Quick scan recycling verpakkingsglas Datum 1 februari 2010
Colofon Contactpersoon Anne te Velde VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Bodem en Afval nationaal Rijnstraat 8 Postbus 16191 2500 BD Den Haag Deze publicatie is te downloaden via www.vrominspectie.nl Publicatienummer: 0100 Datum publicatie: maart 2010 Pagina 2 van 25
Inhoud Samenvatting... 4 1 Inleiding... 5 1.1 Achtergrond... 5 1.2 Quick scan recycling verpakkingsglas... 5 1.3 Leeswijzer... 5 2 Juridisch kader en organisatorische aspecten... 6 2.1 Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton... 6 2.2 Raamovereenkomst... 6 2.3 Uitvoeringsorganisaties... 7 3 De kringloop van verpakkingsglas... 9 4 Monitoring en rapportage - systematiek en cijfers... 13 4.1 Inleiding... 13 4.2 Rapportage 2007... 13 4.3 De nieuwe systematiek volgens het uitvoerings- en monitoringsprotocol... 14 5 Monitoring en rapportage: toetsing door de VI... 15 5.1 Getoetst... 15 5.2 Niet getoetst/moeilijk te toetsen aannames... 16 5.3 Nieuwe systematiek conform UMP... 17 6 Meer hergebruik... 19 7 Conclusies en aanbevelingen... 21 7.1 Conclusies... 21 7.2 Aanbevelingen... 21 8 Bezochte bedrijven/telefonisch geconsulteerden... 23 9 Afkortingen en definities... 25 Pagina 3 van 25
Samenvatting Voor verpakkingsglas geldt op grond van Besluit Verpakkingen dat 90% van het op de markt gebrachte glas als materiaal moet worden hergebruikt. Bedrijven die verpakkingsglas als eerste op de markt brengen moeten ervoor zorgen dat dit percentage wordt gehaald. In dit rapport wordt verslag gedaan van de quick scan die de VROM-Inspectie (VI) heeft uitgevoerd naar de recycling van verpakkingsglas. Doel hiervan was de verwerkingsketen van verpakkingsglas globaal in beeld te brengen en om een indicatie te krijgen van de mate waarin het jaarlijks door het bedrijfsleven gerapporteerde recyclingpercentage een reëel beeld geeft van het werkelijke hergebruik. De quick scan bestond uit een beperkt onderzoek van de schriftelijke bronnen, een beperkt aantal bezoeken bij bedrijven in de keten en telefonische interviews met diverse betrokkenen. De verwerkingsketen van verpakkingsglas geeft het beeld van een stabiele, vrij overzichtelijke keten. Verpakkingsglas heeft na gebruik waarde voor de glasfabrikant omdat het oneindig kan worden gerecycled en als grondstof voor nieuw glas minder energie kost in vergelijking met de oorspronkelijke grondstoffen zand, kalk en soda. Ook het milieu is daarbij gebaat. Gescheiden inzameling van glas vindt door een wijd verspreid net van glasbakken dan ook op grote schaal plaats. Toch voldoet het percentage hergebruik nog niet aan de vereisten van het Besluit Verpakkingen. Bedrijven rapporteren al jaren een percentage dat schommelt tussen de 78 en 82%. Ook op basis van ander onderzoek blijkt dat er nog relatief veel verpakkingsglas bij het restafval zit. Volgens opgaven van het bedrijfsleven werd in 2007 81% van het in 2007 op de markt gebrachte verpakkingsglas hergebruikt. Dit percentage is gebaseerd op de hoeveelheid ingezameld glas dat bij recyclers wordt aangeleverd. Op basis van een beperkt aantal controles is de systematiek achter deze opgave op een paar punten getoetst. Daarbij is gekeken naar de mate waarin uit de administratie van betrokken bedrijven in de keten betrouwbare informatie kan worden gehaald over in- en uitgaande stromen en in hoeverre ingezameld glas ook daadwerkelijk wordt hergebruikt. Op basis van de organisatie en administratie van (het beperkte aantal) bezochte bedrijven in de keten kan over het algemeen goed worden herleid waar stromen afgedankt verpakkingsglas vandaan komen en waar ze naartoe gaan. Het onderscheid tussen binnen- of buitenlandse stromen is goed te maken, dit geldt in mindere mate voor het onderscheid bedrijfsmatige of huishoudelijke stromen. De rapportage 2007 gaat ervan uit dat al het ingezamelde glas wordt hergebruikt. Op één punt is gedurende het onderzoek niet duidelijk geworden of er echt sprake is van hergebruik. Dit betreft het KSP-glas (fijnglasmateriaal met relatief veel verontreiniging van keramiek, steen en porcelein), dat mogelijk meer dan 10% bedraagt. Hiervan is niet eenduidig bekend geworden hoe en waar dit materiaal is toegepast. Pagina 4 van 25
1 Inleiding 1.1 Achtergrond Alle bedrijven die in Nederland verpakte producten op de markt brengen, moeten ervoor zorgen dat deze verpakkingen zo veel mogelijk worden hergebruikt. Afhankelijk van het verpakkingsmateriaal (glas, papier, kunststof, metaal, hout) geldt een bepaald percentage te recycleren materiaal. Dit is vastgelegd in het Besluit Verpakkingen (Besluit). 1 In 2007 hebben overheid en het verpakkende bedrijfsleven een Raamovereenkomst gesloten om de organisatie en financiering van hergebruik van verpakkingen die in het huishoudelijke afval belanden te regelen. Toen deze Raamovereenkomst werd besproken in de Tweede Kamer heeft de Minister van VROM toegezegd te zullen controleren of met deze overeenkomst de doelstellingen van het Besluit worden gehaald. De discussie in de Tweede Kamer betrof met name de inzameling van kunststof verpakkingsafval. Maar ook recycling van de andere verpakkingsmaterialen zijn van belang voor het behalen van de doelstellingen van het Besluit. 