Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2005 2006 30 515 Wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de mogelijkheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen of bij woningen of die lokalen behorende erven Nr. 5 VERSLAG Vastgesteld 2 juni 2006 De vaste commissie voor Justitie 1 belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen tijdig zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende voorbereid. Inhoudsopgave I. Algemeen 1 1. Inleiding 1 2. Rechtvaardiging van de verdergaande maatregel 2 3. Integrale aanpak 5 II Artikelsgewijze toelichting 6 1 Samenstelling: Leden: Van de Camp (CDA), De Vries (PvdA), Dittrich (D66), Rouvoet (CU), De Wit (SP), Albayrak (PvdA), Luchtenveld (VVD), Wilders (Groep Wilders), Weekers (VVD), De Pater-van der Meer (CDA), voorzitter, Cqörüz (CDA), Verbeet (PvdA), ondervoorzitter, Wolfsen (PvdA), De Vries (CDA), Van Haersma Buma (CDA), Eerdmans (LPF), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Varela (LPF), Van Fessem (CDA), Straub (PvdA), Nawijn (Groep Nawijn), Visser (VVD), Azough (GL), Van Egerschot (VVD), Meijer (PvdA), Özütok (GL), Vacature (algemeen) en Vacature (SP). Plv. leden: Jonker (CDA), Dijsselbloem (PvdA), Lambrechts (D66), Van der Staaij (SGP), Van Velzen (SP), Tjon-A-Ten (PvdA), Van Baalen (VVD), Blok (VVD), Vacature (algemeen), Aasted Madsen-van Stiphout (CDA), Jager (CDA), Van Heteren (PvdA), Arib (PvdA), Buijs (CDA), Sterk (CDA), Kraneveldt (LPF), Joldersma (CDA), Van As (LPF), Ormel (CDA), Van Dijken (PvdA), Van Schijndel (VVD), Karimi (GL), Örgü (VVD), Kalsbeek (PvdA), Halsema (GL), Timmer (PvdA) en Vergeer (SP). I. ALGEMEEN 1. Inleiding De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden vinden het een goede zaak dat het nu eindelijk mogelijk wordt drugspanden rechtstreeks te sluiten zonder dat hoeft te worden aangetoond dat de openbare orde wordt verstoord. Deze aanscherping van het drugsbeleid vinden deze leden hard nodig om drugsoverlast te kunnen aanpakken en de wet te kunnen handhaven. Terugkijkend naar de afgelopen jaren is het deze leden gebleken dat de wet Victoria niet toereikend is geweest om op te treden tegen de illegale verkoop van drugs. Zij hebben begrepen dat het mogelijk was de wet te omzeilen door de woonfunctie van het pand schijnbaar in stand te houden en dat de gemeente zich vele inspanningen moest getroosten om een volledig dossier op te bouwen om met succes via de rechter het pand te laten sluiten. De leden van de CDA-fractie vinden het terecht dat nu bestuursdwang kan worden toegepast bij elke overtreding van de Opiumwet in een drugspand. Zij hebben nog een aantal vragen. KST98057 0506tkkst30515-5 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 1
De leden van de PvdA-fractie erkennen de noodzaak om illegale verkooppunten van softdrugs streng aan te pakken. Zij vinden dit noodzakelijk om, onder andere, vermengen van soft- en harddrugs te voorkomen. Voor de leden van de PvdA-fractie is dat een belangrijk onderdeel van het algehele softdrugsbeleid. Deze leden kunnen zich vinden in het voorliggende wetsvoorstel. De waarborgen die de regering heeft ingebouwd zijn voor deze leden tot op zeker hoogte afdoende. Zij hebben nog enkele vragen en opmerkingen over het wetsvoorstel. De leden van de VVD-fractie hebben met instemming kennisgenomen van het wetsvoorstel dat de mogelijkheid voor de burgemeester creëert om bestuursdwang toe te passen bij de illegale verkoop van drugs vanuit woningen. Zij ondersteunen een strenge aanpak van drugscriminaliteit en moedigen het gebruik van middelen aan die een verdere inperking hiervan mogelijk maken. Zij willen daarover nog enkele vragen stellen. De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben nog enkele vragen die zij graag beantwoord zien door de regering. De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van genoemd wetsvoorstel tot wijziging van artikel 13b van de Opiumwet. Hoewel deze leden zich terughoudend opstellen waar het gaat om de uitbreiding van bevoegdheden binnen het bestuursrecht met rechtsmiddelen die eerder een uitsluitend strafrechtelijk karakter hadden, kunnen zij het doel onderschrijven van voorgestelde wetswijziging, om gemeenten binnen het kader van het driehoeksoverleg meer mogelijkheden te bieden de overlast te bestrijden die drugshandel met zich meebrengt. Deze leden hebben nog enkele vragen. Aan deze vragen ligt ten grondslag de twijfel van de leden van de ChristenUnie-fractie aan de legitimiteit en effectiviteit van het te realiseren machtsmiddel. Het betreft hier de uitbreiding van artikel 13b van de Opiumwet en daarmee de uitbreiding van de daarop gebaseerde bevoegdheden voor een burgemeester om bestuursdwang uit te oefenen door huizen en lokalen, inclusief woningen, alsook erven te sluiten indien vastgesteld is dat van daaruit drugs verhandeld worden zonder dat daarbij de AHOJ-G criteria in acht worden genomen. 