Bouwstenen voor sociale stabiliteit Een handleiding voor omgaan met lokale maatschappelijke spanningen Achtergrond / Praktijk / Checklists
Bouwstenen voor sociale stabiliteit 1 Een handleiding voor omgaan met lokale maatschappelijke spanningen Achtergrond / Praktijk / Checklists
Voorwoord 2 Nederland is een democratische rechtsstaat, een waardevol goed dat we als samenleving graag willen beschermen. Die rechtsstaat functioneert pas optimaal als sprake is van sociale stabiliteit. In een sociaal stabiele samenleving gaan burgers op basis van vertrouwen met elkaar om en kunnen conflicten op een gezonde manier beslecht worden. Maatschappelijke spanningen kunnen deze sociale stabiliteit negatief beïnvloeden. Daarom is het zaak om spanningen waar mogelijk te voorkomen of, als deze zich toch voordoen, hier op een goede manier mee om te gaan. Een verkeerde aanpak zal de situatie immers verder doen escaleren. Maatschappelijke spanningen ontstaan niet zomaar. Vaak is sprake van eerdere incidenten of van sluimerende maatschappelijke onvrede. Gemeenten bereiden zich vaak goed voor op fysieke calamiteiten. Dat geldt in mindere mate voor sociale calamiteiten. Terwijl het risico dat deze zich voordoen veel groter is. Veelal gaan gemeenten pas nadenken over een dergelijke aanpak op het moment dat er maatschappelijke spanningen spelen. Maar dan is het te laat en is de spreekwoordelijke emmer al overgelopen. Het kan anders. Voor u ligt een handleiding met daarin een praktijkgericht stappenplan om u voor te bereiden op sluimerende en escalerende spanningen. En om daar alert mee om te gaan.
FORUM, Instituut voor Multiculturele Vraagstukken heeft in de afgelopen jaren veel ervaring opgebouwd in de ondersteuning en begeleiding van gemeenten ten behoeve van sociale stabiliteit, waaronder het tegengaan van oplopende maatschappelijke spanningen. FORUM ondersteunde de Interventieteams en het latere Interactieteam Interetnische Spanningen, Jeugd en Veiligheid, zowel organisatorisch als inhoudelijk. Ook zijn diverse publicaties verschenen op dit thema, zoals het Draaiboek Interetnische Spanningen, de Handleiding Deradicalisering Jongeren en het Handboek Sociaal Calamiteiten Plan. FORUM opereerde daarnaast regelmatig als adviseur voor gemeenten. Deze kennis en ervaring is nu gebundeld in deze handleiding en andere instrumenten, zoals het Oefenplan voor Sociale Calamiteiten. De adviserende functie wordt voortgezet in de vorm van het Actieteam. Het Actieteam ondersteunt gemeenten in hun aanpak van maatschappelijke spanningen. In deze handleiding leest u welke rol het Actieteam kan vervullen. 3 Deze handleiding helpt maatschappelijke spanningen te signaleren en te duiden, geeft tips over het voorkomen van en het omgaan met deze spanningen en kenschetst werkzame producten die gemeenten en instanties via FORUM tot hun beschikking hebben: stuk voor stuk bouwstenen voor een sociaal stabiele samenleving. Namens FORUM Halim El Madkouri Programmamanager
Inhoudsopgave 4 7 Inleiding 9 Deel I: Achtergrond: Sociale stabiliteit en maatschappelijke spanningen 10 Wat verstaan we onder maatschappelijke spanningen? 12 Duiding van maatschappelijke spanningen 14 Sociale (on)veiligheid 16 Regierol gemeente 19 Deel II: Praktijk: Stappenplan 19 Stappenplan 21 Fase 1: Beeld,- Oordeels,- en Besluitvorming (BOB) 21 Stap 1: Beeldvorming 24 Stap 2: Oordeelsvorming 26 Stap 3: Besluitvorming 28 CASUS: RACISTISCHE OVERLAST IN WASPIK 29 Fase 2: Uitvoering (stap 4) 30 Preventieve maatregelen 30 Signaleren door middel van netwerken 32 Mobiliseren 32 Voorbereiding op escalatie 35 CASUS: FITNA
35 De-escalerende maatregelen 36 Coördinatie 36 Repressieve maatregelen 38 Contact betrokkenen 39 Partijen inzetten voor probleemoplossing 41 Gezamenlijk mediaoffensief 42 CASUS: ESCALATIE SPANNINGEN IN CULEMBORG 5 45 Fase 3: Afsluiting 45 Stap 5: Nazorg 46 Stap 6: Evaluatie 48 Stap 7: Verankering 50 Communicatie 50 Typen communicatie 51 Strategieën 53 Voorlichtingsteam 53 Doelgroep, boodschap en middelen 61 Deel III: Checklists 61 Checklist BOB-fase 63 Checklist Uitvoeringsfase 64 Checklist Afsluitende fase 65 Checklist Communicatie 69 Bijlage: Oefenen voor sociale calamiteiten 74 Notenlijst Crisisspoorboekje
6
Inleiding Onze samenleving wordt steeds pluriformer. Tegelijk neemt de polarisatie toe. Burgers kunnen minder dan vroeger terugvallen op instituties en de legitimiteit van (politieke) autoriteiten wordt steeds vaker in twijfel getrokken. Ook problemen en dreigingen op internationaal niveau, zoals de kredietcrisis, terrorisme, veranderende internationale verhoudingen en klimaatvraagstukken laten de Nederlandse samenleving niet ongemoeid. Hieruit kunnen maatschappelijke spanningen voortkomen. Tijdig inspelen op deze spanningen kan escalatie voorkomen en de sociale stabiliteit waarborgen. Deze door FORUM ontwikkelde handleiding is bestemd voor gemeenteambtenaren, het gemeentelijk bestuur en professionals, en richt zich op de lokale praktijk. De handleiding is breed toepasbaar; bij verschillende type problemen en in verschillende stadia van ontwikkeling. Hiermee biedt FORUM gemeenten een duurzame en constructieve manier om de sociale stabiliteit te bevorderen en spanningen zo veel mogelijk te beperken. Tijdens zulke trajecten kunnen gemeenten FORUM als expertisecentrum inschakelen. 7 In deel 1 van deze handleiding zetten wij de begrippen uiteen die centraal staan in het bevorderen van stabiliteit en het tegengaan van spanningen. Toegelicht wordt welke verschillende regierollen de gemeente in dit proces op zich kan nemen. Deel 2 is het praktische gedeelte van de handleiding. We beschrijven praktijkgerichte stappen om maatschappelijke spanningen zoveel mogelijk te beperken. Theorie en praktijk worden met elkaar verbonden en geïllustreerd aan de hand van een aantal casussen. Daarnaast geven we aan op welke manier FORUM een ondersteunende rol kan spelen. Een apart hoofdstuk is gewijd aan de cruciale rol van communicatie. In deel 3 staat een aantal handige checklists. Hierin zetten wij de belangrijkste aandachtspunten binnen de te nemen stappen op een rij. Achterin vindt u een crisisspoorboekje met een selectie van de maatregelen die prioriteit hebben in het geval van een crisissituatie. In de bijlage staat een verkorte versie van het Oefenplan voor Sociale Calamiteiten. Op www.forum.nl/lokaleaanpakspanningen staan nog meer producten, instrumenten en publicaties die een bijdrage kunnen leveren aan een sociaal stabiele gemeente. In deze handleiding staan verspreid door de tekst diverse voetnoten. Voor een verklaring van deze voetnoten verwijzen we naar de notenlijst achterin deze uitgave.
