De militaire ambtenaar te bijzonder voor een genormaliseerde arbeidsverhouding?

De militaire ambtenaar te bijzonder voor een genormaliseerde arbeidsverhouding? Rechtvaardigt de bijzondere rechtspositie van militairen ambtenaren, gezien de grondrechtelijke beperkingen, een uitzonderingspositie in een genormaliseerde arbeidsverhouding? Tilburg University, Tilburg Law School Master Rechtsgeleerdheid, accent Arbeidsrecht Roel van Stokkom ANR: 354329 Scriptiebegeleidster mw. mr. drs. B.B.B. Lanting Hilvarenbeek, 10 juli 2014

2

Inhoudsopgave Inhoudsopgave.3 Afkortingenlijst..5 Voorwoord 7 Hoofdstuk 1 Inleiding 9 Hoofdstuk 2 Normalisering in de literatuur 15 2.1 De Ambtenarenwet 1929...15 2.2 Een afwijkende positie voor de militaire ambtenaar.17 2.3 De Militaire ambtenarenwet 1931.17 2.4 Het rapport van de Staatscommissie Kranenburg.18 2.5 De preadviezen van De Jong en Niessen.19 2.6 Toespraak staatssecretaris Van Hoof van Defensie.20 2.7 Ingrijpende wijziging Militaire ambtenarenwet 1931.21 2.8 Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren.22 2.9 Reacties in de literatuur..24 2.10 Conclusie.27 Hoofdstuk 3 Normalisering in de praktijk 29 3.1 Het Stakingsrecht.29 3.2 Het sectorenmodel en het overeenstemmingsvereiste.32 3.2.1 Het sectorenmodel.32 3.2.2 Het overeenstemmingsvereiste 33 3.3 De wet op de ondernemingsraden 34 3.4 De Arbeidstijdenwet.34 3.5 De Arbeidsomstandighedenwet.34 3.6 De privatisering van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds.35 3.7 De aanpassing van het zorgstelsel.35 3.8 De OOW-operatie.36 3.9 Conclusie 37 Hoofdstuk 4 De wet op de ondernemingsraden bij de overheid 39 4.1 Begripsomschrijving.39 4.2 Historie 41 4.3 De ontwikkelingen van het medezeggenschapsrecht in de marktsector.42 4.3.1 De Wet op de ondernemingsraden 42 4.3.2 Bevoegdheden in andere wetgeving.43 4.4 De ontwikkelingen van de medezeggenschap in de overheidssector.44 4.4.1 De historie.44 4.4.2 De uitgangspunten bij invoering van de WOR bij de overheid.47 3

4.4.3 Uitgezonderde sectoren.48 4.4.3.1 Sector onderwijs...48 4.4.3.2 Sector rechterlijke macht...49 4.5 Primaat van de politiek.49 4.5.1 Wetsgeschiedenis.50 4.5.2 Jurisprudentie primaat van de politiek. 52 4.5.2.1 Jurisprudentie Ondernemingskamer 53 4.5.2.2 Jurisprudentie Hoge Raad 53 4.6 Conclusie.58 Hoofdstuk 5 Medezeggenschap en de sector defensie.60 5.1 Begripsomschrijving 61 5.2 Ontwikkeling medezeggenschap binnen de krijgsmacht 61 5.3 Primaat van de politiek 62 5.4 De uitzonderingspositie van defensie 63 5.4.1 Uitzonderingspositie krijgsmacht.63 5.4.2 Uitzonderingspositie burgerpersoneel 64 5.5 Medezeggenschapsregeling defensie 66 5.6 Overgang naar de WOR?...70 5.7 Conclusie 72 Hoofdstuk 6 Conclusie 75 6.1 De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren.75 6.2 De bijzondere rechtpositie van de militair 75 6.3 Normalisering in de praktijk 76 6.4 Medezeggenschap en de overheidssector.76 6.5 Medezeggenschap bij defensie..77 6.6 beantwoording centrale vraag 77 Literatuurlijst 81 4

Afkortingenlijst ABP Algemeen burgerlijk pensioenfonds ACOM Algemeen Christelijke Organisatie van Militairen ACOP Algemene Centrale voor Overheidspersoneel AFMP FNV Algemene Federatie van Militair Personeel, Federatie Nederlands Vakverbond AMAR Algemeen militair ambtenarenreglement AMP-wet Algemene Militaire Pensioenwet ARAR Algemeen rijksambtenarenreglement Arbowet Arbeidsomstandighedenwet ASIO Aard, structuur en inhoud van het overleg ATW Arbeidstijdenwet AW Ambtenarenwet Awb Algemene wet bestuursrecht BARD Burgerlijk ambtenarenreglement Defensie BMD Besluit medezeggenschap Defensie BW Burgerlijk Wetboek BZK/AZ Eerste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning cao Collectieve arbeidsvoorwaardenovereenkomst CAOP Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel CCGOA Centrale Commissie voor georganiseerd overleg in ambtenarenzaken DOR Departementale ondernemingsraad ESH Europees Sociaal Handvest EU Europese Unie FPS Flexibel Personeelssysteem GOR Groepsondernemingsraad GW Grondwet HR Hoge Raad HRM Human Resource management IBO Interdepartementaal beleidsonderzoek IVESCR Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten JAR Jurisprudentie Arbeidsrecht KvK Kamer van Koophandel KVMO Koninklijke Vereniging van Marineofficieren MAW 1931 Militaire Ambtenarenwet 1931 MC Medezeggenschapscommissie MR Medezeggenschapsregeling MRT Militair-rechtelijk tijdschrift MvT Memorie van toelichting ODB Onafhankelijke Defensie Bond OK Ondernemingskamer OOW Overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen OR Ondernemingsraad SER Sociaal Economische Raad SOD Sector overleg Defensie SSC Shared Service Center (min)szw Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid 5

TAR TRA UWV VBM NOV WHW WMO WOR WOU WW Zvw Tijdschrift voor Ambtenarenrecht Tijdschrift Recht en Arbeid Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen Vereniging Belangenbehartiging Militairen, Nederlandse Officieren Vereniging Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek Wet Medezeggenschap Onderwijs Wet op de ondernemingsraden Wet op de Open Universiteit Werkloosheidswet Zorgverzekeringswet 6

