OPTA Goedkeuring van het door KPN opgestelde systeem voor toerekening van kosten en opbrengsten aan huurlijnen en telefonie (Besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie) OPTA/EGM/2000/203117 7 december 2000 1. Inleiding Een aanbieder van huurlijnen die op grond van artikel 7.2 van de Telecommunicatiewet (Tw) door het college is aangewezen, heeft op grond van artikel 16, eerste lid, van het besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) de verplichting kostengeoriënteerde tarieven voor huurlijnen vast te stellen. Een aanbieder van vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten die op grond van artikel 6.4, eerste lid, van de Tw door het college is aangewezen, heeft op grond van artikel 35, eerste lid, van het BOHT de verplichting kostengeoriënteerde tarieven voor het gebruik van het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare telefoondienst (hierna: telefonie) vast te stellen. Op dit moment is Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: KPN) op grond van beide bovengenoemde artikelen aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op zowel de markt voor huurlijnen als de markt voor telefonie in Nederland 1. Om het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven voor huurlijnen respectievelijk telefonie te waarborgen dient KPN op grond van artikel 16, tweede lid, respectievelijk artikel 35, tweede lid, van het BOHT een systeem te hanteren voor de toerekening van kosten en opbrengsten aan de diverse typen huurlijnen respectievelijk aan telefonie (hierna: het systeem). Op grond van artikel 16, vierde lid, en artikel 35, vierde lid, van het BOHT legt KPN ieder jaar in mei het resultaat van de toepassing van het systeem over het voorafgaande kalenderjaar aan het college voor. Het resultaat wordt door het college gebruikt om te beoordelen of de tarieven van huurlijnen en telefonie kostengeoriënteerd zijn. Dat wil zeggen dat de tarieven zijn gebaseerd op de onderliggende kosten plus een redelijke winstopslag. Op grond van artikel 16, derde lid, en artikel 35, derde lid, van het BOHT dient het systeem door het college te worden goedgekeurd. Bij de vorige goedkeuring zijn de systemen voor huurlijnen en telefonie ieder afzonderlijk goedgekeurd. Het systeem voor huurlijnen is goedgekeurd tot 1 september 2000 (besluit van 3 oktober 1997, kenmerk OPTA/T/97/687) en het systeem voor telefonie is goedgekeurd tot 1 mei 2000 (besluit van 17 april 1998, kenmerk OPTA/T/98/908). Beide systemen dienen daarom thans opnieuw voor een bepaalde periode te worden goedgekeurd. Omdat het op dit moment gaat om één 1 Tot 15 december 2000 op grond van de Telecommunicatiewet (Tw) artikel 20.1, eerste lid. Daarna op grond van de besluiten OPTA/EGM/2000/202722 datum 15 november 2000 (telefonie) en OPTA/EGM/2000/20274 datum 15 november 2000 (huurlijnen). OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 1
systeem (of een verzameling van systemen), richt het onderhavige besluit zich op één systeem dat wordt gebruikt voor zowel huurlijnen als telefonie. Bij de vorige goedkeuring van de systemen heeft het college met name een groot belang gehecht aan de basisbeginselen van toerekening zoals: welke kosten worden toegerekend (integrale kosten), de methode van toerekening (oorzakelijkheidsbeginsel) en de waarderingsgrondslag (historische kosten). Het college ziet op dit moment geen aanleiding om deze basisbeginselen te veranderen. Het college heeft zich bij de onderhavige boordeling van het systeem met name gericht op een aantal aspecten van de praktische uitwerking van deze basisbeginselen. 