8
deel I Achtergrond: Sociale stabiliteit en maatschappelijke spanningen Een sociaal stabiele samenleving kent een aantal voorwaarden. Voldoende vertrouwen tussen burgers onderling en tussen burgers en overheid. Tolerantie, oftewel het kunnen omgaan met verschillen in een vitale democratische rechtsstaat. Binnen onze democratische rechtsstaat worden mensen aangesproken als burger. Etnische of religieuze verschillen zijn ondergeschikt aan de gemeenschappelijke rechten en plichten waar iedereen aanspraak op kan maken en op aangesproken kan worden. De rechtsstaat en sociale stabiliteit houden elkaar in balans en kunnen niet zonder elkaar; zonder de een kan de ander niet bestaan. 9 Binnen onze democratische rechtsstaat worden mensen aangesproken als burger Waar veel verschillende mensen dicht op elkaar wonen, is sprake van botsende en schurende belangen, gewoontes, leefstijlen en opvattingen. Daarom moeten we het hoofd kunnen bieden aan de conflicten en maatschappelijke spanningen die in een pluriforme samenleving onvermijdelijk zijn. Een effectieve manier van omgaan met maatschappelijke conflicten en spanningen kan ervoor zorgen dat conflicten niet alleen als bron van onzekerheid fungeren, maar ook als motor achter vernieuwing en verandering. In dit hoofdstuk lichten we enkele kernbegrippen toe en staan we stil bij processen die aan het ontstaan of tegengaan van maatschappelijke spanningen bijdragen. Deel I: Achtergrond
Wat verstaan we onder maatschappelijke spanningen? De term maatschappelijke spanningen omvat een breed scala aan problemen, onderbuikgevoelens en andere conflictsituaties. Bij maatschappelijke spanningen gaat het altijd om twee elementen die elkaar beïnvloeden: een voedingsbodem en incidenten. 10 Incidenten Onder incidenten verstaan we fysieke gebeurtenissen, bijvoorbeeld (gewelddadige) confrontaties tussen groepen jongeren, inbraken, rellen en demonstraties. Of verbale incidenten, bijvoorbeeld wanneer politici, vertegenwoordigers van instanties of burgers uitspraken doen die leiden tot spanningen. Ook incidenten die plaatsvinden in de privésfeer, kunnen een effect hebben op verhoudingen tussen groepen mensen, zoals burenruzies. Bij maatschappelijke spanningen zijn vooral incidenten die plaatsvinden in de openbare ruimte van invloed, die daarmee een verstoring zijn van de openbare orde. In de praktijk kunnen verschillende, ogenschijnlijk losstaande incidenten met elkaar verbonden zijn en elkaar beïnvloeden. Bij maatschappelijke spanningen gaat het om de interactie tussen incidenten en een voedingsbodem Individuele voedingsbodem Een individuele voedingsbodem kan ontstaan door persoonlijke problemen en zorgen van individuele burgers, zoals problemen met alcohol en drugs, huisvesting of de persoonlijke economische situatie. Deze individuele problemen kunnen een voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen vormen wanneer een grotere groep personen hiermee te maken heeft en deze personen hun problemen met elkaar delen. Wanneer het gevoel van een gedeelde problematiek ontstaat, kunnen persoonlijke problemen verschuiven naar het groepsniveau. Hiermee verplaatst de voedingsbodem zich van individueel niveau naar groepsniveau. Voedingsbodem op groepsniveau Wanneer grotere groepen mensen het gevoel hebben dat niet aan hun behoeften wordt voldaan, kan maatschappelijke onvrede ontstaan. Op groepsniveau zijn diverse lagen te onderscheiden: lokaal, nationaal en internationaal. Op wijkniveau kan een gebrek aan saamhorigheid een mogelijke voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen zijn. Bijvoorbeeld wanneer mensen zich niet meer thuis voelen in een snel veranderende wijk. Dit proces kan zich ook op nationaal niveau afspelen, bijvoorbeeld als mensen zich niet meer verbonden voelen met Nederland. Ook het publieke debat, gebrek aan institutioneel vertrouwen en berichtgeving in de media kan op nationaal niveau een voedingsbodem creëren. Zelfs instabiele internationale verhoudingen kunnen een gevoel van onveiligheid veroorzaken, zoals de cartoons in Denemarken, de spanningen rondom de film Fitna, of recenter de opstanden in de Arabische wereld. Deel I: Achtergrond
Relatie tussen niveaus Deze verschillende niveaus staan niet los van elkaar. In het onderzoek Een vreemde in eigen land 1) was de onvrede over de buurt bijvoorbeeld direct gerelateerd aan onvrede over de samenleving als geheel. Burgers die ontevreden waren over hun buurt, waren vaak ook ontevreden over de samenleving. Bovendien kunnen de verschillende niveaus elkaar beïnvloeden. Stel dat de voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen op nationaal niveau groeit door bijvoorbeeld onvrede over gedrag van allochtone hangjongeren. Dan kan dit zich verplaatsen naar een voedingsbodem op lokaal niveau doordat bewoners sneller gefrustreerd raken over de groep hangjongeren bij henzelf in de buurt. Relatie tussen incidenten en voedingsbodem Incidenten kunnen zowel een oorzaak als een uitingsvorm zijn van een voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen. Een voedingsbodem kan ongemerkt ontstaan door één of meerdere kleine, op zich onbeduidende incidenten. Maar ook zonder duidelijk afgebakende incidenten kan een voedingsbodem ontstaan. Daarnaast kan een klein incident dat symbool lijkt te staan voor een al aanwezige voedingsbodem, spanningen plotseling laten toenemen; een enkel incident is dan de druppel die de emmer doet overlopen. Incidenten en een voedingsbodem kunnen elkaar versterken. Hoe groter de voedingsbodem, hoe groter de kans op incidenten. Maar ook: hoe meer incidenten, hoe groter de voedingsbodem. Op deze manier komt het proces in een stroomversnelling terecht, waardoor sociale instabiliteit ontstaat. Emoties kunnen hierbij hoog oplopen. Het risico dat de situatie escaleert, en de veiligheid van burgers in het gedrang komt, wordt vervolgens steeds groter. 