1.2 Quick scan recycling verpakkingsglas De VROM-Inspectie (VI) heeft een quick scan uitgevoerd naar de recycling van verpakkingsglas. Doel hiervan was de verwerkingsketen van verpakkingsglas globaal in beeld te brengen en om een indicatie te krijgen van de mate waarin het door het bedrijfsleven gerapporteerde recyclingpercentage een reëel beeld geeft van het werkelijke hergebruik. Omdat het gerapporteerde recyclingpercentage al jaren lager ligt dan de doelstelling, is tevens gekeken naar aanknopingspunten voor meer hergebruik. De quick scan bestond uit beperkt onderzoek van de schriftelijke bronnen, een beperkt aantal bezoeken bij bedrijven in de keten en telefonische interviews met diverse betrokkenen. 1.3 Leeswijzer Deze rapportage is een weerslag van de hiervoor genoemde activiteiten en de resultaten ervan. Hoofdstuk 2 gaat kort in op het juridisch kader en de organisatie van de uitvoering van het Besluit door het verpakkende bedrijfsleven. Hoofdstuk 3 beschrijft de kringloop van verpakkingsglas en de verschillende spelers die hierbij betrokken zijn. Hoofdstuk 4 geeft weer hoe het bedrijfsleven over het hergebruik van verpakkingsglas rapporteert aan VROM. Hoofdstuk 5 beschrijft op welke punten de VI de (systematiek van de) monitoring door het bedrijfsleven heeft getoetst en geeft een interpretatie van de gepresenteerde informatie. Hoofdstuk 6 beschrijft geobserveerde aanknopingspunten voor meer hergebruik. Tot slot geeft hoofdstuk 7 de conclusies en aanbevelingen. 1 Besluit van 24 maart 2005, houdende regels voor verpakkingen, verpakkingsafval, papier en karton (Besluit beheer verpakkingen en papier en karton), zie www.overheid.nl Pagina 5 van 25
2 Juridisch kader en organisatorische aspecten 2.1 Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton Sinds 1 januari 2006 is het 'Besluit beheer verpakkingen papier en karton' zoals het Besluit volledig heet, van kracht. Alle bedrijven die in Nederland verpakte producten op de markt brengen, moeten hieraan voldoen. Volgens het Besluit zijn zij verantwoordelijk voor de preventie, inname, het materiaalhergebruik en de overige nuttige toepassing van de verpakkingen. Tevens regelt het Besluit de rapportageverplichtingen van deze bedrijven aan VROM. Per verpakkingssoort zijn (verschillende) doelstellingen opgenomen voor materiaalhergebruik en voor nuttige toepassing. Voor verpakkingsglas geldt dat 90% van het op de markt gebrachte glas als materiaal moet worden hergebruikt. Besluit Verpakkingen, Paragraaf 2, artikel 4 De producent of importeur draagt er zorg voor dat per kalenderjaar, van het totaal van de door hem in Nederland in het voorafgaande kalenderjaar aan een ander ter beschikking gestelde hoeveelheid verpakkingen en van de door hem ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich in dat kalenderjaar heeft ontdaan: d. van de overige materiaalsoorten, ten minste de volgende gewichtspercentages nuttig worden toegepast door deze als materiaal te hergebruiken: o 1. 90 gewichtsprocent van glazen verpakkingen Ten behoeve van de monitoring van de eisen zoals het Besluit die formuleert, moeten de bedrijven elk jaar voor 1 augustus verslag doen van de uitvoering gedurende het voorafgaande kalenderjaar. Met het Besluit is producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen ingevoerd. Dat betekent dat een bedrijf dat verpakte producten op de Nederlandse markt brengt, verantwoordelijk is voor de preventie, inzameling en recycling van het gebruikte verpakkingsmateriaal. Bij deze verantwoordelijkheid hoort ook de financiering van deze activiteiten. 2.2 Raamovereenkomst In juli 2007 hebben de Minister van VROM, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het verpakkende bedrijfsleven een Raamovereenkomst gesloten over de aanpak van de dossiers verpakkingen en zwerfafval. De belangrijkste aanleiding voor het sluiten van deze overeenkomst is dat het verpakkende bedrijfsleven, nu zij met de inwerkingtreding van het Besluit verantwoordelijk is voor de inzameling en verwerking van verpakkingsafval uit huishoudens, afhankelijk is van de medewerking van gemeenten. Gemeenten hebben namelijk een zorgplicht voor het overige huishoudelijke afval, de regie over het gebruik van de openbare ruimte en Pagina 6 van 25
