PRAKTIJKBERICHTEN Herstelbemiddeling in Argentinië en Nederland Van theorie naar praktijk Janny Dierx Tussen 2003 en 2008 werkte ik samen met de Argentijnse strafrechtmediator Ulf- Christian Eiras Nordenstahl. Hij schreef een handboek over de mediationpraktijk die hij vanaf 1996 opbouwde in San Martin, aan de rand van Buenos Aires. 1 Zijn boek heeft deels de titel de la práctica a la teoría: van de praktijk naar de theorie. Precies zo verliep de ontwikkeling in Argentinië. Men begon daar vijftien jaar geleden zonder al te veel theoretische onderbouwing aan een bloeiende praktijk voor mediation strafrecht inbegrepen. De Argentijnse praktijk: verwijzing naar mediation wettelijk geregeld Net als in Nederland werd mediation in de jaren negentig in Argentinië van buitenaf geïmporteerd. Toen er een eind kwam aan het militaire bewind van generaal Videla (1976-1983) moest er een nieuwe democratische rechtsorde worden geconstrueerd. Noord-Amerikaanse mediators hebben in die tijd veel invloed gehad op de koers die het land insloeg. Rechters, advocaten, mediators en ambtenaren van het ministerie van Justitie formuleerden in een beleidsplan het concept Tribunal/Casa Justicia Multipuertas: Rechtbank/Huis van Justitie met vele deuren. 2 Het doel van de rechtspleging was zodoende niet beperkt tot het waarborgen van de toegang van partijen tot de rechter. Ingezet werd op het realiseren van een systeem dat toegang geeft tot de oplossing van een conflict. Door middel van het faciliteren van een geïnformeerde keuze door belanghebbenden uit een menukaart van advies/hulp door gespecialiseerde organisaties, mediation, advocaat, arbitrage, faciliteren, mini-trial of de rechter. Het Argentijnse ministerie van Justitie begon in 1990 met het in het leven roepen van centra voor mediation met gratis service en opleiding van mediators. Vervolgens trad in 1996 een federale wet met een vorm van verplichte pre-mediation in werking, voorafgaand aan de toegang tot de rechter in alle arbeidszaken, echtscheidingskwesties en handelszaken. 3 Het doel van deze verplichting is dat 1 U.C.E. Nordenstahl (2005) Mediación Penal, de la práctica a la teoría Buenos Aires: Librería-Editorial Histórica Emilio. J. Perrot. 2 S. Abreveya (2008) Mediación Prejudicial Buenos Aires: Libreria Histórica, Collección Visión Compartida, p. 81-88. 3 Wet 24.573, Ley de Mediación y Conciliación, 4 oktober 1995, Boletín Oficial, 27 oktober 1995. Door de federale staatsstructuur had deze wet een bepaalde werkingssfeer en zijn de provincies bevoegd op de terreinen die de wet niet regelde: onder andere het strafrecht. Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1 63
Janny Dierx iedereen kennisneemt van deze mogelijkheid en persoonlijk een afweging maakt over het wel of niet accepteren van het mediationaanbod. 4 Deelname van partijen aan het mediationproces zelf is verder vrijwillig. Het betekende dat van de ene dag op de andere duizenden aanhangige rechtszaken werden verwezen naar mediation. Het verzet tegen deze wet, vooral van de advocatuur, was in het begin overigens groot. Abreveya signaleert in zijn evaluatie dat dit wettelijke ingrijpen een cultuurverandering in gang heeft gezet die nog steeds doorwerkt. Ook advocaten raken in toenemende mate gefocust op het bereiken van overeenstemming tussen partijen. 5 De verplichte pre-mediation zou in beginsel tien jaar van kracht blijven, maar het stelsel bestaat anno 2011 nog steeds. Er zijn inmiddels meer dan een miljoen mediations uitgevoerd via dit prejudiciële systeem. Er zijn ruim 5000 prejudiciële mediators actief. Inmiddels overtreft het aantal vrijwillige mediations de hoeveelheid prejudiciële. De route langs de mediator, alvorens je naar de rechter gaat, is ingeburgerd. De (federale) wet over pre-mediation is niet van toepassing op het strafrecht. Het federale stelsel van verplichte pre-mediation heeft wel grote gevolgen gehad voor de gelijktijdige inburgering van strafrechtelijke mediation. Provinciale overheden die bevoegd zijn om strafwetgeving te ontwerpen namen allerlei initiatieven voor met het federale stelsel vergelijkbare systemen voor court-connected mediation naast strafrecht. Een voorbeeld van zo n succesvol court-connected systeem is de strafwetgeving in de provincie Buenos Aires, die het Openbaar Ministerie opdraagt zicht te ontfermen over mediation in het strafrecht. 