Handhavingbeleidsplan 2012 2013 provincie Groningen Gedeputeerde Staten, april 2012 afdeling Milieutoezicht
2
Inhoudsopgave Voorwoord 5 Inleiding en ontwikkelingen 8 1. Toezicht en handhaving provincie Groningen 14 1.1 Wettelijke toezichtstaken 14 1.2 Nieuwe wettelijke toezichtstaken 17 1.3 Evaluatie, terugblik voorgaande programma( s) 20 2. Handhavingsbeleid prioriteiten en doelen 24 2.1 (meerjarige) Probleemanalyse (Wabo) 24 2.2 Prioriteiten 26 2.2.1 Prioriteiten milieu, natuur en water 26 2.2.2 Prioriteiten bouwen en ruimtelijke ordening 27 2.2.3 Prioriteiten (brandveilig) gebruik 28 2.3 Doelen en activiteiten 29 3.1 Redenen voor niet naleven Tafel van 11 33 3.1.1 Spontane naleving 34 3.1.2 Controle 34 3.1.5 Sanctie 36 3.2 Toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie 36 3.3 Communicatie 37 3.4 Afstemming handhavingspartners 39 4. Uitvoeringsorganisatie 40 4.1 Vereisten en condities 41 5. Uitvoering, monitoring, verantwoording, evaluatie 43 5.1 Uitvoering 43 5.2 Monitoring en bijstelling 45 5.3 Verantwoording van inzet, prestaties en resultaten 45 5.4 Evaluatie Handhavingbeleidsplan 2012 46 3
4
Voorwoord Dit handhavingbeleidsplan van de provincie Groningen heeft als fundament de wettelijke kwaliteitscriteria voor de handhaving van het omgevingsrecht. Het handhavingbeleidsplan bevat onze brede taakstelling, de bestuurlijke prioriteiten daarin, de doelen en de randvoorwaarden voor de handhaving door Gedeputeerde Staten. Een handhavingbeleidsplan vaststellen is door de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingrecht (Wabo, 1-10-2010) een verplichting geworden Met de Wabo kregen we nieuwe taken zoals toezicht op bouwen, slopen en (brandveilig) gebruik van bouwwerken en werd de coördinerende rol van de provincie in toezicht verbreed. In 2011 is daar voor het eerst, samen met andere overheden, een begin mee gemaakt. Het is bijzonder dat er kort na het handhavingbeleidsplan 2011 nu al een nieuw plan opgesteld is. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat er een nieuw college is en een bijbehorend nieuw collegeprogramma 2011-2015, daarnaast het verschijnen van het rapport van de commissie De Ridder en verdere ontwikkeling van samenwerking in toezicht en handhaving. Met name het rapport van commissie De Ridder en de verwerking van de conclusies en aanbevelingen voor het toezicht hebben geleid tot een andere zienswijze op de uitvoering van toezicht en de samenwerking met vergunningverlening. Alles bij elkaar opgeteld is dit een forse koerswijziging, gekenmerkt door verbreding en verdieping. Het jaar 2012 is een kanteljaar naar een vernieuwde organisatie en verbeterde werkwijze. Naar verwachting treedt per 1 april 2013 de RUD in werking. Tot die tijd wordt toezicht en handhaving op basis van dit handhavingbeleidsplan uitgevoerd. Daarna ontstaat er een geheel andere situatie voor de gemeenten en de provincie. Kwaliteit van toezicht en handhaving is van belang en behoeft verbetering, zo blijkt uit landelijke rapporten en uit het rapport De Ridder. Een regionale uitvoeringsdienst 1 kan daar een bijdrage aan leveren. We zijn dan ook aan het onderzoeken hoe daar in onze provincie op een goede manier vorm aan kan worden gegeven. Daarover ontstaat in 2012 steeds meer duidelijkheid en de pioniersfase voor de RUD zal in 2012 starten. Naast de verdere implementatie van de Wabo en de regionale uitvoeringsdienst zijn er meer ontwikkelingen die relevant zijn voor toezicht en handhaving. Zoals het IPO programma Vernieuwing Toezicht, dat in 2011 gestart is en zich onder andere richt op systeemtoezicht (naast fysiektoezicht) bij de chemie en op ketenaanpak bij de afvalbedrijven. Onder de Wabo is, ter invulling van het begrip deregulering, ook een brede vernieuwing van wet- en regelgeving zichtbaar. Kernpunt daarin is een vermindering van vergunningplicht, kortere procedures en meer werken met algemene regels. De nieuwe regels werken door in vrijwel elk, zowel nieuw als bestaand, dossier. Die vereenvoudiging voor burgers en bedrijven levert de provincie voorlopig veel werk op. De provincie werkt ook via toezicht aan het bereiken van de doelen van de deregulering. Al die ontwikkelingen zijn samen te vatten in drie grote uitdagingen, een cultuurverandering, voor de komende periode: 1 verbetering van de kwaliteit in de uitvoering van vergunningverlening en toezicht en de onderlinge samenhang daarin; 2 implementatie van een generatie nieuwe regels; 1 N.a.v. commissie Mans juni 2008: De tijd is rijp. (commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving) Site: www.uitvoeringmetambitie.nl 5
3 zowel intern (binnen de provincie) als extern verbeteren van de samenwerking teneinde meer vanuit het 1-loket principe te werken. Met het voorliggende Handhavingbeleidsplan provincie Groningen 2012 is een degelijke en vernieuwde basis voor toezicht en handhaving gelegd. Daarmee zal het een bijdrage leveren aan een duurzame leefomgeving waarin mensen gezond en veilig kunnen leven. Groningen, april 2012 College van Gedeputeerde Staten 6
7
