de kaarten op tafel De kaarten op tafel. Met dat idee werd op 13 maart in Zutphen over Meerlaagse Veiligheid gesproken. Op deze symposiumdag, georganiseerd door de STOWA, werd over andere manieren van bescherming tegen hoogwater gesproken. Centraal stonden buitendijkse aanpassingen, binnendijkse oplossingen en bewustwording. Hoe die Meerlaagse Veiligheid kan worden vormgegeven is nog een zoektocht, al lijken de eerste contouren zich af te tekenen. Patrick Poelmann, dijkgraaf van Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden en dagvoorzitter van deze Deltaproof symposiumdag over Meerlaagse Veiligheid heeft er zin in. In een flink gezelschap bevindt hij zich op een toplocatie aan de IJssel in Zutphen. Helaas zijn de gordijnen dicht. Er is alleen uitzicht tijdens de lunch en bij de afsluitende borrel. Maar de reeks presentaties die vandaag wordt gehouden is interessant genoeg. Die gaat over een vrij nieuwe manier van denken over veiligheid en water; buitendijkse aanpassingen, binnendijkse oplossingen en bewustwording. Wat zijn de mogelijkheden en hoe pakken we die aan, daarover zullen wetenschappers en waterschappers het hebben. Om het begrip Meerlaagse Veiligheid (MLV) eerst maar even duidelijk neer te zetten: Nederland ligt voor een groot gedeelte onder de zeespiegel. Waterveiligheid is daarom een van de belangrijkste aandachtsvelden in het waterbeheer. Tot voor kort werd deze alleen bekeken vanuit preventie ( hoe zorg ik dat er geen overstroming plaatsvindt ) en calamiteitenbeheer ( hoe zorg ik dat er zo min mogelijk slachtoffers vallen ). Maar de laatste jaren is er ook meer aandacht voor het ruimtelijk aspect: is het mogelijk een gebied zo in te richten dat er bij calamiteiten minder eventuele slachtoffers zijn en minder economische schade. Vandaag zal dus worden gekeken naar deze drie lagen: preventie (laag 1), duurzame ruimtelijke inrichtingen (laag 2) en rampenbeheersing (laag 3). Maar eerst houdt Deltaproofweek Verslag 13 maart Verslag / 13 maart 2013 / Meerlaagse Veiligheid 1
Poelmann nog een stevige introductie. Uitdaging van deze dag is helderheid te scheppen over de inhoud van MLV en de toepassing hiervan. En daarvoor grijpt de dagvoorzitter terug op een recent interview met minister Schulz van het ministerie van Infrastructuur en Milieu in de Volkskrant. Daarin zegt zij dat absolute veiligheid niet bestaat en dat wij er ons onvoldoende van bewust zijn dat er altijd iets kan gebeuren. Dat als een dijk toch een keer gaat, je er dan als samenleving op geprepareerd moet zijn. Dat was bijvoorbeeld niet zo in New York de stad werd volkomen overvallen door de storm Sandy, eind oktober 2012, memoreert de dijkgraaf. In deze zoektocht naar voldoende bescherming tegen het water is het dus zaak te kijken of de veiligheid beter zou kunnen. Bij nutsvoorzieningen bijvoorbeeld. Verdeelstations zijn niet zo ingericht dat er na een overstroming weer snel gas, licht en water voorhanden zijn. Met alle gevolgen van dien. Het zou dus goed zijn dit soort zaken met regelgeving te omkleden, aldus Poelmann. Laat nutsbedrijven alvast kritisch kijken naar de overstromingsgevoeligheid van hun infrastructuur. Breng alle regelstations zo hoog dat ze veilig blijven. Zorg dat de ICT goed is geregeld. Dan kan de samenleving problemen sneller het hoofd bieden en het openbare leven weer op gang brengen, mocht het een keer misgaan. En daarmee is de dag geopend. Waar mogelijk moeten (nuts)systemen dus op orde worden gebracht en daarin mogen ook regio s met normadviezen en kansrijke gebieden komen. Bij voldoende succes kunnen de drie methodieken breder toepasbaar wordt gemaakt. Om dit mogelijk te maken zijn financiële afspraken nodig, duidelijke normen voor waterkeringen en investeringen in laag 2 en 3 (als die controleerbaar effectiever zijn en kunnen worden gehandhaafd). Het DPNH wil op korte termijn om tafel met de nutssector om op nationale schaal afspraken te maken over veilige plaatsen voor hoofdverdeelstations. Daarnaast komen er voorstellen