherverdeling in een land. 23 3.2 Het optimale belastingtarief Het betalen van belastingen leidt tot verstoringen in het arbeidsaanbod. Immers wordt er door middel van belastingen een wig gedreven tussen het netto en bruto loon van een arbeider. Door deze wig is het verklaarbaar dat een keuze tussen vrije tijd of werken een stuk lastiger is, mensen zullen dus minder snel participeren op de arbeidsmarkt. De optimal tax theory probeert deze verstoringen zo gering mogelijk te houden door middel van een optimale marginale belastingstructuur. Volgens Mirrlees moet er voor het bepalen van de optimale marginale belastingstructuur rekening worden gehouden met vier factoren 24 : 1) De inkomensongelijkheid voor belastingheffing. 2) De mate van afkeer van de bevolking tegen inkomensongelijkheid. 20 Tinbergen 1970, p.1. 21 Mirrlees 1971, p.175. 22 Akkerboom 2011, p.198. 23 Mirrlees 1971, p. 175. 24 Jacobs, Mooij en Folmer 2006, p.4. 10

3) De invloed van belastingen op het arbeidsaanbod. 4) De dichtheid van mensen in de inkomensverdeling. Diamond en Saez hebben onderzocht wat nou de optimale belastingstructuur is door middel van verschillende waarden voor aversie tegen inkomensongelijkheid en arbeidsaanbodelasticiteit, gecombineerd met feitelijke gegevens van de Verenigde Staten met betrekking tot de inkomensverdeling. Uit hun onderzoeken bleek dat de optimale tarieflijn de vorm van een U had. 25 Dit houdt dus in dat de lagere inkomens met hoge marginale belastingdruk te maken krijgen. Voor de middeninkomens is er sprake van een lage belastingdruk, wanneer dit niet het geval zou zijn zou er erg veel verstoring op treden in het totale arbeidsaanbod. De hoge inkomens zullen daarentegen weer met een hogere belastingdruk te maken krijgen. Dit heeft twee redenen: er treden minder verstoringen op wanneer hoge inkomens met hogere belastindruk te maken krijgen én het zorgt voor extra herverdeling. 26 Het optimale top tarief zou ergens tussen de 50 en 80 % moeten liggen. 27 3.3 Belastingen en verstoringen Er zijn verschillende omstandigheden die de arbeidsparticipatie verstoren. Een ervan is de verhoging van het uitkeringsniveau ten opzichte van het loon. Het gevolg hiervan is dat werklozen minder snel een baan zullen accepteren en zich minder zullen inspannen om op zoek te gaan naar een nieuwe baan. Om deze verstoring tegen te gaan zal er juist een lager marginaal tarief voor de laagste inkomens moeten komen, in tegenstelling tot wat de optimal tax theory beweert. 28 Belastingen ontmoedigen ook investeringen in kennis en vaardigheden, ook wel menselijk kapitaal genoemd. 29 Mensen maken bij de beslissing om te gaan studeren een afweging tussen de kosten van de opleiding en de opbrengst van een hoger toekomstig loon. Het gederfd looninkomen tijdens de studie, doordat men simpelweg tijdens de studie minder kan werken, valt ook onder de kosten van de opleiding. De inkomstenbelasting zorgt voor een lager rendement van de opleiding, maar eveneens vallen de kosten van gederfd inkomen lager uit. Ter verduidelijking, wanneer iemand een opleiding heeft genoten zal zijn inkomen na die opleiding lager worden als gevolg van de te betalen belasting, maar het gederfde inkomen tijdens de opleiding valt ook lager uit omdat er simpelweg ook over het loon wat er dan verdiend zou worden ook inkomstenbelasting betaald moet worden. De inkomstenbelasting verstoort alleen de leerbeslissing wanneer het gederfd inkomen tijdens de studietijd minder sterk daalt door belastingheffing dan de opbrengsten na de studie. Progressieve belastingen zorgen hiervoor: ze belasten de opbrengsten (het hogere inkomen) tegen een hoger tarief dan het lagere gederfde inkomen tijdens de studie. Progressieve belastingen verminderen dus de 25 Diamond 1998, p. 93. En Saez 2001, p.226. 26 Diamond 1998, p.93. 27 Saez 2001, p. 226. 28 Saez 2002, p. 1039. 29 Jacobs 2005, p. 313. 11