Inleiding en ontwikkelingen Namens Gedeputeerde Staten heeft de afdeling Milieutoezicht als primair doel bevorderen van het naleefgedrag op het gebied van milieu, natuur, water e.a. Daarmee wordt een bijdrage geleverd aan een belangrijke doelstelling van Provinciale Staten; een duurzame leefomgeving waarin mensen gezond en veilig kunnen leven, verder uitgewerkt in het coalitieakkoord van de provincie Groningen (2011-2015) Energiek en scherp aan de wind: op naar een ondernemend, duurzaam en sociaal Groningen!. Deze doelstelling ( Schoon en Veilig Groningen ) is verder opgenomen in het Provinciaal Omgevings Plan en vormt de basis voor het Handhavingbeleidsplan 2012 (HBP) en het Handhavinguitvoeringsprogramma 2012 (HUP). Termijn De inwerkingtreding van de Wabo was de directe aanleiding om vorig jaar een handhavingbeleidsplan vast te stellen voor het jaar 2011. Onder het huidige college van GS is dit nieuwe plan opgesteld voor toezicht en handhaving in 2012 en verder. Het fundament hiervoor was het HBP 2011. Dit nieuwe plan wordt vastgesteld voor de termijn totdat de RUD functioneel is. Reikwijdte: 1e lijnstoezicht Dit handhavingbeleidsplan heeft betrekking op het zogenaamde 1 e lijns toezicht. Dus toezicht op de naleving van milieuregels bij activiteiten door bedrijven en particulieren. Het Handhavingbeleidsplan heeft geen betrekking op het 2 e lijnstoezicht, dat wil zeggen het interbestuurlijke toezicht. Bij interbestuurlijk toezicht controleert en bevordert de provincie de kwaliteit van toezicht en handhaving zoals uitgevoerd door gemeenten, waterschappen en de provincie zelf. Daarbij wordt vooral gekeken naar het functioneren van de beleidscyclus bij die overheden, zie hierna. Brede kwaliteitsimpuls nodig Voordat de gebruikelijke beschrijving van het werkveld en de beschrijving van handhavingsbeleid begint, wordt eerst ingegaan op enkele ontwikkelingen in 2011 die grote impact hebben op toezicht en handhaving door de provincie Groningen. De Wabo kwaliteitscriteria, de doelstelling van de RUD en de aanbevelingen van de cie. De Ridder hebben allemaal nauw betrekking op het verbeteren van de kwaliteit van het toezicht en de afstemming tussen het proces van vergunningverlening en toezicht. Met name het rapport van de cie. De Ridder heeft de provincie een spiegel voorgehouden over de state of the art en wat er nodig was aan vernieuwing en aanpassing ter bereiking van een adequaat niveau in het toezicht. De aanbevelingen met betrekking tot de organisatie uit het rapport van de cie. De Ridder zijn opgenomen in paragraaf 1.4.1 van dat rapport. Dat deel is hier, vanwege de grote impact op dit bedrijfsvoering, integraal overgenomen: 8
1.4.1 Aanbevelingen met betrekking tot de organisatie Kijkende naar de organisatie rondom de uitvoering van deze taak zijn de onderstaande aanbevelingen te maken. Zij worden kort weergegeven, omdat het onderzoeksteam van mening is dat een verdere invulling een verantwoordelijkheid is van de provincie. 1 Verbeter en borg de communicatie en de samenwerking tussen MV en MTZ in het gehele proces van vergunningverlening en toezicht en handhaving (ook bij het beoordelen van plannen, rapporten etc.) 2 Verbeter en borg de informatieoverdracht tussen en binnen MV en MTZ 3 Verbeter en borg de sturing door het management van de processen vergunningverlening en toezicht en handhaving, met name bij aandachtvragende bedrijven 4 Baseer de aanpak van aandachtvragende bedrijven op een risicoanalyse op bedrijfsniveau en maak de noodzakelijke middelen hiervoor vrij 5 Geef prioriteit aan de invoering van systeemgericht toezicht in combinatie met klassiek toezicht 6 Zorg voor voldoende kennis en inzet, afgestemd op de aard en de complexiteit van het bedrijf 7 Zorg er voor dat bevindingen in verslagen zijn vastgelegd en gearchiveerd, en dat de archivering optimaal toegankelijk is 8 Zorg voor een adequate invulling van de rol van WABO coördinerend bevoegd gezag en stuur vandaar uit het proces van toezicht en handhaving 9 Verbeter de samenwerking en de communicatie met andere bestuurlijke toezichthouders op bestuurlijk en ambtelijk niveau. Deze aanbevelingen zijn in 2011 vertaald naar een integraal plan van aanpak met daarin verbeteracties voor de betrokken afdelingen. Met de uitvoering van het plan van aanpak is in 2011 voortvarend en met grote inzet begonnen maar de verdere realisatie beslaat ook het jaar 2012. De impact van het rapport van cie. De Ridder, de verdere invulling van de kwaliteitscriteria vanuit de Wabo en de overgang naar een nieuwe generatie wet- en regelgeving houden samen een grote verandering in en dat op alle deelterreinen van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het draait in al die aspecten in feite om de begrippen kwaliteit en professionaliteit. In dit plan zijn de aanbevelingen, voor zover dat het beleid en de achtergronden daarvan raakt, verwerkt. Hoofdlijnen toezicht We houden toezicht (1 e lijns) op een grote hoeveelheid regelgeving, ons toezicht is op hoofdlijnen als volgt in te delen: bedrijven: toezicht op milieuregelgeving en de andere omgevingsthema s als bouwen, sloop, en gebruiksfunctie (o.a. brandveiligheid bouwwerken); niet bedrijven: toezicht op milieuregelgeving bij bijvoorbeeld ontgrondingen en bodemsaneringen; natuur: toezicht op bijvoorbeeld natuurgebieden en beschermde dieren en planten; water: toezicht op bijvoorbeeld zwembaden, badzones en grondwater. Toezicht en handhaving zijn sterk aan verandering onderhevig. Daaraan liggen twee belangrijke argumenten ten grondslag. Ten eerste de gewenste vermindering van de toezichtlast voor bedrijfsleven en burgers. Ten tweede is verdere vergroting van de kwaliteit van toezicht en handhaving noodzakelijk. Daarbij is het van belang op te 9