11 Voorbeeld: Uit de hand gelopen ruzie Twee jongeren gaan met elkaar op de vuist en worden aangehouden. Het incident lijkt een betrekkelijk onschuldige ruzie tussen twee adolescenten. De jongens zijn allebei voortijdig gestopt met hun opleiding, hebben geen werk en hangen elke dag rond in de wijk. In de weken na de vechtpartij volgen nog enkele ruzies tussen verschillende jongeren. Bij deze conflicten loopt een van de jongens een hoofdwond op en moet naar het ziekenhuis. De vrienden van de gewonde jongen gaan de straat op om verhaal te halen bij de dader, maar de dader krijgt snel hulp van vrienden en familieleden. Ook andere buurtbewoners raken soms onbedoeld bij de situatie betrokken. Nog diezelfde avond besteden de media aandacht aan de onrust en een dag later verschijnen verhalen in verschillende kranten. Een groot deel van deze jongeren heeft geen diploma, geen werk en zorgt voor overlast. Ook de ouders komen uit een sociaaleconomisch zwak milieu, zijn laagopgeleid en houden de jongeren onvoldoende in het gareel. De jongeren waartussen de conflicten plaatsvonden, bleken deel uit te maken van twee rivaliserende jongerengroepen. De eerste ruzie tussen de twee jongeren in dit voorbeeld lijkt een op zichzelf staand incident. Wanneer meerdere incidenten volgen, raken ook vrienden en familieleden bij de situatie betrokken en wordt de openbare orde verstoord. Het individuele incident krijgt dan een maatschappelijk karakter. Het feit dat het merendeel van de jongeren niet werkt of naar school gaat, de ouders uit een zwak sociaaleconomisch milieu komen en sprake is van rivaliserende jongerengroepen, zijn tekenen dat al sprake was van een voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen. Deel I: Achtergrond
Duiding van maatschappelijke spanningen Om een beeld te krijgen van de ernst en omvang van de maatschappelijke spanningen, de mogelijke inbreuk op de sociale stabiliteit die daarmee samenhangt, en om effectieve maatregelen te formuleren, is een aantal zaken van belang: 2) 12 Incident: losstaand of patroon Het is niet altijd direct duidelijk of sprake is van een losstaand incident of van een reeks samenhangende incidenten. Een incident kan ten onrechte het etiket krijgen van een op zichzelf staande gebeurtenis. Dit kan negatief uitwerken op de ontwikkeling van de spanningen. Ook het onterecht met elkaar in verbinding brengen van losstaande incidenten kan olie op het vuur zijn. Voedingsbodem: objectief of subjectief Naast objectieve kenmerken in een wijk (criminaliteitscijfers, de staat van de woningen, mate van verloedering), zijn voornamelijk de subjectieve ervaringen van de bewoners een belangrijke bron van informatie. Omdat de subjectieve ervaringen vaak gerelateerd zijn aan de objectieve kenmerken, kunnen ze niet los van elkaar worden gezien. Voedingsbodem: individueel niveau of groepsniveau Er is een verschil tussen gevoelens van onbehagen en onvrede op individueel niveau en op groepsniveau. Een individueel gevoel van onbehagen hoeft in beginsel niet te leiden tot maatschappelijke spanningen. Als het individuele onbehagen overslaat naar een grotere groep, kan een voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen ontstaan. Inter- en intra-etnische spanningen Interetnische spanningen zijn gebaseerd op etnisch culturele tegenstellingen tussen etnische groepen. In het kader op pagina 13 is weergegeven wanneer hiervan sprake is. Een conflict is pas interetnisch te noemen als etnische factoren ook daadwerkelijk verklarend zijn in het conflict. Spanningen kunnen ook in eerste instantie betrekking hebben op individuele leden van een etnische groep en vervolgens overslaan naar (delen van) de gemeenschap door een proces van etnische solidariteit. Naast deze interetnische spanningen kunnen tegenstellingen bestaan binnen etnische groepen die tot spanningen en confrontaties leiden. In dat geval is sprake van intra-etnische spanningen. Deze interne span ningen kunnen cultureel, maar ook religieus van aard zijn. In de duiding van spanningen met een etnische component is het belangrijk om onderscheid te maken tussen deze verschillen. Een conflict is pas interetnisch te noemen als etnische factoren ook daadwerkelijk verklarend zijn in het conflict Deel I: Achtergrond
Beeldvorming Reële of veronderstelde tegenstellingen tussen etnische, culturele of religieuze groepen zijn de laatste jaren verscherpt. Maatschappelijke spanningen waarbij individuen of groepen met een niet-westerse achtergrond betrokken zijn, worden in de publieke opinie al snel bestempeld als een (inter)etnisch conflict. Toch kunnen deze kenmerken het conflict niet altijd verklaren omdat ook sociaaleconomische, pedagogische en psychologische factoren een doorslaggevende rol kunnen spelen. Ter illustratie: een Marokkaans-Nederlandse jongen wordt in de beeldvorming al snel gereduceerd tot moslim en Marokkaan. Terwijl het feit dat hij laagopgeleid is, in een straatcultuur leeft en moeite heeft om zijn jonge gezin financieel te onderhouden, zijn gedrag wellicht beter verklaart dan zijn etniciteit en religie. Wanneer is sprake van interetnische spanningen? 13 Het label interetnische spanningen is alleen terecht als niet alleen de samenstelling van de betrokken groep of groepen, maar ook de beweegredenen van de betrokkenen gerelateerd zijn aan etniciteit 3). Wanneer groepen in een confrontatie zelf uitdrukkelijk naar hun herkomst verwijzen, bijvoorbeeld door het gebruik van symbolen of kleding. Wanneer spanningen tussen individuele leden van etnische of culturele groepen overslaan naar grotere delen van de (lokale of landelijk) etnische herkomstgroep, vanwege etnische solidariteit 4). Wanneer groepen op basis van etniciteit, of cultuur gediscrimineerd of onheus bejegend worden of incidenten met een discriminatoir karakter tot spanningen leiden. Pestgedrag of discriminatie Wanneer groepen op basis van etniciteit, cultuur of religie tegenover elkaar komen te staan, is het belangrijk de afweging te maken of enkel sprake is van pestgedrag of dat het gedrag een discriminatoir karakter heeft. Dit vraagt om een verschillende aanpak. Zowel autochtonen als allochtonen kunnen zich schuldig maken aan of het slachtoffer zijn van discriminatie. Confrontaties tussen jongeren Spanningen komen vaak het eerst aan het licht in confrontaties tussen groepen jongeren. Jongeren komen vaker dan volwassenen in aanraking met andere groepen, waardoor een confrontatie eerder op de loer ligt. Ruzies tussen jongeren kunnen een eerste uiting van bredereonvrede zijn en kunnen dus als een belangrijk signaal fungeren voor dreigende maatschappelijke spanningen. Tegelijkertijd zijn spanningen tussen jongeren van alle tijden en hoeven ze niet direct een teken te zijn van bredere maatschappelijke spanningen. Deel I: Achtergrond
