BESTUREN ONDER DRUK
BESTUREN ONDER DRUK Bestuurscultuur en infrastructurele besluitvorming in Nederland Jaap de Heer, Myrte Berendse, Hanneke Duijnhoven en Sander Merkus Rozenberg Publishers
Jaap de Heer, Myrte Berendse, Hanneke Duijnhoven en Sander Merkus Omslagontwerp en vormgeving: David Silva - www.davidsilva.nl Cartoons: www.tochtstrips.nl Alle rechten voorbehouden. Rozenberg Publishers Lindengracht 302 d+e 1015 KN Amsterdam The Netherlands www.rozenbergps.com www.onlyinholland.com ISBN 9789036101967
Inhoud Voorwoord Besturen onder druk 9 Inleiding 11 De noodzaak van een cultuuromslag 11 Bestuurscultuur 12 Bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming: een plaatsbepaling 13 Rijksweg 73-Zuid: de Ruggengraat van Limburg 17 Een korte geschiedenis van de A73 17 Oost of West? 18 De periode ná 1996 Via Limburg 22 Van locatie-lobbies tot tunnel-troubles 27 Epiloog 28 De Zuiderzeelijn: Belofte maakt schuld 29 Korte geschiedenis van een niet onmogelijk te maken verbinding 29 Het Langman akkoord een politieke afspraak 31 Vier alternatieven twee verkenningen 34 Het Rijk, Noord-Nederland én de Noordvleugel de besluitenestafette 36 Kink in de kabel de Commissie Duivesteijn 40 De Structuurvisie besluitvorming Zuiderzeelijn TCI-proof 43 Barsten in de coalitie de verdeling van de buit 46 Epiloog 51 Project Mainportontwikkeling Rotterdam: Elverding avant la lettre? 53 Open besluitvorming 54 Verzelfstandiging en onderhandeling 58 Raad van State-proof 61 Epiloog 65 Conclusie 66 Narratieve Kracht 67 Macht van Actoren 69 Discursieve Arena 71 Culturele en Temporele Gelaagdheid 73 Cultuuromslag: van een oud verhaal naar een nieuw verhaal 75 Participatieparadox 77 Juridiseringsparadox 77 Integraliteitsparadox 78 Op naar een zingevend perspectief 79 Bronnen 80 Over de onderzoekers 85
Voorwoord Een van de belangrijkste bestuurlijke uitdagingen op het gebied van infrastructuur- en ruimtelijke ontwikkeling is dat besluitvorming over de aanpak van belangrijke infrastructurele knelpunten traag verloopt en dat de kwaliteit ervan nogal eens tekort schiet. Om dit vraagstuk in kaart te brengen en een aanzet te doen voor verbetering hebben minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat en minister Cramer van VROM de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten onder voorzitterschap van de heer Elverding gevraagd dit te onderzoeken. Op 21 april 2008 heeft de commissie haar advies uitgebracht. De aanbevelingen, die het Kabinet heeft overgenomen, moeten het mogelijk maken de gemiddelde doorlooptijd van de besluitvorming over infrastructurele projecten aanzienlijk te verkorten en tegelijkertijd een kwaliteitsslag te realiseren. Naast het aanpassen van de wetgeving is een verandering van de bestuurscultuur belangrijk om te komen tot snellere en betere besluitvorming. De noodzaak van een cultuuromslag in het openbaar bestuur wordt door velen erkend, ook buiten het veld van infrastructuurontwikkeling. Dit is echter minder eenvoudig dan het klinkt, want wat is bestuurscultuur eigenlijk en hoe komt de gewenste verandering tot stand? Vanuit de Vrije Universiteit Amsterdam heeft prof. dr. Jaap de Heer in samenwerking met de hoogleraren Marcel Veenswijk (VU / NGI- TU Delft) en Jouke de Vries (Rijksuniversiteit Leiden) het initiatief genomen voor een diepgaand onderzoek naar de Nederlandse bestuurscultuur gerelateerd aan besluitvormingsprocessen over infrastructuurontwikkeling. De voorliggende publicatie bevat een eerste verkenning van de bestuurscultuur oude stijl op basis van reconstruerend onderzoek naar besluitvormingsprocessen over de Zuiderzeelijn, de aanleg van de A73-zuid en over Project Mainportontwikkeling Rotterdam. In deze cases komt een aantal fascinerende eigenschappen en ontwikkelingen naar voren waarmee de bestuurscultuur gekarakteriseerd kan worden. Daarnaast biedt deze karakterisering de nodige aanknopingspunten voor de gewenste veranderingen. Deze publicatie is verplichte kost voor bestuurders en andere betrokkenen die actief zijn in dit veld; zij zijn immers de cultuurdragers en hebben daarmee de sleutel tot verandering in handen. Ik heb er alle vertrouwen in dat de ingezette dialoog over bestuurscultuur, in samenhang met de andere initiatieven uit het Actieprogramma van de Projectdirectie Sneller en Beter, zullen bijdragen aan het verbeteren van de besluitvorming en daarmee aan de bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit in ons land. Lidewijde Ongering Directeur Generaal Mobiliteit van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