Voorwoord Het afgelopen half jaar ben ik, als masterstudent Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Tilburg, druk bezig geweest met de laatste fase van mijn studie. Dat wil zeggen dat ik me heb bezig gehouden met mijn scriptie, die in de loop van de afgelopen maanden steeds groter is geworden. Een periode waar ik met veel enthousiasme mijn tijd en energie in heb gestoken, met als resultaat de scriptie die nu voor u ligt. Het onderwerp dat ik voor mijn scriptie heb gekozen is de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren, toegespitst op het militaire ambtenarenrecht. De positie van militairen ten aanzien van normalisering is namelijk een bijzondere, zij worden daar van uitgezonderd. Dit riep bij mij de vraag op wat hier de gedachte achter is. Gezien de breedte van het onderwerp heb ik me beperkt tot de bijzondere rechtpositie van de militaire ambtenaar ten aanzien van medezeggenschap. Het was een uitdaging, omdat ik onbekend was met het militaire ambtenarenrecht, maar ik heb hem met beide handen aangegrepen en er met plezier aan gewerkt. Graag wil ik van de gelegenheid gebruik maken om iedereen die direct of indirect heeft bijgedragen aan het voltooien van mijn scriptie hartelijk te bedanken. In het bijzonder wil ik mijn begeleidster, mevrouw B.B.B. Lanting bedanken voor de fijne coaching en begeleiding tijdens mijn onderzoek. Daarnaast wil ik mijn studiegenootje Shano Shaban bedanken voor een gezellige en leerzame studieperiode. Tot slot wil ik mijn ouders bedanken voor hun steun en vertrouwen in het volbrengen van mijn studie. Rest mij nog te zeggen dat ik met trots deze scriptie presenteer als afsluiting van mijn studie. Roel van Stokkom Juli 2014 7

8

Hoofdstuk 1 Inleiding In mijn zoektocht naar een geschikt scriptieonderwerp heeft, tijdens de colleges Ambtenarenrecht, het onderwerp normalisering mijn aandacht getrokken. Na enig vooronderzoek bleek men hierover al het nodige te hebben geschreven. Ik kon dit onderwerp echter niet loslaten en na advies van mijn scriptiebegeleidster heb ik besloten om mijn scriptie aan te passen in de richting van het Militaire Ambtenarenrecht. De aanleiding hiervoor is te vinden in het feit dat er binnen de literatuur geen duidelijkheid wordt gegeven ten aanzien van militairen binnen het normaliseringsproces. Zoals in het navolgende terug zal zijn te vinden heeft het wetsvoorstel tot normalisering veel reacties opgeroepen, zowel binnen de politiek als daarbuiten. Hierbij wordt de uitzonderingspositie voor militairen ambtenaren niet tot nauwelijks aan de orde gesteld. In deze scriptie zal daarom worden gekeken naar de invloed en de gevolgen van de normalisering 1 van de ambtelijke rechtpositie op de bijzondere rechtspositie waarin militaire ambtenaren verkeren. Momenteel bestaat er een verschil tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers. Door middel van het normaliseringsproces wil men dit verschil opheffen om zo een gelijkwaardige positie op de arbeidsmarkt te creëren voor ambtenaren en werknemers. Door het marktconform maken van de ambtelijke rechtsverhoudingen wil men tot een uniform arbeidsrecht komen. De positie van de overheidswerknemers zal echter nooit helemaal hetzelfde worden als die van de werknemers in de marktsector, de oorzaak daarvan is gelegen in het bijzondere karakter van de overheidswerkgever. 2 Dit geldt zeker ten aanzien van militairen, gezien het feit dat zij in een bijzondere situatie verkeren. In het wetsvoorstel 3 Wet normalisering rechtpositie ambtenaren wordt gesteld dat zij hun publiekrechtelijke status dienen te behouden, terwijl men hier in latere stukken gedeeltelijk op terug komt. 4 In de literatuur wordt blijk gegeven van een verschil tussen de rechtspositie van de militaire ambtenaar en de normale ambtenaar. Doordat er een verschil tussen beide bestaat rijst de vraag of dit invloed en/of gevolgen heeft op het normaliseringsproces. In zijn artikel in het Tijdschrift voor Ambtenarenrecht (hierna: TAR) geeft Walgemoed 5 aan dat de Militaire Ambtenarenwet 1931 (hierna: MAW 1931) nog steeds naast de Ambtenarenwet 1929 (hierna: AW) bestaat en dat de rechtspositie van de militaire ambtenaar op een aantal punten verschilt van die van burgerambtenaren. Daarbij geeft hij aan dat bij de wijziging van de MAW 1931 in 2008 deze verschillen zelfs scherper zijn gesteld. 6 Waar gaat het dan zoal om? Enkele belangrijke bepalingen zullen worden uitgelicht. De dienverplichting wordt expliciet in de wet opgenomen. 7 De verplichting om een bepaalde tijd deel uit te maken van het militair personeel 1 Onder normalisering wordt verstaan het marktconform maken van de ambtelijke arbeidsverhoudingen; het komen tot een uniform arbeidsrecht voor werknemers en ambtenaren. G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 119. 2 O.a. de Militaire Ambtenarenwet 1931, het Algemene Militair Ambtenarenreglement, de Ambtenarenwet, het Algemeen Rijksambtenarenreglement e.a. 3 Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 1,2 en 3. 4 Kamerstukken II 2011/12, 32550, nr. 8, p. 29-30. 5 Prof. mr. G.F. Walgemoed is universitair hoofddocent (deeltijd) Militair recht aan de Universiteit van Amsterdam. 6 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 115. 7 De wetgever heeft ervoor gekozen om de dienverplichting in de MAW 1931 op te nemen, omdat deze verplichting kan raken aan de vrijheid van arbeidskeuze als bedoeld in art. 19 lid 3 GW en art. 1 lid 2 en art. 31 ESH. De dienverplichting houdt ingevolge art. 12k MAW 1931 in dat aan een aanstelling als militair ambtenaar bij het beroepspersoneel de verplichting verbonden is om een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen termijn, maar ten hoogste gedurende de initiële opleiding en aansluitend een periode van vier jaar, deel 9