goed werkende inzamelsystemen. Alleen in samenwerking met de gemeenten kan het verpakkende bedrijfsleven voldoen aan haar verplichtingen voor inname en hergebruik. Bestuurlijke afspraken hierover zijn vastgelegd in de Raamovereenkomst. Om de uitvoering en monitoring in goede banen te leiden, hebben Nedvang en de VNG een Uitvoerings- en Monitoringsprotocol protocol (UMP) opgesteld. Dit protocol bevat concrete afspraken en geeft aan wie waarvoor verantwoordelijk is bij de gescheiden inzameling van verpakkingsafval en hoe het gefinancierd wordt. De financiering van deze afspraken vindt plaats via het Afvalfonds. Het Afvalfonds wordt gevoed uit de verpakkingenbelasting die vanaf 2008 wordt geïnd door de Belastingdienst. Bedrijven die meer dan 15.000 2 kilogram verpakkingen op de Nederlandse markt brengen betalen over het meerdere naar soort en gewicht van het verpakkingsmateriaal een heffing. De bedrijven dienen daarvoor bij de Belastingdienst opgave te doen. 2.3 Uitvoeringsorganisaties Bedrijven die verpakte producten op de Nederlandse markt brengen zijn, volgens het Besluit, verantwoordelijk voor de preventie, inzameling en recycling van het gebruikte verpakkingsmateriaal. Omdat het gemakkelijker en goedkoper is als collectief uitvoering te geven aan die verantwoordelijkheid en verplichtingen (bijvoorbeeld verslaglegging), hebben veel bedrijven zich aangesloten bij zgn. uitvoeringsorganisaties. Er bestaan meerdere uitvoeringsorganisaties, enerzijds georganiseerd naar verpakkingsmateriaal (bijvoorbeeld Stichting Duurzaam Verpakkingsglas, SDV) anderzijds naar branche (bijvoorbeeld Bedrijfsverpakkingen Nederland, BVNL). Stichting Duurzaam Verpakkingsglas is opgericht door de glasrecyclingsbranche (glasrecyclers en glasfabrieken). Zij biedt in glas verpakkende bedrijven de mogelijkheid zich aan te sluiten. Door aansluiting kunnen deze bedrijven aantonen dat er ten behoeve van het hergebruik van hun glasverpakkingen een systeem voor inzameling en hergebruik bestaat. SDV zorgt verder voor de uit het Besluit voortvloeiende verplichtingen voor bedrijven die in glas verpakken (bijvoorbeeld voor de jaarlijkse rapportage). De partijen in de Raamovereenkomst zijn overeengekomen dat één uitvoeringsorganisatie namens het bedrijfsleven uitvoering geeft aan het Besluit waar het betreft de producentenverantwoordelijkheid voor consumentenverpakkingen. De Stichting Nedvang vervult deze rol. Binnen Nedvang zijn weer verschillende (uitvoerings)organisaties vertegenwoordigd die de belangen van de verschillende producentenorganisaties behartigen. Nedvang coördineert de uitvoerende werkzaamheden namens het verpakkende bedrijfsleven en draagt jaarlijks zorg voor een verslag met daarin de resultaten van de inzameling en recycling. Sinds begin mei 2009 heeft SDV geen zitting meer in het bestuur van Nedvang en zijn SDV en Nedvang/VROM/VNG in een juridisch geschil gewikkeld. Deze zaak wordt in hoofdzaak in februari 2010 behandeld. 2 Per 2010 is deze grens verhoogd naar 50.000 kg Pagina 7 van 25
Pagina 8 van 25
3 De kringloop van verpakkingsglas Pagina 9 van 25
De kringloop van het verpakkingsglas kent verschillende fasen en betrokken spelers 3. Bewerking/sortering/glasrecycling Het glas dat is ingezameld komt bij de glasbewerkers terecht. Het materiaal bevat naast glas ook keramiek, steen en porcelein (KSP), papier van etiketten, resten van levensmiddelen, deksels en andere materialen. Vooral (KSP) afkomstig van bijvoorbeeld servies dat in de glasbak terecht komt, geeft problemen bij de productie van nieuw glas (zwakke plekken). De glasbewerker haalt de meeste vervuiling eruit. Dit gebeurt in een electronisch bestuurd proces, waarbij lasertechniek, blazers, zuigers, magneten en aluminiumscheiders worden ingezet. Vervolgens worden de scherven op kleur gescheiden, zover dat niet al bij de inzameling is gebeurd. Daarna blijft het materiaal een aantal weken liggen om de organische verontreinigingen te laten composteren. Het ingezamelde materiaal wordt zo opgewerkt tot grondstof voor de glasfabrikant. Dit materiaal mag maximaal 35 gram KSP per ton glasscherven bevatten. Glas is onbeperkt recyclebaar. De glasrecycling in Nederland is betrekkelijk overzichtelijk. Twee recyclers hebben het grootste deel van de bewerkingsmarkt in handen. De totale hoeveelheid glas die zij uitsorteren komt voor het grootste deel uit Nederland. De afzet gaat zowel naar buitenlandse als Nederlandse producenten. Uit onderzoek naar de inhoud van een beperkt 4 aantal glasbakken (op 10 locaties, gemiddeld 350 kg) uit 2002 blijkt het aandeel verpakkingsglas 99%. Dit is een hoger aandeel dan in 1996 en 1998 is gemeten. Het aandeel verontreiniging bedroeg in 2002 ongeveer 1%. Dit is minder dan in voorafgaande metingen. Van de verontreiniging in 2002 was 0,3% glasgebonden verontreiniging en 0,7% niet-glasgebonden verontreiniging. Recycling/nieuwe productie In glasfabrieken worden naast nieuwe grondstoffen (zand, soda en kalk) uitgesorteerde glasscherven gebruikt voor nieuw verpakkingsglas. Naast besparing van grondstoffen wordt hiermee met name energie bespaard. De productie van glas kost veel energie. Bij gebruik van glasscherven kan er bij lagere temperaturen glas worden gemaakt. Door de toevoeging van 50% gerecycled glas wordt een energiebesparing van circa 15% gerealiseerd. Afhankelijk van het soort en de kleur glas dat gemaakt wordt, worden meer of minder glasscherven ingezet (tot 80%), gemiddeld wordt 50% oud glas ingezet. Voor de productie van witglas kan alleen witglas gebruikt worden. Van gemengd bruin en groen gekleurd glas kan altijd groen glas worden gemaakt. In grote ovens wordt het materiaal verhit tot 1.500º C, waarna het vloeibare glas in de gewenste vorm wordt geperst of geblazen. 3 De spelers kennen verschillende benamingen. Zo wordt het verpakkende bedrijfsleven in Besluit Verpakkingen als producent aangeduid. Ten behoeve van de duidelijkheid worden alle verschillende namen die gebruikt worden om een bepaalde speler aan te duiden, in dit schema genoemd. 4 Door de keuze van de onderzochte glasbakken is getracht een zo goed mogelijk beeld voor heel Nederland te verkrijgen door aspecten als stad/platteland, sociaal-economische status van de wijk, kleurscheiding, ondersgronds/bovengronds en locatie mee te nemen bij de selectie. Pagina 10 van 25