Besturen onder druk U kent ze wel. Verhalen in de media over vastgelopen onderhandelingen, conflicten over nut en noodzaak, bureaucratisch getouwtrek en voortslepende besluitvormingsprocedures rondom infrastructurele projecten. Met andere woorden, politiek-bestuurlijk gedoe. Een aantal hoofdrolspelers politici, bestuurders en ambtenaren komt er vaak niet al te goed vanaf. Grillig, besluiteloos en louter gedreven door electorale motieven zijn enkele van de kenmerken die aan hen worden toegedicht. Met verbijstering en zorg kijkt het publiek naar de zoveelste aankondiging van vertraging van wat eens een veelbelovend project leek te gaan worden. De voorbeelden van vlijmscherpe berichtgeving in dagbladen zijn talloos en veelzeggend: Na 46 jaar is het besluit over het symbool van bestuurlijke onmacht eindelijk gevallen, Besluit Zuiderzeelijn opnieuw opgeschoven, of de Zuidas als fata morgana van beton. 1 Het hierboven geschetste beeld geeft in een notendop de situatie weer van waaruit initiatieven tot veranderingen worden genomen. In de media wordt regelmatig gerept over omstreden besluiten, verschillen in zienswijzen of conflicten over nut en noodzaak van beoogde infrastructuur en over de gevolgen voor natuur en leefomgeving. De aandacht richt zich dan vaak op wat men op het eerste gezicht beschouwt als bureaucratisch getouwtrek en voortslepende procedures die te maken hebben met besluiten die we in ons land weloverwogen willen nemen. Deze afwegingen worden door alle bij een besluit betrokken partijen belangrijk gevonden. Het gaat immers over ingrijpende en kostbare ruimtelijke investeringen in een land waarin de dichtheid aan infrastructuur al bijzonder hoog is. Natuur en leefomgeving worden als steeds schaarser ervaren, terwijl zij voor velen belangrijke waarden vertegenwoordigen. Het afwegingsproces wordt vaak beschouwd als politiek-bestuurlijk en ambtelijk gedoe dat tot uiting komt in vertragingen, onenigheid tussen partijen of technische dan wel financiële problemen. In het kader van dit gedoe wordt vaak gesproken over de bestuurscultuur of het bestuurlijke klimaat. Een cultuuromslag wordt gezien als de manier om te komen tot reductie van bestuurlijke drukte, meer samenwerking en regie, bestuurlijke moed en meer transparantie, waardoor trage en problematische besluitvorming kan worden voorkomen. Het nieuwe verhaal dat is ingezet met het verschijnen van de adviezen van de commissie Elverding (2008) is erg aansprekend, maar nog weinig concreet: wie is er immers tegen sneller als het ook beter is? Wat duidelijk wordt is dat de bestuurscultuur in een overgangsfase zit waarin aan de ene kant nieuwe ideeën en waarden een plaats krijgen, maar waar tegelijkertijd wordt vastgehouden aan oude denkbeelden en gedragspatronen. Hoe zit dat nu eigenlijk in elkaar? Hoe verhouden participatie, nieuwe wet- en regelgeving en de toenemende integralisering zich tot regie, doorzettingsmacht, bestuurlijk lef en een snellere doorlooptijd? Betekent sneller ook daadwerkelijk beter? Wát moet er precies veranderen in de bestuurscultuur en wat is daar voor nodig? 1 Respectievelijk: Cobouw, 3 september 2009 over de A4 bij Delft; Volkskrant, 20 december 2001; Volkskrant, 14 juni 2008. 9
Met deze publicatie willen wij bestuurders en diegenen die veel met bestuurders werken, uitdagen om te reflecteren op de bestuurscultuur waar zij zelf onderdeel van uitmaken. Wij presenteren u drie verhalen over de besluitvormingsprocessen rondom de A73-zuid, de Zuiderzeelijn en PMR. Hierin komen een aantal aspecten en paradoxen naar voren die volgens ons kenmerkend zijn voor het dagelijkse werk van u, de bestuurder. Zijn de verhaallijnen herkenbaar? Wat zou u zelf gedaan hebben in dergelijke situaties? Wat is het verhaal van de projecten of issues waar u betrokken bij bent (geweest)? Helpen de projectverhalen u om zicht te krijgen op besluitvormingsprocessen waar u zelf mee te maken heeft? 10