2. Het wettelijk kader Huurlijnen Op grond van artikel 16, tweede lid, van het BOHT dient het systeem te voldoen aan de bepalingen van richtlijn 92/44/EEG 2 (ONP-huurlijnenrichtlijn) en kan het college voorschriften geven met betrekking tot het systeem. De bepalingen van de ONP-huurlijnenrichtlijn zijn met name gesteld in artikel 10, tweede lid, van die richtlijn en luiden als volgt. a. In de kosten van de huurlijn worden in het bijzonder de directe kosten opgenomen die door de telecommunicatieorganisaties worden gemaakt voor het opzetten, exploiteren en in standhouden van huurlijnen, alsmede die voor marketing en facturering van die huurlijnen. b. Gemeenschappelijke kosten, dat wil zeggen kosten die niet direct kunnen worden toegeschreven aan huurlijnen of andere activiteiten, worden als volgt toegerekend: i) voor zover mogelijk worden de gemeenschappelijke kostencategorieën toegerekend op basis van een directe analyse van de bron van de kosten zelf; ii) indien een dergelijke directe analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kostencategorieën toegerekend op basis van een indirect verband met een andere kostencategorie waarvoor een directe toerekening of uitsplitsing wel mogelijk is. Het indirecte verband dient te berusten op vergelijkbare kostenstructuren; iii) indien voor het toerekenen van de kostencategorie directe noch indirecte maatstaven kunnen worden gevonden, wordt een algemene toerekeningsfactor gehanteerd, welke wordt berekend op basis van de verhouding van alle uitgaven die direct worden toegeschreven of toegerekend aan, enerzijds, huurlijnen en, anderzijds, andere diensten. Telefonie Op grond van artikel 35, tweede lid, van het BOHT dient het systeem te voldoen aan de bepalingen van richtlijn 98/10/EG (ONP-spraakrichtlijn) en kan het college voorschriften geven met betrekking tot het systeem. De bepalingen van de ONP-spraakrichtlijn zijn met name gesteld in artikel 18, derde lid, van die richtlijn en luiden als volgt. 2 Gewijzigd bij richtlijn 97/51/EG. OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 2
a. De kosten van de spraaktelefoondienst behelzen in het bijzonder de directe kosten die de telecommunicatieorganisaties maken voor het installeren, exploiteren en onderhouden van de spraaktelefoondienst en voor het commercialiseren en factureren van de dienst. b. De algemene kosten [een synoniem van de bij huurlijnen genoemde gemeenschappelijke kosten], dat wil zeggen kosten die niet direct kunnen worden gerelateerd aan de spraaktelefoondienst of aan andere activiteiten, worden als volgt toegerekend: i) waar mogelijk worden categorieën van algemene kosten toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de oorsprong; ii) indien rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de categorieën van algemene kosten toegerekend op basis van een indirecte koppeling met een andere kostencategorie of groep van kostencategorieën die wel rechtstreeks kan worden gerelateerd of toegerekend; de indirecte koppeling is gebaseerd op vergelijkbare kostenstructuren; iii) wanneer er geen directe of indirecte maatstaven voor kostentoerekening kunnen worden gevonden, vindt toerekening van een kostencategorie plaats op basis van een algemene verdeelsleutel die wordt berekend aan de hand van de verhouding tussen alle uitgaven die rechtstreeks of zijdelings worden gerelateerd of toegerekend aan de spraaktelefoondiensten, enerzijds, en aan de overige diensten, anderzijds. Opgemerkt wordt dat in de ONP-huurlijnenrichtlijn en de ONP-spraakrichtlijn omzet niet wordt aangemerkt als een maatstaf voor het toerekenen van kosten. 