Generieke maatregelen en specifieke problematiek Over het algemeen bestaat een voorkeur voor generieke maatregelen om onderscheid tussen groepen te beperken en de schijn van voorkeursbeleid te voorkomen. Een specifiek probleem is echter niet altijd gebaat bij generieke beleidsmaatregelen. Ter illustratie: Het kan voorkomen dat een gemeente van mening is dat overlastgevend gedrag onder Marokkaans-Nederlandse probleemjongeren een specifiek probleem is. In de aanpak worden echter generieke, integrale maatregelen genomen die passen in het integrale jeugdbeleid. Hiermee worden mogelijk de specifieke problemen niet opgelost, wat voor frustratie en spanningen kan zorgen. Sociale (on)veiligheid 14 Het begrip sociale veiligheid is in de loop der tijd opgerekt 5). Naast objectieve onveiligheid oftewel de gemeten criminaliteit worden hieronder tegenwoordig ook allerlei minder objectief te definiëren maatschappelijke problemen geschaard, zoals hinder, overlast en gevoelens van onbehagen. Sociale onveiligheid is te definiëren als een bedreiging van veiligheid door menselijk handelen in de openbare ruimte. Voorbeelden hiervan zijn agressief gedrag, overvallen en openbare dronkenschap. Sociale veiligheid is te definiëren als de afwezigheid van deze dreiging. Bedreigingen die veroorzaakt worden door bijvoorbeeld verkeer of natuurverschijnselen vallen hier dus niet onder. Deze worden vaak externe of fysieke veiligheid genoemd 6). Sociale veiligheid bevordert de sociale stabiliteit op verschillende manieren. Sociale veiligheid biedt ten eerste vertrouwen, zowel vertrouwen in de overheid en het maatschappelijk middenveld als vertrouwen in burgers onderling. Ten tweede gaat sociale veiligheid maatschappelijke spanningen tegen, ten gunste van de sociale stabiliteit; lage criminaliteitscijfers en een positieve veiligheidsbeleving verkleinen de kans op incidenten en op het ontstaan van een voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen. Negatieve en positieve benadering van veiligheid Hoewel de aandacht uitgaat naar gevoelens van veiligheid, is de gebruikelijke benadering en de aanpak vaak het tegenovergestelde. Het verlagen van onveiligheidsgevoelens staat bij (lokale) overheden veelal centraal 7). Hoewel positieve en negatieve veiligheid twee kanten van dezelfde medaille zijn, is het onderscheid hiertussen van fundamenteel belang, zeker in het licht van de invloed van sociale veiligheid op sociale stabiliteit. Veelal gebruikte verklarende factoren van sociale onveiligheid, zoals overlast ervaring en criminaliteitsproblematiek, hebben verregaande gevolgen voor gevoerd beleid, terwijl veiligheidsbeleving veel meer dan dat omvat. Het bevorderen van onderling vertrouwen, sociale stabiliteit en onderling contact zijn belangrijke elementen 8). Deel I: Achtergrond
Veiligheidsbeleving omvat meer dan overlastervaring en criminaliteitsproblematiek Objectieve en subjectieve sociale (on)veiligheid Om meer inzicht te krijgen in de ontwikkelingen die bijdragen aan sociale onveiligheid, is een onderscheid te maken tussen objectieve en subjectieve sociale onveiligheid. Objectieve sociale onveiligheid betekent dat iemand daadwerkelijk slachtoffer is als gevolg van handelingen van anderen. Subjectieve sociale onveiligheid verwijst naar de zorgen over of de angst om slachtoffer te worden. Beide kanten zijn van belang om sociale veiligheid te bevorderen. Oorzaken van sociale onveiligheid Onderzoek wijst hoge criminaliteit aan als oorzaak van sociale onveiligheid, zowel van objectieve als subjectieve sociale onveiligheid. Ook uiteenlopende maatschappelijke ontwikkelingen zoals immigratie, vergrijzing en individualisering versterken de sociale onveiligheid. Door overlast, verloedering, een gebrek aan sociale cohesie in de woonbuurt, het wegvallen van sociale kaders en het gebrek aan herkenning in medebewoners, kunnen mensen zich onbehaaglijk voelen. Het multiculturele karakter van bepaalde wijken kan hierop van invloed zijn. Een andere mogelijke verklaring is de toegenomen aandacht voor gevoelens in plaats van voor feiten bij breed uitgemeten incidenten. Dit leidt bij publiek, media en politiek tot het beeld dat het niet goed gaat met de veiligheid in ons land 9). 15 Sociaal en institutioneel vertrouwen Vertrouwen, of het gebrek hieraan, is een centraal begrip binnen sociale veiligheid. Het gebrek aan vertrouwen beïnvloedt de veiligheidsbeleving negatief. Sociaal vertrouwen is te omschrijven als een (collectieve) verwachting van een gemeenschap. Mensen verwachten dat hun gemeenschapsleden eerlijk en coöperatief zijn en dat hun gedrag gebaseerd is op de geldende gemeenschappelijke normen 10). Bij institutioneel vertrouwen gaat het over het vertrouwen in politieke of maatschappelijke instellingen. Sociaal en institutioneel vertrouwen staan in een snel veranderende samenleving onder druk 11), wat ten koste kan gaan van de sociale stabiliteit. Uit onderzoek van het CBS blijkt echter dat nog steeds een meerderheid van de Nederlanders een groot sociaal en institutioneel vertrouwen heeft. Dit vertrouwen nam in de afgelopen jaren zelfs toe. Hoogopgeleiden en werkenden hebben over het algemeen meer sociaal en institutioneel vertrouwen dan laagopgeleiden en werklozen 12). Publieke familiariteit Sociaal vertrouwen op buurtniveau veronderstelt dat mensen enigszins met elkaar bekend zijn en enige overeenstemming hebben over de gewenste leefregels. In etnisch gemengde buurten zou dit minder het geval zijn dan in etnisch homogene wijken, waardoor het sociale vertrouwen onder druk komt te staan. Publieke familiariteit kan sociaal vertrouwen bevorderen. Het gaat hierbij niet om intensief contact tussen leden van verschillende groepen, maar om vluchtige, alledaagse contacten. Hierdoor zijn burgers zich bewust van elkaars aanwezigheid en wordt vervreemding voorkomen 13). Deel I: Achtergrond