voor een aanpak waarin samenwerking tussen partijen, integratie van sectoren en benodigde en beschikbare kennis worden meegenomen. Kees Vlak benadrukt dat bij MLV samenwerking tussen partijen belangrijk is om het te laten slagen. In die zin is het mooi te merken dat STO- WA, DPV en DPNH samen een aanpak hebben ontwikkeld en aangeboden aan de regionale deltaprogramma s om MLV handen en voeten te geven. Bas Kolen zal daar meer over vertellen. MLV Demonstratie methodiek Onderzoeker Bas Kolen van HKV-lijn in Water komt vervolgens met een aantal praktijkcases. Welke combinaties van maatregelen neem je en hoe kom je tot een acceptabel risico, begint hij. Hoe kom je tot een waterrobuuste inrichting? Nodig is dan eerst een definiëring van robuust en veilig, waarbij het van belang is dat alle partijen elkaar in wederzijds vertrouwen vinden om tot een goede mix van maatregelen te komen. Insteek is dat de vitale infrastructuur moet blijven werken en verdeelpunten van water gas en elektriciteit niet mogen overstromen. MLV methodiek en aanpak binnendijks Kees Vlak van het Deltaprogramma doet zijn verhaal vanuit de Deltaprogrammma s Veiligheid (DPV) en Nieuwbouw & Herstructurering (DPNH). DPNH verkent hoe de gevolgen van een overstroming, wateroverlast en droogte & hitte zijn te beperken met ruimtelijke maatregelen (laag 2). Ruimtelijke inrichting en waterveiligheid en de klimaatadaptieve stad zijn daarbij de thema s. Hoe neem je die bijvoorbeeld bij een waterkering waar investeren in de dijk te kostbaar is of waar maatschappelijke weerstand is. Of wat doe je bij ruimtelijke planvorming in gebieden om de extra gevolgen bij overstromingen te kunnen beperken - waar waterrobuust inrichten met bijzondere aandacht voor vitale/kwetsbare functies als bijvoorbeeld de nutsvoorzieningen een alternatief is. Verslag / 13 maart 2013 / Meerlaagse Veiligheid 2
Daarvoor is het nodig de risicobenadering centraal te stellen, dit inzichtelijk te maken, kostenafwegingen te maken en wat de maatschappij daarvoor terugkrijgt. Het is belangrijk dat er wordt gewerkt aan een uniformering in aanpak en bewaking, waarbij het primair om veiligheid gaat. Andere elementen die daarin moeten worden meegenomen zijn ruimtelijke kwaliteit en cultuurhistorische waarden. En het is nodig om de strategie te beschrijven. Kortom, zegt Kolen, We moeten kijken naar wat het kost, wat het oplevert en waarop we moeten inzetten. Voor het plan van aanpak, opgesteld in opdracht van STOWA, DPV en DPNH, heeft hij een aantal stappen gedefinieerd: wat is het doel en wat zijn de acceptabele risico s? Wat zijn de relevante strategieën in het gebied? En onderstreept hij; cruciaal is visualisatie van het ontwerp, waarbij je gebruikmaakt van instrumenten. Voor de uitwerking is het belangrijk MLV-instrumenten te hebben waarmee alle risicomaten (kosten en investering) kunnen worden uitgewerkt. Kolen geeft twee voorbeelden, waarin deze aspecten zijn uitgezocht. De rekenervaringen hieruit leren dat het investeren in alle lagen geld kost. Investeren in laag 1 is veelal het meest kosteneffectief op dijkringniveau. Maar interessant is het meewegen van andere waarden, het inzoomen op lokaal niveau en maatwerk nastreven. Deze rechtvaardigen namelijk investeringen in laag 2 en 3. Juist op het lokale niveau kunnen bestuurders aangeven wat andere waarden mogen kosten. Binnen het concept van meerlaagse veiligheid is het Meest Watervriendelijke Alternatief geïntroduceerd. Dit maakt inzichtelijk wat vanuit water -oogpunt de meest kostenefficiënte aanpak is. Daarop reageert de dagvoorzitter dat hij er erg van gecharmeerd is om in geval van ruimtelijke plannen al bij voorbaat te denken in termen van het Meest Watervriendelijke Alternatief, zeg maar een soort voorstel om bij ruimtelijke planning een watereffectrapportage in te voeren. Het is een plicht voor de bedenkers van plannen om een dergelijke rapportage op te stellen, want het dwingt hen na te denken over allerlei aspecten van MLV. Kolen is het met hem eens, maar