Directie Toezicht Energie (DTe) Aan Ministerie van Economische Zaken T.a.v. de heer mr. L.J. Brinkhorst Postbus 20101 2500 EC Den Haag Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n) 102238/1.B999 Rapport Frontier Economics Onderwerp Aanbieding rapport CO2 emissiehandel en de invloed op elektriciteitsmarkten Geachte heer Brinkhorst, U hebt de Directie Toezicht Energie (DTe) van de Nederlandse Mededingingsautoriteit de opdracht gegeven nader onderzoek te doen naar windfall profits op de groothandelsmarkt voor elektriciteit als gevolg van de introductie van CO2 emissiehandel. In deze brief vindt u de belangrijkste resultaten van dit onderzoek. In het bijgevoegde rapport vindt u een nadere uitwerking van de onderzoeksvragen. Inleiding Onderzoeksvragen DTe is verzocht om de effecten van CO2 emissiehandel op de elektriciteitsmarkt te onderzoeken. 1 Het gevraagde onderzoek dient enerzijds de invloed van de introductie van CO2 emissiehandel op het functioneren van de Nederlandse groothandelsmarkt voor elektriciteit te analyseren. 1 Dit besluit volgt op uw brief aan de Tweede Kamer en het debat op 11 oktober 2005 over de effecten van CO2 emissiehandel op de elektriciteitsmarkt. De discussie in de Tweede Kamer spitste zich in het bijzonder toe op de eventuele windfall profits die producenten zouden hebben aangezien zij emissierechten gratis hebben gekregen. De basis voor de discussie vormen de uitkomsten van het ECN rapport CO2 price dynamics: The implications of EU emissions trading for the price of electricity, dat de minister naar de kamer heeft gestuurd. Uit het rapport blijkt dat elektriciteitsproducenten de prijs van een CO2-emissierecht voor ca. 40 tot 70 procent doorberekenen in de prijs voor elektriciteit. Dat leidt volgens ECN tot extra winsten voor de elektriciteitsproductiesector (omdat de emissierechten gratis zijn verstrekt) en tot hogere kosten voor eindgebruikers. Postbus 16326 Wijnhaven 24 Muzenstraat 81 T: [070] 330 33 30 E-mail: info@nmanet.nl 2500 BH Den Haag 2511 GA Den Haag 2511 WB Den Haag F: [070] 330 33 70 Website: www.dte.nl
Daarnaast moet het onderzoek de omvang van de windfall profits van elektriciteitsproducenten als gevolg van de introductie van emissiehandel berekenen. DTe heeft aan Frontier Economics (Frontier) gevraagd om te assisteren bij dit onderzoek naar windfall profits. Windfall profits De term windfall profits is geen eenduidig begrip. Er is dan ook veel discussie over de definitie van windfall profits. Daarnaast bestaat er verschil van inzicht over de exacte afbakening, dat wil zeggen, welke opbrengsten en kosten meegenomen moeten worden in de berekening. In het onderzoek is gekozen om windfall profits te definiëren als het verschil in winst van producenten als gevolg van de introductie van CO2 emissiehandel. 2 Hierbij wordt aangenomen dat producenten geen wijziging in hun gedrag tonen en hun business as usual is, waarbij eventuele winst als gevolg van de anticipatie of reactie op de introductie van emissiehandel niet wordt meegenomen. Verder beperkt de berekening van de windfall profits zich tot de productieactiviteiten van producenten en niet tot winsten die voortkomen uit handels- of leveringsactiviteiten. Eventuele winsten als gevolg van de aan- en verkoop van CO2 emissierechten worden niet als windfall profits beschouwd. Een uitzondering vormen de kosten voor de aankoop van CO2 emissierechten die boven op de hoeveelheid gealloceerde rechten nodig zijn om de uitstoot van CO2 in 2005 af te dekken. De windfall profits worden aldus gedefinieerd als het verschil tussen de opbrengsten als gevolg van de verkoop van elektriciteit voor fysieke levering in 2005, waarbij de verkoop niet alleen gedurende 2005 heeft plaatsgevonden maar met name in 2003 en 2004, en de kosten als gevolg hiervan. Onderzoeksmethode In overleg met Frontier heeft DTe gekozen voor een empirische, feitelijke berekening en onderbouwing van de omvang van de windfall profits van de vier grootste elektriciteitsproducenten in Nederland. In