wordt aangaande het beroepspersoneel niet alleen verbonden aan de aanstelling, maar kan ook worden verbonden aan bepaalde opleidingen tijdens de loopbaan van de militair, en ook aan de inzet van een militair voor een internationale operatie. 8 Het betreft hier de operationele dienverplichting, er wordt hier dus een inbreuk gemaakt op het grondwettelijke recht van vrije keuze van arbeid (van de beroepsmilitair). Tevens wordt uitdrukkelijk bepaald dat het de militair in actieve dienst niet is toegestaan om deel te nemen aan een staking. Andere vormen van collectieve actie zijn wel toegestaan, mits deelname geen verstoring of belemmering oplevert met de operationele inzet van de krijgsmacht. Daarnaast is van belang het Flexibel Personeelssysteem 9 (hierna: FPS) dit maakt de militaire rechtpositie bijzonder. 10 Dat het FPS de rechtspositie van militairen bijzonder maakt wordt tevens door Hummel 11 aangegeven, hierbij stelt zij wel dat een bijzondere rechtspositie niet noodzakelijkerwijs een uitzonderingspositie rechtvaardigt. 12 Het betreft dus een reeks bepalingen die verdergaande beperkingen op de uitoefening van grondrechten en persoonlijke vrijheden laat zien dan die bij ambtenaren in het algemeen gebruikelijk is. De wetgever heeft deze bijzondere positie en specifieke bepalingen voor de militaire ambtenaren gemotiveerd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel: Het doel van deze wet is dan ook het opnieuw formuleren en vastleggen van de specifieke aspecten van de rechtsverhouding tussen de staat en de militaire ambtenaren, tegen de achtergrond van het waarborgen van een goede uitvoering van de grondwettelijke taken van de krijgsmacht. 13 In de vervolgstukken van de parlementaire behandeling is verder niets nieuws te vinden over de bijzondere rechtpositie van de militair en de motieven die daarvoor bestaan. Hieruit kan men afleiden (zoals Walgemoed in zijn artikel doet) dat er een brede uit te blijven maken van het beroepspersoneel. De in deze bepaling geregelde dienverplichting hangt samen met het feit dat alleen binnen de defensieorganisatie een opleiding tot militair kan worden gevolgd. Om ook het benodigde rendement uit de opleidingen te krijgen, moet de militaire ambtenaar na het afronden van de opleiding nog een zekere periode deel uit te maken van het beroepspersoneel. Daarnaast is de dienverplichting nodig geoordeeld om te waarborgen dat de krijgsmacht voor het uitvoeren van haar grondwettelijke taak te allen tijde kan beschikken over voldoende aantallen beschikbaar en inzetbaar personeel. Het is dan ook noodzakelijk de militair voor een zekere periode aan de krijgsmacht te kunnen binden. Het hanteren van de enkele verplichting tot terugbetaling van de opleidingskosten zou een onvoldoende drempel zijn. G.L. Coolen/G.F. Walgemoed, Hoofdzaken van het militaire ambtenarenrecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 121-122. Het is hierbij wel van belang dat men rekening houdt met het onderscheid tussen de dienverplichting en de dienstplicht. Dit zijn namelijk twee verschillende begrippen. De dienverplichting heb ik bovenstaand toegelicht. De dienstplicht houdt in dat Defensie dienstplichtige mannen tussen de 17 en 45 jaar op kan roepen voor werkelijke dienst in gewone omstandigheden en buitengewone omstandigheden (dit volgt uit de Kaderwet dienstplicht). De Nederlandse krijgsmacht bestaat echter uit beroepspersoneel. Toch geldt in Nederland nog steeds de dienstplicht, alleen de opkomstplicht is voor onbepaalde tijd uitgesteld. Daarom roept Defensie dienstplichtige mannen tussen de 17 en 45 jaar niet meer op. <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/krijgsmacht/dienstplicht>. 8 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 123. 9 Dit systeem in opgezet om een evenwichtige personeelsopbouw en een groter aandeel van jongeren in de krijgsmacht te bewerkstelligen, zodat de operationele taken goed kunnen worden uitgevoerd. G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 123. 10 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 123, Kamerstukken II 2005/06, 30674, nr. 3, p. 5-7. 11 Mr. N. (Nataschja) Hummel is als docent/onderzoeker sociaal recht verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam. 12 N. Hummel, Het flexibele personeelssysteem en de dienverplichting: te bijzonder voor het arbeidsrecht? MRT 2013, nr. 4, p. 127. 13 Kamerstukken II 2005/06, 30674, nr. 3, p. 1. 10