prikkel voor mensen om te investeren in hun eigen menselijk kapitaal. 30 Een ander verstorend effect van belastingen zien we terug bij de loonvorming op de arbeidsmarkt. In Nederland spelen sociale partners een grote rol in het vaststellen van de lonen. De werknemers proberen natuurlijk altijd een zo hoog mogelijk loon te bedingen. Zij hebben een vorm van marktmacht en weten vaak een loon te bedingen dat boven het evenwichtsloon ligt. De sociale partners zijn bereid hier in mee te gaan als ze weten dat er voor de werklozen ook een fatsoenlijk inkomen is door een sociaal vangnet. Het gevolg van de marktmacht en het sociaal vangnet is dat er werkloosheid ontstaat, doordat er een loon wordt bedongen dat boven het marktconforme loon ligt. Door dit hogere loon zullen werkgevers minder snel iemand in dienst nemen. Hier is dus sprake van een verstoring in de arbeidsvraag. De werkloosheid die hierdoor ontstaat wordt ook wel evenwichtswerkloosheid genoemd. Belastingen beïnvloeden het onderhandelingsproces tussen werknemers en werkgevers en hebben zo dus invloed op de evenwichtswerkloosheid. 31 Hierbij is het onderscheid tussen marginale en gemiddelde belastingdruk van belang. De gemiddelde belastingdruk is een percentage dat aangeeft hoeveel van het bruto inkomen wordt uitgegeven aan belastingen. De marginale belastingdruk ziet enkel op de hoeveelheid belasting die wordt betaald over de laatstverdiende euro. De gemiddelde belastingdruk zorgt voor een opwaarts effect bij de lonen. De werknemers proberen bij een hoge gemiddelde belastingdruk een deel van de belastingkosten af te wentelen op de werkgevers door middel van hogere looneisen. Dit leidt dus tot een hogere evenwichtswerkloosheid, terwijl een lagere gemiddelde belastingdruk juist leidt tot lagere loonkosten en dus ook een lagere evenwichtswerkloosheid. De marginale belastingdruk heeft precies het tegenovergestelde effect: een hogere marginale belastingdruk leidt tot lagere lonen en dus een lagere evenwichtswerkloosheid. 32 Dit gegeven is makkelijk te verklaren aangezien een hoger marginaal tarief een loonsverhoging minder waardevol maakt voor werknemers. Ze moeten immers een groter deel van de laatst verdiende euro afdragen aan de overheid. Op basis van dit feit zou je kunnen stellen dat een progressieve belastingheffing een positief effect heeft op de evenwichtswerkloosheid. Immers, zoals uit paragraaf 2.2.2 blijkt, is er bij een progressieve belasting sprake van hogere marginale tarieven naarmate het inkomen stijgt. In paragraaf 4.4 wordt de invloed van progressieve belastingheffing op de arbeidsparticipatie verder behandeld. 3.4 Kritiek op de optimal tax theory Hoe belangrijk de optimal tax theory ook lijkt om tot een efficiënter belastingstelsel te komen, het is ook een theorie die haar beperkingen kent. Zo wordt er bijvoorbeeld voornamelijk gebruik gemaakt van vele wiskundige formules die maar moeilijk te doorgronden zijn. Op verzoek van de 30 Bovenberg en Jacobs 2005, p. 2026. 31 Jacobs, Mooij en folmer 2006, p. 8. 32 Bovenberg, Graafland en Mooij 2000, p. 208 12

Studiecommissie Belastingstel hebben Caminada en De Kam een essay geschreven waarin zij hun kritiek uiten op de optimal tax theory. 33 De belangrijkste punten van kritiek zullen hier worden besproken. Een van de punten van kritiek is dat de overheid veel minder waarde hecht aan het optimaliseren van de maatschappelijke welvaart dan in de theorie wordt verondersteld. Het uitgangspunt voor het optimaliseren van maatschappelijke welvaart is dat belastingheffing een zo klein mogelijk effect moet hebben op het arbeidsaanbod. Wanneer je dit uitgangspunt letterlijk zou nemen betekent dit dat je iedere heffingsgrondslag (vermogensbestanddeel) met een ander tarief moet belasten, afhankelijk van de gedragsreacties van de burgers. Hoe minder belastingplichtigen op een bepaalde heffing reageren, hoe zwaarder die grondslag belast mag worden. Praktisch is dit onuitvoerbaar. In de theorie wordt dus verondersteld dat de overheid erg gericht is op het optimaliseren van de maatschappelijke welvaart, dit blijkt echter vaak tegen te vallen in de praktijk en sneeuwt bij beleidsvoornemens vaak volledig onder. Ook over het optimale belastingtarief, volgens de optimal tax theory, is door De Kam en Caminada kritiek geuit. In deze theorie is bepaald dat het laagste marginale tarief voor de middeninkomens moet zijn. 34 Het gevolg hiervan is dat lagere inkomens juist te maken krijgen met hogere tarieven. De kosten waar de overheid mee te maken krijgt vanwege de belastingverlaging voor de middeninkomens, moeten immers ergens anders