Regierol gemeente Om de sociale stabiliteit te bevorderen, kan de overheid verschillende rollen op zich nemen. In het kader van lokale maatschappelijke spanningen heeft de gemeente een belangrijke regierol. Zeker in situaties waarin maatschappelijke spanningen en incidenten dreigen of waarin deze al geëscaleerd zijn, is het van belang dat de gemeente de regie neemt zodat de sociale stabiliteit gewaarborgd wordt. Om deze regierol naar behoren uit te kunnen voeren, is een goed uitgewerkt (en gedeeld) idee over het einddoel van belang. De gemeente is de partij die knopen doorhakt en beslissingen neemt op lokaal niveau, en de regisserende partij met oog voor de kwaliteiten van andere betrokkenen. 16 Als regisseur vervult de gemeente de volgende rollen 14) : Stimuleren: een initiërende en enthousiasmerende rol Signaleren: het signaleren van nieuwe ontwikkelingen Steun creëren: het realiseren en behouden van de steun van betrokken partijen, en het creëren van draagvlak voor de aanpak Structureren: het vormen en het bestendigen van het netwerk Sturen: het flexibel en creatief sturing geven aan betrokken partijen, zonder bang te zijn knopen door te hakken. Flexibel en creatief sturing geven aan betrokken partijen, zonder bang te zijn knopen door te hakken Er zijn verschillende regierollen waaruit de gemeente, afhankelijk van de situatie, een keuze kan maken. De gemeente heeft te maken met verschillende partijen die elk eigen verantwoordelijkheden kennen. Het type regie is afhankelijk van twee factoren. Ten eerste, de vraag of de gemeente betrokken partijen haar wil kan opleggen (doorzettingsmacht). Ten tweede, de vraag of de gemeente haar eigen beleidskader uitvoert of dat van een ander. Soms zijn er bijvoorbeeld landelijke richtlijnen waar de gemeente weinig invloed op kan uitoefenen. Met deze vragen in het achterhoofd zijn vier typen regierollen te onderscheiden. Een beheersingsgerichte regisseur is in staat een eigen beleidskader op te stellen en kan bovendien zijn wil aan andere betrokkenen opleggen om medewerking te verlenen. Een uitvoeringsgerichte regisseur kan wel druk uitoefenen op ketenpartners, maar voert het programma van een andere partij uit, bijvoorbeeld de rijksoverheid of de provincie. Deel I: Achtergrond
De visionaire regisseur is precies tegenovergesteld aan de uitvoeringsgerichte regisseur. Een visionaire regisseur is juist wel in staat een eigen beleidskader op te stellen, maar heeft minder doorzettingsmacht in de richting van de uitvoerende partners. De faciliterende regisseur heeft geen eigen beleidskader en geen doorzettingsmacht, maar faciliteert de uitvoering van een interventie. Het is van belang een goede inschatting te maken van de rol die van toepassing is, zodat de verantwoordelijkheden goed verdeeld kunnen worden en de juiste strategie efficiënt wordt ingezet om het gewenste resultaat te behalen. De casus Racistische overlast in Waspik (zie het kader op pagina 28) illustreert hoe de keuze voor de verkeerde regierol ertoe kan bijdragen dat de gewenste resultaten uitblijven. 17 Deel I: Achtergrond
18
deel II Praktijk: Stappenplan Wanneer de sociale stabiliteit onder druk staat door maatschappelijke spanningen, is het van belang hierop zo snel mogelijk in te spelen. In het vorige deel hebben wij beschreven welke processen en aandachtspunten van belang zijn. In dit tweede deel vertalen wij deze inzichten naar een praktijkgericht stappenplan. Niet alle spanningen kunnen worden voorkomen. Maar welke stappen en maatregelen kunt u, als gemeente, met uw lokale partners en bewoners nemen om zo effectief mogelijk met maatschappelijke spanningen om te gaan en zo bij te dragen aan sociale stabiliteit binnen uw gemeente? 19 Niet alle spanningen kunnen worden voorkomen Stappenplan De zeven stappen in dit stappenplan zijn onder te verdelen in drie fasen: de BOB fase, de uitvoeringsfase en de afsluitende fase. In de eerste fase vindt de Beeldvorming (stap 1), Oordeelsvorming (stap 2) en Besluitvorming (stap 3) plaats. De tweede (en omvangrijkste) fase is die van de uitvoering. In de uitvoeringsfase (stap 4) worden verschillende maatregelen getroffen, grofweg in te delen in preventieve en de-escalerende maatregelen. De balans tussen beide typen maatregelen hangt af van de mate waarin de spanningen zijn opgelopen. In de derde fase staat de afronding van het traject centraal. Dit omvat de nazorg (stap 5), de evaluatie (stap 6) en de verankering (stap 7). Naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie kan de conclusie zijn dat het stappenplan opnieuw moet worden doorlopen. Deel II: Praktijk - BOB fase
BOB-fase Uitvoeringsfase Afsluitende fase 1 4 5 Stap 1: Beeldvorming Stap 4: Uitvoering Stap 5: Nazorg 2 Stap 2: Oordeelsvorming Communicatie Preventieve maatregelen Communicatie Stap 6: Evaluatie 6 Inhoud Proces Communicatie 20 3 Stap 3: Besluitvorming De-escalerende maatregelen 7 Stap 7: Verankering Inhoud Proces Het stappenplan beschrijft een breed spectrum aan maatregelen en is zowel preventief toepasbaar als toepasbaar in crisissituaties. Het stappenplan beschrijft een breed spectrum aan maatregelen Gedurende het gehele traject is communicatie belangrijk. Om dit onderdeel in samenhang te behandelen, is het apart opgenomen. Alleen waar specifieke communicatieve stappen nodig zijn op een specifiek moment in het traject, staan ze vermeld bij de stap waarop ze van toepassing zijn. Het crisisspoorboekje achterin biedt in één oogopslag een overzicht van die maatregelen die in crisissituaties ( ) van belang zijn. Het schema is gericht op een snelle selectie van maatregelen in tijden waarin snel handelen vereist is. Een toelichting op de acties uit het schema is in dit gedeelte van de handleiding terug te vinden. Deel II: Praktijk - BOB fase
Praktijk: Stappenplan Fase 1: Beeld,- Oordeels,- en Besluitvorming (BOB) Wanneer maatschappelijke spanningen hoog oplopen en de sociale stabiliteit bedreigd wordt, ontstaat een situatie waarbij betrokken partijen onder druk komen te staan. De gemeente moet een incident bestrijden en vervolgincidenten voorkomen of beperken. Spanningen vragen om beheers- en dempende maatregelen. De media willen een verklaring. Betrokken burgers vragen om een oplossing. Er is weinig tijd om in de voorgeschiedenis te duiken, alle relevante gegevens bij elkaar te verzamelen en alle betrokken partijen te spreken. De ervaring leert dat in een dergelijke urgente situatie weinig rust bestaat om te komen tot een gedegen beeldvorming. 