parlementaire instemming bestaat met deze overweging. 14 Men zou kunnen stellen dat de wetgever, uitgaande van het bovenstaande, vindt dat militairen een bijzondere rechtpositie hebben en deze in de toekomst dienen te behouden. Toespraak staatssecretaris Van Hoof van Defensie Op 12 november 1999 hield toenmalig staatssecretaris Van Hoof van Defensie in het Vredespaleis een toespraak bij de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging. Hij sprak daarbij over de bijzondere rechtpositie van de militair. Van Hoof gaat er van uit dat de krijgsmacht bijzonder is. Dit uit zich onder meer doordat zij moet optreden in situatie waarin samenlevingen zijn of dreigen te worden ontwricht, waar de rechtsorde ernstig is verstoord of zelfs geheel ontbreekt, kortom in moeilijke en vaak bedreigende omstandigheden. 15 Daarbij ziet hij de vermaatschappelijking, maar ook de verbetering van de rechtspositie van de militair onder ogen. Vervolgens gaat hij in op het normalisatieproces dat gaande is. Volgens Van Hoof zullen er altijd bijzondere, in de wet verankerde beperkingen gelden voor de militair. Zijn gezichtspunt luidt als volgt: allereerst is de militair dus normaal, maar daarenboven ook bijzonder. We moeten op basis van het bijzondere karakter van de militair niet te verdedigend en terughoudend doen met betrekking tot de normalisering. Met ander woorden: normaliseren waar dat kan. Het betekent ook de huidige situatie niet verdedigen met onterechte verwijzingen naar bestaande collectieve regelingen, maar aanpassen aan moderne maatschappelijke ontwikkelingen. Juist tegen de achtergrond van normalisering en die maatschappelijke ontwikkelingen kan het bijzondere in de positie van de militair worden herkend en erkend. 16 Uit zijn toespraak valt dus af te leiden dat hij niet betwist dat de militair een bijzondere rechtspositie heeft, maar ook dat hij van mening is dat normalisering op een aantal vlakken mogelijk is 17. Rapport Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Buitengewoon normaal Uit het Rapport van de werkgroep Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Buitengewoon normaal uit 2005 blijkt ook dat er het besef is dat bij volledige normalisatie de positie van de militairen bijzondere aandacht nodig heeft. 18 In het rapport wordt gesteld dat de positie van drie groepen overheidswerknemers bijzondere aandacht vraagt, waaronder defensiepersoneel. Uit het rapport volgt dat: Alle bijzonderheden die samenhangen met het dienstverband van de militair, bezien vanuit de taken van de krijgsmacht, bij afschaffing van de ambtelijke status (opnieuw) in afzonderlijke wetgeving zullen moeten worden vastgelegd. Als dan is de overstap naar de 14 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 15 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 121-122, H.A.L. van Hoof, Toespraak tijdens de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging, MRT 2000, p. 1-8. 16 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 121-122, H.A.L. van Hoof, Toespraak tijdens de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging, MRT 2000, p. 1-8. 17 Deze toespraak stamt uit 1999, zoals gezegd zag men toen al mogelijkheden om op enkele vlakken het Militair Ambtenarenrecht te normaliseren. Van normalisering na de toespraak is geen sprake. Wel is in augustus 2006 een omvangrijk voorstel tot wijziging van de Militaire Ambtenarenwet 1931 ingediend, wat heeft geleidt tot nieuwe bepalingen. De wijzigingen benadrukten juist de bijzondere positie van de militair. G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 123. 18 Rapport van de werkgroep Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Buitengewoon normaal, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6, s-gravenhage, 2005. Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 311, nr. 1. 11

arbeidsovereenkomst ook voor militair personeel juridisch gezien goed mogelijk. 19 De werkgroep concludeert vervolgens dat militairen niet van normalisatie te hoeven worden uitgezonderd. Is er feitelijk al genormaliseerd? Eind jaren tachtig werd door de Minister van Binnenlandse zaken een proces in gang gezet om de arbeidsrechtelijke positie van de ambtenaar te normaliseren. Hiermee wilde men de positie van de ambtenaar zoveel mogelijk aanpassen aan de arbeidsrechtelijke positie van de werknemer in de private sector. Erkend werd dat in bepaalde gevallen aanpassing zou kunnen rekenen op verzet. Ten aanzien van de positie van de ambtenaar zijn al een aantal belangrijke stappen gemaakt in het normaliseringsproces. Te denken valt hierbij aan: - het stakingsrecht; - de invoering van het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste (in 1989) en van het sectormodel (in 1993); - het brengen van de overheidsdiensten onder de werking van de Wet op de Ondernemingsraden (hierna: WOR) (in 1995) en de Arbeidstijdenwet (in 1996); - de privatisering in 1996 van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds; - de vervanging per 1 januari 2006 van de Ziekenfondswet door de Zorgverzekeringswet. 20 Deze veranderingen hebben echter veelal geen toepassing gevonden ten aanzien van de positie van de militaire ambtenaar. Zo is de WOR niet van toepassing op het Ministerie van Defensie en de daaronder ressorterende diensten, bedrijven en instellingen. Tevens is het voor de militair in werkelijke dienst niet toegestaan om te staken. Daarnaast geldt voor militairen een afwijkend stelsel van gezondheidszorg. 21 Zoals blijkt zijn er voor de gewone ambtenaar al een aantal zaken genormaliseerd. Voor de militaire ambtenaar geldt dit echter niet, de veel voorkomende reden die men hiervoor in de kamerstukken maar ook in de literatuur geeft is de bijzondere positie van de militaire ambtenaar. Uit het voorgaande is al gebleken dat men het er veelal over eens is dat de militaire ambtenaar over een bijzondere rechtspositie beschikt. Over de normalisering van deze rechtspositie bestaat echter de nodige onenigheid. Dit heeft geleidt tot het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren van 3 november 2010, maar ook daar valt men terug op de uitzonderingspositie van de militaire ambtenaar. 22 Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren Op 3 november 2010 is door de Kamerleden Koşer Kaya en Van Hijum het initiatiefwetsvoorstel (met een geleidende brief en de Memorie van Toelichting) voor een Wet normalisering rechtpositie ambtenaren bij de Tweede Kamer ingediend. 23 Met dit wetsvoorstel beoogt men een zo groot mogelijke eenvormigheid tot stand te brengen tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers. Dit wordt ook wel de laatste stap genoemd in het normaliseringsproces, waarin men de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk wil stellen aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven. Het initiatiefwetsvoorstel strekt zich echter niet uit tot alle ambtenaren. Zo vloeit uit het voorstel voort dat voor militaire ambtenaren en de zittende magistratuur de publiekrechtelijke rechtspositie dient te 19 Rapport van de werkgroep Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Buitengewoon normaal, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6, s-gravenhage, 2005. Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 311, nr. 1, p. 7-8. 20 G.L. Coolen, De ambtelijke status: verder normaliseren of afschaffen? TAR 2006, nr. 1, p. 3. 21 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 123. 22 Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 1,2 en 3. 23 Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 1,2 en 3. 12