worden terugverdiend. De Kam en Caminada keuren uit sociaaloogpunt tariefverhoging voor de lagere inkomens af. Een ander punt van kritiek hebben zij op het feit dat de hoogte van het optimale tarief niet verder gespecificeerd wordt, met als gevolg dat de hoogte van de tarieven meestal berust op politieke voorkeuren van een bepaald land, en dus niet op wat het beste is voor de economie. Tevens hebben zij hun vraagtekens bij de bruikbaarheid van de empirische resultaten van aanhangers van optimal tax theory. Zouden gegevens van onderzoeken in een bepaald land ook bruikbaar zijn in het buitenland? Volgens De Kam en Caminada hangt veel af van wettelijke bepalingen in een land. Zo kwam uit onderzoek dat veelverdieners sterker reageren op tariefveranderingen dan mensen met lage inkomens, doordat de veelverdieners hun heffingsgrondslag proberen te beperken. Maar uit dit onderzoek bleek ook dat deze beperking van de heffingsgrondslag door mensen met hogere inkomens vooral gebeurt doordat ze vaker gebruik maken van heffingskortingen en aftrekposten. Wanneer dus de wet in een bepaald land deze regelingen afschaft, en het dus moeilijker wordt om belasting te ontwijken, tariefverhoging wel degelijk een goede mogelijkheid is om lasten te verschuiven naar de hogere inkomens. Dit hoeft dan niet te leiden tot een afname van het arbeidsaanbod. In de optimal tax theory wordt verondersteld dat bedrijven opereren in een markt van volledige concurrentie. Dit is in de praktijk meer uitzondering dan regel. Op basis van dit gegeven kunnen er 33 Caminada, De Kam 2010, p. 28. 34 Zie paragraaf 3.2. 13

dus ook twijfels ontstaan over de uitvoerbaarheid van de theorie in de praktijk. De Kam en Caminada concluderen dan ook dat de optimal tax theory voor praktisch belastingbeleid nauwelijks bruikbaar is. 3.5 Gelijkheid versus doelmatigheid Het draagkrachtbeginsel is een van de belangrijkste uitgangspunten van het Nederlandse belastingstelsel. Daarom is het belangrijk om te weten in hoeverre de optimal tax theory aansluit bij dit beginsel en andersom. Herverdeling leidt tot verstoringen in de arbeidsmarkt. Naarmate de inkomensverschillen kleiner worden zullen mensen minder snel participeren en minder hun best doen om promotie te bewerkstelligen. Ook de investeringen in menselijk kapitaal zullen minder worden. 35 Al deze gebeurtenissen als gevolg van herverdeling probeert de optimal tax theory juist te voorkomen. De optimale tarieflijn volgens de theorie heeft een U-vorm. 36 Dat wil dus zeggen dat er relatief hoge belastingkosten zijn voor de lagere inkomens. Dit sluit niet aan bij het draagkrachtbeginsel, dat er vanuit gaat dat de zwaarste lasten voor de sterkste schouders moeten zijn. Het is daarom erg moeilijk om een goede mix te vinden tussen enerzijds het economisch optimale en anderzijds belastingen die het beste aansluiten bij het draagkrachtbeginsel. Hoe de verhouding tussen het draagkrachtbeginsel en het economische optimale eruit ziet, wordt bepaald door regerende overheden en is dus voor elk land verschillend. 35 Zie paragraaf 3.3. 36 Zie paragraaf 3.2. 14

Hoofdstuk 4 Vlaktaks versus progressieve belastingheffing Het introduceren van een vlaktaks wordt vaak gezien als mogelijkheid om de arbeidsmarkt te stimuleren. We gaan in dit hoofdstuk bekijken of een vlaktaks of, de al in Nederland bestaande progressieve belastingheffing, de voorkeur geniet. Ook wordt er aandacht geschonken aan een actueel rapport van de commissie Van Dijkhuizen betreffende tariefstructuur. 4.1 Wat wordt er bedoeld met een vlaktaks? Met een vlaktaks wordt een proportioneel belastingstelsel bedoeld, dat wil zeggen dat het belastingtarief niet afhankelijk is van het inkomen. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen een vlaktaks mét of zonder belastingvrije som. We gaan in dit hoofdstuk enkel uit van een vlaktaks met belastingvrije som. Deze belastingvrije som zien we in Nederland in de hoedanigheid van de algemene heffingskorting terug. Bij deze vlaktaks worden dus alle inkomsten uit box 1 belast tegen een uniform tarief, voor de aftrek van de heffingskorting. 37 Een vlaktaks met heffingskorting heeft progressieve werking. Immers, bij lagere inkomens valt relatief een groter deel van de te betalen belasting weg in de heffingskorting. Dit fenomeen staat ook wel bekend als Benthamse progressie. 