3. Het systeem De meest recente beschrijving van het systeem is als onderdeel van de jaarlijkse rapportage op 31 mei 2000 door KPN aan het college aangeboden 3 (hierna: de systeembeschrijving). Het college heeft deze systeembeschrijving gebruikt bij de beoordeling van het systeem. Belangrijkste kenmerken van het systeem De via het systeem toegerekende kosten zijn de integrale kosten. Dit betekent dat alle kosten die KPN maakt voor het aanbieden van huurlijnen en telefonie, via het systeem worden toegerekend aan huurlijnen en telefonie. De waarderingsgrondslag is die van historische kosten. Dit betekent dat bij het bepalen van de afschrijvingen en de boekwaarde van de activa wordt uitgegaan van de uitgaven die daarvoor (in het verleden) daadwerkelijk zijn gedaan. Bij de toerekening geldt het uitgangspunt dat de kosten op basis van het oorzakelijkheidsbeginsel worden toegerekend. Dit betekent dat kosten in beginsel worden toegerekend aan de dienst of de elementen van een dienst (zoals de aansluitkosten) die de kosten veroorzaken. 3 Bijlage bij de brief van KPN van 31 mei 2000, kenmerk 2000-U-00366-RvB. Bijlage: ONP Rapportage Huurlijnen KPN Telecom 1999, hoofdstuk 3 beschrijving kostentoerekeningssysteem. OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 3
De toerekening van kosten in het systeem vindt plaats op een wijze die overeenkomt met de in artikel 10, tweede lid, van de ONP-huurlijnenrichtlijn en de in artikel 18, tweede lid, van de ONP-spraakrichtlijn opgenomen toerekeningsmethode: zoveel mogelijk op basis van een oorzakelijke relatie. Daarbij worden de kosten in een aantal stappen toegerekend waarbij eerst de kosten die direct kunnen worden gerelateerd aan huurlijnen en telefonie (directe kosten) worden toegerekend. Daarna worden in een aantal stappen de gemeenschappelijke kosten toegerekend. Bij iedere volgende stap wordt de oorzakelijke relatie tussen de dienst en de kosten minder direct. In de laatste stap worden de resterende kosten toegerekend naar rato van de reeds eerder toegerekende gemeenschappelijke kosten. Een bijzondere post van gemeenschappelijke kosten zijn de kosten van het telecommunicatienetwerk (hierna: netwerkkosten). Verschillende diensten maken gemeenschappelijk gebruik van het netwerk. KPN rekent de netwerkkosten toe naar rato van het gebruik dat ervan wordt gemaakt. Eerst wordt het netwerk opgedeeld in een groot aantal kleinere onderdelen (door KPN bouwstenen genoemd) waarvan de kostprijs wordt bepaald. Daarna worden de kosten op basis van capaciteitsbeslag toegerekend aan huurlijnen, telefonie en andere diensten zoals interconnectie. Relatie met systeem voor toerekening van kosten voor interconnectie en bijzondere toegang Het systeem is van toepassing op de toerekening van de kosten van huurlijnen en telefonie voor eindgebruikers. Toerekening van de kosten voor interconnectie en bijzondere toegang vindt plaats met een ander systeem waarbij andere beginselen worden gehanteerd. Een belangrijk beginsel met betrekking tot de relatie tussen beide systemen is dat kosten éénmaal dienen te worden toegerekend: kosten die aan een dienst zijn toegerekend, mogen niet meer aan andere diensten worden toegerekend en kosten die niet aan de ene dienst kunnen worden toegerekend, dienen aan een andere dienst te worden toegerekend. Ten overvloede wordt opgemerkt dat dit beginsel ook geldt binnen de beide systemen. Het resultaat van het systeem Het resultaat van de toepassing van het systeem bestaat in ieder geval uit de op een geaggregeerd niveau toegerekende kosten, opbrengsten, geïnvesteerd vermogen en het rendement op dat geïnvesteerd vermogen. Geaggregeerd niveau betekent in dit geval dat deze resultaten voor zowel huurlijnen als telefonie voor ongeveer 20 categorieën van diensten (clusters genoemd) worden gerapporteerd. Dit niveau komt in het algemeen overeen met de informatiebehoefte van het college voor het beoordelen van de kostenoriëntatie van tarieven. Het systeem biedt de mogelijkheid om informatie op minder geaggregeerd niveau op te leveren indien het college dat wenst. Bijvoorbeeld een toerekening naar een bepaald tariefelement van een huurlijn. Tariefelementen zijn de onderdelen waaruit het tarief voor een bepaald type huurlijn is opgebouwd, zoals het aansluittarief, het tarief