6 De wet wijst een reeks delicten met een gevangenisstraf tot zes jaar aan voor verwijzing naar mediation. Daarbij hoort fraude, diefstal, vernieling en bedreiging, maar bijvoorbeeld ook het plegen van obstructie bij de uitvoering van omgangsregelingen na scheiding. Slachtoffer en dader worden opgeroepen door de officier van justitie om langs de mediator te gaan. Ook hier zijn verdachte en slachtoffer verplicht om te reageren op de eerste oproep van de mediator. 7 Deelname aan de strafrechtelijke mediation zelf is ook weer vrijwillig. De officier en de rechter houden rekening met de uitkomsten van de mediation. Een door de dader uitgevoerde mediationovereenkomst kan leiden tot strafvermindering en ook tot sepot. Jaarlijks worden in dit systeem duizenden strafzaken per jaar via mediation afgedaan. 4 Zie hierover uitgebreid, J. Dierx (2008) Advocaat en mediator: niet scheiden. NJB, 13, 803. 5 Abrevaya 2008, 30-31. 6 Zie wetten nr. 12.061, B.O.P. 09-01-1998 en nr. 13.444, B.O.P. 10-01-2006. De laatstgenoemde wet was de codificatie van een sinds 1998 bestaande praktijk die tot dat moment verspreid in verschillende wetten was neergelegd. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de Argentijnse praktijk ook B. Avila & J. Dierx (2007) Nederlandse beginselen en Argentijnse praktijken. Tijdschrift voor Herstelrecht, 2, 28-49; J. Dierx (2009) Mediation en strafrecht: een proces naast een proces. PROCES, 6, 344-355. 7 B. Avila (2006) La Urgencia y la Necesidad de la Mediación Penal. Buenos Aires: Editorial Dunken, p. 115. 64 Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1
Herstelbemiddeling in Argentinië en Nederland Snelheid van afdoen Cruciaal is snelheid. De mogelijkheid om vroeg in het proces een aanbod voor mediation te doen, is de belangrijkste succesfactor. De mediation kan in de provincie Buenos Aires als het moet meteen beginnen. De mediationkamers bevinden zich in het politiebureau. Er zijn altijd bemiddelaars aanwezig. Het is dus gemakkelijk om het justitiële onderzoek tijdelijk stil te leggen en een gesprek te organiseren. Advocaten worden vanaf het begin bij de mediaton betrokken en kunnen de verdachte zo nodig adviseren tijdens de mediation. Ook het slachtoffer wordt op die manier ondersteund. Deze werkwijze maakt zowel mogelijk dat meteen krachtig wordt ingegrepen (de dader wordt aangehouden en soms ook vastgezet), als dat zo snel mogelijk een interventie gericht op herstel wordt ingezet. De wet gaat ervan uit dat een mediation in principe binnen drie maanden wordt afgerond. In veel gevallen lukt dat sneller. Een andere succesfactor is dat de wet voorschrijft dat een professioneel team van strafrechtsmediators minimaal bestaat uit een jurist, een psycholoog en een sociaal werker. De afspraak is ook dat men bij strafrechtelijke mediation bij voorkeur in comediation werkt. Dit teamwork komt de methodiekontwikkeling, de snelheid van afhandeling en dus de resultaten ten goede. Politie, OM, mediators en slachtofferhulp vullen elkaar aan. Dat komt de resultaten ten goede. De mediation kan bijvoorbeeld tijdelijk worden stilgelegd als een therapie wenselijk is. Zodoende zijn methodieken ontwikkeld waarbij mediation wordt ingezet bij huiselijk geweld. Dat werkt in die gevallen waarin het slachtoffer graag wil dat het geweld ophoudt en het bestraffen van de dader niet de prioriteit heeft (bijvoorbeeld omdat het slachtoffer en diens gezinsleden daardoor zelf ook zouden worden gestraft). Het ineenschuiven van de keten door middel van gelijktijdig handelen, dicht bij elkaar werken en snel op elkaar inspelen leidt tot kostenbesparingen. De Argentijnse federale structuur maakt mogelijk dat iedere provincie haar eigen accenten legt en dit heeft een scala van interessante toepassingsmogelijkheden van mediation opgeleverd. Zo staat in de wetgeving van de provincie Chaco dat de politie verplicht is om slachtoffers en daders te informeren over de mogelijkheid van mediation. 