38 Om dit te verduidelijken het volgende voorbeeld: Er is sprake van een uniformtarief van 25% en een algemene heffingskorting van 5000. Persoon A heeft een box 1 inkomen van 100.000 en persoon B van 50.000. De te betalen belasting bedraagt dan voor persoon A: (100.000*0,25)-5000=20.000 en de effectieve belastingdruk bedraagt dan: (20.000/100.000)*100%=20%. Voor persoon B: (50.000*0,25)-5000=7.500 en (7.500/50.000)*100%=15%. We zien dus dat wanneer er sprake is van een lager inkomen de effectieve belastingdruk ook lager wordt, ook al is het belastingtarief hetzelfde. 4.2 Arbeidsmarkteffecten vlaktaks Om tot een analyse te komen over de effecten op de arbeidsmarkt van een vlaktaks maak ik gebruik van een onderzoek dat studiecommissie Belastingstelsel in 2010 heeft uitgevoerd. In dit rapport zijn twee soorten vlaktaks doorgerekend. In de eerste variant wordt er uitgegaan van een uniform tarief van 38,15% waarbij de algemene heffingskorting hetzelfde blijft. 39 In de tweede variant wordt de algemene heffingskorting verhoogd, om de denivellerende werking van de vlaktaks deels te repareren. Een heffingskorting heeft immers progressieve werking, zoals besproken in de vorige paragraaf. Om 37 Litjens, Duinmaijer 2010, p. 1302. 38 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 257. 39 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 278. 15

de verhoogde heffingskorting te financieren is een belastingtarief van 44,95% nodig. 40 De analyse wordt gedaan met behulp van het MIMIC model. 41 Dit is een model waarbij alle factoren die bijdragen aan veranderingen op de arbeidsmarkt, door de invloed van belastingen, worden meegerekend. Het gaat hier over het arbeidsaanbod, de participatiekeuze, de loonvorming, de leerbeslissing en de zoekbeslissing. 42 Hoe de gedragsreacties er uit zien die optreden, na invoering van deze tariefswijzigingen, zijn in dit model gekoppeld aan gegevens uit empirische literatuur óf ze zijn empirisch geschat voor Nederland. 43 Dit model is om die reden ook geschikt om de effecten op de arbeidsmarkt van hervormingen in het belastingstelsel goed weer te geven. 44 Uit het onderzoek van de studiecommissie Belastingstelsel blijkt dat de eerste vlaktaksvariant een positief effect heeft op de arbeidsmarkt. Door invoering van deze variant zal het arbeidsaanbod in uren met 1,7% toenemen. 45 Deze toename is simpel te verklaren door het feit dat het marginale tarief voor de meeste mensen afneemt en zij dus eerder hun arbeid zullen aanbieden. Dit geldt echter niet voor iedereen, zo zal het marginale tarief voor de meeste van de minstverdienende partners toenemen en zullen zij dus juist minder participeren. 46 Wanneer de andere vlaktaksvariant zou worden ingevoerd zal het arbeidsaanbod afnemen met 0,3%. 47 Het lagere marginale tarief stimuleert de kostwinners en ouderen weliswaar om meer arbeid aan te bieden, maar deze groepen zijn relatief inelastisch. 48 Deze marginale stijging weegt daarom niet op tegen de daling van participatie van de lagere inkomens door de hogere marginale tarieven voor deze groep. En leidt dus per saldo tot een klein aanbod verlies. Ondanks dat gepoogd is de denivellerende werking van een vlaktaks deels te compenseren door middel van een verhoogde heffingskorting, en er toch sprake is van een aanbodverlies, kun je concluderen dat door invoering van deze vlaktaks de meest voor belastingprikkels gevoelige groep mensen wordt geraakt. Zoals blijkt uit paragraaf 2.2.2, zijn dit de lagere inkomens. De poging om de denivellerende werking van de vlaktaks te compenseren kan dus als mislukt worden beschouwd. 4.2.1 Gelijkheid versus doelmatigheid De doorrekening van deze twee varianten laat de verhouding tussen gelijkheid en doelmatigheid goed zien. Door invoering van de 38,15% vlaktaks zal de doelmatigheid verbeteren, het leidt immers tot een stijging van het arbeidsaanbod. Maar de gelijkheid wordt minder, lagere inkomens krijgen te maken met hogere marginale tarieven. De andere variant is niet ongunstig voor de gelijkheid, maar 40 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 278. 41 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 300. 42 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p.8. 43 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 9. 44 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 9. 45 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 300. 46 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 278. 47 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 300. 48 Studiecommissie belastingstelsel 2010, p. 278. 16