dan moet er niets te marchanderen vallen en moet de invoering wel goed worden afgewogen ten opzichte van de geldende regels. Voorbeelden MLV ruimtelijk gevisualiseerd MLV gaat echt leven wanneer Hiltrud Pötz van Atelier Groenblauw haar presentatie geeft. Het is wat Bas Kolen al zei, visualiseer. En dat doet Pötz aan de hand van foto s, tekeningen en schetsen van modellen en methodieken. Zij werkt mee aan vijf proeftuinen voor woonwijken waar MLV en klimaatbestendigheid de hoofditems zijn. Een van de proeftuinen is een binnendijkse woonwijk in Vianen, een schoolvoorbeeld van de Nederlandse gewoonte om dichtbevolkte gebieden onder NAP aan te leggen. Bij een overstroming van de rivier de Lek kunnen de woningen op het diepste punt zo snel wegspoelen dat evacuatie niet meer mogelijk is. Het masterplan voor de wijk lag al klaar toen de ontwikkelaar zich realiseerde dat er iets aan waterveiligheid moest worden gedaan. Met het stedenbouwkundig plan als uitgangspunt is Pötz aan de slag gegaan. Betrek vanaf het eerste moment alle stakeholders, raadt zij haar publiek aan. In twee dagen tijd lag er een samen bedacht conceptplan klaar waarin ook de voor- en nadelen van de rekenmethoden waren meegenomen. Iedere laag is meegenomen in het plan, waarbij is gekeken naar de ruimtelijke inrichting en aanpassing op woningen die zo zijn vormgegeven dat bewoners zich bij overstromingen altijd kunnen terugtrekken op de bovenste verdiepingen. Shelters zijn daardoor niet nodig. Verslag / 13 maart 2013 / Meerlaagse Veiligheid 3
Ze geeft nog een aantal (inter)nationale voorbeelden van plaatsen waarbij veel aandacht is besteed aan de watersystemen. Hamburg bijvoorbeeld, met zijn dubbele infrastructuur, of het Zweedse Hammarby waar alles bovengronds wordt afgevoerd. Maar ook de Nederlandse paalwoningen in Maasbommel komen voorbij. Het grootste nationale succes is evenwel het project EVA-lanxmeer, waar een wachtlijst bestaat voor mensen die in de klimaatbestendige wijk willen wonen. Meerlaagse Veiligheid De grootste uitdaging noemt Pötz de invulling van een waterrobuust netwerk, waarover bij de nutsbedrijven nog niet is nagedacht. Waardevolle informatie, vindt de dagvoorzitter, die zijn stelling bevestigd ziet dat de inrichting van de infrastructuur nog een hele klus is. Prachtige presentatie, vindt een reflectant, die duidelijk op zijn netvlies heeft gekregen wat je kunt met MLV en wat de meerwaarde is van het betrekken van alle stakeholders voor een sterk, integraal ontwerp. MLV-instrumentarium Na de lunch spreekt Frank Alberts van Rijkswaterstaat-Waterdienst over het recent ontworpen MLV-instrument. De ontwikkeling van het instrumentarium is gemaakt om mede te kunnen bijdragen aan de besluitvorming op diverse niveaus. Door verschillende partijen als kennisinstituut Deltares, Rijkswaterstaat en HKV wordt eraan gewerkt sinds het Nationaal Waterplan van 2009. Aan de hand van diverse gebieds- en vervolgpilots moet er in 2020 een meer geïntegreerd (software)instrument liggen, dat kan worden ingezet voor deltaprogramma s. Essentie is de integratie en afweging van kansreducerende en gevolgreducerende maatregelen om risico s te beperken. Belangrijkste toepassingen zijn het kunnen bepalen van de kosteneffectiviteit van maatregelen en de optimale mix van maatregelen in alle lagen in beeld te krijgen. Het is de bedoeling dat het instrument verder wordt ingezet bij deltaprogramma s en andere lokale en regionale processen, ook daar met de idee dat consistente afweging en toetsing onontbeerlijk is. MLV Buitendijks Onderzoeker Hans de Moel van de Amsterdamse VU licht de mogelijkheden (2e laag) buitendijks toe aan de hand van een uitgewerkte case. Alle aspecten van dit theoretische onderzoek naar de effectiviteit van tweedelaags maatregelen en een kosten-batenanalyse in buitendijkse gebieden maatregelen zijn gestopt in een model over de Regio Rotterdam Rijnmond. Hij laat zien wat de gevolgen zijn van de klimaatverandering voor deze regio en dat onderzoek in Duitsland