Inleiding Deze publicatie gaat over de vraag hoe bestuurders, in de dagelijkse praktijk, omgaan met infrastructurele besluitvormingsprocessen. Wie zijn bestuurders eigenlijk? In essentie vormen bestuurders de uitvoerende macht binnen de publieke sector. Het gaat om verantwoordelijken (gekozen dan wel benoemde) politici die leiding geven aan een uitvoerende organisatie (ministers, staatssecretarissen, commissarissen van de Koningin, gedeputeerden, burgemeesters en wethouders). Het is daarbij wel belangrijk te beseffen dat deze bestuurders heel nauwe relaties hebben met het ambtelijke apparaat dat hen omringt en met de politieke arena waaraan ze verantwoording af moeten leggen (het Parlement, de Provinciale Staten of de Gemeenteraad). Bovendien worden besluitvormingsprocessen en projecten met name op het ambtelijk niveau voorbereid en uitgevoerd (niet voor niets wordt regelmatig gesproken over de vierde macht ). Het is dus ook belangrijk om aandacht te schenken aan de interacties tussen bestuurders en actoren die hen omringen. De noodzaak van een cultuuromslag Binnen de infrastructurele sector wordt in toenemende mate erkend dat er problemen bestaan die de procedures rondom infrastructurele besluitvorming aanzienlijk compliceren. Het instellen van de commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten onder leiding van Elverding getuigt van het feit dat betrokken politici, beleidsmakers en (top)ambtenaren de problematiek willen aanpakken. In het rapport (2008) stelt de commissie dat besluitvormingsprocedures onnodig vertraagd en bemoeilijkt worden. Volgens de commissie Elverding is het noodzakelijk om te komen tot een bestuurlijke cultuuromslag om de besluitvorming te versnellen en te verbeteren. De bestuurlijke drukte zou moeten afnemen; er zijn nu teveel bestuurders die zich met een beslissing bezig houden. Ook zouden bestuurders hun rug recht moeten houden als er een beslissing genomen is en meer doorzettingsmacht moeten gebruiken; er moet meer bestuurlijke moed getoond worden. 2 In navolging van de adviezen van de commissie is door de ministers van VenW en VROM de projectdirectie Sneller & Beter opgericht, die concreet aan de slag gaat met de veranderingen en cultuuromslag. De projectdirectie is ingesteld als directe reactie op het advies van de commissie Elverding, en richt zich specifiek op het versnellen van infrastructurele besluitvormingsprocessen. De commissie Elverding staat echter niet alleen in haar mening dat de Nederlandse bestuurscultuur nodig moet veranderen. Zo spreekt bijvoorbeeld Rinnooy-Kan van de Sociaal Economische Raad (SER) over de noodzaak voor een cultuurverandering in het openbaar bestuur. 3 Ook volgens de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is bestuurscultuur een centraal thema in de verbetering van bestuurlijke besluitvorming. 4 2 Elverding, 2008. 3 Rinnooy-Kan in een interview op film zoals getoond bij de bestuurlijke netwerkbijeenkomst Sneller & Beter van 11 februari 2010. 4 Zie respectievelijk een serie adviezen van de Raad voor het openbaar bestuur van mei 2009 (Slagvaardig bestuur), februari 2010 (Vertrouwen op democratie) en april 2010 (Het einde van het blauwdruk-denken. Naar 11
Bestuurscultuur Wat duidelijk wordt is dat bestuurscultuur een populair begrip is dat door verschillende partijen wordt gezien als belangrijke factor als het gaat om de snelheid van bestuurlijke en politieke besluitvorming. Maar wat is nu precies bestuurscultuur? Bestuurscultuur kun je in de eerste plaats zien als de wereld van interacties tussen bestuurders. Het soms venijnige wereldje van de scherpe debatten. Hierbij domineren beelden van bestuurders die vasthoudend hun beleid realiseren maar ook van falende bestuurder of bestuurders die elkaar het licht in de ogen niet gunnen en die elkaar tegenwerken om hun eigen politieke doel te verwezenlijken. Ook wordt de term regelmatig verbonden aan het Nederlandse poldermodel of de zogenaamde consensuscultuur. Bestuurscultuur heeft in elk geval te maken met de manier van doen van bestuurders, zowel onderling als in relatie tot politici, ambtenaren en maatschappelijke partijen: daardoor slaat het begrip dus ook op de organisatiecultuur van bestuursorganisaties. Hoewel vaak wordt gesproken over de overheid zie je tussen departementen, provincies