RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, 4 maart 2008 (07.03) (OR. en) 7117/08 UEM 94 NOTA van: aan: Betreft: het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken Voor de delegaties gaat hierbij het advies van de Raad over het door Denemarken ingediende geactualiseerde convergentieprogramma, dat door de Raad ECOFIN op 4 maart 2008 is aangenomen. 7117/08 roe/gra/lv 1
BIJLAGE ADVIES VAN DE RAAD over het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken voor de periode 2007-2010 DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1, en met name op artikel 9, lid 3, Gezien de aanbeveling van de Commissie, Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT: (1) Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken behandeld, dat betrekking heeft op de periode 2007-2010 2 en verdere aanwijzingen bevat over de ontwikkelingen tot 2015. (2) De jongste jaren werd de Deense economie gekenmerkt door een sterke reële bbp-groei, een forse werkgelegenheidsstijging, een hoge bezettingsgraad, een lage inflatie en een stabiele wisselkoers binnen het WKM II. 1 2 PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. De actualisering werd, omdat na de parlementsverkiezingen van november een nieuwe regering diende te worden gevormd, meer dan 3 weken na de in de gedragscode vastgestelde uiterste datum van 1 december ingediend. 7117/08 roe/gra/lv 2
Tijdens het afgelopen jaar begonnen capaciteitsbeperkingen de economische activiteit echter af te remmen en waren tekenen van een toenemende prijs- en looninflatie merkbaar. Terwijl het uitvoersaldo nog steeds een overschot vertoont, neemt de bezorgdheid over de implicatie voor het concurrentievermogen van de stijgende kostendruk en de schaarste aan arbeidskrachten toe. De openbare financiën blijven gezond met aanhoudende overheidsoverschotten en een continue vermindering van de schuld. De kernuitdaging voor het begrotingsbeleid op dit ogenblik is het aanhouden van een voorzichtige begrotingskoers om de arbeidsmarkt niet verder onder druk te zetten. De waarborging dat de bestedingslimieten worden gerespecteerd vormt, vooral in tijden van fors stijgende ontvangsten, een extra uitdaging, maar is niettemin belangrijk gezien het streven van de overheid naar budgettaire houdbaarheid. (3) Het programma gaat ervan uit dat de Deense economie op de top van haar conjunctuurcyclus is en nu een periode van meer gematigde groei ingaat. Daarom zal de reële bbp-groei naar verwachting vertragen van 2% in 2007 tot gemiddeld 1% tijdens de rest van de programmaperiode. Afgaande op de nu beschikbare informatie 3 lijkt dit scenario gebaseerd te zijn op plausibele groeihypothesen voor 2008 en voorzichtige hypothesen voor de latere jaren omdat aan de actualisering de hypothese ten grondslag ligt dat de grote positieve output gap (berekend volgens een nationale methodologie) 4 tegen 2011 verdwenen zal zijn. De programmaprognoses voor loon- en prijsinflatie lijken met het oog op de binnenlandse loondruk en de mondiale trends vooral voor 2009 aan de lage kant. In heel de programmaperiode zou de prijsstabiliteit echter behouden moeten blijven. (4) Het overheidsoverschot voor 2007 wordt in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie geraamd op 4,0% van het bbp, tegen een in het vorige geactualiseerde convergentieprogramma gehanteerd streefcijfer van 2,8% van het bbp. Dit hangt samen met een belangrijk positief basiseffect van 2006 door een sterkere dan verwachte werkgelegenheidsgroei en hogere dan verwachte inkomsten uit olie- en gasactiviteiten in de Noordzee. 3 4 Bij de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie en met de beoordeling door de Commissie van het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Het gebruik van de nationale methodologie, die verschilt van de algemeen aanvaarde methodologie, levert (wegens een lagere schatting van de potentiële groei) hogere output gaps op. 7117/08 roe/gra/lv 3