Drie fabrikanten van verpakkingsglas produceren een groot deel van het verpakkingsglas dat in Nederland op de markt komt. Voor een daarvan geldt dat tweederde van de grondstof bestaat uit gebruikt glas. Er schijnt een onderaanbod van gerecycled witglas te zijn waardoor er minder wordt ingezet dan ingezet zou kunnen worden. Vulling De verpakkende bedrijven (normadressanten of producenten van het Besluit) kunnen in 2 groepen verdeeld worden, food en non-food (bijvoorbeeld cosmetica). Deze bedrijven/branches vullen het verpakkingsglas met hun product en verkopen het aan onderafnemers. Via afvullers gaat statiegeldglas dat niet meer aan de eisen voldoet en uitval tijdens productie (schoon) naar de glasrecycling. Vervuilde uitval gaat via het restafval uit de kringloop. De groep verpakkende bedrijven betreft in Nederland een grote groep bedrijven. Verkoop Via de detailhandel komen de met inhoud gevulde glazen verpakkingen bij de consument terecht. Uitval door breuk komt doorgaans in het restafval terecht in verband met vervuiling. Statiegeldglas gaat na gebruik retour naar de afvullers. In de fase verkoop spelen ook B2B-verkopers een rol. Ook hier gaat vuile breuk in het restafval en statiegeldglas retour naar afvullers. Glazen verpakkingen met inhoud die over de datum zijn of recalls gaan ook naar bedrijven die zich hebben gespecialiseerd in de verwerking van deze stromen. Gebruik De gebruikers (huishoudens, instellingen, bedrijven) hebben het glas in bezit totdat de inhoud leeg is (of bedorven). Consumenten brengen het lege verpakkingsglas ofwel naar de glasbak of stoppen het bij het restafval. Voor instellingen en bedrijven geldt dat, indien zij meer dan 30 kg glasverpakking als afval per week hebben, zij dit apart moeten laten inzamelen. Zij hebben hiervoor vaak een contract met een inzamelaar. Door heel Nederland staan zo n 25.000 glasbakken. Glas wordt voor 90% kleurgescheiden ingezameld in bakken voor wit, groen en bruin glas. Inzameling Het glas uit huishoudens en kleinere instellingen dat in glasbakken terecht komt, wordt (in opdracht van gemeenten) door inzamelaars getransporteerd naar de bewerkers. Dit geldt ook voor ingezameld verpakkingsglas van bedrijven en andere instellingen. In Nederland is een beperkt aantal grotere en een aantal kleinere inzamelaars actief op het terrein van de glasinzameling. Uit de kringloop Het verpakkingsglas dat niet apart wordt ingezameld komt in het restafval terecht en wordt dan verbrand in huisvuilverbranders of incidenteel gestort. Uit de bezoeken en interviews blijkt dat er in de verschillende fasen verpakkingsglas uit de kringloop verdwijnt. Als voorbeeld: horecainstellingen scheiden niet altijd het glas van het overige restafval. Pagina 11 van 25
In minder verstedelijkte gemeenten is de hoeveelheid ingezameld glas hoger dan in meer verstedelijkte gemeenten. Zo wordt er in gemeenten met verstedelijkingsklasse 1 jaarlijks gemiddeld 18 kg glas per inwoner opgehaald en in gemeenten met verstedelijkingsklasse 4 gemiddeld 23 kg. Er worden verschillende oorzaken genoemd: zo zouden met name tweeverdieners, studenten en allochtonen minder goed scheiden. Pagina 12 van 25
4 Monitoring en rapportage - systematiek en cijfers 4.1 Inleiding Het verpakkende bedrijfsleven geeft middels een jaarlijkse rappportage aan in hoeverre het voldoet aan de verplichtingen van het Besluit. Om te bepalen of het vereiste recyclingspercentage voor glasverpakkingen wordt gehaald, rapporteert men hoeveel verpakkingsglas in Nederland op de markt is gebracht en hoeveel glasverpakkingen worden hergebruikt. In dit hoofdstuk wordt de gehanteerde systematiek en (de onderliggende informatie en aannames bij) de gerapporteerde cijfers over 2007 beschreven. Over 2007 is er één rapportage, ingediend door Nedvang voor alle verpakkingen, waarbij de glashergebruikgegevens gebaseerd zijn op gegevens van SDV. Over 2008 zijn er twee rapportages ingediend, als gevolg van het geschil tussen Nedvang en SDV. De rapportage van Nedvang is gebaseerd op de nieuwe systematiek van het UMP, waarbij gegevens over hergebruik afkomstig zijn van aangesloten gemeenten. De ander is van SDV, die alleen rapporteert voor verpakkende bedrijven die bij haar zijn aangesloten en hergebruikgegevens baseert op de glasbewerkers die zij vertegenwoordigt. Deze twee rapportages zijn niet uitgebreid beschouwd omdat ze, ten tijde van de quick scan, niet volledig waren en deels nog niet geaccepteerd door de beleidsdirectie van VROM. Ze worden daarom in dit hoofdstuk ook niet beschreven. In 4.3 wordt wel ingegaan op de nieuwe systematiek beschreven in het UMP. NB: dit hoofdstuk geeft dus een beschrijving van de systematiek. De manier waarop de VI deze systematiek heeft getoetst en de conclusies daarvan worden in de volgende hoofdstukken beschreven. 