ook niet voor het arbeidsaanbod. De realisatie van een hogere arbeidsparticipatie bij de eerste variant wordt helemaal teniet gedaan bij de tweede variant. Geconcludeerd kan worden dat het erg lastig blijft om een goede verhouding te vinden tussen aan de ene kant gelijkheid en aan de andere kant doelmatigheid. 4.3 Grondslagverbreding (vlaktaks) Wanneer er gesproken wordt over een vlaktaks, komt vaak het begrip grondslagverbreding ter sprake. Zoals blijkt uit de vorige paragraaf is een vlaktaks immers pas interessant wanneer het uniforme tarief lager is dan de huidige tarieven. 49 In deze paragraaf zal ik twee vormen van grondslagverbreding bespreken die deze verlaging zouden moeten bewerkstelligen. De verhouding met de arbeidsmarkt staat hierbij centraal. 4.3.1 Fiscalisering AOW Pensioengerechtigden hoeven in Nederland momenteel geen AOW-premie te betalen. Zoals we zien in tabel 1 in paragraaf 2.2.1 is de te betalen belasting voor de ouderen daardoor een stuk lager. Sinds 1997 is de AOW-premie gemaximeerd. Door deze maximering wordt een deel van de AOW-uitgaven voortaan niet enkel gefinancierd uit de pot van de AOW-premies maar ook uit de algemene middelen. 50 Hierdoor betalen ouderen nu toch al mee aan de AOW-uitgaven. De maximering van de AOW kan worden gezien als eerste stap richting volledige fiscalisering van de AOW. Fiscalisering van de AOW betekent dat de AOW-uitgaven alleen nog maar gefinancierd worden uit die algemene middelen. Dit brengt met zich mee dat de ouderen in de eerste twee belastingschijven geen lager belastingtarief meer zullen hebben. Als we kijken naar de gevolgen voor de arbeidsmarkt moet er met verschillende factoren rekening worden gehouden. De belastingdruk zal verschuiven naar ouderen met een aanvullend pensioen. Ouderen zonder aanvullend pensioen krijgen niet met een hogere belastingdruk te maken, dit komt door het feit dat de netto AOW gekoppeld is aan het netto minimum loon. 51 Voor mensen die werken en reeds pensioen hebben opgebouwd betekent fiscalisering van de AOW dat dit inkomen in de toekomst zwaarder wordt belast. Dit is erg efficiënt omdat ontwijken van de te betalen belasting niet meer mogelijk is. 52 Het pensioen staat immers al vast en kan niet meer worden veranderd. Wanneer de opbrengsten van de fiscalisering van de AOW gebruikt worden om belastingen op tegenwoordige arbeid te verlagen, heeft dit een positief effect op de arbeidsmarkt. 53 Wanneer in Cao s wordt afgesproken om de pensioenopbouw te verhogen, zodat mensen na hun 49 Zie ook: Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 19. 50 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 20. 51 Caminada & Goudswaard 2003, p. 186. 52 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 20. 53 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 20. 17

pensioengerechtigde leeftijd evenveel inkomen behouden als voor de fiscalisering van de AOW, zal dit het positieve effect verzwakken. 54 Wanneer de pensioenopbouw wordt verhoogd krijgen mensen tijdens hun arbeidsjaren te maken met hogere premie afdrachten, en dat heeft weer een negatief effect op de arbeidsmarkt. Mensen houden immers, wanneer ze na hun werkzame leven even veel aan inkomen willen hebben als voor de fiscalisering van de AOW, minder over tijdens hun arbeidsjaren door de hogere pensioenafdrachten. 4.3.2 Verlaging hypotheekrenteaftrek Een andere manier van grondslagverbreding om het arbeidsaanbod te stimuleren, hangt samen met de hypotheekrenteaftrek. De hypotheekrenteaftrek is een vorm van subsidie op reeds geïnvesteerd kapitaal. Wanneer deze subsidie verlaagd zou worden is er voor de overheid ruimte om de belastingen op arbeid te verlagen, dit heeft een positief effect op de arbeidsmarkt. 55 Dit effect moet wel in een breder perspectief worden geplaatst. Er bestaat namelijk een positieve relatie tussen enerzijds het inkomen en anderzijds de bestedingen aan huisvesting. 