8 Er zijn andere factoren die in Argentinië ook bijdragen aan het succes van mediation in de context van het strafrecht: de structurele aandacht die er is voor opleiding van mediators, en de gelegenheden om te observeren en ervaring op te doen. Zo leidt de systematiek van comediation ertoe dat mediators snel ingewerkt worden en zelf ook voortdurend bijleren door samenwerken. In de opleiding van juristen en psychologen wordt al jaren veel aandacht besteed aan mediation. De universiteit van Buenos Aires houdt samen met de rechtbank een project in stand waar alle rechtenstudenten en ook psychologiestudenten een stage kunnen lopen. Onderdeel daarvan is een echte mediation gadeslaan, daaronder ook strafrechtelijke mediations. Zowel de Argentijnse balie (advocatuur) als universiteiten dragen hieraan bij. Het opleidingsinstituut van de federale politie in Buenos Aires 8 Ibid. Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1 65
Janny Dierx beschikt over drie met camera s uitgeruste mediationkamers. Via de videobeelden kunnen politieagenten in opleiding (en tijdens permanente educatieactiviteiten) live mediations gadeslaan en nabespreken met de mediators. In dat geval gaat het om kwesties die door de politie worden doorverwezen, waarbij de volgende stap een aangifte zou kunnen zijn. Bijvoorbeeld jongeren die dreigen te ontsporen en agressief zijn, burenruzies die door zouden kunnen escaleren naar strafbare feiten, onenigheid over onbetaalde rekeningen en dergelijke. Door middel van het vroegtijdige mediationaanbod wordt getracht verdere escalatie en onnodige strafrechtelijke procedures te voorkomen. 9 Nederland: het spiegelbeeld van Argentinië De Argentijnse praktijk laat zien dat effectief is ingezet op het verlagen van de schotten tussen hulpverleners, politie, Openbaar Ministerie en rechters. De interventie naar slachtoffer en dader is niet meer zo sterk georganiseerd vanuit de organisatiedoelstellingen van het strafrechtssysteem. Voordat repressief strafrecht wordt toegepast, worden slachtoffer en dader in staat gesteld hun persoonlijke belang te dienen met ondersteuning vanuit het systeem. Daardoor komen voor de hand liggende interventies en oplossingen eerder in beeld. Mediators fungeren als een soort oliemannetjes en vrouwtjes om afspraken te maken die in het belang zijn van slachtoffer en dader allebei. De weg die Nederland aflegt is een beetje het spiegelbeeld van de Argentijnse marsroute. Er is in dit tijdschrift en mede dankzij de zuiderburen volop gewerkt aan de theoretische onderbouwing van strafrechtelijke mediation, herstelbemiddeling en andere herstelgerichte praktijken. Het vestigen van een stevige praktijk blijft achter. John Blad is in dit tijdschrift de chroniqueur van vijftien jaar Nederlandse praktijkervaringen. Uit zijn werk blijkt hoeveel degelijke projecten zijn opgezet en vaak ook weer verloren zijn gegaan. Herstelrechtelijke praktijken zijn in Nederland altijd vrijwel los blijven staan van het strafrechtssysteem. Het veelbelovende Justitie in de Buurt (JIB) is eigenlijk niet lang genoeg volgehouden om een plaats te veroveren. Het doortrekken van de ervaringen naar een massieve praktijk van strafrechtsmediation: dat moet nog worden verwezenlijkt. Het Maastrichtse voorbeeld van parketmedewerkers die in ruim 300 strafzaken per jaar bemiddelen, is op dit moment een van de effectiefste herstelrechtelijke interventies die binnen het strafrechtssysteem plaatsvinden. 