21 Omgekeerd ontbreekt in een relatief rustige, sociaal stabiele situatie, de urgentie om te anticiperen op sluimerende maatschappelijke maatschappelijke spanningen. Andere zaken vragen tijd en aan dacht. Het opbouwen van een goede informatiepositie en investeren in preventieve maatregelen, kortom zaken die ten tijde van maatschappelijke spanningen onontbeerlijk zijn, hebben geen prioriteit. Een curieuze paradox 15). Hoe daaraan te ontsnappen? Door onder alle omstandigheden de fase van beeld-, oordeels- en besluitvorming (BOB) te doorlopen. Dat komt de zorgvuldigheid ten goede. Het systematisch doorlopen van de BOB-stappen hoeft in crisissituaties geen weken te duren, maar bevordert wel een gedegen besluitvorming en vergemakkelijkt bovendien een goede evaluatie achteraf. Zie deel 3 van deze handleiding voor een uitgebreide checklist met vragen voor de BOB-fase. 1 Stap 1: Beeldvorming In de fase van beeldvorming beantwoordt u vragen die inzicht geven in (de context van) de lokale spanningen. Objectieve gegevens zijn relatief snel te verzamelen. Daarnaast is in de fase van beeldvorming inzicht in informele informatie van alle betrokken partijen van cruciaal belang. Het gaat dan zowel om burgers als om vertegenwoordigers van betrokken (overheids)instanties. Het vergaren van deze informele, subjectieve informatie vergt meer inspanningen. Door zowel feitelijke kerngegevens als subjectieve ervaringen van betrokkenen in kaart te brengen, ontstaat een volledig beeld van de bestaande situatie. Deel II: Praktijk - BOB fase
22 Objectieve gegevens Situatieschets Omschrijf kort wat er is gebeurd of dreigt te gebeuren. Feitenrelaas Benoem in het feitenrelaas gedetailleerd op welk moment welke gebeurtenis plaatsvond en welke actie(s) dat tot gevolg had. Neem alleen gebeurtenissen op die in direct verband staan met de (dreigende) maatschappelijke spanning. Betrokken partijen Onderzoek welke partijen tegenover elkaar staan en welke partijen op andere wijze betrokken zijn. Betreft het spanningen tussen burgers? Staan burgers tegenover instanties of overheid(svertegenwoordigers)? Zijn alleen lokale partijen betrokken of hebben (inter)nationale actoren ook een rol in het ontstaan van spanningen op lokaal niveau? Breng de rol van de betrokken partijen in kaart, inclusief de instanties die zich met de spanningen bezighouden. Besteed ook aandacht aan de vraag of de instanties onderdeel zijn gaan uitmaken van de spanningen. Context Omschrijf de context waarbinnen de maatschappelijke spanningen zich ontwikkeld hebben, zowel lokaal als landelijk of internationaal. Hierin kunt u bijvoorbeeld de lokale sfeer en politieke context omschrijven en opnemen of er landelijke of internationale spanningen zijn met een lokale uitwerking. Objectieve kerncijfers Kerncijfers geven verder inzicht in de lokale context. Het gaat om gegevens met betrekking tot criminaliteit, leefbaarheid, werkgelegenheid, onderwijs, schooluitval, gezondheid en demografie. Geef deze gegevens zo lokaal mogelijk weer en zet ze af tegen regionale of landelijke gemiddelden. Gebruik hierbij in ieder geval absolute cijfers omdat percentages een vertekend beeld kunnen geven van de omvang van het probleem. Ingezet beleid Breng in kaart welk regulier beleid van de gemeente bijdraagt aan het indammen van de huidige spanningen, zoals jeugd-, veiligheids- en integratiebeleid. Geef hiernaast aan welk specifiek beleid en welke specifieke maatregelen in het kader van eventuele onrust gelden binnen de gemeente. Lokale geschiedenis Onderzoek en vermeld of in de periode voorafgaand aan de spanningen relevante gebeurtenissen plaatsvonden. Vermeld (inter)nationale gebeurtenissen als ze een lokaal effect hadden. Media-analyse Geef aan of en hoe de media berichten en hebben bericht over de spanningen en of dit voornamelijk lokale of ook landelijke media zijn. Doen de media bijvoorbeeld uitspraken over daders en slachtoffers, oorzaken en gevolgen? Zet deze berichtgeving en de eigen analyse kritisch tegen elkaar af. Deel II: Praktijk - BOB fase
Informele informatie Sleutelfiguren Vergaar informatie van sleutelfiguren met verschillende achtergronden en met verschillende posities. Het vinden van de juiste sleutelfiguren is arbeidsintensief. Het is daarom erg waardevol als deze contacten al bestaan en de gemeente deze kan inzetten in een urgente situatie. Onderzoek per situatie of sleutelfiguren daadwerkelijk een goede informatiepositie hebben inzake dit onderwerp en deze specifieke doelgroep. Ga ook na of ze een achterban vertegenwoordigen of op een ander type draagvlak kunnen rekenen. Bedenk dat in snel veranderende wijken ook steeds verschillende sleutelfiguren benaderd moeten worden. Ketenpartners Vergaar informatie van de betrokken ketenpartners, zoals Jeugdzorg, sociaal-maatschappelijk werk, buurtwerk, politie en woningcorporaties. Zij hebben als het goed is een beeld van de problematiek en de gehanteerde aanpak, en een visie hierop. Zowel de infor matie zelf als de informatie die ontbreekt, is relevant voor het beeld. Wanneer bijvoorbeeld blijkt dat het buurtwerk geen weet heeft van een ruzie tussen twee groepen bewoners, is dit gebrek aan informatie een belangrijke constatering in de analyse van de rol van het buurtwerk. 23 ONDERSTEUNING DOOR FORUM > FORUM Actieteam Afhankelijk van de aard en omvang van de problematiek is het FORUM Actieteam in staat om bovenstaande gegevens snel en overzichtelijk in kaart te brengen. Het Actieteam maakt gebruik van bestaande structuren en netwerken, zowel van de gemeente als van FORUM zelf. In samenspraak met betrokkenen kijkt het team welke informatie al aanwezig is en welke informatie ontbreekt. Het team maakt een zorgvuldige afweging: welke informatie kunnen de betrokken partners (gemeente en ketenpartners) zelf snel boven tafel krijgen via reguliere structuren en waar kan de positie van het Actieteam als relatieve buitenstaander meer inzicht opleveren? Ook beschikken de leden van het Actieteam over uitgebreide informele netwerken die belangrijke informatie kunnen opleveren. Zeker in het geval van hoog opgelopen spanningen is het zaak dat informatie in zeer korte tijd beschikbaar is. Het Actieteam kijkt dan ook per situatie of er tijd is voor een diepgravende analyse of dat gegevens middels een quick scan verzameld moeten worden. Er is altijd aandacht voor de samenhang tussen objectieve kerngegevens en informele informatie. Deze combinatie maakt dat er een goed beeld ontstaat van de situatie. Deel II: Praktijk - BOB fase