Het huidige programma verwacht een overschot van 3,8% van het bbp, maar in het licht van recentere informatie 5 zullen de inkomsten waarschijnlijk 0,5 procentpunt van het bbp hoger liggen dan verwacht, en zal aldus het overschot waarschijnlijk dienovereenkomstig naar boven (tot ongeveer 4,5% van het bbp) worden bijgesteld. (5) Met de algemene doelstelling van waarborging van budgettaire houdbaarheid als richtsnoer is het hoofddoel van de budgettaire strategie het behoud van hoge, zij het snel afnemende overschotten (3,8% van het bbp in 2007, 3,0% in 2008 en 1,2% in 2010 6 ) onder invloed van de verwachte conjunctuurverzwakking. De middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie is met 0,25 procentpunt van het bbp naar boven bijgesteld 7 tot een structureel overschot (d.w.z. een conjunctuurgezuiverd overschot ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) van 0,75% à 1,75% van het bbp. In de gehele programmaperiode zal de MTD volledig worden gehaald. Tegen een in grote lijnen vergelijkbare macro-economische achtergrond is, hoewel van een hoger overschot wordt uitgegaan, het traject naar het nominale overschot te vergelijken met de vorige actualisering. De strategie steunt op de bestendiging van de belastingbevriezing 8 en uitgavenbeperking en beoogt enkele belastingverminderingen door te voeren. De uitgavenbeperking zou worden gerealiseerd door jaarlijkse begrenzingen van de reële groei van de consumptieve overheidsbestedingen (die met een daling van 1,75% in 2008 tot 1% in 2009-2010 steeds kleiner wordt) en een plafonnering van de consumptieve overheidsbestedingen tot 26,5% van het conjunctuurgezuiverde bbp tegen 2015. Het volgens de algemeen aanvaarde methodologie berekende structurele saldo zal naar verwachting globaal onveranderd blijven op 3,5% in 2007-2008 en dalen tot 2,5% in 2009-2010. 9 Het programma gaat uit van lagere overschotten tegen 2015, naarmate de effecten van de vergrijzing voelbaar worden en de inkomsten uit de hulpbronnen van de Noordzee afnemen. 5 6 7 8 9 De Begrotingsvooruitzichten bij de ontwerpbegroting die op 5 februari 2008 werd ingediend. In de prognose bij de nieuwe ontwerpbegroting voor 2008, die op 5 februari 2008 door het Deense ministerie van Financiën werd gepubliceerd, worden de overschotten naar boven bijgesteld tot 4,4% van het bbp in 2007, 3,7% in 2008 en 2,7% in 2009. Dit is toe te schrijven aan de veronderstelling dat de "speciale pensioenbijdrage", een in het kader van de inkomstenbelasting toegestane aftrek voor particulier pensioensparen die in het verleden ¼% van het bbp vertegenwoordigde, na 2008 opgeschort blijft. Het is daarom de bedoeling de MTD met de resulterende toename van de belastingopbrengsten te verhogen. De belastingbevriezing houdt in dat vanaf 2002 de tarieven van de directe noch de indirecte belastingen nominaal noch procentueel kunnen worden verhoogd. Verschillen in de definiëring van eenmalige en tijdelijke maatregelen leiden ertoe dat ramingen voor het structurele saldo niet gemakkelijk te vergelijken zijn met de prognoses van de Commissiediensten. 7117/08 roe/gra/lv 4
(6) De budgettaire resultaten kunnen, zoals aangegeven bij de indiening van de ontwerpbegroting voor 2008 op 5 februari 2008, vooral met het oog op de beter dan verwachte resultaten voor 2007 beter uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. De goede trackrecord van forse overschotten, die vanwege inkomstenmeevallers vaak naar boven worden bijgesteld, en de voorzichtige macro-economische vooruitzichten vanaf 2009 wegen zwaarder dan de risico's in verband met de iets zwakkere prestatie bij het respecteren van de beperkingen van de groei van de consumptieve overheidsbestedingen. (7) In het licht van deze risicobeoordeling maakt de in het programma uitgestippelde begrotingskoers het mogelijk de MTD gedurende de gehele programmaperiode probleemloos vast te houden, zoals ook in het programma wordt aangenomen. De budgettaire beleidskoers die uit het programma blijkt, strookt gedurende de gehele periode globaal met het stabiliteits- en groeipact. (8) Denemarken lijkt weinig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. De budgettaire langetermijnimpact van de vergrijzing is, met name dankzij de pensioenhervorming in het kader van het Socialezekerheidsakkoord, lager dan het EUgemiddelde. 10 Bovendien draagt de begrotingssituatie in 2007, als geraamd in het programma, met een groot structureel overschot bij tot de vermindering van de brutoschuld. Door de hoge primaire overschotten op middellange termijn vast te houden, zal het mogelijk zijn om de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën verder te beperken. (9) Het convergentieprogramma lijkt aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Zowel het programma als het uitvoeringsverslag is gebaseerd op de economische strategie "Naar nieuwe doelstellingen Denemarken 2015", die de regering in augustus 2007 heeft gepresenteerd. Er wordt expliciet rekening gehouden met de effecten op de publieke financiën van belangrijke hervormingsmaatregelen zoals de beoogde energiestrategie en het zogenaamde "Kwaliteitsfonds" voor investeringen in openbare diensten (vooral gezondheidszorg, kinderopvang en bejaardenzorg). 