tegenstelling tot andere empirische of modelmatige onderzoeken is hierbij gebruik gemaakt van feitelijke informatie verkregen door middel van diepte-interviews met producenten, bezoeken aan de handelsvloeren van deze producenten en een informatieverzoek aan de vier producenten. Op deze wijze is een goed inzicht gekregen in de wijze waarop handel in elektriciteit door producenten plaatsvindt na de introductie van emissiehandel en is meer duidelijkheid ontstaan over het gedrag van producenten. Daarnaast heeft Frontier bij de analyse gebruik kunnen maken van unieke productie- en kostengegevens van de verschillende producenten voor het jaar 2005. Hierdoor is de berekening van de windfall profits sterk onderbouwd met feitelijke gegevens over 2005. Een alternatieve methode van onderzoek waarbij DTe boekenonderzoek doet bij de elektriciteitsproducenten is om praktische en methodologische bezwaren achterwege gelaten. Uit de boeken valt niet op te maken welk deel van de mutatie in de winst het gevolg is van de introductie van CO2 emissiehandel. Uit de geconsolideerde jaarrekening kan daarnaast de winstgevendheid van productie niet adequaat herleid worden vanwege het grote aantal interne leveringen in de verticaal geïntegreerde bedrijven. 2 Het verschil in winst wordt bepaald door het verschil in opbrengsten en het verschil in kosten. 2
Achtergrond bij het onderzoek Sinds 1 januari 2005 is het systeem van verhandelbare emissierechten van kracht. Met behulp van dit systeem kan op een kosteneffectieve wijze de uitstoot van CO2 aangepakt worden. Het Europese systeem van emissiehandel is het belangrijkste instrument in het streven naar het halen van de Kyoto doelstelling van het reduceren van de uitstoot van broeikasgassen met 8% in de periode 2008-2012 ten opzichte van 1990. Het systeem van emissiehandel is cap and trade, waarbij een vaste hoeveelheid van CO2 emissierechten wordt verdeeld over de deelnemende installaties van de ondernemingen die de rechten kunnen gebruiken om emissies uit te stoten of om te verkopen. Producenten van elektriciteit hebben voor hun installaties CO2 rechten ontvangen voor vrijwel al hun CO2 uitstoot. De landen van de Europese Unie hebben gekozen voor een vrijwel volledige gratis gunning van de emissierechten ( grandfathering ), terwijl een klein deel van de CO2 emissierechten geveild kan worden. In Nederland is gekozen voor het gunnen van ongeveer 95% van het totaal te alloceren emissierechten voor producenten. Effecten van de introductie van CO2 emissiehandel Een gewenst effect van de introductie van een systeem van verhandelbare emissierechten is een stijging van de elektriciteitsprijzen. Met het beprijzen van de externe effecten van uitstoot van CO2 zijn de maatschappelijke kosten hiervan met de introductie van emissierechten geïnternaliseerd in het economische proces. De schadelijke effecten van uitstoot hebben een prijs gekregen die de elektriciteitsproducenten uiteindelijk in meer of mindere mate doorberekenen aan hun klanten, die in eerste instantie de veroorzaker zijn van de CO2 uitstoot door het product energie te vragen. De introductie van verhandelbare emissierechten waarbij de uitstoot van emissies een prijs krijgt brengt voor elektriciteitsproducenten opportuniteitskosten met zich mee. Zij kunnen besluiten om elektriciteit te produceren waardoor zij gebruik maken van hun emissierechten of zij kunnen hun productie verminderen en het deel van de emissierechten waarvan zij geen gebruik maken verkopen. Een neveneffect van de introductie van het systeem van emissiehandel met gratis gunning van emissierechten is dat de producenten, ten opzichte van de situatie hiervoor, mogelijk extra winst kunnen maken door een (gedeeltelijke) doorwerking van de prijs van CO2 rechten in de prijs van elektriciteit. Belangrijkste uitkomsten De theorie over de mogelijkheden van doorrekening De producenten hebben tijdens het onderzoek aangegeven dat zij in hun beslissingen over de inzet van hun productiecapaciteit rekening houden met de opportuniteitskosten van CO2 emissierechten. De marktprijs voor CO2 certificaten worden hierbij als opportuniteitskosten hetzelfde behandeld als brandstofkosten. Het maakt daarbij niet uit dat een (groot) deel van de certificaten gratis is verkregen. Bij de biedingen op de APX, de daghandel, worden de opportuniteitskosten van CO2 certificaten 100% doorberekend in de prijzen die op APX geboden worden. 3