merken dat het bedrijfsleven toezichtlast ook ervaart als ontoereikende kwaliteit in het toezicht, het gaat niet alleen om vermindering van het aantal controles. Daarnaast wordt in het toezicht naast het klassieke en fysieke toezicht steeds meer gebruik gemaakt van systeemtoezicht, waarbij een bedrijf uitgenodigd wordt aan te tonen hoe regelgeving vertaald is naar het managementsysteem. Deze ontwikkeling is begonnen bij enkele grote bedrijven, maar krijgt ook een vertaling naar andere bedrijven, mede omdat de moderne regelgeving steeds meer doelvoorschriften bevat, waarbij het bedrijf moet aantonen hoe het de doelen bereikt. Bij systeemtoezicht wordt getoetst hoe het bedrijf milieuzorg zelf verwerkt en het niet laat afhangen van schaarse inspectiemomenten van de overheid. De milieuprestatie van het bedrijf werkt bij systeemtoezicht door in de vorm en intensiteit van toezicht. Toezicht en handhaving Van toezicht en handhaving bestaan meerdere definities, het ministerie van VROM hanteert de volgende omschrijving 2. Handhaven kunnen we in brede zin opvatten als doen naleven. Dit omvat zowel preventieve maatregelen zoals voorlichting en subsidies, als repressieve maatregelen zoals bestuursdwang en strafrechtelijk optreden. In spreektaal wordt met handhaving vaak alleen de repressieve maatregelen bedoeld. Voorafgaand aan die maatregelen zal de overheid altijd toezicht uitoefenen. Toezicht omvat het verzamelen van informatie om vast te stellen of sprake is van een overtreding, het beoordelen of sprake is van een overtreding, en waar mogelijk, optreden op basis van het oordeel. Beleidscyclus Ons handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de risico s die zich kunnen voordoen in die gevallen waar we bevoegd zijn voor de handhaving. Het handhavingsbeleid is in een aantal stappen opgebouwd. Gewerkt wordt met een dubbele regelkring die is gebaseerd op het principe van plan-do-check-act. De dubbele regelkring staat ook wel bekend als de 'Big 8'. De structuur van de dubbele regelgeving geeft het handhavingsbeleid het 'vereiste' cyclische karakter. Die eisen zijn vastgelegd in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 2 ministerie VROM, december 2007, Wegwijzer omgevingsvergunning module handhaving 10
figuur: Big 8 Wabo De vermindering van de toezichtlast voor bedrijven en burgers moet onder andere bereikt worden met behulp van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Op 1 oktober 2010 trad de Wabo in werking. In verband met de Wabo werden de toezichts- en handhavingsbevoegdheden van GS uitgebreid. Voor ca. 300 bedrijven zijn GS bevoegd gezag voor milieuwetgeving. Voor ca 100 van die 300 bedrijven is de bevoegdheid uitgebreid met het toezicht op bouwen, sloop, gebruik e.a. Deze 100 bedrijven zijn veelal de grotere bedrijven met grotere impact/risico's op gebied van veiligheid of emissies, de bedrijven vallen onder het BRZO 3 en/of de IPPC 4. Inzake de overige ca. 200 inrichtingen waar GS bevoegd gezag zijn voor milieu, blijft de bevoegdheid voor bouwen, sloop e.d. bij de gemeente. Daarnaast zijn er nog enkele tientallen specifieke bedrijven die tot de RUD en aanpassing van wetgeving Wabo breed onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Dat zijn de provinciale bedrijven die onder de zogenaamde Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) vallen. Bij overgang van die bedrijven naar de RUD verschuift het bevoegd gezag voor naar de colleges van B&W. Naast de OBM, een vergunning zonder voorschriften, wordt bij deze bedrijven toezicht gehouden vanuit het Activiteitenbesluit, een nieuwe nog niet eerder toegepaste juridische constructie in vergunningverlening en toezicht. Coördinatie en samenwerking (aanbevelingen 8 en 9 cie De Ridder) Naast de uitbreiding van taken met bijvoorbeeld bouwen, slopen en brandveilig gebruik verlangt de Wabo ook nadrukkelijk coördinatie door de provincie van toezicht en handhaving. De pilots in 2011 op dit gebied leverden werkwijzen op die in 2012 onderdeel van de reguliere werkwijze worden. Bijvoorbeeld de samenwerking en coördinatie tussen provincie als bevoegd gezag en de beide waterschappen en Rijkswaterstaat (toezichthouder voor de provincie) bij de afvalbedrijven en het sturen van het toezicht van bouwinspecteurs bij bouw- en/of sloopactiviteiten bij provinciale bedrijven. 3 Besluit Risico's Zware ongevallen 1999 4 Integrated Pollution Prevention and Control-richtlijn 11