voor een aansluitpunt of het afstandsafhankelijke tarief. Ook kan bijvoorbeeld een splitsing worden gemaakt in de toegerekende netwerkkosten en andere kosten. Het college gebruikt het resultaat van het systeem om te beoordelen of KPN aan de wettelijke verplichting tot het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven voldoet. De verplichting tot kostenoriëntatie geldt voor alle huurlijnen en telefoondiensten van KPN. Voor huurlijnen en telefonie betekent dit dat aan de hand van het resultaat jaarlijks wordt beoordeeld of de tarieven OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 4
kostengeoriënteerd zijn. Dit houdt in dat de tarieven niet hoger mogen zijn dan de kostprijs plus een redelijk rendement en tevens dat de tarieven niet onder de kostprijs mogen komen. Voor telefonie geldt daarbij in het bijzonder dat de bovengrens van de tarieven van een aantal diensten tot 1 juli 2002 met een price cap-systeem is gereguleerd. Wijzigingen van het systeem Het systeem is ten opzichte van de vorige goedkeuring van het systeem niet wezenlijk veranderd. De veranderingen zijn met name het gevolg van wijzigingen in de organisatie van KPN en betreffen geen veranderingen ten aanzien van de toerekeningsbeginselen. 4. De beoordeling Zienswijze belanghebbende partijen Met een brief van 14 juni 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/201733) en een publicatie in de Staatscourant (nr. 113 van 15 juni 2000) heeft het college belanghebbende partijen verzocht hun zienswijze op het huidige functioneren van het systeem kenbaar te maken. Op 29 juni 2000 heeft in dat kader een hoorzitting plaatsgevonden. Het college concludeert op basis van de reacties zoals verwoord tijdens de hoorzitting en de schriftelijke reacties, dat geen overwegende bezwaren kenbaar zijn gemaakt tegen voortzetting van het huidige systeem. Wél blijkt dat de relatie tussen de systemen voor enerzijds huurlijnen en telefonie en anderzijds interconnectie en bijzondere toegang door partijen onduidelijk wordt gevonden. Het college heeft de reacties van belanghebbende partijen gebruikt bij de huidige beoordeling. Integrale kosten en waarderingsgrondslag historische kosten Bij de beoordeling van het systeem is allereerst van belang dat de integrale kosten worden toegerekend en dat als waarderingsgrondslag historische kosten worden gehanteerd. Het college acht het aanvaardbaar dat de kostprijs voor huurlijnen en telefonie op deze wijze wordt bepaald. Het doet naar oordeel van het college recht aan de belangen van zowel KPN als gebruikers. KPN kan alle kosten die zij maakt voor het aanbieden van huurlijnen en telefonie toerekenen, terwijl gebruikers in beginsel alleen betalen voor wat ze daadwerkelijk gebruiken. Het college is daarbij van oordeel dat wat betreft het beginsel van integrale kosten een uitzondering dient te worden gemaakt ten aanzien van kosten door in het kader van de handhaving van wettelijke verplichtingen door het college of de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) opgelegde financiële sancties. De redenen daarvoor zijn als volgt. De verplichting tot kostenoriëntatie geldt voor door KPN geleverde huurlijnen en telefonie, waarvoor de mate van concurrentie op de markt niet voldoende geacht wordt om onredelijk hoge winsten en bijbehorende tarieven te voorkomen. De mate van concurrentie en de algemene regel dat de integrale kosten worden toegerekend, leidt ertoe dat de kosten van financiële sancties die door toezichthouders zijn opgelegd ter handhaving van wettelijke verplichtingen, zonder consequenties voor de winst door middel van OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 5