worden gehandhaafd. 24 In de memorie van toelichting wordt ten aanzien van militairen gesteld: Aan hen worden met het oog op hun inzetbaarheid dermate vergaande eisen gesteld, gepaard gaande met bijzondere beperkingen van hun grondrechten (onder andere op het gebied van het stakingsrecht) een en ander te handhaven met een bijzonder tuchtrecht dat een publiekrechtelijke rechtspositie het meest aangewezen moet worden geacht om hun arbeidsverhouding te regelen. 25 Naar aanleiding van het wetsvoorstel hebben leden van de CDA-fractie de vraag gesteld nader in te gaan op verschillen en overeenkomsten tussen militairen en politieambtenaren. De indieners overwegen ten aanzien van deze vraag dat het verschil tussen de rechtspositie van militairen en die van andere ambtenaren mogelijk niet zo groot gevonden wordt dat het blijvend in de weg zou moeten staan aan het ook voor militairen veranderen van hun rechtspositie van een publiekrechtelijke naar een privaatrechtelijke. Nader onderzoek daartoe is volgens de indieners dan ook geboden. 26 Het voorstel heeft dan ook al vele reacties opgeroepen, niet alleen in de Tweede Kamer maar ook daarbuiten. De uitzonderingspositie, in het voorstel, voor militairen ambtenaren wordt in de reacties niet tot nauwelijks aan de orde gesteld. Dit roept de vraag op of er in dit verband instemming bestaat met de bijzondere rechtspositie van militaire ambtenaren. 27 Walgemoed maakt in zijn artikel de aanname dat, doordat men de uitzonderingspositie van de militaire ambtenaren niet aan de orde stelt, men instemt met de bijzondere positie van militaire ambtenaren. 28 Het antwoord op deze vraag is echter te vinden in het feit dat het wetsvoorstel op 4 februari 2014 door de Tweede Kamer is aangenomen. 29 Inmiddels is door de Eerste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning (BZK/AZ) op 25 maart 2014 voorlopig verslag uitgebracht en wordt gewacht op de memorie van antwoord. 30 Door de leden van de commissie wordt de uitzonderingspositie van de militaire ambtenaren niet nader aan de orde gesteld, wel wordt gevraagd om per uitgezonderde categorie ambtenaren aan te geven waarom deze categorie is uitgezonderd. 31 De problematiek die de bijzondere positie van militairen binnen het normaliseringsproces heeft opgeleverd en de voortdurende onduidelijkheid daaromtrent, zoals uit voorgaande analyse blijkt, heeft geleidt tot de volgende centrale vraag binnen deze scriptie: Rechtvaardigt de bijzondere rechtspositie van militairen ambtenaren, gezien de grondrechtelijke beperkingen, een uitzonderingspositie in een genormaliseerde arbeidsverhouding? Het uitgangspunt bij deze vraag is de overgang van het militaire ambtenarenrecht naar het arbeidsrecht. Waarbij op de achtergrond uiteraard de vraag speelt of de voornoemde overstap mogelijk is. Om tot een antwoord te komen op de vraag of de bijzondere rechtspositie van militairen ambtenaren een 24 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 125. 25 Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 3, p. 9. 26 Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 8, p. 29-30. 27 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 125. 28 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3, p. 125. 29 Handelingen II 2013/14, 49. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/32550/h-tk-20132014-49- 10?resultIndex=1&sorttype=1&sortorder=4, http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail.jsp?id=2010z15951&dossier=32550 30 Kamerstukken I 2013/14, 32550, B. <http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32550_initiatiefvoorstel_van?zoekrol=vgh5mt4dsdk1> 31 Kamerstukken I 2013/14, 32550, B, p. 11. 13

uitzonderingspositie in een genormaliseerde arbeidsverhouding rechtvaardigt zal worden uitgegaan van het geldend recht in samenhang met het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. In deze scriptie zal ik mij voornamelijk beperken tot de grondrechtelijke beperking die het militaire en burgerpersoneel van de sector defensie ten aanzien van het medezeggenschapsrecht ondervinden. Door de bijzondere rechtpositie van het defensiepersoneel ten aanzien van medezeggenschap nader uit te lichten zal getracht worden een antwoord te vinden op de vraag of een uitzonderingspositie voor militaire ambtenaren is gerechtvaardigd. Deze scriptie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 zal worden gekeken naar wat er in de literatuur is gezegd met betrekking tot normalisering en de rechtpositie van militaire ambtenaren. Hierbij zal worden ingegaan op de historische ontwikkelingen van het militaire ambtenarenrecht en zal een korte uiteenzetting van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren worden gegeven. Hoofdstuk 3 gaat in op de ontwikkelingen van normalisering die in de praktijk al hebben plaatsgevonden. Daarbij zal worden gekeken of dit de rechtpositie van de militaire ambtenaar heeft beïnvloed. Hoofdstuk 4 geeft de ontwikkelingen van medezeggenschap bij de overheid weer. Daarnaast wordt ingegaan op de historie van de medezeggenschap en dan met name van de WOR. Tevens zal worden gekeken naar de reden voor het uitzonderen van enkele sectoren van de werking van de WOR. Vervolgens zal de invloed van het primaat van de politiek worden besproken. Daaropvolgend bevat hoofdstuk 5 een nadere beschouwing van medezeggenschap bij de sector defensie, waar uiteraard nader wordt ingegaan op de uitzonderingscategorie van de militair. Aansluitend wordt bezien of een overgang naar de WOR voor defensie mogelijk is. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 bij wijze van conclusie antwoord gegeven op de centrale vraag. 14