De afspraken tussen de gezamenlijke instanties zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (m.n. onderlinge inhuur kennis en capaciteit) en beschrijvingen van gezamenlijke werkprocessen. Tot de RUD vormt die overeenkomst het model voor de externe samenwerking. De provincie coördineert het toezicht op het terrein van beleid, strategie en uitvoeringsprogramma. Daarnaast stemmen in 2012 inspecteurs hun toezicht vooraf op bedrijfsniveau af met andere instanties en hebben daarin de regierol. Regionale uitvoeringsdienst Het jaar 2012 is van belang met het oog op de op te richten Regionale Uitvoerings Dienst (hierna: RUD). Op basis van het advies van de Commissie Mans wenst het kabinet RUD's om de gewenste kwaliteitsverbetering op organisatie- en personeelsniveau te bereiken. In beginsel hebben deze RUD's de omvang van de veiligheidsregio s. Op dit moment loopt in de provincie Groningen een separaat project om een RUD met de omvang van de provincie Groningen, die gelijk is aan onze veiligheidsregio, te vormen. De RUD zal het toezicht op een belangrijk deel van de gemeentelijke en provinciale bedrijven uitoefenen en bereidt het toepassen van handhaving en verlenen van vergunningen voor. De taken zijn vooralsnog gebaseerd op de basistakenlijst (milieu), maar kunnen in de toekomst uitgebreid worden met andere Wabo taken. De taken van de provincie worden hierbij gesplitst in een provinciaal milieudomein en een RUD milieudomein. De RUD zal naar verwachting vanaf de tweede helft van 2012 steeds meer impact krijgen op de dagelijkse bedrijfsvoering van vergunningverlening en toezicht. Vernieuwing Toezicht Toezicht en handhaving bij complexe bedrijven en branches verlangen in toenemende mate een integrale benadering en coördinatie door de bevoegde overheden; zorgen dat de juiste bevoegde gezagen om tafel komen, afstemming van de inspectieonderwerpen en - momenten etc. Daarin vervult de provincie een coördinerende rol bij de chemie- en afvalbedrijven. De betrokken partijen hebben daarvoor een convenant ondertekend. Ook in 2012 participeert de provincie in de implementatie en voorbereidingsfase van dit landelijk proces. Hierbij valt te denken aan de inbreng bij de pilots Meldingen, Systeemtoezicht, Compliance management en branchepilots metaalsector, op- en overslagbedrijven en autodemontage. Vernieuwing toezicht bevat o.a. het werken met een andere rolverdeling tussen overheid en bedrijf en bijbehorende toezichtstrategie. Algemene regels, Activiteitenbesluit Op 1 januari 2011 trad een nieuwe tranche van het Activiteitenbesluit in werking. Het Activiteitenbesluit bevat steeds meer de basismilieuregels voor bedrijven, ook al geldt voor deze bedrijven nog vergunningplicht. Alle bedrijven krijgen er nu of later mee te maken. Door deze wijziging kwamen voor het eerst provinciale bedrijven volledig onder de werking van algemene milieuregels, d.w.z. er is geen vergunning meer nodig. Ook toezicht en handhaving vindt plaats op basis van algemene regels, zowel bij bestaande bedrijven als ook bij nieuwe bedrijven. Met deze nieuwe tranche werden veel afval gerelateerde activiteiten onder algemene regels gebracht, zoals autodemontage, metaalrecycling en op- en overslag van afval. De ervaring bij deze en ook de eerdere tranches van het Activiteitenbesluit leert dat de verschuiving naar algemene regels extra inzet van toezicht vergt; maatwerk (welke algemene regels zijn bij ieder bedrijf van toepassing) dat voorheen vooral werd verkregen via de vergunningprocedure, komt nu voor een belangrijk deel pas tijdens het toezicht tot stand. In 2012 werkt de provincie de gevolgen voor bestaande bedrijven en het overgangsrecht verder uit. Op 1 januari 2013 wordt een volgende (derde) tranche verwacht, waardoor weer andere bedrijven van vergunning naar algemene regels gaan en waardoor ook de zgn. IPPC bedrijven direct te maken krijgen met het 12
Activiteitenbesluit. Vanaf dat moment heeft elk bedrijf geheel of ten dele te maken met de algemene regels. De provincie anticipeert op deze volgende vereenvoudiging van de regelgeving al in 2012. Dat gebeurt o.a. door bij wijzigende regels voor het bedrijf een extra stap in toezicht in te bouwen. Zowel de provincie als het bedrijf moeten helder krijgen welke nieuwe regels er gelden en daarover communiceren. Leeswijzer Het Handhavingbeleidsplan 2012 is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 1 zijn onze wettelijke taken beschreven. In dat hoofdstuk is ook een evaluatie of terugblik opgenomen. Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden en welke wijzigingen hebben we doorgevoerd die relevant zijn voor ons handhavingsbeleid; De probleemanalyse is opgenomen in hoofdstuk 2. Het vormt de basis voor de bestuurlijke prioritering van onze taken. De risicoanalyse voor elk individueel bedrijf is, op basis van de aanbevelingen van cie. De Ridder, aan de algemene methodiek toegevoegd. Op basis daarvan hebben we onze doelen en activiteiten in het algemeen en per bedrijf geformuleerd; Het derde hoofdstuk gaat in op onze nalevingstrategie; De condities om ons beleid te kunnen verwezenlijken zijn opgenomen in hoofdstuk 4: personeel, financiën en overige condities; In het laatste hoofdstuk wordt verder ingegaan op het functioneren van onze beleidscyclus. Daarbij komen uitvoering, monitoring, verantwoording en evaluatie aan de orde. 13