56 De hypotheekrenteaftrek is daarmee onderdeel van de marginale wig, net als belastingtarieven in de inkomstenbelasting. Wanneer subsidies op het eigen huis toenemen, daalt de consumptieprijs van het eigen huis en daarmee tevens de wig. Aangezien huiseigenaren zo n 20 tot 25 procent van hun inkomen aan huisvesting uitgeven, kan dit effect grote gevolgen hebben. 57 De verlaging van de hypotheekrenteaftrek om tot lagere belastingtarieven te komen heeft dus in beginsel minder effect op het arbeidsaanbod. Immers, enerzijds zorgen de lagere tarieven voor een daling van de wig en anderzijds werkt de beperking van de hypotheekrenteaftrek deze daling tegen en vergoot juist de wig. Toch leidt een verlaging van de hypotheekrenteaftrek wel tot een stimulans voor de tweede verdiener om arbeid aan te bieden. 58 De hypotheekrente wordt namelijk bij fiscale partners in mindering gebracht bij het inkomen van de kostwinner, omdat zij nou eenmaal de hypotheekrente tegen een hoger belastingtarief in aftrek kunnen nemen. Omdat de tweede verdiener geen hypotheekrente in aftrek neemt wordt de belastingdruk voor de minstverdienende partner lager door de lagere belastingtarieven. De belastingdruk voor de kostwinner zal niet dalen, maar omdat de lagere inkomens gevoeliger zijn voor financiële prikkels dan de groep van de hogere inkomens, zal het arbeidsaanbod per saldo toenemen. 59 54 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 21. 55 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 22. 56 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 22. 57 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 22. 58 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 23. 59 Jacobs, De Mooij & Folmer 2006, p. 23. 18

4.4 Doelmatigheidsargumenten voor een progressieve belasting In deze paragraaf zal worden besproken welke positieve invloed een progressief belastingstelsel kan hebben voor van de arbeidsparticipatie. In paragraaf 3.3 heb ik laten zien wat voor invloed sociale partners hebben op de loonvorming. De vakbonden zijn geneigd wanneer er een goede sociale zekerheid is om lonen vast te stellen boven het marktconforme loon. De werkloosheid die hierdoor ontstaat wordt door middel van progressieve belastingen verminderd. 60 Progressieve belastingen zorgen ervoor dat werknemers bij loonsverhogingen netto minder overhouden. Hierdoor zullen vakbonden minder snel geneigd zijn om loonsverhogingen te eisen. Empirisch onderzoek laat zien dat deze veronderstelling juist is. 61 Doordat er minder snel loonsverhogingen worden doorgevoerd heeft een progressief belastingstelsel dus een remmend effect op de werkloosheid. Een ander positief effect van progressieve belastingen op de arbeidsparticipatie zien we op het gebied van efficiënte loonzetting. Het is voor werkgevers onmogelijk om de productiviteit van hun werknemers exact te bepalen. 62 Hierdoor ontstaat het probleem dat werknemers zich minder zullen inspannen tijdens hun werk, en dus minder productief te werk zullen gaan. Werknemers nemen dit risico als ze verzekerd zijn dat wanneer ze ontslagen zouden worden eenzelfde loon bij een andere werkgever kunnen verdienen. 63 Werkgevers proberen dit tegen te gaan door naast het vaste loon een prestatie afhankelijke premie te geven, die bij ontslag niet wordt uitgekeerd. Met zo n soort premie kunnen werkgevers ook proberen nieuw personeel aan te trekken of te voorkomen dat huidig personeel vertrekt. Deze premie verhoogt het loon waardoor deze hoger komt te liggen dan het evenwichtsloon. Zoals uit paragraaf 3.3 blijkt, is het gevolg van lonen die boven het evenwichtsloon liggen, evenwichtswerkloosheid. Een progressief belastingstelsel dempt dit effect, immers door hogere marginale tarieven wordt het netto resultaat voor werknemers van de loonsverhoging ingeperkt. 64 Werkgevers zullen dus op andere manieren, dan een extra premie te verstrekken, moeten proberen mensen te motiveren, te behouden of aan te trekken. De arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door veel imperfecties. Zo maken werkgevers kosten om vacatures zo goed mogelijk in te vullen en maken zoekende werknemers kosten om een baan te vinden die het beste bij hun past. Door deze imperfecties zijn er onvervulde vacatures en werkloze werknemers. Progressieve belastingen bestrijden deze zogenoemde zoekfricties. 