Hoofdstuk 2 Normalisering in de literatuur In hoofdstuk 1 is al aangekaart dat uit de literatuur blijkt dat er een verschil is tussen de rechtspositie van de militaire ambtenaar en de normale ambtenaar. Dit verschil heeft de volgende vraag opgeroepen: Welke opvattingen zijn er in de literatuur opgekomen met betrekking tot normalisering en de rechtspositie van militaire ambtenaren? In dit hoofdstuk zal centraal staan hoe men in de literatuur tegen normalisering en de positie van de militaire ambtenaar aankijkt. Het is inmiddels meer dan tachtig jaar geleden dat de Militaire ambtenarenwet 1931 werd vastgesteld en twee jaar daarvoor de algemene Ambtenarenwet 1929. 32 Men heeft indertijd geoordeeld dat een afzonderlijke rechtspositie voor de militairen noodzakelijk was. Nog steeds is het zo dat de militair een aparte rechtpositie bezit. De vraag is nu, wat is de reden hiervoor en staat dit verdere normalisering in de weg. Om hier een antwoord op te vinden zal onderzocht moeten worden welke opvattingen men toentertijd had en de opvattingen die nu heersen. 2.1 De Ambtenarenwet 1929 In 1883 zette Krabbe in zijn dissertatie zeer uitvoerig uiteen waarom een wettelijke regeling van de rechtstoestand van ambtenaren geboden was. 33 Het beroep van ambtenaar diende te worden beschermd om te waarborgen dat de staatstaken werden uitgevoerd. Dat was niet alleen een persoonlijk belang van de ambtenaar, maar evenzeer een gemeenschapsbelang. Krabbe oriënteerde zich sterk op het in 1873 in Duitsland tot stand gekomen Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten. 34 Over de rechtspositie van militairen werd toen niet gesproken, omdat in de 19 e eeuw de rechtspositie van officieren voor een deel al wettelijk was geregeld, echter niet voor andere militairen en van burgerambtenaren. Vervolgens hield in 1897 de Nederlandsche Juristen-Vereniging zich bezig met de positie van ambtenaren aan de hand van de vraag Welke is de aard der rechtsverhouding van den Staat tot zijn ambtenaren; moet zij wettelijk worden geregeld; en zoo ja, hoe in hoofdzaak? 35 Bij de stemming over de vraagpunten werd de vraag of algemene regels omtrent de ambtelijke rechtsverhouding bij wet gesteld behoren te worden, zonder hoofdelijke stemming algemeen bevestigend beantwoord. 36 Daarna kwam het ambtenarenrecht ook herhaaldelijk op de agenda van de Tweede Kamer. Dit kwam mede door de inzet van de in 1901 opgerichte Bond ter verkrijging eener wettelijke regeling van de rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren. 37 Over de toepassing van het ambtenarenrecht op de militairen wordt voor het eerst gesproken door de Staatscommissie Dresselhuys. Deze Staatscommissie werd ingesteld tijdens de Eerste Wereldoorlog, in 1917, waarmee een belangrijke stap werd gezet met betrekking tot het ambtenarenrecht. Deze 32 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 33 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 34 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 35 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 36 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 37 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 15

commissie had tot taak een algemene wettelijke regeling voor de rechtstoestand van ambtenaren voor te bereiden. 38 In het voorjaar van 1919 is het verslag aangeboden, het bevatte onder andere een ontwerp van wet Regeling rechtstoestand van ambtenaren en een ontwerp voor de memorie van toelichting. 39 In het ontwerp van de commissie is in artikel. 2 de bepaling opgenomen dat deze wet niet op militairen van toepassing is als zodanig. 40 In het ontwerp voor de memorie van toelichting overweegt de commissie dat, indien nodig, voor militairen een speciale regeling van de rechtstoestand in de plaats moet treden van die welke voor ambtenaren geldt. 41 De toestanden bij den militairen dienst zijn te verschillend van die in het burgerlijke leven dan dat zij beide door dezelfde bepalingen zouden kunnen worden beheerscht. 42 Naar aanleiding van het verslag van de Staatscommissie Dresselhuys diende de regering in 1920 een wetsontwerp in ter regeling van de rechtstoestand van ambtenaren, de Rechtstoestandwet 1920, ook wel het Ontwerp-Heemskerk genoemd. 43 Er waren verschillende factoren die de voortgang van dit ontwerp belemmerden. Het belangrijkste was echter dat men in de Tweede Kamer vreesde voor de financiële gevolgen van een algemene wettelijke regeling. 44 Belangrijk is dat dit wetsontwerp wat de rechtspositie van militairen betreft de Staatscommissie volgt: De wet is niet van toepassing op militairen als zodanig. 45 Er waren echter enige leden die van oordeel waren dat de beroepsmilitairen onder de wet behoorden te vallen, dit valt af te leiden uit de notering bij artikel 2 in het voorlopig verslag. 46 Volgens deze Kamerleden zijn zij als gewone ambtenaren te beschouwen en dienen daarom ook zodanig te worden behandeld. In de memorie van antwoord geeft de regering vervolgens zonder motivering aan dat de rechtstoestand van militairen door eigen regels behoort te worden beheerst. 47 38 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 39 Verslag van de Staatscommissie ter voorbereiding van algemene wettelijke regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren, s-gravenhage: Algemeene Landsdrukkerij, 1919 (Verslag Staatscommissie- Dresselhuys). 40 Verslag van de Staatscommissie ter voorbereiding van algemene wettelijke regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren, s-gravenhage: Algemeene Landsdrukkerij, 1919 (Verslag Staatscommissie- Dresselhuys), Ontwerp van wet, p. 1. 41 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. Verslag van de Staatscommissie ter voorbereiding van algemene wettelijke regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren, s-gravenhage: Algemeene Landsdrukkerij, 1919 (Verslag Staatscommissie- Dresselhuys), Memorie van Toelichting, p. 22. 42 Verslag van de Staatscommissie ter voorbereiding van algemene wettelijke regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren, s-gravenhage: Algemeene Landsdrukkerij, 1919 (Verslag Staatscommissie- Dresselhuys), Memorie van Toelichting, p. 22. 43 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 44 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 45 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 46 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 47 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 16