1. Toezicht en handhaving provincie Groningen Het toezicht dat we uitoefenen is op hoofdlijnen als volgt in te delen: bedrijven: toezicht op milieuregelgeving en de voor GS bij een deel van de bedrijven te handhaven thema s als bouwen, sloop, en gebruiksfunctie; niet bedrijven: toezicht op milieuregelgeving bij bijvoorbeeld ontgrondingen en bodemsanering; natuur: toezicht op bijvoorbeeld natuurgebieden en beschermde dieren en planten; water: toezicht op bijvoorbeeld zwembaden, badzones en grondwater. Hoofdstuk 1.1 en 1.2 bevatten een beschrijving van de belangrijkste wettelijke toezichtstaken. In hoofdstuk 1.3 is de voorgaande periode geëvalueerd. 1.1 Wettelijke toezichtstaken Toezicht op bedrijven (voorheen milieuvergunning, thans omgevingsvergunning) Het toezicht op bedrijven met een omgevingsvergunning brengt verschillende werkzaamheden met zich mee: preventief toezicht (incl. beoordelen van rapportages), repressief toezicht (hercontroles en handhaving) en behandeling van klachten en meldingen. Naast de voorschriften uit de vergunning is ook veelvuldig en steeds meer sprake van landelijke rechtstreeks werkende regelgeving. Voorschriften hebben betrekking op bodem, afvalstoffen, lucht, geluid, (externe)veiligheid, administratie etc. Vanaf eind 2011 is de opleveringscontrole, het overdrachtsmoment tussen het proces vergunningverlening en toezicht, scherper aangezet. In de opleveringscontrole, gericht op vergunningen en meldingen, wordt gecheckt of de vergunde of gemelde activiteiten bij aanvang aan de voorschriften voldoen. Dat is tevens een moment van informatieoverdracht tussen beide processen. Er is veel variatie in soort bedrijven: het varieert van chemische bedrijven tot baggerdepots en van scheepswerven tot betonmortelcentrales. Bij het toezicht op bedrijven is sprake van een aantal specifieke taken/specialismen die hieronder zijn aangegeven. Project Actualisatie (aanbevelingen 1 en 2 cie. De Ridder) Vooral de wat oudere vergunningen zijn, door de veelheid aan nieuwe regels de afgelopen jaren en de komende periode, niet voor alle onderdelen actueel en moeten gereviseerd worden. Dat vraagt van de inspecteur alertheid in de vraag welke regels handhaafbaar zijn. Daarvoor heeft de provincie in 2011 een project Actualisatie vergunningen gestart. In dat project werken de afdelingen Milieuvergunningen en Milieutoezicht samen. Veiligheidspecialisme, BRZO 5 (aanbevelingen 4 en 9 cie. De Ridder) Veiligheid is een specialistische taak waarbij het toezicht moet voldoen aan een zogenaamde maatlat. In dat kader zijn Brzo-inspecteurs extra (hogere veiligheid) opgeleid. Deze specialisten voeren de veiligheidstaken uit bij Brzo-plichtige inrichtingen. De bedoelde taken bestaan uit: - Bevorderen dat de 23 Brzo-inrichtingen bedrijven de eisen van het Besluit Risico s en Zware Ongevallen 1999 en de daarbij behorende Regeling risico s en zware ongevallen 1999 naleven; 5 Besluit Risico s Zware Ongevallen 1999 14
- Coördineren van Brzo-inspecties door onder meer af te stemmen met de Brandweer en de Arbeidsinspectie en het uitvoeren van inspecties en handhavingacties; - Mede beoordelen van nieuwe veiligheidsrapportages en een hierop gerichte inspectie uitvoeren en mede beoordelen van rampbestrijdingsplannen. Administratief toezicht, milieujaarverslagen en E-PRTR-verslagen 6 Voor administratief toezicht ligt het zwaartepunt in de afvalsector. Naast administratief toezicht op bedrijven wordt een bijdrage geleverd aan implementatie van het landelijke handhavingprotocol meldingen afvalstoffen. Ook worden vrijstellingverzoeken in het kader van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa) behandeld. Tenslotte adviseren we het ministerie van Infrastructuur en Milieu (voorheen VROM) over aanvragen in het kader van EVOA 7. Beoordelen van milieujaarverslagen en E-PRTR-verslagen wordt in projectvorm afgehandeld. Doel is niet alleen het beoordelen van de verslagen zelf maar ook of meet- en registratiesystemen die ten grondslag liggen aan de verslagen, betrouwbare cijfers genereren. In totaal worden jaarlijks ongeveer 90 verslagen beoordeeld. Vuurwerk Doel van vuurwerkinspecties in het algemeen en de coördinatie daarvan door de provincie is de risico's van vuurwerk tot beheersbare proporties te reduceren. De gestructureerde provinciebrede en landelijke samenwerking en informatieuitwisseling tussen de handhavingspartners draagt daar aan bij. De aanpak is ketengericht en gaat daarmee over zowel opslag, vervoer als gebruik. De provincie heeft hierin een coördinerende rol en stimuleert de samenwerking tussen overheden. Jaarlijks wordt door de provincie zelf toegezien op tientallen vuurwerkevenementen. Het toezicht wordt in de drie noordelijke provincies v.w.b. werkwijze en uniformiteit afgestemd op basis van een in 2011 opgesteld protocol. Klachten, meldingen ongewone voorvallen, consignatiedienst Het adequaat reageren op overlast door bedrijven naar de omgeving is van belang. Het openstaan voor klachten draagt daaraan bij. Verder moeten bedrijven ongewone voorvallen direct aan ons melden. We hebben een milieuklachtenlijn en een consignatiedienst voor klachten en meldingen, we zijn 24 uur per dag bereikbaar en beschikbaar. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een call-center dat bijdraagt aan een efficiënte bedrijfsvoering. Metingen lucht en geluid Toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van de voorschriften en normen met betrekking tot geluid en luchtemissies. De meetdienst verricht geluidmetingen en daar waar nodig laten we luchtemissiemetingen door derden uitvoeren. Op basis van een samenwerkingsovereenkomst wordt op verzoek ondersteuning verleend aan de NEa (Nederlandse Emissie autoriteit) bij het toezicht in het kader van de emissiehandel. Toezicht bij niet-bedrijven Hierbij gaat het om 3 kerntaken: - illegale activiteiten buiten inrichtingen; - transportcontroles; 6 European Pollutant Release and Transfer Register 7 Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen 15