tariefverhogingen kunnen worden afgewenteld op eindgebruikers. Dit is voor het college niet aanvaardbaar, omdat daarmee ten eerste de werking van de sancties wordt aangetast. Immers, door de kosten van de sanctie af te wentelen op eindgebruikers, kunnen gevolgen voor de winst worden voorkomen. De sanctie heeft hierdoor weinig preventieve of corrigerende werking ten aanzien van overtredingen van de wet. Ten tweede is het niet redelijk dat eindgebruikers uiteindelijk moeten betalen voor overtredingen die zíj niet hebben begaan. Het college is dan ook van oordeel dat KPN de in het kader van de handhaving van wettelijke verplichtingen opgelegde financiële sancties, niet mag toerekenen aan diensten waarvoor de verplichting tot kostenoriëntatie geldt. Op grond van artikel 16, tweede lid, en artikel 35, tweede lid, van het BOHT kan het college voorschriften geven met betrekking tot het systeem. Het college zal zijn oordeel omtrent de toerekening van financiële sancties als voorschrift opnemen in het onderhavige besluit. Toerekeningsmethode Uit de systeembeschrijving blijkt dat de kosten in het systeem conform de bepalingen van de ONPhuurlijnenrichtlijn en ONP-spraakrichtlijn worden toegerekend. Deze toerekening vindt plaats naar typen huurlijnen en hun tariefelementen alsmede naar telefoniediensten. Dit maakt een beoordeling van afzonderlijke typen huurlijnen en hun tariefelementen en telefoniediensten op kostenoriëntatie mogelijk. Het college is echter van oordeel dat de systeembeschrijving ten aanzien van de onderstaande twee aspecten onvoldoende duidelijk is en heeft hierover twee voorschriften opgenomen in het onderhavige besluit. Gelet op de ONP-huurlijnenrichtlijn en de ONP-spraakrichtlijn dienen de in de laatste stap toe te rekenen resterende gemeenschappelijke kosten te worden toegerekend naar rato van eerder verdeelde gemeenschappelijke kosten. Het college is van oordeel dat dit uit de beschrijving van deze laatste stap in de systeembeschrijving onvoldoende duidelijk blijkt. De systeembeschrijving laat ruimte voor een toedeling naar rato van de eerder toegerekende gemeenschappelijke én directe kosten. Het college is van oordeel dat KPN de systeembeschrijving op dit punt dient aan te passen. Dit is met name relevant indien er sprake is van grote kostenposten die als directe kosten worden toegerekend. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de toerekening van kosten voor de dienst vast-mobiel. De kosten veroorzaakt door de betaling van call terminating tarieven voor het afwikkelen van verkeer op de mobiele netwerken zijn hoog ten opzichte van de andere aan deze dienst toegerekende kosten. Deze call terminating kosten zijn geen gemeenschappelijke kosten maar direct toewijsbare kosten en mogen daarom niet worden gebruikt als maatstaf bij de toerekening van gemeenschappelijke kosten in de laatste stap. Gelet op de ONP-huurlijnenrichtlijn en de ONP-spraakrichtlijn merkt het college op dat omzet niet als toerekeningsfactor mag worden gehanteerd. De enige uitzondering hierop is indien er een aantoonbaar oorzakelijk verband is tussen de omzet en de kosten. Tarief voor bellen van een vaste telefoon naar een mobiele telefoon Eind vorig jaar heeft het college de beoordeling van eindgebruikerstarieven voor bellen van vaste naar mobiele aansluitingen op kostenoriëntatie herzien. In een eerste fase heeft het college KPN middels een aanwijzing bij brief van 28 april 2000, met kenmerk OPTA/EGM/2000/201311, verplicht om OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 6