65 Hogere marginale tarieven leiden hier tot een lagere evenwichtswerkloosheid, omdat de overheid door middel van progressieve belastingen een groter deel van loonstijgingen belast. Werknemers zullen met minder 60 De Mooij, Van Ewijk, Jacobs & Tang 2003, p. 31. 61 Huizinga & Graafland 1996, p. 10. 62 De Mooij, Van Ewijk, Jacobs & Tang 2003, p. 31. 63 De Mooij, Van Ewijk, Jacobs & Tang 2003, p. 31. 64 De Mooij, Van Ewijk, Jacobs & Tang 2003, p. 31. 65 De Mooij, Van Ewijk, Jacobs & Tang 2003, p. 31. 19

loon genoegen nemen, en dus eerder een baan aannemen, omdat het nut van blijven zoeken naar een baan met een hoger salaris wordt afgezwakt door hogere marginale tarieven. 4.5 Voorstel commissie Van Dijkhuizen betreffende tariefstructuur De vergrijzing zorgt voor een afnemend aantal werkenden en oplopende collectieve uitgaven zoals zorgkosten en AOW-uitgaven. Om de collectieve uitgaven op peil te houden zal de participatiegraad omhoog moeten. 66 In 2012 werd de commissie Van Dijkhuizen ingesteld, deze commissie moest onderzoeken of er mogelijkheden zijn om tot een activerender belastingstelsel te komen. 67 Veranderingen in de tariefstructuur alsmede veranderingen bij andere fiscale instrumenten werden geopperd. In deze paragraaf worden alleen de voorstellen betreffende tariefstructuur behandeld, de ideeën over andere fiscale instrumenten worden in paragraaf 5.4 besproken. De commissie adviseert een verlaging van de belastingtarieven en een vereenvoudiging van de tariefstructuur, met als doel de arbeidsparticipatie te vergroten. 68 Dit zou gerealiseerd moeten worden door invoering van twee belastingtarieven in plaats van drie. 69 Er zou een laag tarief moeten komen van 37% voor inkomens tot om en nabij 62.500 en een tarief van 49% voor het inkomen daarboven. Door deze maatregel zal het aantal mensen dat in de laagste schijf valt verdubbelen ten opzichte van het huidige belastingstelsel. Het aantal belastingplichtigen in de hoogste schijf zou gelijk moeten blijven. 70 De commissie heeft ook een vlaktaks overwogen maar onder andere door inkomenseffecten die een uniform tarief met zich mee brengt, is hier niet voor gekozen. 66 Rapport commissie inkomstenbelasting en toeslagen 2012, p. 51. 67 Rapport commissie inkomstenbelasting en toeslagen 2012, p. 5. 68 Rapport commissie inkomstenbelasting en toeslagen 2012, p. 52. 69 Zie paragraaf 2.2.1. voor huidige belastingtarieven. 70 Rapport commissie inkomstenbelasting en toeslagen 2012, p. 52. 20

Hoofdstuk 5 Andere fiscale instrumenten om arbeidsparticipatie te stimuleren In dit hoofdstuk bespreek ik fiscale instrumenten, behalve de al reeds besproken tariefstructuur, die voor een stimulans van de arbeidsparticipatie kunnen zorgen. Allereerst wordt het verschil tussen de huidige arbeidskorting en het Amerikaanse model hiervan besproken. Er wordt hierbij vooral gekeken naar verschillen in doelmatigheid. Vervolgens wordt er gekeken naar de doelmatigheid van de andere huidige fiscale instrumenten, die in hoofdstuk twee zijn besproken. Tot slot komen voorstellen van de commissie Van Dijkhuizen aan bod. 5.1 Arbeidskorting versus earned income tax credit Zoals we in paragraaf 2.2.2 hebben gezien is de arbeidskorting in Nederland een heffingskorting in de wet inkomstenbelasting 2001 en de wet op de loonbelasting 1964. De earned income tax credit (vanaf nu: EITC) is een vergelijkbare arbeidskorting maar deze is meer gericht op het stimuleren van de onderkant van de arbeidsmarkt. 71 Om in aanmerking te komen voor de EITC moeten gezinnen in de Verenigde Staten aan drie criteria voldoen. Allereerst moet er in het gezin een kostwinner zijn. Alleen wanneer iemand uit het gezin werkt kan het gezin in aanmerking komen voor de EITC. Ten tweede is er een maximum inkomen vastgesteld. Wanneer het inkomen van het gezin boven het vastgestelde maximum inkomen komt, is er geen EITC beschikbaar voor die familie. Op dit gebied is er dus een significant verschil met de arbeidskorting in Nederland. Zoals uit tabel 2 uit paragraaf 2.2.2 blijkt daalt de arbeidskorting niet tot nihil maar blijft een vast bedrag. Als laatste moet een gezin in de Verenigde Staten, om een beduidende EITC te ontvangen, kinderen hebben. Voor een gezin zonder kinderen is een laag bedrag aan EITC beschikbaar, wanneer een gezin wel kinderen heeft stijgt dit bedrag aanzienlijk. 