- ontgrondingen. Door zelf toezicht te houden maar vooral op basis van signalen van bijvoorbeeld handhavingspartners treden wij op tegen illegale activiteiten. De transportcontroles (enige honderden voertuigen per jaar) worden vooral gekenmerkt door een ketengerichte aanpak. Samen met bijvoorbeeld de Regiopolitie en de Rijksdienst voor het Wegverkeer worden vrachttransporten gecontroleerd. De coördinatie gebeurt in Noord-Nederland via het Noordelijk Overleg Afvaltransporten (NOA) en het jaarprogramma 2012 waarmee binnen het NOA gewerkt wordt. Om aantasting van natuur en landschap zo veel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken houden we toezicht op de voorschriften van verleende ontgrondingvergunningen. Dat kan variëren van grote vijvers tot uitgebreide ontwikkelingsprojecten. Bodemsaneringen en nazorg Toezicht op bodemsaneringen vindt plaats op basis van een door ons genomen besluit op basis van de Wet bodembescherming of op basis van een melding als bedoeld in het Besluit Uniforme Sanering (BUS). We houden toezicht op tientallen bodemsaneringen per jaar, daarbij kan het gaan om ontgraven, isoleren of in-situ saneren. Naast toezicht op de sanering is toezicht op nazorg van belang. In veel gevallen is sprake van bijvoorbeeld grondwatermonitoringsverplichtingen. Voor het toezicht op bodemsaneringen is in 2011 een (concept) algemene risicoanalyse (cie. De Ridder, aanbeveling 4) opgesteld. Natuur Toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van de Flora- en Faunawet, de Boswet, de Wadloopverordening en de Natuurbeschermingswet 1998. Deze wetgeving wordt naar verwachting in 2012 vervangen door de nieuwe algemene Wet natuur, waarvan het ontwerp in 2011 gepubliceerd is. M.b.t. dit taakveld is de verdere ontwikkeling van de provinciale regietaak een belangrijk actiepunt. Die taak wordt in 2012 verder ontwikkeld. Bij de Flora- en Faunawet gaat het met name om toezicht op verleende ontheffingen en afgegeven machtigingen, voor afschot van bijvoorbeeld grauwe gans, wilde eend en vos. Daarnaast controleren we meldingen in het kader van de Boswet en bijhorende verplichtingen tot herplanting. Toezicht op de naleving van de Natuurbeschermingswet in combinatie met de Wadloopverordening wordt samen met Friesland opgepakt. Daarnaast wordt de naleving van verleende vergunningen aan grote bedrijven in de Eemsdelta gecontroleerd op verbanden met de Natuurbeschermingswet. In het toezicht op natuurwetgeving wordt, naast het anticiperen op vergunningen, meldingen en ontheffingen, een deel van de inzet gepleegd op illegale activiteiten. Tenslotte leveren we een bijdrage aan cross compliance. Met de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in de Europese regelgeving zijn voorwaarden opgenomen om te verzekeren dat agrarische ondernemers die Europese inkomenssubsidies ontvangen maatschappelijk verantwoord ondernemen. De Europese regelgeving verplicht deze ondernemers tot naleving van eisen uit een aantal richtlijnen en verordeningen op het gebied van onder andere milieu. Op basis van de Samenwerkingsovereenkomst cross compliance worden controles uitgevoerd 16
bij landbouwbedrijven. Overtredingen van wet- en regelgeving worden doorgegeven aan de Nieuwe Voedsel en Warenautoriteit (nvwa, voorheen o.a. AID). Water Het toezicht op de naleving van de zogenaamde blauwe regelgeving behelst toezicht op zwembaden (openbaar en semi-openbaar), badzones, grondwateronttrekkingen en grondwaterbeschermingsgebieden. Bij de ca. 130 zwembaden en badzones gaat het vooral om de waterkwaliteit en de veiligheid. Ook op dit terrein is sprake van vernieuwing van wetgeving. Er komt een nieuwe zwemwaterwet, waarbij veel gewerkt wordt met algemene regels. De nieuwe zwemwaterwet treedt naar verwachting in 2013 in werking. Communicatie naar gebruikers en exploitanten van zwemwater is een belangrijk aspect. In 2012 gaat de nieuwe provinciale zwemwaterwebsite als naleefinstrument van start. Goed communiceren doet beter naleven. De grondwateronttrekkingen vinden plaats door de industrie of ten behoeve van drinkwaterwinning. Om de kwaliteit van het grondwater te beschermen wordt toegezien op koude- en warmteopslagen (KWO) en op (ongewenste) activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden. In dit taakveld wordt steeds meer samengewerkt met de waterschappen, die hierin ook een taak hebben vanuit de Waterwet en/of de Keur. Nieuwe zwemwaterwet De provincie houdt toezicht op de kwaliteit van zwemwater in zwembaden en plassen en meren. Voor dit taakveld staat een nieuwe zwemwaterwet op stapel, die naar verwachting in 2013 in werking treedt. De provincie volgt deze ontwikkeling en werkt hierin samen in IPO verband. Naar verwachting wordt ook in dit vakgebied een switch gemaakt naar meer algemene regels. De voorbereiding en implementatie start in 2012. In 2012 start de provincie een zwemwatersite. De site wordt ingezet als communicatiemiddel o.a. ter bevordering van naleving van de voorschriften. 