of gemeenten duidelijke verschillen in cultuur. Deze cultuurverschillen kunnen leiden tot moeizame samenwerking tussen verschillende partijen. Over wat voor een cultuurverschillen hebben we het eigenlijk? Tijdens een discussiebijeenkomst over het belang van inzicht in bestuurscultuur stelde een van de aanwezigen ons onlangs terecht de vraag in hoeverre nadenken over cultuur en cultuurverschillen van toepassing is op infrastructurele besluitvorming in Nederland. Is de bestuurlijke cultuur in Brabant dan zo anders dan in het westen? Het antwoord is ja. In 1991 publiceerde Geert Hofstede hoogleraar vergelijkende cultuurstudies van organisaties het boek Allemaal andersdenkenden. Omgaan met cultuurverschillen. Hierin introduceert Hofstede de inmiddels welbekende vijf dimensies om verschillen tussen nationale culturen te identificeren, aan de hand waarvan hij laat zien hoe nationale cultuurverschillen de achtergrond vormen van problemen in de samenwerking tussen mensen overal ter wereld. Hoewel het cultuurmodel vooral wordt toegepast op nationale cultuurverschillen, kunnen de dimensies volgens Hofstede ook inzicht bieden in cultuurverschillen binnen landen, tussen regio s en etnische of religieuze groepen, sekse, generatie of klassen. Cultuurverschillen komen namelijk niet alleen voor tussen verschillende landen, maar ook binnen een land of tussen sectoren en werkvelden. Zo is er bijvoorbeeld een groot verschil in de manier van doen binnen het openbaar bestuur in Limburg en Groningen of tussen de ministeries van VenW en VROM. Kijk maar naar de discussies om VenW en VROM in één gebouw onder te brengen. Waar komen cultuurverschillen vandaan? Het begrip cultuur kan in onze optiek worden gezien als een voortgaand proces van betekenisgeving en werkelijkheidsconstructie. Mensen interpreteren de wereld vanuit hun eigen normen, waarden en opvattingen. Deze zijn gekleurd door de specifieke context waarin zij zich bevinden en door een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur); VNG-voorzitter Jorritsma tijdens bestuurlijke top over betere besluitvorming bouwprojecten van 18 februari 2010 en VNG resolutie Versnelling Gemeentelijke Projectprocedures. 12
ervaringen uit het verleden. Cultuur is dus niet statisch of eenduidig, maar dynamisch en ambigu en het speelt zich af op meerdere diepteniveaus. Deze diepteniveaus bestaan aan de oppervlakte uit procedures, regels en het gedrag van mensen, met als laag daaronder de waarden en normen en tenslotte, op het diepst liggende niveau, de basisassumpties die voor het individu nauwelijks ter discussie staan. De beide dieper liggende niveaus bevatten meer of minder bewuste motieven van waaruit mensen handelen. Met name door deze gelaagdheid is een cultuurverandering lastig te bewerkstelligen. Ogenschijnlijk is het makkelijk om een verandering te beginnen bij het meest zichtbare niveau, dat van de beleidsnota s, programma s, procedures, regels en gedrag. Maar het zijn uiteindelijk voornamelijk de waardeoriëntaties en assumpties die het gedrag en de processen van betekenisgeving sturen. Toch wordt een verandering van de bestuurscultuur gezien als dé oplossing voor de problematische besluitvorming. Het gemak waarmee er over cultuurverandering wordt gesproken is opvallend. Een omslag in de bestuurscultuur wordt door vele partijen als noodzakelijk geacht, terwijl het eigenlijk niet helder is wat die bestuurscultuur dan precies inhoudt en hoe die omslag dan plaats zou moeten vinden. Wanneer we de hierboven beschreven dynamische en gelaagde opvatting van cultuur toepassen op het begrip bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming dan hebben we het over het gedrag, procedures, de normen, waarden en opvattingen van bestuurders ten aanzien van besluit- en beleidsvorming met betrekking tot infrastructurele vraagstukken. Deze diepteniveaus van bestuurscultuur worden beïnvloed door de historisch gegroeide verhoudingen en machtsrelaties, ervaringen en opvattingen van betrokken bestuurders, en de interpretaties van verschillende partijen. Met andere woorden, bestuurscultuur kenmerkt zich door de specifieke context waarbinnen bestuurders opereren. Voortbouwend op deze opvatting van bestuurscultuur, zullen we in het hiernavolgende