laat zien dat ophogen en het dry- en wetproofen van huizen effect kunnen hebben. Als er geen maatregelen in het buitendijks gebied worden genomen, neemt de kans op schade daar voor het jaar 2100 met meer dan de helft toe. In de volgende dia s wordt duidelijk dat het loont om maatregelen tegen wateroverlast te nemen. Zo is dryproofen het meest kosteneffectief voor bestaande bebouwing, voor nieuwe bebouwing is dat ophogen. Maar, stelt De Moel dan de vraag; zijn die aanpassingen dan ook praktisch implementeerbaar of staat regelgeving in de weg. Moeten bestemmingsplannen worden aangepast? Hij stelt iedereen gerust met de onsterfelijke woorden dat alles mogelijk is. De regelgeving is namelijk nog niet helder en afdingen is moeilijk, weet hij. Bouwbesluiten kun je op verschillende manieren interpreteren. Afsluitend wijst hij op het belang van burgerinitiatieven, waarmee risico s op overstromingen aanwijsbaar kunnen worden verlaagd. Maar het ontbreekt nog aan bewustwording, dus het is zaak burgers duidelijk te maken wat zij in dergelijke gevallen kunnen doen en hun handelings- Verslag / 13 maart 2013 / Meerlaagse Veiligheid 4
perspectieven aan te reiken. Nu is de communicatie naar burgers hierover nog veel te summier. Wat kun je met ruimtelijke maatregelen in MLV? Frans Klijn van kennisinstituut Deltares sluit de rij. Hij praat liever niet over lagen, en bovendien ziet hij nog een vergeten laag: het gaat er vooral om dat de gemeenschap wordt blootgesteld aan het gevaar van overstroming en dat je vanuit die idee naar de problematiek moet kijken. Beperk de blootstelling, is zijn devies, en vervolgens verkent hij de mogelijkheden. Hij laat zien waar het in Nederland mis kan gaan als op cruciale plekken primaire dijken doorbreken. De Betuwe is zo n gebied en ook delen van de Randstad als de Haarlemmermeer kunnen dan onder water lopen met veel individuele en economische schade. Bij dijkophogingen van circa twee meter worden de schaderisico s aanzienlijk beperkt, maar dijken verhogen is een gevoelig onderwerp en voor de idee bestaat vaak weinig sympathie. Uit de studie van Deltares blijkt dat dijken niet hoger hoeven, maar wel sterker moeten. Het water moeten ze tot aan de kruin keren en daarna mogen ze zachies overlopen. Zo ontstaat een gedoseerde overstroming waarbij er meer tijd is om te kunnen evacueren. Klijn pleit daarom ook voor doorbraakvrije dijken op plekken waar bij een dijkdoorbraak kans bestaat op veel slachtoffers. Bijvoorbeeld dus de Betuwe. Het is dus vooral een schone taak voor de waterschappen, het is tenslotte hun vakgebied, om de kans op blootstelling te verkleinen. Dus kijk naast die doorbraakvrije dijken ook naar de mogelijkheden van rivierverruiming en schrijf compartimentering niet te snel af omdat het voor de lange termijn een aantrekkelijke optie is voor een robuuster (regionaal) systeem, aldus Klijn. In deze vergeten laag ligt een oplossing, is een van de conclusies van deze dag. En veendijken die dus sterker zijn dan ze lijken kunnen daarbij een mooie rol spelen. Ook zouden techneuten zich veel meer proactief kunnen opstellen en bestuurlijk meedenken, zodat ze kunnen meesturen in het ruimtelijk proces. En: laat de gemeenschap zich bewuster worden van de gevaren van overstroming en geef ze handvatten om zich te kunnen beschermen of voorbereiden op overstromingen. Dagvoorzitter Patrick Poelmann benoemt de voor hem belangrijkste punten van de dag, die hij ook zal meenemen naar de bestuurlijke afsluiting op 15 maart: Wellicht zouden we bij ruimtelijke ordeningsprocessen en planvorming het uitwerken van het meest watervriendelijke alternatief moeten invoeren en de mogelijkheden van een watereffectrapportage kunnen bekijken, zodat alle betrokken overheden expliciet verantwoordelijkheid nemen als zij dit niet volgen. Maar voor hem lijkt het mooiste begrip van de dag toch wel deze. Hij zegt het dus nog maar een keer: in principe is alles mogelijk. Bekijk de video van deze dag Verslag / 13 maart 2013 / Meerlaagse Veiligheid 5