4.2 Rapportage 2007 Uit: Monitoring verpakkingen, Resultaten 2007 Hoeveelheid op de markt gebrachte glasverpakkingen 2007 572 kton Hoeveelheid hergebruikte glasverpakkingen 2007 461 kton Percentage hergebruik (461/ 572) 81% De hoeveelheid op de markt gebrachte glasverpakkingen wordt bepaald op basis van een meting uit 2005 ten behoeve van monitoring van Convenant Verpakkingen III. De toen gemeten hoeveelheid op de markt gebrachte glasverpakkingen is verhoogd met het materiaalspecifiek groeicijfer voor glasverpakkingen. Hiervoor is het Europese productiegroeicijfer zoals is verzameld en gepubliceerd door FEVE (de Europese federatie van producenten van glazen verpakkingen) gebruikt. De hoeveelheid hergebruikte glasverpakkingen is bepaald op basis van cijfers van inzamelaars en/of herverwerkers. Zij wegen de ingezamelde hoeveelheid verpakkingsglas van huishoudens en bedrijven en doen daarvan opgave aan SDV. SDV telt al deze hoeveelheden bij elkaar op en komt zo tot de hoeveelheid hergebruik die hierboven staat aangegeven. Pagina 13 van 25
4.3 De nieuwe systematiek volgens het uitvoerings- en monitoringsprotocol Hoeveelheid op de markt gebracht De gegevens over op de markt gebrachte hoeveelheden en soorten verpakkingsmaterialen komen van de Belastingdienst. Bedrijven die meer dan 15.000 kilo verpakkingen als eerste nieuw op de Nederlandse markt brengen moeten hierover immers belasting betalen. De Belastingdienst registreert bij de aangifte door die bedrijven de hoeveelheden verpakkingen per materiaal. Omdat hiermee niet de totale hoeveelheid verpakkingen in zicht is (omdat bedrijven die minder dan 15.000 kilo op de markt brengen geen aangifte hoeven te doen) worden deze gegevens vervolgens geëxtrapoleerd. Hergebruik verpakkingsglas uit huishoudens De gemeenten geven het totaal aan ingezamelde glasverpakkingen uit huishoudens door aan Nedvang. Zij baseren zich daarbij op de weegregistraties die zij van hun bewerker ontvangen. Uit: Uitvoeringsprotocol Huishoudens - p. 12 en 13 De gemeente doet opgave aan Nedvang van de ingezamelde hoeveelheden gescheiden materialen. De gemeente (gemeentelijke inzamelaar) zamelt de glazen verpakkingen uit huishoudens apart in en levert deze aan bij de bewerker. De hoeveelheid geaccepteerd glas wordt gewogen op een weegbrug. De gemeente krijgt op basis van haar contract met de bewerker de gegevens over de ingezamelde hoeveelheden. De gemeente bepaalt de maandelijkse hoeveelheid op basis van de bonnen van de weegbrug bij de bewerker. Het glas uit huishoudens wordt administratief gescheiden gehouden van het glas afkomstig uit bedrijven tot de overdracht aan de bewerker. De gecertificeerde bewerker verstrekt gegevens aan Nedvang over de hoeveelheid ingezameld glas, de hoeveelheid afgezette scherven en NAW-gegevens van de recycler. Nedvang gebruikt deze cijfers ter controle. Hergebruik verpakkingsglas uit bedrijven De inzamelaars geven het totaal aan ingezamelde glasverpakkingen door aan Nedvang. Zij baseren zich daarbij op de weegregistraties die zij van hun bewerker ontvangen. Uit: Uitvoeringsprotocol Bedrijven - p. 10 Het verpakkingsglas van bedrijven wordt ingezameld door gecertificeerde afvalinzamelaars die gecontracteerd zijn door het betreffende bedrijf. De afvalinzamelaars brengen het ingezamelde glas naar een gecertificeerd bewerker. De bewerker accepteert de partij glas alleen indien deze voldoet aan de afgesproken kwaliteitscriteria. De hoeveelheid glas wordt gewogen op een weegbrug bij de bewerker. Na sortering en bewerking vervoert de bewerker de gesorteerde glasscherven naar een recycler (glasfabriek). De inzamelaars verstrekken Nedvang elk kwartaal de gegevens over de totale hoeveelheid per maand ingezameld glas bij alle bedrijven die in Nederland een contract hebben met deze inzamelaar. De gecertificeerd bewerker verstrekt Nedvang gegevens over de hoeveelheid ingezameld glas en de hoeveelheid afgezette scherven. Nedvang gebruikt deze cijfers voor controle van de gegevens die zijn aangeleverd door inzamelaars en gemeenten en voor het aantonen van materiaalhergebruik. Pagina 14 van 25
5 Monitoring en rapportage: toetsing door de VI Een quick scan leent zich per definitie niet voor uitgebreid en diepgaand onderzoek. De gehanteerde systematiek en (de onderliggende informatie en aannames bij) de gerapporteerde cijfers over 2007 zijn op een aantal punten bij een beperkt aantal bedrijven in de keten getoetst. De mate waarin dit een indicatie geeft van de betrouwbaarheid van alle gerapporteerde cijfers is daarmee beperkt. Daarom is ook aangegeven wat niet is getoetst. In dit hoofdstuk wordt verder kort ingegaan op de nieuwe systematiek van het UMP. 5.1 Getoetst Het is belangrijk dat het mogelijk is om op basis van de organisatie en administratie van betrokken bedrijven de stromen verpakkingsglas gescheiden (Nederland vs buitenland/bedrijven vs huishoudens) en eenmalig te rapporteren. De basisinformatie die nodig is voor de rapportage moet uit de administratie van betrokken