deel van deze inleiding een aantal bouwstenen van bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming bespreken. Deze bouwstenen kunnen helpen om inzicht te krijgen in de diepgewortelde ideeën, spelregels, handelingspatronen en geïnstitutionaliseerde machtsverhoudingen die de basis vormen voor de problemen rond infrastructurele besluitvorming. Wij richten ons hierbij vooral op de dagelijkse praktijen van bestuurders, politici en ambtenaren, omdat juist hier deze aspecten tot uitdrukking komen. Bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming: een plaatsbepaling Wat wordt er over een infrastructureel vraagstuk gecommuniceerd? Op basis van welke waarden en assumpties? Door wie? Wanneer? Welke probleemdefinitie van een vraagstuk domineert? Hoe veranderen de opvattingen over een vraagstuk door de tijd heen? We onderscheiden in relatie tot deze vragen vier bouwstenen van bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming: 13
Ieder vraagstuk (nog voordat het officieel een project kan worden genoemd) kent een basisverhaal of basis construct dat in meer of mindere mate geaccepteerd wordt. Dit verhaal vormt het script op grond waarvan alternatieve invullingen kunnen ontstaan gedurende het besluitvormingstraject. Hoe krachtiger het basisconstruct, hoe minder ruimte er is voor verschillende interpretaties; aan de andere kant roept een krachtig basisconstruct ook eerder tegengestelde verhalen ofwel counter narratieven op. In onze opvatting van bestuurscultuur noemen we de zeggingskracht en aansprekendheid van het basisverhaal de narratieve kracht van een infrastructureel vraagstuk; dit is een van de centrale bouwstenen van het concept bestuurscultuur. De tweede bouwsteen bestaat uit de macht van actoren om invulling te geven aan een besluitvormingsvraagstuk of een basis verhaal. Bestuurlijke besluitvorming kenmerkt zich per definitie door interactie, onderhandelingen en het sluiten van compromissen. Sommige actoren hebben meer mogelijkheden om de richting van het basisverhaal te beïnvloeden of om de urgentie van hun doelen en (invulling van een) project naar voren te duwen. Dat hangt nauw samen met de derde bouwsteen van bestuurscultuur, de discursieve arena waarbinnen het proces van zingeving en interpretatie plaatsvindt. Het beïnvloeden van het basisverhaal en het strategisch inzetten van bepaalde argumenten zijn discursieve onderhandelingen. Deze onderhandelingen vinden plaats in verschillende arena s waarin actoren in wisselende coalities proberen hun belangen te verdedigen en invloed uit te oefenen op de richting en betekenis van de besluitvorming. De narratieve kracht, de macht van actoren om het besluitvormingsvraagstuk of project narratief te redigeren en de onderhandelingen die plaatsvinden in de discursieve arena zijn alledrie gekleurd door de heersende waarden en normen. Deze beïnvloeden als (ongeschreven) regels het gedrag van actoren, net zoals de diepgewortelde basis assumpties van waaruit actoren betekenis geven aan de situatie waarin zij zich bevinden. Enerzijds hebben we hier te maken met zingeving vanuit min of meer stabiele interpretatiekaders. Anderzijds gaat het om dynamische processen van zingeving die sterk temporeel worden bepaald. Wij noemen dit de culturele en temporele gelaagdheid van (zingeving met betrekking tot) infrastructurele besluitvorming, en dit is tevens de vierde en laatste bouwsteen van bestuurscultuur. 14
Schematisch ziet dit model voor bestuurscultuur er als volgt uit: Narratieve kracht Basisconstruct Alternatieve Invullingen Counter narratieven Gelaagdheid Temporeel Cultureel Discursieve arena Wie, wat, waar? Rationaliteiten Macht van actoren Positie Handelingsruimte Vanuit deze vier bouwstenen, die onderling sterk met elkaar verbonden zijn, kijken we in het volgende deel van deze publicatie naar de verhalen die bestuurders en andere actoren vertellen over hun ervaringen tijdens de besluitvorming over grote projecten. Deze verhalende benadering is uitermate geschikt om inzicht te krijgen in de manier waarop bestuurders betekenis geven aan een infrastructurele ontwikkeling. In de sociale wetenschappen wordt dit ook wel een interpretatieve benadering genoemd. Uitgangspunt hierbij is dat de interpretatie en zingeving door betrokkenen centraal staat en dat er geen absolute waarheid bestaat. De expliciete aandacht voor verschillende belevingen en opvattingen van mensen met betrekking tot een besluitvormingsvraagstuk, project of een gebeurtenis doet recht aan de ambiguïteit en discursieve onderhandelingen die kenmerkend zijn voor sociale interacties. In diverse wetenschappelijke disciplines, waaronder de bestuurskunde en organisatiewetenschappen, is een groeiend besef van het belang van verhalen om sociale processen te duiden. 