1.2 Nieuwe wettelijke toezichtstaken (aanbevelingen 6 en 8 cie. De Ridder) Luchtvaart Nog vrij recent, op 1 november 2009, is de Wet Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (Rbml) in werking getreden. Daarmee hebben we de taak gekregen om besluiten te nemen over de burgerluchthavens die op ons grondgebied liggen. Provincies zijn naar verwachting beter dan het Rijk in staat om lokale lusten en lasten tegen elkaar af te wegen. Ze kennen de lokale situatie beter en staan dichter bij gebruikers, bewoners en bedrijfsleven. Daarnaast hebben we de mogelijkheid gekregen ontheffing te verlenen voor incidenteel gebruik van terreinen als luchthaven. Voor bepaalde categorieën luchtvaartuigen geldt de regelgeving niet. Dit zijn onder andere landende zweefvliegtuigen en landende vrije luchtballonnen. Ook voor helikopters van politie, brandweer en spoedeisende hulp (traumahelikopter) geldt dit verbod niet bij de uitoefening van hun taken. De Rbml is een kaderwet, belangrijke zaken worden in het daaronder hangende Besluit Burgerluchthavens geregeld. Het betreft dan onder andere de ligging van handhavingspunten. De verwachting is dat het toezicht de komende jaren zal toenemen. Er ontstaat steeds meer routine in dit vakgebied, waarin samengewerkt wordt met de twee andere noordelijke provincies. 17
Indirecte lozingen Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden waarmee we bevoegd gezag zijn geworden voor indirecte lozingen. Dat wil zeggen lozingen die niet rechtstreeks plaatsvinden op het oppervlaktewater maar via tussenkomst van bijvoorbeeld riolen of de Veenkoloniale afvalwaterleiding. Tot voor kort waren vooral de beide waterschappen in onze provincie daarvoor bevoegd gezag. Verder vielen enige tientallen indirecte lozingen onder de bevoegdheid van de minister (Rijkswaterstaat). Indirecte lozingen zijn bij het onderdeel Milieu, natuur en water meegenomen in de risicoanalyse en daarmee in onze prioritering. Bij de uitvoering van deze nieuwe toezichtstaak maken we, in ieder geval tot de RUD, gebruik van de expertise en capaciteit van de waterschappen. De verdeling van uiteindelijke menskracht wordt bepaald met behulp van een risicomethodiek van de waterschappen. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de (financiële) condities van deze samenwerking. Wabo toezicht bouw, sloop en bestemmingsplan Met de Wabo zijn de toezichts- en handhavingstaken van GS uitgebreid. De laatste wetswijziging is op 1 januari 2011 in werking getreden. De volgende wordt in 2012 verwacht. Deze veranderingen vergen veel van de afdelingen toezicht en vergunningverlening. Er moet weer een nieuwe routine ontwikkeld worden. Per dossier betekent dit meer uren werk in vergelijking met routinematig werken. Voor ca. 150 van de ruim 300 bedrijven (vergunningplicht: gpbv + OBM) is de bevoegdheid uitgebreid met bouwen, sloop, gebruik e.a. Zoals eerder aangegeven betreft het de bedrijven met grotere impact/risico's op gebied van veiligheid of emissies + de OBM-plichtige provincie bedrijven. Inzake de overige ca. 150 inrichtingen waar GS tot dusver bevoegd gezag zijn voor milieuhandhaving, blijft de bevoegdheid voor bouwen, brandveiligheid, sloop e.d. bij de gemeente. De bevoegd gezag verdeling wijzigt weer op het moment dat de RUD functioneel wordt. Dan verschuift het bevoegd gezag naar de colleges van B&W. Anders dan bij milieutoezicht, waar periodiek preventief toezicht wordt geprogrammeerd, is dit toezicht meer proces- en projectmatig van aard: afhankelijk van het verlenen van bijvoorbeeld een bouwvergunning. Toezicht volgt het bouw- of sloopproces. Dat betekent dat de jaarlijkse inzet sterk kan fluctueren. Uitgangspunt is een adequaat niveau van toezicht voor bouwen en sloop. In hoofdstuk (2.3) wordt aangegeven hoe we dat willen bereiken. Voor het feitelijke toezicht wordt, conform de samenwerkingsovereenkomst in het kader van de Wabo, ingehuurd bij gemeenten. Wabo (brandveilig) gebruik Op alle bedrijven waar GS het Wabo bevoegde gezag zijn, zijn ook regels voor (brandveilig) gebruik van toepassing. Dat is, behalve bij de activiteit opslag van gevaarlijke stoffen, op basis van het Gebruiksbesluit 8 (per 1-4-2012 opgaand in het Bouwbesluit 2012. Voor het feitelijke toezicht wordt ingehuurd bij de brandweer. Zie ook hoofdstuk 2.3. Uitgangspunt is een adequaat niveau van toezicht op gebruik door jaarlijks preventief te controleren. Wabo overig De Wabo heeft ook betrekking op een groot aantal andere toestemmingen zoals inen uitritvergunningen, kapvergunningen, reclamevergunningen en vergunningen voor alarminstallaties. Naar verwachting krijgen we er bij de 150 bedrijven waar GS het Wabo-bevoegd gezag zijn in geringe mate mee te maken. Het toezicht vraagt veelal 8 Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) 18