ondernemingen kunnen worden gehaald. De bezochte bedrijven houden een administratie bij van in- en uitgaande stromen. Bedrijven en instellingen die veel in glas verpakte producten gebruiken kunnen vrij specifiek aangeven hoeveel verpakkingsglas er vrij komt, hoe dit wordt ingezameld en waar het naartoe gaat. Deze gegevens worden geregistreerd. Ook inzamelaars kunnen goed aangeven waar het bij hun aangeleverde materiaal vandaan komt. In het algemeen zijn de stromen fysiek en administratief goed te scheiden. Ook de bewerkers/recyclers geven vrij nauwkeurig (in percentages) aan waar stromen vandaan komen en waar ze naartoe gaan, hetgeen duidt op een nauwkeurige administratie. Op basis van de organisatie en administratie van (het beperkte aantal) bezochte bedrijven kan over het algemeen goed worden herleid waar stromen afgedankt verpakkingsglas vandaan komen en waar ze naartoe gaan. Het onderscheid tussen binnen- of buitenlandse stromen is goed te maken, dit geldt in mindere mate voor het onderscheid bedrijven of huishoudelijke stromen. De rapportage gaat ervan uit dat al het ingezamelde verpakkingsglas als materiaal wordt hergebruikt. Voor een deel is het materiaal vervuild en deze hoeveelheid niet-glas mag niet worden meegerekend als hergebruik. Om te bepalen om welke hoeveelheden het gaat, is bij de twee recyclers nagevraagd waar het uitgesorteerde materiaal uit bestaat en waar het naar toegaat. Bij de een wordt de binnenkomende stroom glas als volgt verwerkt. 84,4% Wordt als grondstof gebruikt voor de glasindustrie, 1,6% ferro, nonferro en overige materiaal wordt recycled, verbrand of gestort, 14% KSPglas (fijnglasmateriaal met relatief veel verontreiniging van KSP) wordt als afdeklaag gebruikt op stortplaatsen of opgebulkt en in de wegenbouw gebruikt. Bij de ander gaat 94% naar de glasindustrie. De overige 6% wordt verbrand, gerecycled of gebruikt als bouwstof. Om te bepalen of het gebruik van KSP-glas in de bouw of op stortplaatsen kan worden beschouwd als materiaalhergebruik is de regelgeving tegen het licht gehouden. Uit de toelichting op het Besluit blijkt dat onder materiaalgebruik moet worden verstaan dat het materiaal van de verpakking Pagina 15 van 25
opnieuw wordt gebruikt en niet dat de verpakking in zijn oorspronkelijke functie opnieuw wordt gebruikt zoals bij producthergebruik het geval is. Er is sprake van nuttige toepassing indien het materiaal wordt gebruikt in plaats van een andere grondstof. De voorwaarde daarbij is dat het als het om een bouwstof gaat voldoet aan de regelgeving die geldt voor secundaire bouwstoffen. Er is navraag gedaan bij de bedrijven waar de KSP-stroom nu precies naar toegaat om te achterhalen in hoeverre hieraan is voldaan. Deze gegevens zijn ondanks herhaaldelijk navragen niet overlegd. De rapportage van SDV/Nedvang gaat ervan uit dat al het ingezamelde glas wordt hergebruikt. Voor een deel (ergens tussen de 6 en 14% van het ingangsmateriaal bij de recyclers) is dit door de bedrijven niet aangetoond. 5.2 Niet getoetst/moeilijk te toetsen aannames Het cijfer bij de hoeveelheid nieuw op de markt in 2007 heeft een marktmeting uit 2005 als basis. Deze is vervolgens verhoogd met het Europese groeicijfer voor glasverpakkingen. Er is niet nagegaan hoe betrouwbaar dit cijfer is. Deze manier van rapporteren is door VROM goedgekeurd. De methode is verder niet getoetst omdat deze in de toekomst niet meer gebruikt gaat worden: de cijfers komen dan van de Belastingdienst. Er is geen administratief onderzoek gedaan bij SDV/Nedvang om na te gaan hoe opschaling en optelling van alle opgaven die daar binnenkomen over verschillende partijen glas geschiedt. Hiervoor is een accountantsonderzoek nodig en dat ging de scope van deze quick scan te buiten. In de rapportage 2007 is de hoeveelheid hergebruikt niet neerwaarts gecorrigeerd voor vervuiling (SDV: 2%), maar ook niet opgeschaald om glas dat bij inzamelaars terecht komt die geen lid zijn van SDV (SDV: 20.000 ton) alsnog mee te rekenen. Op basis van deze SDV-gegevens zou dit het hergebruikpercentage met 1% doen toenemen. Niet is kunnen nagaan in hoeverre het volume van 20.000 ton klopt. Wel is nagegaan in hoeverre het vervuilingspercentage reëel is. Uit de informatie van de bedrijven komt echter geen eenduidige informatie over de omvang van de vervuiling (zie getoetst ). Uit onderzoeken naar de samenstelling van het huishoudelijke restafval, die sinds de jaren zeventig worden gedaan, blijkt dat verpakkingsglas een relatief kleine stroom is van het huishoudelijk restafval (2008=4,7%). Het aandeel glas is sinds de jaren 80 flink afgenomen en de laatste jaren stabiel. Toch betekent dit in absolute zin dat er redelijk wat verpakkingsglas uit de kringloop verdwijnt. Uitgaande van een percentage van 4,7% in 2008 en van de totale hoeveelheid huishoudelijk restafval zoals gemeten in 2008 (3930 kton), zou in dat jaar zo n 184 kton verpakkingsglas uit de kringloop zijn verdwenen. Dit is meer dan in de rapportage van Nedvang van 2007 staat aangegeven (111 kton, zie hoofdstuk 4). Aan SDV is gevraagd naar een verklaring voor dit verschil. SDV geeft aan ervan uit te gaan dat in het onderzoek ook ander glas dat niet tot verpakkingen behoort wordt meegerekend zoals drinkglazen, ovenglas, spiegels, etc. Zij geeft aan dat eerder onderzoek naar verpakkingsglas in restafval een lager percentage liet zien (2,7%). Indien met dit percentage wordt gerekend zou de hoeveelheid verpakkingsglas die uit de kringloop verdwijnt meer in lijn komen met de SDV/Nedvang-rapportage. In het kader van deze quick scan is dit niet nader onderzocht. Pagina 16 van 25