5 Bestuurders en andere betrokken actoren spelen een actieve rol 5 Zie bijvoorbeeld Bate, 2006; Berendse et al., 2006; Czarniawska, 1998; Doolin, 2003; Van Eeten et al., 1996; Veenswijk, 2006; White, 1999. 15
in het tot stand komen of aanpassen (redigeren) van verhalen. Hierbij is het belangrijk om de mogelijkheden in acht te nemen die verschillende bestuurders hebben om hun stempel te drukken op de basis- of projectverhalen. Bestuurders hebben een positie waarin zij meer of minder gelegenheid hebben om de richting van een projectverhaal te sturen. Het besluitvormingsproces kan worden voorgesteld als een arena waarin bestuurders en ander actoren zowel betekenis geven aan als invloed proberen uit te oefenen op het dominante verhaal rondom een besluitvormingsvraagstuk, een proces dat De Heer in zijn oratie aanduid als the politics of culture. 6 De heersende culturele spelregels en de handelingen van actoren op een specifiek moment spelen een centrale rol in het verloop van een besluitvormingsproces. Wij hebben van drie projecten de A73-Zuid, de Zuiderzeelijn en Project Mainportontwikkeling Rotterdam een reconstructie gemaakt op basis van kamerstukken, rapporten, nieuwsberichten en gesprekken met betrokken actoren. 7 De verhalen gaan over gebeurtenissen in en om de projecten en het gedrag van bestuurders, maar geven ook informatie over de normen, waarden en basisassumpties die van invloed zijn op de ontwikkelingen binnen het besluitvormingsproces. De verhalen van de drie casussen zullen worden afgewisseld met korte reflecties op basis van de vier bouwstenen van bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming zodat het gaandeweg duidelijk wordt hoe bestuurscultuur van invloed is op de besluitvorming. Deze reflecties kunt u herkennen aan de afbeelding die hoort bij de desbetreffende bouwsteen. U kunt hierbij ook proberen om deze reflecties te vertalen naar situaties uit uw eigen omgeving. In het laatste hoofdstuk van deze publicatie komen we terug op de bouwstenen en zullen we langer stil staan bij de ideeën die bestaan over de noodzakelijke cultuurverandering en de manieren waarop dit kan worden bereikt. 6 De Heer, 2009. 7 Om de anonimiteit van individuele personen te beschermen, zijn citaten van respondenten in de tekst aangeduid met een nummer (bijvoorbeeld R1, R30, R28). 16
Rijksweg 73-Zuid: de Ruggengraat van Limburg Een korte geschiedenis van de A73 Reeds in de jaren 60 van de vorige eeuw werd gesproken over de aanleg van een snelwegverbinding langs de steden Nijmegen, Venlo en Roermond. Deze zogenaamde Ruggengraat van Limburg moet een weg worden van 114 kilometer lang. In 1968 wordt de Rijksweg 73 opgenomen in het Rijkswegenplan en in 1977 in het Eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-1) en in 1982 wordt het eerste deel, het noordelijke tracé van Boxmeer tot Venlo vastgesteld door het kabinet Van Agt II. De A73 wordt in de aanleg opgedeeld in twee delen, de A73- Noord (70 km. van Nijmegen Venlo) en de A73-Zuid (Venlo Maasbracht). Het eerste deel van de Rijksweg 73 (A73-Noord) wordt na lange politieke discussies en planning zonder veel problemen opgeleverd. In 1986 wordt het eerste deel (Nijmegen Boxmeer) opgeleverd, in 1993 volgt het deel tot aan Venray en het laatste deel van dit traject is in 1996 klaar. Het besluitvormingsproces en de aanleg van de A73-Zuid verlopen aanzienlijk minder soepel. Hoewel het al in de aanloop naar de aanleg van de A73-Noord duidelijk is dat de A73 een noodzakelijk traject is, heeft de definitieve besluitvorming over het traject A73-Zuid heel wat voeten in de aarde. Figuur 1: overzicht A73. Discursieve Arena Het publieke imago van de Rijksweg 73 Wie vandaag de dag denkt aan de Rijksweg 73 denkt aan tunnels, en vooral aan problemen rondom deze tunnels. Anno 2010 heerst nog altijd het beeld bij het publiek dat de aanleg van de A73 gepaard is gegaan met veel tegenslagen en vertraging. Keer op keer wordt het traject in het nieuws in verband gebracht met afsluitingen, verkeershinder en omleidingen. De officiële opening van het laatste stuk van de A73-Zuid is meerdere keren verschoven en zelfs na de officiële opening op 1 december 2009 is het traject nog niet volledig voltooid. 