2. Rechtvaardiging van de verdergaande maatregel De leden van de CDA-fractie willen graag meer inzicht in de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Zij vragen of elk pand waar een hoeveelheid drugs wordt aangetroffen die de toegestane hoeveelheden voor bezit te boven gaat, straks kan worden gesloten. Hoe moet in dit verband de zinsnede «dan wel daartoe aanwezig is» in het voorgestelde artikel 13b worden verstaan? Moet om aan deze zinsnede te voldoen de intentie van de bezitter van de drugs worden aangetoond? Wordt bij overschrijding van de toegestane hoeveelheid voor bezit deze intentie automatisch aangenomen, zo vragen deze leden. Zij vragen voorts of door dit wetsvoorstel ook de thuisteelt van wiet beter is te bestrijden. Deze leden zijn in het bijzonder geïnteresseerd in de mogelijkheden die dit wetsvoorstel biedt om growshops aan te pakken. Zij vragen of het op basis van dit artikel mogelijk een growshop waar drugs worden gevonden te sluiten. In hoeverre is het bij het toepassen van bestuursdwang noodzakelijk dat is aangetoond dat middelen die vallen onder de Opiumwet verkocht zijn, afgeleverd zijn, verstrekt of aanwezig zijn? Is het ook mogelijk om op basis van dit wetsvoorstel via de bestuursdwang panden oftewel growhops te sluiten die kennelijk bedoeld zijn voor het verkopen van middelen voor het kweken van wiet, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Zij verwachten dat met dit wetsvoorstel drugsoverlast beter kan worden Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 2
aangepakt. Deze leden horen graag nog meer over wat het betekent om het pand te kunnen sluiten. Welke consequenties heeft dat voor de bewoners die eigenaar zijn van het pand? Ook vragen zij of het op basis van dit wetsvoorstel mogelijk is aan de uitoefening van de bestuursdwang een strafrechtelijke veroordeling van de eigenaar van het drugspand te koppelen. De leden van de PvdA-fractie begrijpen niet waarom een sterk verspreide ligging van de illegale verkooppunten problemen veroorzaakt als de gemeente wil overgaan tot het sluiten van een woning op grond van artikel 174a Gemeentewet. Zij ontvangen graag een toelichting hierop. Deze leden wijzen op het advies van de Raad van State om aan artikel 13b toe te voegen, dat «de bestuursdwang onder meer kan bestaan uit het tijdelijk verzegelen of anderszins sluiten van de woning het lokaal of het erf», dat niet door de regering wordt overgenomen. De leden van de PvdA-fractie menen dat deze toevoeging verduidelijkt, dat ook sprake kan zijn van minder zwaar ingrijpen. Zij wijzen erop dat artikel 13b raakt aan de grondrechten van art. 8 EVRM en zij zijn van mening dat zoveel mogelijk waarborgen moeten worden ingebouwd. Zij zijn van mening dat naast de waarborgen die de regering voorstelt, de waarborgen die de Raad van State in zijn advies voorstelt een extra waarborg inhouden. Zij vragen of de regering hierop kan reageren en duidelijker kan aangeven waarom het niet wenselijk is om dit advies over te nemen. Deze leden vinden dat de reactie van de regering, dat de term bestuursdwang voldoende duidelijk maakt dat ook minder zware vormen van bestuursdwang van toepassing zijn, te mager. De leden van de PvdA-fractie zouden ten slotte graag willen weten of deze wetswijziging er toe bijdraagt dat een snellere verbeurdverklaring van een woning mogelijk wordt, wanneer sprake is van illegale verkooppunten. In het licht van de proportionaliteitsvraag hebben de leden van de VVD-fractie vragen over het effect en de reikwijdte van dit voorstel. Uit het rapport «Cannabis zonder coffeeshop» (verder: het rapport) blijkt dat behalve illegale verkoop vanuit woningen, de illegale verkoop van softdrugs ook via zogenaamde «onder de toonbankdealers» in horecagelegenheden, «06-dealers» en «straatdealers» geschiedt. Het rapport geeft ook aan dat het moeilijk is het aandeel van de illegale verkoop vanuit woningen, waarop met het onderhavige wetsvoorstel wordt gedoeld, in verhouding tot de alternatieve illegale verkoopwijzen in te schatten. Deze leden vragen daarom wat de geschatte resultaten van deze wetswijziging zouden zijn. Het rapport meldt eveneens dat niet-gedoogde cannabisaanbieders op lokaal niveau meestal niet als een urgent probleem worden ervaren. Het vertelt dat als er geen sprake is van overlast, de niet-gedoogde cannabismarkt volgens lokale experts geen hoge prioriteit in de handhaving heeft. Aangezien de Raad van State in zijn advies waarschuwt voor de beperking van het recht op het ongestoorde genot van eigendom en benadrukt dat het sluiten van woningen een zware ingreep is in de persoonlijke levenssfeer, is een inschatting van de urgentie van deze wetwijziging naar mening van de aan het woord zijnde leden gewenst. Het onderhavige wetsvoorstel is geïnitieerd om op te kunnen treden als verstoring van de openbare orde niet voldoende kan wordt aangetoond en als gevolg daarvan illegale verkooppunten van drugs niet kunnen worden aangepakt. De leden van de VVD-fractie vragen of dit wetsvoorstel daarom in het vervolg direct zal worden ingezet voor alle gevallen waarin de aanwezigheid van illegale verkooppunten wordt geconstateerd. Of zal het aantonen van verstoring van de openbare orde gebruikt blijven worden, waarbij artikel 13b wordt gezien als «laatste redmiddel»? Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 3
De leden van de SP-fractie constateren, dat de wet het mogelijk maakt om illegale verkooppunten harder aan te pakken. Zij begrijpen dat gemeenten dit willen doen uit het oogpunt van de hanteerbaarheid. Toch menen deze leden dat een krachtig optreden beperkt is in een land waar de handel in softdrugs officieel wordt gedoogd en waar over dit gedoogbeleid een grote mate van overeenstemming bestaat. Zou het in die zin niet verstandiger zijn om als overheid meer grip te krijgen op de verkoop van softdrugs en daarmee een sterker onderscheid te creëren tussen legale en illegale verkoop? Graag horen deze leden een nadere onderbouwing van de regering over dit dilemma. Door de Raad van State wordt erop gewezen dat een inbreuk in de privésfeer deugdelijk onderbouwd moet worden omdat het een ingrijpende maatregel is. De leden van de SP-fractie verzoeken de regering in te gaan op dit punt nu de illegale verkoop alleen fysiek op een andere plaatsvindt dan de legale, zodat de maatschappelijke consequenties van de illegale verkoop zeer gering zullen zijn. Mensen kunnen immers in een vaak nabije coffeeshop ook softdrugs kopen. De eigenaar van de coffeeshop zal zijn goederen vanwege het Nederlandse beleid (ook) illegaal moeten inkopen, zodat ook daar criminaliteit aanwezig is zonder dat de regering geneigd is daar iets tegen te doen. De leden van de SP-fractie willen weten welke meerwaarde het sluiten van deze punten heeft voor de winkeliers. De leden van de ChristenUnie-fractie stellen vast, dat op grond van artikel 174a Gemeentewet de korpsbeheerder al een sluitingsbevoegdheid heeft die ook in geval van drugs(handel)overlast ingezet wordt, maar dat de wettelijk vereiste voorwaarde van «verstoring van de openbare orde» in de praktijk vaak moeilijk is om mee te werken. De daarvoor noodzakelijke dossiervorming lijkt de repressie van drugshandel onnodig te bemoeilijken. De leden van de ChristenUnie-fractie betreuren uiteraard dat drugscriminelen aan deze bewijslastverplichtingen voor Justitie een feitelijke bescherming hebben kunnen ontlenen voor de betreffende overlast veroorzakende activiteiten. Deze leden vinden er dan ook veel voor te zeggen om het nu alsnog makkelijker te maken tegen dit soort overlast op te treden door het sluiten van dit soort drugspanden te vergemakkelijken. Toch verlangen de leden van de ChristenUnie-fractie meer duidelijkheid van de regering als het gaat om de beoogde beperkingen op de vrijheid van burgers. In de memorie van toelichting hebben deze leden gelezen dat deze vorm van bestuursdwang op basis van de Opiumwet kan voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit zoals bedoeld in artikel 8 EVRM dat recht geeft op (door de overheid) ongestoord woongenot. Hoewel de regering een en ander toelicht in paragraaf 3 en 4 van de memorie van toelichting, waarin zij het voorgestelde machtsmiddel plaatst in een integraal drugs- en overlastbeleid met een uitgebreid stappenplan dat afgestemd moet worden binnen het lokale driehoekoverleg, is het voor de leden van de ChristenUnie-fractie niet duidelijk waarom niet nader wordt ingegaan op de bezwaren van de Nederlandse Orde van Advocaten. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om een nadere toelichting. Zij vragen de regering tevens toe te lichten waarom de door de Raad van State geadviseerde aanpassingen en aanvullingen (1a resp. 1b) niet zijn overgenomen. Deze leden dringen er bij de regering op aan explicieter in het wetsvoorstel te verwoorden welke (vormen van) bestuursdwang worden bedoeld. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen de regering ook om duidelijker uit te leggen hoe met deze wetswijziging de last van dossiervorming daadwerkelijk verkleind wordt voor de burgemeester en niet slechts verschoven wordt («van gehandhaafd artikel 174a Gemeentewet naar nieuw artikel 13b Opiumwet») wanneer alsnog vele stappen van een «handhavingsmatrix» doorlopen moeten worden eer overgegaan kan worden tot sluiting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 4
3. Integrale aanpak De leden van de CDA-fractie zijn met de regering van mening dat het uitoefenen van bestuursdwang om drugspanden te sluiten, moet zijn ingebed in het lokaal drugsbeleid. Welke aanscherpingen of aanvullende maatregelen zijn nodig zijn om op lokaal niveau drugspanden aan te kunnen pakken, zo vragen deze leden. Hoe gaat de regering de gemeenten hiervan op de hoogte stellen? Deze leden horen tenslotte graag van de regering of met dit wetsvoorstel nu tegemoet kan worden gekomen aan alle praktische knelpunten bij het binnenvallen, sluiten en het gesloten houden van drugspanden of dat er nog situaties zijn waarvoor dit wetsvoorstel geen oplossing biedt. De leden van de VVD-fractie vragen hoe groot de regering de kans inschat, dat met een hardere aanpak van verkooppunten in woningen de illegale handel naar koeriersdiensten en straatverkopers zal verschuiven. De aan het woord zijnde leden zijn eveneens van mening dat indien illegale verkoop van drugs zal verschuiven naar 06-dealers en straatdealers, de opsporing en vervolging eveneens naar deze sectoren moet opschuiven om overlast en verloedering te bestrijden. Zij vragen de regering of er reeds uitgewerkte plannen bestaan onder politie en Justitie om deze nieuwe aanpak te implementeren. Het rapport vermeldt dat de vermenging van soft- en harddrugs binnen de niet-gedoogde cannabismarkt over het algemeen het grootst bij de straatdealers en het kleinst bij thuisdealers is. De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering inschat dat met de strengere aanpak van deze thuisdealers de kans zal toenemen dat gebruikers naar straatdealers verschuiven en zo sneller in aanraking komen met harddrugs. Tevens willen deze leden weten hoe de regering dit probleem denkt aan te pakken. De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat er een direct verband bestaat tussen de voorliggende wetswijziging en het landelijke coffeeshopbeleid en dat beide daarom niet los van elkaar gezien kunnen worden. In 70% van de gemeenten bestaat de zogenaamde nuloptie voor coffeeshops. In deze gemeenten, of in wijken waar een lage dichtheid aan coffeeshops bestaat, zijn volgens het rapport de illegale verkooppunten het meest aanwezig. De aan het woord zijnde leden vinden het voorstelbaar dat wanneer legale verkooppunten worden weggehaald er een pullfactor zal ontstaan naar «onder de toonbankdealers», naar «06-dealers» en «straatdealers». De leden van de VVD-fractie voorzien de mogelijkheid dat onder de nuloptie de illegale verkoop van verkooppunt naar straathoek, naar koerier zal worden gedreven, met het gevaar dat verkoop en gebruik van harddrugs en criminaliteit toenemen. Daarnaast zal het kunnen resulteren in een toename van de met straathoekverkoop gepaard gaande criminaliteit en overlast die wijder verspreid zullen raken en moeilijker te bestrijden is. De aan het woord zijnde leden dringen er daarom op aan deze gevaren duidelijk over het voetlicht te brengen bij de ambtsdragers die in individuele gemeenten voor het coffeeshopbeleid verantwoordelijk zijn. Naast de toegestane