2.2 Een afwijkende positie voor de militaire ambtenaar In 1928 is een nieuw ontwerp ingediend, waardoor het wetsontwerp uit 1920 is ingetrokken. In dit nieuwe ontwerp dat leidde tot de Ambtenarenwet 1929 was een artikel 2 opgenomen met een soortgelijke tekst als die van het Ontwerp-Heemskerk uit 1920. 48 De toelichting bij dit artikel is tamelijk kort en luidt: Dat op de militairen de bepalingen omtrent de ambtenarenrechtspraak niet toepasselijk kunnen zijn, ligt in de rede. De uitoefening van het militair gezag kan bezwaarlijk geplaatst worden onder de controle van den ambtenarenrechter. 49 Echter niet alle leden van de Tweede kamer deelden deze opinie. Uit het voorlopig verslag blijkt namelijk dat sommige leden niet het inzicht van de regering delen dat de bepalingen betreffende de rechtspraak in ambtenarenzaken niet op militairen kunnen worden toegepast. Reeds thans worden quaesties betreffende militaire pensioenen berecht door een niet-militair college, den Centralen Raad van Beroep. ( ) Indien te hunnen opzichte een uitzondering zou worden gemaakt voor het beroep bij disciplinaire straffen, hetwelk reeds elders is geregeld, zouden naar de mening dezer leden de militairen zeer goed onder de werking van deze wet kunnen worden gebracht. 50 Verschillende andere leden echter achtten het met de Regeering gewenscht, dat de militairen aan de werking van de voorgestelde regeling worden onttrokken. Zij spraken het vertrouwen uit, dat voor die categorie van landsdienaren spoedig een afzonderlijke regeling der rechtspositie tot stand zal komen. 51 Door de regering wordt in de memorie van antwoord aangegeven dat zij van oordeel is dat de militairen aan de werking van de bepalingen over de rechtspraak in ambtenarenzaken moeten worden onttrokken. In de relatie tusschen militairen en de Overheid speelt de krijgstucht een bijzondere rol; zij drukt op de rechtsverhouding een eigen stempel. Reeds thans waken bijzondere voorschriften voor de militairen, voor zoover disciplinaire straffen betreft, tegen onrechtvaardigheid en misbruik van gezag. Ook overigens dient de voor militairen in te voeren rechtspraak een eigen karakter te bezitten. 52 2.3 De Militaire ambtenarenwet 1931 Bij het ontwerp voor de MAW 1931 geeft de regering in de memorie van toelichting aan dat bij dit ontwerp zowel wat de inhoud betreft als wat de vorm betreft aansluiting is gezocht bij de Ambtenarenwet 1929. Vervolgens onderkent zij dat de regeling van het militaire ambtenarenrecht van die van het burgerambtenarenrecht slechts afwijkt, waar de bijzondere militaire verhoudingen, bijvoorbeeld de militaire tucht, dit eischen. 53 Zij geeft daarbij een uiteenzetting over de behandeling van disciplinaire en aanverwante zaken waarbij de regering niets wil afdoen aan de beklagprocedures die in de Wet op de Krijgstucht en het Reglement betreffende de Krijgstucht zijn neergelegd. 54 Hierbij is 48 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 49 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 50 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 51 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 52 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 53 Kamerstukken II 1930/31, 353, nr. 3, p. 4. G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 54 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 17

van belang om te vermelden dat voor het bijzondere van de militaire rechtspositie niet wordt verwezen naar de taken van de krijgsmacht of de uitvoering daarvan, maar alleen naar de bijzondere militaire verhoudingen, naar de militaire tucht. 55 Primair wordt gesteld dat de militaire ambtenarenrechter het terrein ten aanzien van de militaire discipline en het krijgstucht niet mag betreden. 56 In de memorie van antwoord blijft de regering bij haar keus in het algemeen de Ambtenarenwet 1929 van toepassing te verklaren en in de afzonderlijke militaire wet alleen de afwijkingen samen te brengen, die voor militaire zaken met het oog op den bijzonderen aard van de militaire verhoudingen wenschelijk schijnen. 57 Kort gezegd de afwijkende bepalingen in de MAW betreffen alleen die welke zien op de afgrenzing van het militair straf- en tuchtrecht en daarnaast andere bepalingen met een formeel karakter als die over de bevoegdheid in eerste aanleg van het Ambtenarengerecht te s-gravenhage. 58 2.4 Het rapport van de Staatscommissie Kranenburg In de periode 1931 en 1990 is de MAW 1931 slechts een zevental keer gewijzigd. In die periode is dan ook niet veel te vinden ten aanzien van het bijzondere karakter van de militaire rechtspositie. In de hier op volgende periode van een kleine dertig jaar gebeurt er niet veel ten aanzien van de rechtspositie van de ambtenaar, tot in 1958 normalisering ter sprake komt. In dat jaar komt de Staatscommissie- Kranenburg namelijk met haar Rapport. 59 De commissie had tot taak een onderzoek in te stellen naar de redenen, welke er in het verleden toe hebben geleid dat de rechtspositie van de ambtenaren werd gekenmerkt door een bijzondere status. 60 Daarnaast heeft zij onderzocht of een bijzondere reglementering van de rechtspositie der ambtenaren nog steeds gemotiveerd is. 61 De uitkomst van het rapport was dat de meerderheid van de Staatscommissie-Kranenburg er voor was om de ambtelijke rechtspositie in het algemeen, op bijzondere wijze te reglementeren. Het voornaamste argument dat zij hiervoor gaf was dat de overheid naast het belang van haar ambtenaren ook het algemeen belang dient te behartigen. 62 Het is om deze reden dat de overheid niet in een gelijkgerechtigde en gelijkwaardige positie kan onderhandelen met de ambtenarenorganisaties. Zou dit wel gebeuren dan wordt door de overheid de behartiging van het algemeen belang voor een te groot deel uit handen gegeven. De Staatscommissie vond dan ook dat de rechtsverhouding tussen de overheid en de ambtenaar gekenmerkt moet zijn door een publiekrechtelijk dienstverband, tot stand gebracht 55 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 56 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 57 Kamerstukken II 1931/32, 35, nr. 1, p. 1, G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 58 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 59 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij- en Uitgeversbedrijf, 1958 (Rapport Commissie-Kranenburg). 60 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij- en Uitgeversbedrijf, 1958 (Rapport Commissie-Kranenburg), p. 10-11. 61 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij- en Uitgeversbedrijf, 1958 (Rapport Commissie-Kranenburg), p. 83. 62 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van ambtenaren, s-gravenhage: Staatsdrukkerij- en Uitgeversbedrijf, 1958 (Rapport Commissie-Kranenburg), p. 95. 18