2 Stap 2: Oordeelsvorming De objectieve en informele informatie is met de beeldvorming zo feitelijk mogelijk in kaart gebracht. Duid deze gegevens nu in samenhang om te beoordelen óf en in welke mate sprake is van maatschappelijke spanningen; in hoeverre zijn verschillende elementen van maatschappelijke spanningen aanwezig? Het beantwoorden van onderstaande vragen helpt de situatie te analyseren: Vonden relevante incidenten plaats? Dreigen er incidenten? Is sprake van een bedreiging of verstoring van de openbare orde? Zo ja, in welke mate? Is sprake van een voedingsbodem? Dreigt een voedingsbodem te ontstaan? Zo ja, in welke mate? 24 Het antwoord op de vraag of sprake is van maatschappelijke spanningen is niet alleen afhankelijk van de aard en omvang van bovenstaande elementen, maar ook op de manier waarop ze op elkaar inspelen en waar ze elkaar overlappen. Zie hiervoor ook de pagina s 10-12 in deel 1. Onderzoek of sprake is van een patroon Aandachtspunten Bij het vormen van een oordeel over het beeld dat gevormd is, is het van belang een goede afweging te maken op de volgende punten. Zie hiervoor ook de pagina s 12-14 in deel 1. Onderzoek of sprake is van een losstaand incident of van een patroon (lokaal dan wel bovenlokaal). Houd in de gaten wanneer individuele gevoelens van onvrede overgaan in maatschappelijke onvrede en daarmee in een voedingsbodem voor maatschappelijke spanningen. Wees alert op het risico dat spanningen tussen individuen over kunnen slaan naar grotere groepen. Ga na of sprake is van een gedeelde probleemanalyse onder de diverse betrokken partijen. Bepaal of de relatie tussen betrokkenen onverstoord is of dat zich al eerder gebeurtenissen voordeden. Een getroebleerde verstandhouding is onderdeel van de te bestrijden spanning. Breng deze dus zorgvuldig in kaart. Ga bij confrontaties waarbij jongeren betrokken zijn, na of dit onderdeel is van het normale afzetten tegen de gevestigde orde of dat de confrontaties een signaal zijn van breder heersend onbegrip en breder dreigende spanningen. Ga na of sprake is van interetnische spanningen. Houd in het achterhoofd dat ook wanneer leden van verschillende etnische groepen betrokken zijn bij de conflicten, niet automatisch sprake is van interetnische spanningen. Maak zoveel mogelijk gebruik van een onafhankelijke analyse. Houd in de gaten dat de media en de publieke opinie soms overhaast en daardoor soms onterecht conclusies trekt. Deel II: Praktijk - BOB fase
Ga uit van heterogeniteit. Ga er niet van uit dat iedereen met eenzelfde etnische of religieuze achtergrond op dezelfde manier tegen het conflict aankijkt. Maak gebruik van de kansen die dit wellicht met zich meebrengt; burgers kunnen mogelijk ook elkaar aanspreken op hun gedrag. Houd echter ook de risico s in de gaten; er kunnen spanningen en fricties bestaan binnen (etnische) groepen die in eerste instantie niet opvallen. Wellicht is er minder sprake van een groep dan wordt aangenomen. Bepaal of de overlast te duiden is als relatief onschuldig pestgedrag of kenmerken van discriminatie heeft. Beide vormen van overlast moeten worden bestreden, maar ze vereisen een verschillende aanpak. Zowel autochtonen als allochtonen kunnen zich schuldig maken aan discriminatie, of er het slachtoffer van zijn. Ga er niet van uit dat iedereen op dezelfde manier tegen het conflict aankijkt 25 ONDERSTEUNING DOOR FORUM > FORUM Actieteam FORUM deed de afgelopen jaren ruime ervaring op in het omgaan met maatschappelijke spanningen. Zo voerde FORUM evaluatieonderzoeken uit naar racistische overlast in Waspik 16) en het optreden van de gemeente na een moskeebrand in Helden 17). Daarnaast behandelde het Interactieteam, door FORUM (inhoudelijk) ondersteund, ruim 160 casussen 18). Zie www.forum.nl/lokaleaanpakspanningen voor meer informatie. Door de opgedane ervaring is het Actieteam in staat in korte tijd een kwalitatief goede duiding te geven van de gebeurtenissen. Afhankelijk van de behoefte van de gemeente zijn verschillende manieren van ondersteuning door het Actieteam denkbaar. De meest voor de hand liggende aanpak is dat het team op basis van haar expertise komt tot een beeld- en oordeelsvorming. Na afronding hiervan rapporteert het Actieteam aan de gemeente. Deel II: Praktijk - BOB fase
3 Stap 3: Besluitvorming Wanneer de stappen van beeld- en oordeelsvorming zijn doorlopen, moet besloten worden hoe de sociale stabiliteit het best hersteld kan worden. Beschrijf in de fase van besluitvorming de te nemen maatregelen, waarbij het van belang is goed te formuleren wat de gewenste situatie is die u wilt bereiken. In de fase van beeld- en oordeelsvorming leveren partners waardevolle input zodat u een compleet beeld kan vormen van de situatie. In de fase van besluitvorming hakt u als gemeente knopen door en vervult u hierin een beheersingsgerichte regierol 19). 26 Bepaal welk type regie in de uitvoering wenselijk dan wel mogelijk is Inhoudelijke besluiten Procesmatige besluiten Beschrijf de te bereiken doelen en subdoelen en stel deze zo veel mogelijk meetbaar op. Formuleer de maatregelen om deze doelen te bereiken. Omschrijf op welke manier deze maatregelen in deze specifieke context bijdragen aan de gestelde doelen. Zorg ervoor dat de besluitvorming inhoudelijk naadloos aansluit op de probleemdefinitie. Een specifieke probleemanalyse (met een specifieke doelgroep als risico- of probleemgroep) is doorgaans gebaat bij een specifieke aanpak die inzet op de aanpak van de problemen onder juist deze groep. Let op een goede balans tussen preventieve, repressieve en andere de-escalerende maatregelen. Zie voor het onderscheid tussen deze maatregelen pagina s 30-37 van deze handleiding. Beschrijf de taakverdeling: wie is verantwoordelijk voor welke maatregelen? Leg een planning vast voor de te nemen stappen: welke maatregelen worden wanneer getroffen en wanneer worden deze geëvalueerd? Bepaal hoe de samenwerking moet zijn tussen de verschillende verantwoordelijken: hoe vindt overleg plaats, met welke vertegenwoordigers en wanneer? Stem af wanneer de verantwoording en evaluatie plaatsvindt, hoe en door wie. Bepaal, afhankelijk van de situatie, welk type regie in de uitvoering wenselijk dan wel mogelijk is. De casus Racistische overlast in Waspik op pagina 28 van deze handleiding illustreert de verschillende regierollen. In het geval van een geëscaleerde situatie waarin incidenten en maatschappelijke onrust zorgen voor een verstoring van de openbare orde, is de burgemeester verantwoordelijk voor het herstel daarvan. Kies dan voor een beheersingsgerichte aanpak. In situaties waarin escalatie dreigt maar nog niet heeft plaatsgevonden, bestaat meer ruimte om de aanpak voor te leggen aan verschillende ketenpartners en externe deskundigen. Kies in een dergelijke situatie voor een visionaire rol. Deel II: Praktijk - BOB fase