gedifferentieerde eindgebruikerstarieven voor bellen van vaste naar mobiele aansluitingen van de vijf mobiele aanbieders vast te stellen. Hieraan heeft KPN voldaan met de invoering van gedifferentieerde tarieven op 15 juni 2000. Voorts heeft het college bij de herziening aangegeven in een afzonderlijk traject, volgend op de aanwijzing van 28 april 2000, een nader onderzoek te zullen uitvoeren naar de wijze van toerekening van kosten naar gesprekken van vaste naar mobiele aansluitingen. In het kader van het onderzoek naar de kostentoerekening bij de dienst vast-mobiel is gebleken dat bij deze dienst een groot gedeelte van de kosten bestaat uit de call terminating vergoedingen die KPN aan mobiele aanbieders betaalt voor het afhandelen van gesprekken op mobiele netwerken. Deze kosten worden direct toegewezen aan de dienst vast-mobiel. Bij de herziening is bovendien bepaald dat deze kosten per aanbieder gedifferentieerd toegewezen dienen te worden aan de dienst vast-mobiel. Voorts is uit het onderzoek gebleken dat een groot gedeelte van de gemeenschappelijke kosten wordt toegerekend naar rato van de totale omzet die bij de dienst vast-mobiel hoort. Hierdoor komt niet alleen de retentie in de omzet tot uiting, maar ook de uitbetalingen van call terminating vergoedingen aan mobiele aanbieders. Deze uitbetalingen zijn te beschouwen als inkoopkosten die KPN één op één doorberekent in haar eindgebruikerstarieven. Aangezien de uitbetalingen vanwege de relatief hoge call terminating tarieven ten opzichte van de retentie zwaar meewegen in de totale omzet, is het totale omzetcijfer enigszins geflatteerd. Ter illustratie: als KPN de dienst vast-mobiel voor 40 cent inkoopt en vervolgens voor 50 cent doorverkoopt, dan is de relevante omzet voor de toerekening van gemeenschappelijke kosten een dubbeltje en niet 50 cent. Het hanteren van de totale omzet als toerekeningsfactor impliceert dat de gemeenschappelijke kosten worden toegerekend naar rato van de direct toewijsbare en de gemeenschappelijke kosten. Het gaat hierbij met name om algemene kosten en marketing & sales kosten. Netwerkkosten worden toegerekend op basis van een oorzakelijke relatie met het verkeer. Ten aanzien van het hanteren van de toerekeningsfactor omzet voor de toerekening van met name de algemene kosten en marketing & sales kosten merkt het college het volgende op. Zoals reeds onder het kopje toerekeningsmethode is aangegeven, kan het college zich niet vinden in de toerekeningsfactor omzet. Gemeenschappelijke kosten dienen naar de mening van het college op de eerste plaats toegerekend te worden op basis van oorzakelijkheid en, indien dat niet mogelijk is, dienen kosten toegerekend te worden op basis van de reeds eerder toegerekende gemeenschappelijke kosten. Het college acht omzet als toerekeningsfactor alleen juist indien er een aantoonbaar oorzakelijke relatie is tussen omzet en kosten. Tot slot acht het college de huidige systematiek van KPN, waarbij gemeenschappelijke kosten toegerekend worden naar rato van de gemeenschappelijke én de direct toewijsbare kosten, in strijd met de ONP-toerekeningsbeginselen. Toerekening van aansluitkosten in geval van (gedeeltelijke) ontbundeling van de aansluitlijn Technologische ontwikkelingen maken het mogelijk dat één aansluitlijn kan worden gebruikt om verschillende diensten aan te bieden. Met xdsl-techniek kan bijvoorbeeld telefonie en breedband internettoegang over één aansluitlijn worden aangeboden. Regelgeving maakt het mogelijk dat aansluitlijnen door anderen dan KPN kunnen worden gebruikt. Op grond van artikel 6.9 van de Tw en vanaf 31 december 2000 op grond van de nieuwe Europese verordening over ontbundelde toegang tot het OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 7