door een eenzijdige beschikking en in beginsel beheerst door eenzijdig door de overheid vastgestelde voorschriften. 63 Wat de redenen voor het in haar onderdelen op bijzondere wijze reglementeren van de ambtelijke rechtspositie betreft was eveneens de meerderheid van de Staatscommissie voor aparte regeling van de onderdelen ten opzichte van de werknemer. Hierbij ging men onder andere in op het ontslagrecht, het stakingsverbod en onderdelen van de sociale zekerheid voor ambtenaren. 64 Van belang is het minderheidsstandpunt in het onderzoek. Door die minderheid werd aangegeven dat de ambtenaar primair een in ondergeschiktheid arbeid presterende mens gelijk aan iedere andere werknemer is. Om die reden dienen voor zowel ambtenaren als werknemers in de particuliere sector dezelfde regelingen te gelden. 65 2.5 De preadviezen van De Jong en Niessen In de periode rond 1980 wordt normalisering weer actueel vanwege het stakingsrecht en de ratificatie van het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH) in 1980. Met dit als achtergrond en in navolging van het Rapport van de Staatscommissie-Kranenburg wordt in de preadviezen van De Jong en Niessen voor de Nederlandse Juristen-Vereniging, uit 1982, de vraag behandeld of er aanleiding bestaat de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven. 66 Door De Jong werd in zijn slotbeschouwing gesteld dat het bijzondere in de ambtelijke rechtspositie niet op de grondwettelijk bepaalde wetgeving, maar juist op de nationale wetgeving is gebaseerd. Verder concludeerde hij dat er geen dwingende redenen waren om de ambtelijke rechtspositie anders te regelen ten opzichte van de rechtspositie van de werknemers in de particuliere sector. Hij gaf echter aan dat er wel een aantal bijzondere grenzen waren aan te wijzen, die voortvloeien uit de parlementaire democratische structuur van de Nederlandse staatsinrichting, maar deze verhinderden niet een gelijke opzet van de rechtspositie voor de ambtenaar en werknemer. 67 Tot slot verdiende het volgens De Jong aanbeveling om de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en werknemers af te schaffen, waarbij hij op een aantal onderdelen voorstellen heeft voorgelegd. 68 De mening van Niessen, in het preadvies, was dat er geen belemmeringen bestonden om de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en werknemers in de particuliere sector op te heffen. 69 Hij stelde dat door de overheid, in de loop der tijd, diverse taken zijn aangenomen die niet onmiddellijk gelinkt zijn aan de uitoefening van haar gezagsfunctie. Deze konden ook door de particuliere sector worden uitgevoerd. Volgens hem leidde dit ertoe dat de werkzaamheden van het overheidspersoneel daardoor minder bijzonder zijn geworden. Niessen erkende echter wel de bijzondere relatie tussen de 63 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p. 13-14. 64 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p. 13-14. 65 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p. 13-14. 66 Preadviezen E.P. de Jong en C.R. Niessen, Handelingen 1982 der Nederlandse Juristen-Vereniging, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1982, G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 67 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p.15. 68 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p.16. 69 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p.16. 19

overheid en het overheidspersoneel die voortvloeit uit haar dubbelrol als werkgeefster en wetgeefster. Dit zorgde volgens hem voor een spanningsveld tussen de verschillende bevoegdheden en verplichtingen die de overheid in beide rollen heeft. 70 Niessen wees a priori het hanteren van de bijzondere status van ambtenaren af. Hij was hierbij van mening dat ieder rechtspositioneel element afzonderlijk onderzocht moest worden. Hierbij achtte hij het van belang dat per element na moest worden gegaan of de bevoegdheden of verplichtingen van de overheid in haar verschillende rollen een dwingende reden tot afwijkende regelgeving ten opzichte van werknemers opleverde. 71 2.6 Toespraak staatssecretaris Van Hoof van Defensie In 1997 concludeert de Minister van Binnenlandse Zaken dat, mede gelet op de gewijzigde inhoud van het arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid, het einde van het normaliseringsproces lijkt te zijn bereikt. 72 De positie van de overheidswerknemers zal nooit helemaal hetzelfde worden als die van werknemers in de marktsector, en dat de oorzaak daarvan is gelegen in het bijzondere karakter van de overheidswerkgever. 73 Vervolgens volgt in datzelfde jaar de motie Zijlstra waardoor de discussie over normalisering en de ambtelijke status echt wordt aangewakkerd: onder welke voorwaarden kan de ambtelijke status worden afgeschaft. 74 Het is staatssecretaris Van Hoof van Defensie die, op 12 november 1999, de bijzondere positie van de militair ter sprake brengt in een toespraak bij de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging. 75 Hij sprak daarover als volgt: ( )als die militair nu zo bijzonder is, wat betekent die bijzondere positie dan voor bijvoorbeeld het personeelsbeleid, of het arbeidsvoorwaardenbeleid en wat betekent dat voor de rechtspositie van die overheidsdienaar. 76 Van Hoof gaat er van uit dat de krijgsmacht bijzonder is. Dit uit zich onder meer doordat zij moet optreden in situatie waarin samenlevingen zijn of dreigen te worden ontwricht, waar de rechtsorde ernstig is verstoord of zelfs geheel ontbreekt, kortom in moeilijke en vaak bedreigende omstandigheden. 77 Daarbij ziet hij de vermaatschappelijking, maar ook de verbetering van de rechtspositie van de militair onder ogen. Vervolgens gaat hij in op het normalisatieproces dat gaande is. Hierbij legt hij wel enige nadruk op de noodzakelijke beschikbaarheid en inzetbaarheid van de krijgsmacht, ook op momenten dat het de militair niet uitkomt. Volgens Van Hoof zullen er altijd bijzondere, in de wet verankerde beperkingen gelden voor de militair. Zijn gezichtspunt luidt als volgt: allereerst is de militair dus normaal, maar daarenboven ook bijzonder. We moeten op basis van het bijzondere karakter van de militair niet te 70 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p.16. 71 N. Smetsers, De ambtelijke status. Een onderzoek naar de normalisering van de rechtpositie van de ambtenaren in Nederland (masterscriptie Universiteit van Tilburg) 2011, p.16. 72 G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 73 Kamerstukken II 1996/97, 24 253, nr. 6, G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 74 Kamerstukken II 1997/98, 25 282, nr. 8. 75 H.A.L. van Hoof, Toespraak tijdens de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging, MRT 2000, p. 1-8, G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 76 H.A.L. van Hoof, Toespraak tijdens de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging, MRT 2000, p. 1-8. 77 H.A.L. van Hoof, Toespraak tijdens de najaarsbijeenkomst van de Militair Rechtelijke Vereniging, MRT 2000, p. 1-8, G.F. Walgemoed, De Militaire Ambtenarenwet 1931 tachtig jaar. Een bijzondere rechtpositie voor militairen? TAR 2013, nr. 3. 20