geen uitzonderlijke expertise en kan meestal worden meegenomen door de milieuinspecteur of de ingehuurde bouwinspecteur van een gemeente. Gelet op de zeer beperkte omvang van deze taak en de naar verwachting geringe risico s wordt in dit handhavingbeleidsplan en probleemanalyse niet uitgebreid ingegaan op deze taken. Wabo coördinatie Naast de uitbreiding van taken met bijvoorbeeld bouwen en gebruik verlangt de Wabo ook nadrukkelijk coördinatie van toezicht en handhaving om tot verdere integratie te komen, de zgn. 1-loketaanpak, ook voor toezicht. Deze taak is niet geheel nieuw maar heeft met de Wabo en daarna op basis van de aanbevelingen van de cie. De Ridder (zie ook paragraaf 1.4.1 van dat rapport) een stevige impuls gekregen. In het algemeen kunnen vier vormen integraal toezicht worden onderkend. figuur: vormen integraal toezicht Welke vorm van integraal toezicht plaatsvindt hangt onder andere af van de te controleren activiteit en de fase waarin de activiteit zich bevindt (realisatie/bouw-, oplevering-, exploitatie-, sloop/verbouwfase). Controles vinden plaats in flexibele multidisciplinaire projectteams of door de bouw- of milieu-inspecteur met een oor- en oogfunctie voor de andere voorschriften (aspecten). Realisatie (tijdens bouw) Oplevering (na bouw) Exploitatie (in gebruik) Sloop, verbouw, renovatie Complexe inrichting Vanuit bouwen: signaleren voor elkaar Samen (team) Vanuit milieu: signaleren voor elkaar of samen (team) Vanuit bouwen: signaleren voor elkaar of samen (team) figuur: fasegebonden aanpak integrale handhaving 19
In hoofdstuk 1.3 wordt ingegaan op de keuzes en ervaringen met coördinatie van het toezicht tot dusver. 1.3 Evaluatie, terugblik voorgaande programma( s) In de inleiding is ingegaan op het onderzoek van cie. De Ridder, de Wabo, de RUD en Vernieuwing toezicht. Die landelijk geïnitieerde ontwikkelingen, ook te beschouwen als evaluatierapporten, zijn vanzelfsprekend van invloed op de inhoud van ons handhavingbeleidsplan. Dat geldt evenzo voor de ervaringen die we de laatste jaren zelf hebben opgedaan en de interne acties die we hebben ingezet om toezicht en handhaving verder te ontwikkelen. In dit hoofdstuk meer daarover. Preventief toezicht en handhaving (aanbeveling 3 cie De Ridder) Wij maken een beweging door van afnemende preventief geplande toezichtbezoeken naar stringenter en sneller handhaven. In drie jaar tijd is het aantal geplande preventieve controles afgenomen: 790 in 2007, 545 in 2008, 390 in 2009 en 372 in 2010. Inmiddels stabiliseert het aantal bezoeken zich. Vermindering van het aantal bezoeken wil niet zeggen dat er minder toezicht wordt gehouden. Toezicht verandert van aard en intensiteit. Door vermindering van het aantal preventieve controles bij goedpresterenden wordt extra ruimte gecreëerd voor toezicht op ''aandachtvragende bedrijven'', die we laten weten en voelen dat het toezicht indringend, kritisch en vasthoudend is. We hebben onze inzet op basis van verschillende verslagen en risicoanalyses verschoven van generiek naar daar waar die inzet het meest wenselijk is. Dat preventief toezicht wordt dan in teams uitgeoefend. De aandachtvragende bedrijven worden vanaf eind 2011 nauwlettend gevolgd in het managementoverleg. Het aantal uitgevoerde hercontroles is fors toegenomen: 90 in 2007, 152 in 2008, 189 in 2009 en 144 in 2010. Dit hangt deels samen met onze extra inzet bij de probleembedrijven. Die grotere inzet zal immers aanvankelijk leiden tot registratie van meer overtredingen en hercontroles en daarmee leiden tot een ogenschijnlijk verslechterend naleefgedrag. Het toenemende aantal hercontroles houdt mogelijk ook verband met het aantal preventieve controles en het naleefgedrag: het minder frequent preventief bezoeken van bedrijven leidt tot een slechter naleefgedrag. Bedrijven, met name de kleinere bedrijven, stemmen hun naleefgedrag ook af op de bezoekfrequentie. We zijn sinds 2006 vanuit kwalitatieve overwegingen stringenter en eenduidiger toezicht en handhaving gaan uitvoeren. Het aantal handhavingacties, een voornemen tot opleggen dwangsom en het daadwerkelijk invorderen van dwangsommen, is dan ook toegenomen van respectievelijk: 51 in 2007, 59 in 2008, 68 in 2009 en 150 in 2010. In 2006 en eerder lag het aantal voornemens beneden de 40 en dwangsommen invorderen was slechts zelden nodig. Analoog aan de bovenstaande overwegingen zijn wij in 2010 overgestapt van een driestaps naar een tweestaps handhavingstrategie. Dat wil zeggen dat een bedrijf bij een eerste aanschrijving op straffe van een dwangsom (dat was eerst na tweede aanschrijving) de geconstateerde overtredingen ongedaan moet maken. Wij gaan dus sneller over van toezicht naar handhaving. Naast het strenger aanpakken van overtreders staan wij open voor bedrijven die zelf zorgen voor de verbetering van hun naleefgedrag. In het voorjaar van 2010 zijn we hiervoor een pilot systeemtoezicht (compliance management) gestart samen met Akzo Delfzijl en Rijkswaterstaat waarbij de mate van handhaving sterk wordt bepaald door het 20