aansluitnet 4, is KPN verplicht tot het bieden van toegang tot de aansluitlijn (ontbundeling). Daarbij betaalt de aanbieder die toegang krijgt tot de aansluitlijn, een vergoeding aan KPN. Er dient daarbij een onderscheid te worden gemaakt tussen volledige ontbundeling en gedeeltelijke ontbundeling (ook wel shared access genoemd). Bij volledige ontbundeling krijgt een andere aanbieder volledige toegang tot de aansluitlijn en maakt deze lijn geen onderdeel meer uit van de telefoondienst van KPN. De kosten van de aansluitlijn kunnen in dat geval niet meer aan de telefoondienst worden toegerekend. Bij gedeeltelijke ontbundeling krijgt een andere aanbieder toegang tot de aansluitlijn waarbij de aansluitlijn door hem mag worden gebruikt voor frequenties buiten het spraakspectrum. Het spraakspectrum blijft daarbij in gebruik bij KPN voor het aanbieden van telefonie. Het niet-spraakspectrum kan door de nieuwe aanbieder worden gebruikt voor het toepassen van technieken zoals bijvoorbeeld ADSL om breedband internet aan te bieden. De verschillende mogelijkheden ten aanzien van het gebruik van aansluitlijnen maken het gewenst om nader in te gaan op de wijze waarop de kosten van een aansluitlijn worden toegerekend. Op dit moment biedt KPN zowel telefonie als ADSL-diensten (Mxstream) aan over één aansluitlijn. De kosten van de aansluitlijn worden daarbij door KPN volledig toegerekend aan telefonie, zoals dat ook gebeurt in het geval dat de aansluitlijn uitsluitend voor telefonie wordt gebruikt. De kosten van de aansluitlijn worden daarom niet aan ADSL toegerekend. Het college acht dit acceptabel omdat gebruikers van zowel telefonie als ADSL reeds via het telefoonabonnement betalen voor de kosten van de aansluitlijn. Andere aanbieders maken op dit moment gebruik van volledige ontbundeling om op gelijksoortige wijze hun diensten over aansluitlijnen aan te bieden. Er zijn geen wettelijke regels ten aanzien van de wijze waarop deze aanbieders de kosten aan verschillende diensten toerekenen. Bij gedeeltelijke ontbundeling worden de verschillende diensten die over één aansluitlijn worden aangeboden, door twee verschillende aanbieders aangeboden. Eén van deze aanbieders, KPN, is de eigenaar van de aansluitlijn. In dit geval is de juiste toerekening van de kosten van de aansluitlijn essentieel. De kosten van de aansluitlijn komen dan immers voor rekening van verschillende aanbieders. Indien aanbieders gebruik gaan maken van gedeeltelijke ontbundeling, zal het college nader ingaan op de in dat geval te hanteren toerekening. De goedkeuringstermijn Om een moment zeker te stellen waarop zal worden nagegaan of het systeem nog aan de actuele omstandigheden voldoet, zal de goedkeuring worden gebonden aan een bepaalde termijn. Het college acht een termijn van twee jaar daarbij redelijk, hetgeen betekent dat het systeem in beginsel tot het einde van het jaar 2002 wordt goedgekeurd. Niet mag worden uitgesloten dat het systeem tussentijds aanpassing behoeft wegens gewijzigde omstandigheden. Dit zou bijvoorbeeld kunnen zijn door aanpassing van de wet- of regelgeving of door ervaring bij de toepassing van het systeem. Zo stelt de nieuwe Europese wetgeving die in voorbereiding is naar aanleiding van de ONP-review, meer eisen aan de transparantie van wholesale-tarieven en interne verrekenprijzen die KPN hanteert. Dit zal naar verwachting aanpassing van het systeem vereisen. 4 Regulation of the European parliament and of the council on unbundled access to the local loop. OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 8
Het college is van oordeel dat het in het onderhavige besluit goed te keuren systeem met ingang van het kalenderjaar 2000 dient te worden gebruikt bij de jaarlijkse rapportages. De rapportage over het kalenderjaar 2000 komt begin 2001 tot stand. Gezien het feit dat het in het onderhavige besluit goedgekeurde systeem niet wezenlijk anders is dan het oude, over het kalenderjaar 1999, gebruikte systeem, heeft KPN voldoende tijd om de beperkte de gevolgen van dit besluit te verwerken. De rol van de accountant Op grond van artikel 16, vijfde lid, en artikel 35, vijfde lid, van het BOHT dient, ter toetsing of de toerekening van kosten en opbrengsten overeenkomstig het systeem heeft plaatsgevonden, het aan het college voorgelegde resultaat van de toepassing van het systeem vergezeld te gaan van een verklaring van de