10 Op grond van de in juni 2006 door de overheid gesloten "Overeenkomst inzake toekomstige welvaart, welzijn en investeringen in de toekomst" wordt gedurende de volgende 20 jaar de officiële pensioenleeftijd van 65 tot 67 jaar en de leeftijd voor vervroegde uittreding van 60 tot 62 jaar opgetrokken. Vanaf 2025 worden de leeftijdsgrenzen aan de wijzigingen in de levensverwachting aangepast. 7117/08 roe/gra/lv 5
(10) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens. 11 De algemene conclusie is dat het programma beoogt gedurende de hele periode met inachtneming van de MTD een gezonde begrotingssituatie in stand te houden, die in overeenstemming is met de doelstelling van budgettaire houdbaarheid op lange termijn. Bij de verwachte hoge, ofschoon snel afnemende, overschotten gedurende de hele programmaperiode lijken met het oog op het beter dan verwachte resultaat voor 2007 en de recentste ramingen de begrotingsdoelstellingen aan de voorzichtige kant. Het risico van houdbaarheid op lange termijn wordt als laag ingeschat. Voor het ogenblik bestaat de belangrijkste beleidsuitdaging in het aanpakken van de schaarste aan arbeidskrachten en de opdoemende kostendruk door middel van een mix van structureel en macroeconomisch beleid. Er dienen nieuwe maatregelen te worden vastgesteld en uitgevoerd om het aanbod van arbeidskrachten te stimuleren. Ondertussen moet de begrotingskoers zorgvuldig worden afgewogen om procycliciteit te vermijden. Daarom blijft het beheersen van de groei van de consumptieve overheidsbestedingen, zoals in het programma gepland, een hoge prioriteit hebben. 11 De cijfers voor de totale inkomsten en totale uitgaven en sommige subcomponenten komen evenwel niet met de geharmoniseerde definities overeen. Onder de facultatieve gegevens ontbreken de specificaties van de stock-flow adjustments. 7117/08 roe/gra/lv 6
Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses Reëel bbp (Verandering in %) HICP-inflatie (%) Output gap 1 (% van het potentiële bbp) 2006 2007 2008 2009 2010 CP dec 2007 3,5 2,0 1,3 1,1 0,5 COM nov 2007 3,5 1,9 1,3 1,4 n.b. CP dec 2006 2,7 2,0 0,7 0,7 0,6 CP dec 2007 1,9 1,7 2,4 1,6 1,9 COM nov 2007 1,9 1,7 2,4 2,4 n.b. CP dec 2006 2,0 1,8 1,7 1,8 1,7 CP dec 2007 1,2 1,0 0,3-0,4-1,5 COM nov 2007 2 1,1 0,7-0,2-0,9 n.b. CP dec 2006 0,9 0,9-0,3-1,3-2,3 CP dec 2007 2,4 1,7 1,3 1,9 2,2 COM nov 2007 2,4 1,2 0,7 0,6 n.b. Financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland CP dec 2006 1,6 1,7 1,3 1,2 1,3 Overheidssaldo Primair saldo Conjunctuurgezuiverd saldo 1 Structureel saldo 3 Bruto overheidsschuld CP dec 2007 4,6 3,8 3,0 2,0 1,2 COM nov 2007 4,6 4,0 3,0 2,5 n.b. CP dec 2006 3,1 2,8 2,5 1,8 1,2 CP dec 2007 6,2 5,2 4,2 3,0 2,1 COM nov 2007 6,2 5,3 4,3 3,6 n.b. CP dec 2006 4,7 4,3 3,3 2,5 1,8 CP dec 2007 3,8 3,1 2,8 2,3 2,2 COM nov 2007 3,9 3,6 3,2 3,0 n.b. CP dec 2006 2,5 2,2 2,7 2,6 2,7 CP dec 2007 2,7 3,5 3,4 2,5 2,5 COM nov 2007 3,6 3,2 3,4 3,0 n.b. CP dec 2006 2,2 1,9 2,7 2,6 2,7 CP dec 2007 30,1 25,6 21,6 19,2 18,6 COM nov 2007 30,3 25,0 20,9 17,5 n.b. CP dec 2006 29,8 25,8 22,7 20,5 19,0 Noten: 1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie. 2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,2%, 2,3%, 2,2% en 2,0% in de periode 2006-2009. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De eenmalige en andere tijdelijke maatregelen vertegenwoordigen 1,1% van het bbp in 2006 (met een tekortverhogend effect) en achtereenvolgens 0,4%, 0,6%, 0,2% en 0,3% van het bbp in de periode 2007-2010 (alle met een tekortverlagend effect) volgens het recentste programma en 0,3% van het bbp zowel in 2006 als in 2007 (met een tekortverhogend effect) en 0,2% in 2008 (met een tekortverlagend effect) in de najaarsprognoses van de Commissiediensten. In het programma wordt echter een andere definitie van eenmalige maatregel gebruikt: de in het programma aangegeven tijdelijke inkomstenvariaties worden door de Commissiediensten niet als eenmalige maatregel beschouwd. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie 7117/08 roe/gra/lv 7