10 De verse start van een proefproject in de rechtbank van Amsterdam en de oprichting van Restorative Justice Nederland zijn nieuwe aanknopingspunten om alsnog een court-connected mediationpraktijk te verwezenlijken. Daarbij kan het Argentijnse voorbeeld helpen om de richting te bepalen: het is belangrijk dat dan zowel bij de politie (voor 9 Het zogenoemde SURCO-project; zie voor meer informatie Avila & Dierx 2006. Dit valt deels samen met wat in Nederland in het kader van buurtbemiddeling en Eigen Kracht Conferenties wordt gedaan. Buurtbemiddeling wordt in Argentinië ook gedaan in de Centra voor Mediation. Buurtbemiddeling heet daar Mediación Comunitaria. 10 J. Dierx (2010) De blauwe plekken moeten liefst nog niet zijn verkleurd. Strafrechtelijke bemiddeling in Maastricht. Tijdschrift voor Herstelrecht, 3, 53-61. 66 Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1
Herstelbemiddeling in Argentinië en Nederland en na aangifte van strafbare feiten) als bij het OM en de rechterlijke macht zowel sensitiviteit voor bemiddeling ontstaat als zicht op de resultaten die daarmee kunnen worden bereikt. Veilige Publieke Taak In mijn dagelijkse werk als adviseur op het gebied van agressie en veiligheid zie ik dat er in de praktijk behoefte bestaat aan herstelgericht werken. Dat is bijvoorbeeld een gemis bij het effectief omgaan met agressie tegen publieke dienstverleners. Het overheidsbeleid in het kader van het programma Veilige Publieke Taak is gericht op het verhogen van de aangiftebereidheid en het in werking brengen van het strafrecht als oplossing bij agressieve incidenten. Veel publieke dienstverleners hebben te maken met agressie, bedreiging en erger. Uit onderzoek blijkt dat het percentage publieke figuren dat met verbaal geweld of erger te maken heeft bijna 70 procent bedraagt. De aangiftebereidheid is tegelijkertijd laag: gemiddeld doet 20 procent (1 op de 5) van de publieke dienstverleners en publieke ambtsdragers aangifte na incidenten. 11 Angst voor represailles en berusting ( je kunt wel bezig blijven ) kunnen de lage aangiftebereidheid verklaren. Daarnaast stoot ik in de praktijk op een andere factor: het gebrek aan vertrouwen dat aangifte iets oplost. Dat vertrouwen kan toenemen als de wisselwerking tussen eigen interventies, politie-interventies en het strafrecht verbeterd wordt. Ik heb dat nu verschillende malen meegemaakt in het kader van projecten rondom de veiligheid in en om scholen, (wijk)welzijnsorganisaties en dergelijke. Alleen al door het leggen van contact tussen de politie, werkgevers en werknemers die ermee te maken hebben (en eventueel de kring van professionals eromheen) wordt het makkelijker om rekening te houden met de onderliggende belangen van de organisaties die te maken hebben met agressie. Organisaties hebben baat bij zowel snel handelen na aangifte als effectieve eigen interventies na aangifte. Vaak is er immers sprake van bekende daders die ook weer terugkomen (op school, aan de balie, in de spreekkamer). Er is zowel sprake van een behoefte aan een straf die markeert dat een grens is overschreden, als van een behoefte aan interventies die tot werkelijk herstel van de schade en het geschonden vertrouwen leiden. Betrokkenen zijn vaak bereid een rol te spelen bij het uitvoeren van een interventie die zinvol wordt geacht. Dat kan bijvoorbeeld het snel organiseren van een ordegesprek zijn (eventueel met de politie erbij) en daarna een mediation tussen dader en slachtoffer. Als dat tot een succesvolle uitvoering en zelfs tot gedragsverandering leidt, hebben de betrokkenen er doorgaans weinig bezwaar tegen als daar in een strafproces rekening mee wordt houden. Zowel het een als het ander is helaas niet vanzelfsprekend of gemakkelijk te organiseren. Het beleid dat het ministerie van BZK in het kader van het programma Veilige Publieke Taak heeft ontwikkeld, leent zich voor verrijking met herstelgerichte interventies. Door politie en OM zijn in dit soort zaken zogenoemde Eenduidige 11 Zie onder meer het onderzoek Staat van het bestuur 2010 van het ministerie van BZK, te downloaden via <www.rijksoverheid.nl>. Zie ook <www.veiligepublieketaak.nl>. Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1 67