72 De EITC is in 1975 ingevoerd in de Verenigde staten en is tegenwoordig het belangrijkste anti-armoede middel van het land. 73 Omdat de EITC meer gericht is op lager opgeleiden zou het effect van deze vorm van stimulatie groter moeten zijn dan wanneer een meer algemene arbeidskorting wordt toegepast, omdat lager opgeleiden gevoeliger zijn voor financiële stimulansen. 74 Dit blijkt, als er gekeken wordt naar de algemene werkloosheidsvoet ook het geval te zijn. In 2007 is er onderzoek verricht wat de invloed zou zijn op de arbeidsmarkt van een verhoging van 360 van de arbeidskorting in dat jaar. En de gevolgen voor de arbeidsmarkt na invoering van een EITC in Nederland. Dit onderzoek is verricht met behulp van het MIMIC model. 75 De budgettaire kosten zijn van beide ingrepen even hoog en 71 Caminada, Haberham, Hoogteijling & Vording 2007, p. 65. 72 Meyer 2008, p. 4. 73 Meyer 2008, p. 3. 74 CPB policy brief 2011, p.9 75 Voor uitleg over werking MIMIC model zie paragraaf 4.2. 21

bedragen 2,5 miljard euro. 76 De algemene werkloosheidsvoet daalt bij invoering van een EITC sneller dan wanneer de huidige arbeidskorting verhoogt zou worden. 77 Het gevolg van de fixatie op de lagere inkomens, is dat mensen die hoger in het loongebouw zitten te maken krijgen met hogere kosten. Er is immers een hogere belasting nodig om de korting te financieren. De werkloosheidsvoet daalt dan ook sneller bij laaggeschoolden dan bij de hooggeschoolden. 78 Wanneer we kijken naar de algemene werkgelegenheid, blijkt dat deze 0,1% stijgt dankzij de arbeidskorting en deze gelijk blijft na invoering van een EITC. 79 Geconcludeerd kan worden dat invoering van EITC niet per definitie leidt tot een hogere werkgelegenheid. Stimuleren van de onderkant van de arbeidsmarkt gaat ten koste van de werkgelegenheid van hogeropgeleiden en visa versa. Of de algemene werkgelegenheid per saldo toeneemt door lastenverlichting aan de onderkant is afhankelijk van de precieze vormgeving. Een EITC zorgt er wel voor dat de werkloosheidsvoet meer daalt dan dat deze zou dalen door verhoging van de arbeidskorting. 80 5.2 Doelmatigheid belastingprikkels voor tweede verdiener Als we over de term tweede verdiener praten hebben we het meestal over de vrouwen in de samenleving. In deze paragraaf worden deze twee termen dan ook met elkaar gelijkgesteld. De arbeidsparticipatie van vrouwen is de laatste decennia ontzettend gegroeid. Waar in 1975 de participatiegraad van vrouwen nog om en nabij de 35% lag, is zij gegroeid tot 60% in 2007. 81 De kinderopvangtoeslag en de inkomensafhankelijke combinatiekorting moesten voor een stimulans zorgen op het gebied van arbeidsparticipatie voor de tweede verdiener. In deze paragraaf wordt bekeken of deze twee fiscale instrumenten doelmatig zijn en dus inderdaad zorgen voor een hogere arbeidsparticipatie. 5.2.1 Kinderopvangtoeslag In 2011 heeft het Centraal Planbureau onderzocht wat de effecten van de kinderopvangtoeslag waren in de periode van 2005 tot en met 2009. De wijzigingen die vanaf 2005, ten aanzien van de kinderopvangtoeslag zijn doorgevoerd, hadden als voornaamste doel het stimuleren van de arbeidsparticipatie van ouders. 82 De publieke uitgaven zijn in de periode 2005-2009 verdrievoudigd, van 1 miljard naar 3 miljard. 83 Deze extra collectieve uitgaven hebben er toe geleid dat werkende 76 Caminada, Haberham, Hoogteijling & Vording 2007, p. 64. 77 Zie tabel 6.1 voor simulatie met het MIMIC model; Caminada, Haberham, Hoogteijling & Vording 2007, p. 65. 78 Zie tabel 6.1 voor simulatie met het MIMIC model; Caminada, Haberham, Hoogteijling & Vording 2007, p. 65. 79 Zie tabel 6.1 voor simulatie met het MIMIC model; Caminada, Haberham, Hoogteijling & Vording 2007, p. 65. 80 Zie tabel 6.1 voor simulatie met het MIMIC model; Caminada, Haberham, Hoogteijling & Vording 2007, p. 65. 81 CPB notitie 2007, Tabel 2.1, p.2. 82 CPB notitie 2011, managementsamenvatting, p.3. 83 CPB notitie 2011, paragraaf 2.3, p.11. 22