externe registeraccountant van KPN (hierna: accountant). Om te waarborgen dat de toets door de accountant goed wordt uitgevoerd, is het college van oordeel dat het noodzakelijk is om het door de accountant op te leveren resultaat nader te omschrijven. De accountant dient voorafgaand aan de toets een plan van aanpak aan het college voor te leggen. Naast zijn verklaring dient de accountant een rapport van bevindingen te maken dat bij de verklaring aan het college wordt aangeboden. In dit rapport van bevindingen dient de accountant onder andere aan te geven hoe hij de toets heeft uitgevoerd en hoe is getoetst dat het systeem dat bij de toerekening wordt gebruikt, overeenkomt met de systeembeschrijving. Om de kwaliteit van de verklaring indien gewenst te laten toetsen, houdt het college zich de mogelijkheid voor om in voorkomende gevallen de werkzaamheden van de accountant die tot de verklaring hebben geleid door een tweede accountant te laten controleren (peer review). Conclusie Gezien het voorgaande en met in achtneming van de voorschriften van het college, is het college van oordeel dat het systeem voldoet aan de wettelijke eisen. OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 9
5. Het besluit Het college keurt, met inachtneming van de onderstaande voorschriften, het systeem - zoals beschreven in de systeembeschrijving - goed tot uiterlijk 31 december 2002 of zoveel eerder als de eerstvolgende versie van het systeem wordt goedgekeurd. Het in het onderhavige besluit goedgekeurde systeem dient vanaf het kalenderjaar 2000 te worden gehanteerd bij het aan het college voorleggen van het resultaat over de toepassing van het systeem over het voorafgaande kalenderjaar. Met betrekking tot het systeem geeft het college de volgende voorschriften. a. In het kader van eventuele handhaving van wettelijke verplichtingen door het college of directeurgeneraal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit aan KPN opgelegde financiële sancties mogen door KPN niet aan diensten waarvoor de verplichting tot kostenoriëntatie geldt, worden toegerekend. b. Omzet dient niet als toerekeningsfactor te worden gehanteerd, tenzij er een aantoonbaar oorzakelijk verband is tussen de omzet en de kosten. c. In de laatste stap van de toerekening van gemeenschappelijke kosten dienen de nog resterende gemeenschappelijke kosten te worden toegerekend naar rato van de eerder toegerekende gemeenschappelijke kosten. Dit dient ondubbelzinnig in de systeembeschrijving te worden vermeld. Naast de verklaring van de accountant over de toets zoals bedoeld in artikel 16, vijfde lid, en artikel 35, vijfde lid, van het BOHT, dient de accountant tevens: a. voorafgaand aan de toets een plan van aanpak aan het college voor te leggen, b. een rapport van bevindingen ten aanzien van de toets aan het college aan te bieden. Het college behoudt zich de mogelijkheid voor om in voorkomende gevallen de werkzaamheden van de accountant die tot de verklaring hebben geleid door een tweede accountant te laten controleren. HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college, Prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 10
Indien belanghebbenden zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen zij binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. Het bezwaarschrift moet worden gericht aan: Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Postbus 90420 2509 LK Den Haag onder vermelding van Bezwaarschrift. Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en dient in ieder geval de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, alsmede de gronden van het bezwaar te bevatten. Zo mogelijk dient een afschrift van het besluit en de overige op het bezwaar betrekking hebbende stukken te worden meegezonden. OPTA besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie 11