Janny Dierx Landelijke Afspraken gemaakt, in aanvulling op de al bestaande interne strafvorderingsrichtlijn van het OM. 12 Tot nu toe wordt bij de uitvoering het lik-opstukkarakter van de justitiële reactie en het snel en hoog straffen benadrukt. Juist de genoemde afspraken maken het gemakkelijk om ook snel te komen tot een op maat gesneden herstelrechtelijke interventie na incidenten. Een bemiddelingsaanbod zou deel uit moeten maken van de mogelijkheden. 13 Dit kan door middel van een algemene maatregel van bestuur op basis van het nieuwe artikel 51h Sv ook nog relatief snel worden geregeld. Buschauffeurs in de vloeibare samenleving In mijn praktijk zie ik volop aanknopingspunten voor herstelrechtelijk intervenieren op dit soort maatschappelijke terreinen. Er kan nog veel beter worden geanticipeerd op het voorkómen van strafbare feiten dan nu wordt gedaan. In mijn adviespraktijk werk ik bijvoorbeeld mee aan het experimentele Utrechtse OV@VO-project. De stadsvervoerder werkt samen met scholen voor voortgezet onderwijs die gevestigd zijn aan buslijnen waar veel overlast wordt geregistreerd. Er zijn met de hulp van een jongerenorganisatie die op de scholen werkt workshops georganiseerd op scholen waar buschauffeurs en jongeren in een mediationachtige setting elkaars zienswijze toelichten. 14 Het resultaat is dat jongeren en buschauffeurs in elkaars ogen een menselijk gezicht krijgen. Het resultaat is ook dat de stadsvervoerder in de periode na zo n workshop minder incidenten op de buslijnen registreert op de tijden dat scholieren er gebruik van maken. Het zijn praktijkresultaten die met relatief eenvoudige middelen kunnen worden gerealiseerd en ze kunnen worden uitgebreid naar andere beroepsgroepen die last hebben van agressie in hun dagelijkse werk, zoals ambulancepersoneel en brandweer. Deze manier van werken sluit aan bij de analyse van Hans Boutellier (conferentie 3 december). In onze complexe samenleving zijn we op zoek naar nieuwe ordening. Het helpt om van onze complexe organisaties lerende organisaties te maken. In het OV@VO-project maken de mensen in organisaties die vluchtig met elkaar in aanraking komen samen een hedendaagse invulling van het begrip gastvrijheid. Het levert een zoektocht op naar manieren om een mentale houding te bewerkstelligen die ervan uitgaat dat de openbare ruimte, inclusief de bus, niet van de straat is maar van iedereen. En dat je, op welke plek dan ook, zowel te gast bent als gastheer of -vrouw kunt zijn. Zo wordt in de vloeibare samenleving al doende een nieuwe ordening ontwikkeld. 12 Ook wel de Bos-Polaris richtlijnen genoemd; zie Stcrt. 2006, 221, 0: de ELA s zijn per 1 april 2010 in werking getreden en te downloaden via <www.rijksoverheid.nl>. 13 Zie J. Dierx (2009) Mediation naast strafrecht: een proces naast een proces. PROCES, 6, 344-355. 14 Zievoor een impressie van zo n workshop <www.uceestation.nl/utrecht/kanaleneiland/kanaleneiland/overlast-ov-in-utrecht/4751>. 68 Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1
Herstelbemiddeling in Argentinië en Nederland Van theorie naar praktijk Toen ik Ulf Christian Eiras Nordensthahl de Argentijnse mediator met wie ik deze bijdrage begon vertelde van het congres van 3 december waarmee we in Nederland het tienjarig jubileum van het Tijdschrift voor Herstelrecht hebben gevierd en hij hoorde dat mijn bijdrage daaraan gepubliceerd zou worden, moest hij lachen. Jullie produceren dus nog altijd meer artikelen over strafrechtsmediation dan mediationovereenkomsten, constateerde hij met enig leedvermaak. Van zijn eigen handboek verscheen onlangs de tweede geheel herziene druk. Hij heeft aan zijn praktijkhandboek inmiddels een aantal hoofdstukken met theoretische onderbouwing toegevoegd. In Nederland loopt de ontwikkeling inderdaad andersom. We hebben de theoretische onderbouwing ruimschoots voorhanden. Laten we nu de praktijkhoofdstukken maken. Tijdschrift voor Herstelrecht 2011 (11) 1 69