5.3 Nieuwe systematiek conform UMP In algemene zin kan gesteld worden dat de in 4.3 beschreven systematiek, die in de toekomst gebruikt gaat worden om hergebruik van verpakkingen te monitoren en rapporteren, een goede basis geeft. Aangegeven is dat gewerkt moet worden met gecertificeerde bedrijven, die ook regelmatig worden geaudit. Punten van aandacht zijn: In het protocol is niet aangegeven op welke wijze Nedvang zelf alle gegevens die zij binnenkrijgt verwerkt en dubbeltellingen voorkomt. Ook dit systeem zou duidelijk moeten zijn en getoetst moeten kunnen worden. De betrouwbaarheid van de cijfers over hergebruik is afhankelijk van de aantallen gemeenten die aangesloten zijn bij Nedvang. Hoe meer gemeenten deelnemen, hoe betrouwbaarder de cijfers. Onduidelijk is op welke manier de gegevens worden gecorrigeerd voor vervuiling. Het huidige conflict tussen SDV en Nedvang kan gevolgen hebben voor de mate waarin daadwerkelijk volgens dit protocol gewerkt gaat worden. Het contact tussen Nedvang en de glasindustrie (die SDV vertegenwoordigt) staat namelijk onder druk. Pagina 17 van 25
Pagina 18 van 25
6 Meer hergebruik Omdat het gerapporteerde recyclingpercentage al jaren lager ligt dan de doelstelling, is in deze quick scan ook gekeken naar aanknopingspunten voor meer hergebruik. In de rapportages over de afgelopen jaren (1999 2007) blijkt het hergebruikpercentage stabiel fluctuerend tussen de 78% en 82%. Klaarblijkelijk is het niet makkelijk om tot een hoger percentage te komen. Tijdens deze quick scan zijn de volgende activiteiten/suggesties ter ore gekomen. Zoals blijkt uit de beschrijving van kringloop van verpakkingsglas (hoofdstuk 3) lijkt er met name winst te halen door meer inzameling. Vooral na de gebruiksfase verdwijnt er glas uit de kringloop doordat het bij het restafval terecht komt. SDV voert al enkele jaren samen met de Stichting Papier Recycling Nederland (PRN) een project uit dat tot doel heeft grote gemeenten die met de inzamelresultaten van glas en papier achterblijven, te helpen dit te verbeteren. Het project (genaamd GPG: gemeenten-papier-glas) richt zich op de grote gemeenten (G30). Het spoort gemeenten aan de financiële voordelen van meer gescheiden inzameling van papier en glas te inventariseren (minder restafval betekent minder afvalverwerkingkosten, gescheiden papier en glas levert een gegarandeerde opbrengst op) en vervolgens een actieplan op te zetten om de inzamelstructuur te verbeteren en inzamelresultaten te verhogen. Het GPG-project biedt daarbij (gratis) advies, concrete informatie over de glas- en papierrecycling en communicatiemateriaal. Tijdens het onderzoek is niet duidelijk geworden welke resultaten het project haalt. In sommige andere landen in Europa schijnt de stroom ingezameld glas minder vervuild te zijn met KSP. Het zou interessant zijn om te achterhalen hoe het komt dat de Nederlandse stroom ingezameld glas relatief sterk vervuild is met KSP. Indien het vervuilingspercentage kan worden terugggedrongen, kan de stroom zuivere glasscherven groter zijn. Gevolg zal zijn dat er minder KSP-glas overblijft waarvan nu onduidelijk is of het daadwerkelijk nuttig wordt toegepast. Als oorzaak voor de relatief grote vervuiling van glasbakinhoud met KSP is gesuggereerd dat in Nederland relatief veel dranken worden verpakt in flessen van keramiek. Bezoeken bij het verpakkende bedrijfsleven laten zien dat ook daar winst te halen is. Vuile breuk verdwijnt nog regelmatig uit de kringloop. Niet onderzocht is hoe groot deze stroom is, maar juist in deze fase van de kringloop mag verwacht worden dat uitval voorkomen wordt door dit glas aan de recyclingsbranche aan te bieden. Het verpakkende bedrijfsleven is normadressant van het Besluit en verantwoordelijk voor het hergebruik. Bezoeken bij bedrijven in de gebruiksfase laten zien dat ook daar mogelijk winst te halen is. Schoon ziekenhuisglas wordt soms niet aangenomen door recyclers uit angst voor gevaarlijke stoffen. Horeca-instellingen scheiden niet altijd het glas van het overige restafval. Pagina 19 van 25
Pagina 20 van 25