8 Wat opvalt is dat de publieke beeldvorming over het project wordt gedomineerd door problemen die op zichzelf niet uniek zijn voor de dit project (er is bij ieder technologisch ingewikkeld project sprake van restpunten), maar die toch steeds weer tot kritische berichtgeving leiden. 8 Limburgs Dagblad. (1 december 2009). 73 Snelweg in weetjes. Limburgs Dagblad, 2. 17
Het lijkt er op dat dit project te kampen heeft met een hardnekkig, negatief imago. Dit wordt versterkt door nieuwsberichten die aanhaken bij ontwikkelingen en dominante discussies die onderdeel uitmaken van het politieke klimaat rondom infrastructurele projecten. Met name de lange periode tussen besluitvorming en ingebruikname is een onderwerp dat niet in de laatste plaats door ervaringen met andere grote infrastructurele projecten zoals de Betuweroute of de HSL-Zuid vandaag de dag gretig afrek vindt. Een bericht in de Gelderlander 9 bijvoorbeeld, dat de lezer informeert dat het ten tijde van de gedeeltelijke ingebruikname van de A73-Zuid in februari 2008 maar liefst 47 jaar geleden is dat de weg voor het eerst besproken werd, appelleert aan het beeld van langdurige, trage besluitvorming. Maar betekent het feit dat in de jaren 60 de weg al werd besproken ook daadwerkelijk dat de besluitvorming zo lang heeft geduurd? Hoe wordt het startpunt eigenlijk bepaald? Wat is nu precies traag? Traagheid is een relatief begrip dat afhankelijk is van het referentiekader van betrokken actoren. Met andere woorden, de perceptie van actoren over de duur van een traject is onderwerp van onderhandeling en wordt sterk bepaald door de handelingen van bestuurders. Al ten tijde van de eerste plannen voor de Rijksweg 73 worden er door milieuorganisaties bezwaren gemaakt als het gaat om de consequenties voor de natuur in het voor de weg beoogde gebied. Het wordt al snel duidelijk voor tegenstanders dat het tegenhouden van de weg vrijwel onmogelijk is en er wordt een andere strategie bepaald. Inzet van de strijd wordt om de weg op een locatie te krijgen die het minst schadelijk is voor de natuur. Dit is het begin van lange discussies rondom de besluitvorming over de A73, een strijd die vooral geconcentreerd lijkt te zijn op de kwestie rond het tracé van de weg. Echter, terwijl de milieuorganisaties in de aanloop naar de aanleg van het eerste deel van de weg (tussen Nijmegen en Venlo) moeite hebben om de besluitvorming te beïnvloeden, krijgen ze in de tweede fase wel voet aan de grond; niet in de laatste plaats door steun uit Europa in de vorm van aangescherpte regelgeving. Oost of West? In eerste instantie bepaalt de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Smit-Kroes, in 1985 op basis van de Tracénota dat de weg op de oostoever van de Maas zal worden aangelegd. 10 Het plan is dan dat de aanleg van de zuidelijke A73 vanaf 1995 zal starten, maar midden jaren tachtig is er nog geen budget om de weg aan te leggen. In 1988 wordt een convenant ondertekend tussen het Rijk en de provincie Limburg over een versnelde aanleg van de Rijksweg 73 Noord. 11 In 1990 bepaalt de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat Maij-Weggen dat het zuidelijke tracé zal worden aangelegd tussen 1995 en 2004 en de weg wordt dan ook opgenomen in de rijksbegroting voor Verkeer en Waterstaat van 1990. 9 De Gelderlander. (10 januari 2008). Een snelweg met een heel lange geschiedenis. De Gelderlander, 10-01- 2008: A02 (03). 10 De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73; Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg (www.vialimburg.nl). 11 Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg (www.vialimburg.nl). 18