Stem de bestuurlijke en ambtelijke regie op elkaar af. Een goede samenwerking tussen het college en de betrokken ambtenaren is essentieel. Investeer in afstemming tussen ambtenaren onderling omdat bij maatschappelijke spanningen vaak verschillende afdelingen betrokken zijn. Investeer in afstemming tussen ambtenaren onderling 27 ONDERSTEUNING DOOR FORUM > FORUM Actieteam Tijdens de fase van besluitvorming is de rol voor het Actieteam, in de context van de gemeentelijke regierol, adviserend van aard. Het Actieteam adviseert op basis van de beeld- en oordeelsvorming welke acties de gemeente kan ondernemen om de maatschappelijke spanningen beheersbaar te maken en de sociale stabiliteit te bevorderen. De rapportage vindt plaats in de vorm van een advies aan de gemeente. De uiteindelijke besluitvorming over de te ondernemen acties is in handen van de gemeente. Deel II: Praktijk - BOB fase
CASUS: RACISTISCHE OVERLAST IN WASPIK 20) 28 Vanaf mei 2006 deed een Liberiaans gezin een groot aantal meldingen van racistische overlast van een groep lokale hangjongeren. De overlast varieerde van eieren gooien en schelden, tot het op de gezinsleden inrijden met een busje. Uiteindelijk moest het gezin noodgedwongen onderduiken en verhuizen naar Waalwijk. In september 2007 leidde het bericht Oorlog duurt voort voor Liberianen in het Brabants Dagblad voor overweldigende mediaaandacht en uiteindelijk tot Kamervragen. Ondanks de vele eerdere meldingen aan diverse gemeentelijke diensten, de politie en de ketenpartners drong de ernst van de situatie pas na alle mediaaandacht volledig door. Een belangrijke conclusie van het evaluatieonderzoek was dat de BOB-fase niet systematisch was doorlopen. Het lukte de gemeente en ketenpartners niet om tot een gedeelde probleemanalyse te komen. Duiding situatie De gemeente zag het probleem vooral als integratievraagstuk, niet als overlast, laat staan als overlast met een racistisch karakter. Hierdoor lag de focus op de weerbaarheid van het gezin, terwijl de aanpak van de overlast van de jongeren minder aandacht kreeg. Hoewel Waspik gekenmerkt werd als een gesloten gemeenschap waar nieuwkomers moeilijk worden geaccepteerd, lijkt het dat betrokken partijen hiermee geen rekening hielden bij de begeleiding van het vluchtelingengezin. In de beoordeling van de gebeurtenissen leek ook niemand oog te hebben voor het typische karakter van het vluchtelingengezin. Vanwege eerdere traumatische ervaringen was overlast van relatief grote invloed en was het vertrouwen in instituties minder groot. Incident of structurele problemen? De betrokken instanties beoordeelden de overlast jegens het vluchtelingengezin voornamelijk als op zichzelf staande incidenten. Dit kwam onder andere doordat er maar drie officiële registraties bij de politie stonden, ondanks de vele meldingen van overlast bij diverse gemeentelijke diensten, ketenpartners en politie. Ook de lokale geschiedenis - meerdere vluchtelingengezinnen ondervonden eerder ernstige overlast - nam men niet mee in de fase van beeldvorming. Pestgedrag of discriminatie? Tot aan de media-aandacht erkenden partijen ook lang het discriminatoire karakter niet. Dit kwam onder andere omdat xenofobe opvattingen in Waspik onder grotere delen van de bevolking heersten, zodat het gedrag van de jongeren werd vergoelijkt. Regierol gemeente In de fase van besluitvorming werden geen heldere keuzes gemaakt. De algemene kritiek op de gemeente was dat visie ontbrak, niet voor de juiste regierol was gekozen en de gemeente voornamelijk een faciliterende houding aannam. In deze situatie was behoefte aan een beheersingsgerichte aanpak, waarvoor ook alle ingrediënten aanwezig waren. De gemeente schatte de ernst van de situatie onjuist in. Een juiste inschatting had de gemeente legitimiteit gegeven om niet alleen zelf overeenkomstig de ernst te handelen, maar ook andere partijen tot actie te dwingen. De gemeente had bovendien een beproefde methodiek tegen overlast voorhanden. Deze aanpak zette de gemeente niet in. Deel II: Praktijk - BOB fase
Praktijk: Stappenplan Fase 2: Uitvoering 4 Stap 4 In de BOB-fase is het beeld geschetst van de ernst van de spanningen, welke problematiek hier aan ten grondslag ligt en welke (doel)groepen hierbij betrokken zijn. Vervolgens is aan de hand van deze probleemanalyse besloten wie wanneer welke acties onderneemt om het oplopen of het escaleren van de spanningen tegen te gaan. In de tweede fase, de uitvoeringsfase, voeren betrokken partijen deze acties daadwerkelijk uit met als doel spanningen tegen te gaan en de sociale stabiliteit te bevorderen. 29 In de uitvoering zijn preventieve en de-escalerende maatregelen te onderscheiden. Beide typen maatregelen zijn in te zetten als er concrete aanwijzingen zijn voor lokale maatschappelijke spanningen. Algemene preventieve maatregelen, zoals regulier jeugdbeleid dat goed aansluit bij de doelgroepen, zijn in dit hoofdstuk vanwege het algemene karakter niet opgenomen. De keuze voor preventieve en/of de-escalerende maatregelen hangt af van de mate waarin de spanningen zijn opgelopen. Het is dus niet nodig om altijd alle genoemde maatregelen te treffen. Wanneer escalatie dreigt of heeft plaatsgevonden, zijn in eerste instantie de-escalerende maatregelen nodig om de angel uit de situatie te halen, waaronder repressieve maatregelen. De focus ligt dan op het bestrijden van de directe aanleiding van de escalatie, maar met aandacht voor de dieperliggende, structurele problematiek die hieraan ten grondslag ligt. In het geval van spanningen die nog niet hoog zijn opgelopen, zijn preventieve maatregelen op zijn plaats. De nadruk ligt hier op actief toezicht en voorbereiding op ontwikkeling van de spanningen. Preventief Signaleren d.m.v. netwerken Mobiliseren Voorbereiding op escalatie De-escalerend Coördinatie Repressieve maatregelen Contact betrokkenen Partijen inzetten voor probleemoplossing Gezamenlijk mediaoffensief Deel II: Praktijk - Uitvoeringsfase