7 Conclusies en aanbevelingen Het doel van deze quick scan was de verwerkingsketen van verpakkingsglas globaal in beeld te brengen en een indicatie te krijgen van de mate waarin het door het bedrijfsleven gerapporteerde recyclingpercentage een reëel beeld geeft van het werkelijke hergebruik. In dit hoofdstuk een korte samenvatting van de gepresenteerde feiten en daaruit te trekken conclusies. 7.1 Conclusies Globaal beeld verwerkingsketen De verwerkingsketen van verpakkingsglas geeft het beeld van een stabiele, vrij overzichtelijke keten. Verpakkingsglas heeft na gebruik waarde voor de glasfabrikant omdat het oneindig kan worden gerecycled en bij gebruik als grondstof voor nieuw glas er minder energie nodig is dan bij het gebruik van de oorspronkelijke grondstoffen zand, kalk en soda. Ook het milieu is daarbij gebaat. Gescheiden inzameling van glas vindt door een wijd verspreid net van glasbakken dan ook op grote schaal plaats. Toch voldoet het percentage hergebruik nog niet aan de vereisten van het Besluit Verpakkingen. Indicatie betrouwbaarheid gerapporteerde recyclingspercentage Naar opgaven van SDV en Nedvang werd in 2007 81% van het in 2007 op de markt gebrachte verpakkingsglas hergebruikt. Dit percentage is gebaseerd op de hoeveelheid ingezameld glas dat bij recyclers wordt aangeleverd. Op basis van een beperkt aantal controles bij bedrijven in de keten is de systematiek achter deze opgave getoetst. Daarbij is gekeken naar de mate waarin uit de administratie van betrokken bedrijven in de keten betrouwbare informatie kan worden gehaald over in- en uitgaande stromen en in hoeverre ingezameld glas ook daadwerkelijk wordt hergebruikt. Op basis van de organisatie en administratie van (het beperkte aantal) bezochte bedrijven kan goed worden herleid waar stromen afgedankt verpakkingsglas vandaan komen en waar ze naartoe gaan. Het onderscheid tussen binnen- of buitenlandse stromen is goed te maken, dit geldt in mindere mate voor het onderscheid bedrijven of huishoudelijke stromen. De rapportage over 2007 van SDV/Nedvang gaat ervan uit dat al het ingezamelde glas wordt hergebruikt. Op één punt is in het onderzoek niet duidelijk geworden of er echt sprake is van hergebruik. Dit betreft het KSP-glas, dat mogelijk meer dan 10% bedraagt, waarvan niet eenduidig bekend is geworden hoe en waar dit materiaal is toegepast. Daarmee is niet aangetoond dat dit meegerekend kan worden als hergebruik. 7.2 Aanbevelingen Nader onderzoek door de VROM-Inspectie Om een meer volledig beeld te krijgen van de betrouwbaarheid van opgegeven hergebruikcijfers zouden de volgende zaken nader onderzocht moeten worden: de verklaring voor het verschil in hoeveelheid verpakkingsglas die uit de kringloop verdwijnt op basis van de door Nedvang/SDV gerapporteerde cijfers en de hoeveelheid op basis van het onderzoek naar de samenstelling van restafval door SenterNovem; Pagina 21 van 25
de daadwerkelijke verwerking van KSP-glas door de recyclers. Verificatie van gerapporteerde cijfers in de toekomst Ten behoeve van een goede verificatie van de cijfers die Nedvang in de toekomst gaat rapporteren, wordt Nedvang aanbevolen: aan te geven op welke manier alle gegevens van gemeenten en bedrijven worden verwerkt in de rapportage, zodat dit ook door een derde instantie kan worden gecontroleerd; inzicht te geven in de wijze waarop en op basis waarvan gegevens worden gecorrigeerd voor vervuiling; aan te tonen dat het ingezamelde materiaal ook daadwerkelijk wordt hergebruikt en dat dit conform alle regelgeving geschiedt. Meer hergebruik aanbevelingen voor uitvoeringsorganisaties toon aan welke resultaten gehaald worden met het GPG-project en ga hier actief mee verder; onderzoek de mogelijkheden om te komen tot minder vervuiling van het ingezameld glas met KSP; spoor met name horeca-instellingen aan glasafval gescheiden aan te bieden. Pagina 22 van 25
8 Bezochte bedrijven/telefonisch geconsulteerden Maltha, Heijningen Van Tuijl, Gameren Ardagh Glass, Dongen Hak, Giessen Van der Valk concern, Tiel Efteling, Kaatsheuvel Radboud ziekenhuis, Nijmegen Van Ganzenwinkel Sita Nedvang Stichting Duurzaam Verpakkingsafval (SDV) Schriftelijke bronnen SenterNovem, Samenstelling van het huishoudelijk restafval, Resultaten sorteeranalyses 2008, januari 2009 Afval Overleg Orgaan, Samenstelling van gescheiden ingezameld oud papier/karton en glas uit huishoudens, Resultaten sorteeranalyses 2002, AOO 2003-1, juni 2003 SenterNovem, Monitoringsrapportage huishoudelijk afval, Resultaten 2006, Uitvoering Afvalbeheer, Augustus 2008 Nedvang, Monitoring verpakkingen, Resultaten 2007, versie 30 augustus 2008 Nedvang, Monitoring verpakkingen, Resultaten 2008, versie 30 september 2009 Stichting Duurzaam Verpakkingsglas (SDV), Verslaglegging uitvoering Besluit beheer verpakkingen en papier en karton, verslagjaar 2008, september 2009 Stichting Nedvang, Uitvoerings- en Monitoringsprotocol gescheiden inzameling verpakkingsafval, versie 2.0, april 2009 Geraadpleegde websites www.senternovem.nl www.duurzaamglas.nl www.glasbak.nl www.kringloopglas.nl www.afvalonline.nl www.feve.org/statistics Pagina 23 van 25
Pagina 24 van 25
9 Afkortingen en definities Uitvoeringsorganisatie SDV Nedvang KSP KSP-glas Organisatie van het bedrijfsleven die collectief zorgt voor uitvoering van de individuele verplichtingen uit het Besluit Stichting Duurzaam Verpakkingsglas sinds de inwerkingtreding van de Raamovereenkomst is dit de uitvoeringsorganisatie die namens alle producenten en importeurs (het bedrijfsleven) uitvoering geeft aan de gemaakte afspraken in de Raamovereenkomst. Keramiek, Steen, Porselein Fijnglasmateriaal met relatief veel verontreiniging van KSP (5%) Pagina 25 van 25