In 1991, slechts een half jaar nadat de weg in de rijksbegroting is opgenomen, wordt deze er weer uitgehaald omdat er toch geen geld blijkt te zijn. De Kamers van Koophandel in Limburg protesteren tegen de verwachtte vertraging, waarop de provincie Limburg een bedrag van 15 miljoen gulden toezegt voor de voorfinanciering van het tracé. Ook de KvK, de gemeente Roermond, het Gewest Midden-Limburg en de stichting van Midden-Limburgse ondernemers ( A73, Nu of Nooit ) maken ieder 1 miljoen gulden vrij voor de aanleg van het zuidelijk tracé. De minister belooft vervolgens een aantal financieringsvarianten te laten opstellen. In januari 1992 garandeert het comité Midden-Limburg/Hart van Limburg een bijdrage van 5 miljoen gulden, mits de weg eind 1999 wordt opgeleverd. 12 Het lijkt alsof de financiering nu rond is, maar dan komt een dag later een ander probleem naar voren. De Stichting Natuur en Milieu beargumenteert dat volgens de nieuwe Europese regelgeving de aanleg van het tracé voorafgegaan dient te worden door een Milieueffectrapportage (MER). Dit wordt enige tijd later bevestigd door de minister en de versnelde aanleg van de weg kan geen doorgang vinden. Op basis van de nieuwe Europese richtlijnen trekt de minister van VenW in 1992 het eerder genomen besluit over de Rijksweg 73-Zuid in. 13 In eerste instantie roept het uitstel woedende reacties op vanuit de ondernemers in de regio, ze dreigen hun financieringsbeloftes in te trekken wanneer de weg niet rond 2000 klaar is. Na overleg tussen Gedeputeerde Staten van Limburg en minister Maij-Weggen wordt een akkoord bereikt, vergezeld van een intentieverklaring. Hierin is opgenomen dat de aanleg van het zuidelijk tracé zal worden gestart direct na de openstelling van het noordelijk tracé; dat de weg eind 2006 klaar is; en dat de regio 40 miljoen zal bijdragen. Ook nu weer zijn de ondernemers niet bereid om hiermee akkoord te gaan en onder druk van Midden-Limburg komt het college van Gedeputeerde Staten terug op het eerder genomen besluit om akkoord te gaan met verlate openstelling van het zuidelijk tracé. 14 Het college maakt zich hard bij de minister 12 De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73. 13 Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg, from (www.vialimburg.nl). 14 De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73. 19
voor een openstelling in 2002, maar de minister geeft aan dat ze hier geen garantie voor kan geven zolang er nog geen MER is gedaan. Macht van Actoren: Juridische hulp uit Europa De milieubewegingen waren in staat om het besluitvormingsproces te vertragen door aan te haken bij de nieuwe wetgeving die de Europese Commissie op dat moment ontwikkelde. De minister kon niet anders dan gehoor geven aan de oproep voor een MER. Eén van de consequenties van een MER studie was het organiseren van inspraakrondes met milieuorganisaties en dit heeft uiteindelijk geleid tot de voortslepende locatiediscussie waarin steeds nieuwe verhalen opkwamen. Een van die verhalen is het welbekende verhaal van de zeggekorfslakken. Een van de milieuorganisaties die de strijd aanging tegen de oostoever variant was de stichting Das en Boom. In de media werd de stichting ervan beschuldigd met haar acties vooral in te spelen op het gevoel van het publiek door te strijden voor aaibare beesten met van die lieve ogen (R06) terwijl de niet zo schattige, maar nog meer bedreigde zeggekorfslakken geen aandacht zouden krijgen. Das en Boom laat het er niet bij zitten en start een onderzoek naar de slakken, wat vervolgens breed wordt opgepikt in de media. Een minuscuul slakje houdt Limburg en de rest van Nederland in zijn greep. Dit is slechts een van de voorbeelden van de strijd om de beeldvorming over de verschillende varianten van het tracé. Juridisch gezien verliezen de milieuorganisaties de strijd rond deze beschermde dieren door een uitspraak van de Raad van State (d.d. 13 november 2002) 15, maar dat neemt niet weg dat ze met hun strijd wel hebben bereikt dat de plannen rondom de aanleg van de weg sterk beïnvloed zijn door de protesten. Zo is er onder andere een akkoord gesloten over natuurcompensatie. Eind 1993 wordt de MER gepubliceerd. Uit de MER blijkt dat de varianten op de westoever beter scoren dan op de oostoever als het gaat om de milieueffecten én de 15 Raad van State. (13 november 2002). Uitspraak in zaaknummer 200200050/1. Den Haag: Raad van State. 20