coffeeshops, spreekt het rapport van een oogluikend toegestaan soort «coffeeshop». Er bestaan talloze van dit soort gedoogde coffeeshops, die weliswaar niet officieel geregistreerd staan maar wat betreft toegankelijkheid en uiterlijk weinig van geregistreerde coffeeshops verschillen. De leden van de VVD-fractie vragen daarom aan de regering of de onderhavige wetswijziging ook beoogt deze coffeeshops aan te pakken. Zij stellen, dat aangezien legale verkooppunten over de grens niet bestaan, illegale verkooppunten daar relatief veel aanwezig zullen zijn. Voor Nederlandse grensgemeenten, zeker diegene die met een nulbeleid werken, zou het strenger aanpakken van illegale verkooppunten in Neder- Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 5
land daarom het effect kunnen hebben dat de buurgemeenten over de grens toenemend overlast ervaren, zo menen deze leden. Zij vragen daarom of er afdoende overleg heeft plaatsgevonden en of, er samenwerkingsplannen bestaan met gemeenten aan de andere zijde van de grens om mogelijk voortvloeiende problematiek gezamenlijk en effectief aan te pakken. De leden van de VVD-fractie vragen hoe de implementatie van dit wetsvoorstel aan de verschillende gemeenten gecommuniceerd zal worden. Momenteel hanteren veel gemeenten een eigen, van elkaar verschillende, lijst maatregelen om illegale verkooppunten te bestrijden. De aan het woord zijnde leden vragen daarom of het nieuw voorgestelde artikel 13b overal op dezelfde wijze gebruikt zal worden en even snel zal worden ingezet. Bestaat er een noodzaak om de aanpak duidelijker op elkaar af te stemmen, voorafgaand aan de implementatie van deze wet? 7% van gemeenten voerde in 2004 helemaal geen beleid tegen coffeeshops. Zullen zij gebruik maken van het nieuwe artikel? De leden van de ChristenUnie-fractie hebben nog een vraag over de effectiviteit van deze wetswijziging. Met beoogd machtsmiddel zal het makkelijker zijn kordater op te treden tegen niet te gedogen drugshandel vanuit huizen. Het is te voorzien dat een aanzienlijk deel van deze drugshandel zich vervolgens zal verplaatsen «naar de straat». Zijn er, capaciteit en prioritering even daargelaten, voldoende bestuursrechterlijke en strafrechtelijke middelen beschikbaar om dat te verhinderen dan wel krachtig te bestrijden? Is de regering verder van plan meer middelen ter beschikking te stellen aan de gemeenten, zodat die met inzet van meer capaciteit kunnen voorkomen dat de overlast van drugshandel zich alleen maar verplaatst, zoals al zo vaak is gebeurd in de geschiedenis van het drugsgedoogbeleid, maar daadwerkelijk afneemt? Dit alles in een breder kader plaatsend, vragen de leden van de Christen- Unie-fractie of de regering ook anderszins pro-actiever wil gaan optreden tegen de problematiek van drugsgebruik en -handel en dan met name in de sfeer van preventie. Wil de regering de gemeenten hiervoor meer middelen ter beschikking stellen? Ook vragen de leden van de ChristenUnie-fractie hoe de regering gaat bevorderen dat straks grote delen van straten (tegelijkertijd) dichtgespijkerd worden. Zijn er nu al genoeg wettelijke middelen voorhanden om te garanderen dat de gesloten huizen en lokalen heel snel weer deel uit maken van het maatschappelijk verkeer. Ten slotte vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of de regering meer mogelijkheden wil ontwikkelen voor Justitie om daadkrachtiger op te kunnen treden in het «integraal drugsbeleid», waarover in dit wetsvoorstel gesproken wordt. Dit zou bijvoorbeeld kunnen op basis van onder andere de bevindingen van het Rotterdamse pilotproject met het «Doe Normaal»-bevel; graag vernemen de leden van de fractie van de Christen- Unie-fractie daarover de mening van de regering. II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Het is de leden van de PvdA-fractie niet helemaal duidelijk waarom sprake moet zijn van woningen en lokalen niet zijnde woningen. Het komt de leden als redelijk overbodig voor om woningen uit te sluiten als Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 6
gesproken wordt over lokalen. Is het niet eenvoudiger en begrijpelijker om «woningen» toe te voegen aan de huidige «publiek toegankelijke lokalen»? De voorzitter van de commissie, De Pater-van der Meer Adjunct-griffier van de commissie, Beuker Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 515, nr. 5 7