Producenten verkopen echter slechts een zeer klein deel via daghandel. Het overgrote deel wordt via jaar vooruit contracten (forwards) verkocht. Bij de verkoop via forwards handelen de producenten volgens eigen zeggen als prijsnemer, zodat zij de marktprijs alleen maar kunnen accepteren en de opportuniteitskosten weinig tot geen effect hebben. Er is dus (vooralsnog) geen sprake van een directe doorrekening van de opportuniteitskosten in de biedprijzen van producenten. Wel dient er echter met een doorwerking van de opportuniteitskosten in de marktprijzen op de groothandelsmarkt rekening gehouden te worden. Daarnaast wordt van marktpartijen verwacht dat zij arbitreren tussen de dag- en termijnmarkten waardoor de marktprijs van forwards zal stijgen. 3 Empirische analyse van de mate van doorrekening Uit de statistische / econometrische analyses over 2005 blijkt dat de doorwerking van de opportuniteitskosten van CO2 in de elektriciteitsprijzen beduidend lager is dan 100%. Zij laten een zwakke en zeer onduidelijke correlatie tussen CO2-prijzen en de elektriciteitsprijzen zien. Het beduidende zwakke econometrische resultaat duidt er op dat de doorwerking van verkochte elektriciteit in 2005 voor levering in 2006 in prijzen ongeveer 50% zal zijn in de piekuren en ongeveer 30% in de prijzen van de daluren. Voor verkochte elektriciteit in 2004 voor levering in 2005 zijn de percentages beduidend lager. Er is dus een discrepantie tussen wat de producenten (zeggen te) doen en op basis van de theorie te verwachten is, en wat de resultaten uit de empirische analyses laten zien. Er zijn diverse mogelijke oorzaken voor deze discrepantie aangedragen door de producenten, maar deze oorzaken zijn niet goed te onderbouwen. 4 Eén van de mogelijke, reële oorzaken is dat producenten de prijs van CO2 emissierechten slechts gedeeltelijk doorberekenen bij hun aanbiedingen, maar dat is niet geheel consistent met wat producenten zeggen. Schatting van de omvang van de windfall profits Frontier heeft een berekening gemaakt van de omvang van de windfall profits door een inschatting te maken van de extra opbrengsten en extra kosten van producenten na de introductie van CO2 emissiehandel. Hierbij is gebruik gemaakt van de informatie die producenten met ons gedeeld hebben tijdens de diepte-interviews en van informatie die zij op verzoek van DTe hebben aangeleverd. Daarnaast heeft Frontier gebruik gemaakt van het zwakke empirische bewijs van een gemiddelde doorrekening van 22% in de piekuren en 16% in de daluren voor de volledige periode dat de elektriciteit voor levering in 2005 verkocht is. Op basis van de definitie van de windfall profits en de gebruikte aannames, zoals weergegeven in het rapport, schat Frontier de gemiddelde windfall profit van de vier grootste elektriciteitsproducenten op ongeveer 19 miljoen euro in het jaar 2005. 3 Arbitreren houdt in dat in het geval de elektriciteitsprijs van dag vooruit contract als gevolg van een stijgende CO2 prijs zal stijgen, handelaren bij hun verwachtingen voor de prijs van een contract voor levering op termijn deze stijging zullen meenemen. 4 In het rapport worden de mogelijke oorzaken één voor één besproken. 4
De onzekerheden inherent aan de analyse en de diverse aannames in de analyses betekenen dat het cijfer van 19 miljoen euro een gemiddelde zal inhouden van een groter bereik waarin de daadwerkelijke windfall profits vallen. Wanneer in de berekening aangenomen wordt dat de gemiddelde doorrekening 50% lager of hoger zal uitvallen, dalen of stijgen de windfall profits met ongeveer 35 miljoen euro. Aan de stijging van de winst van producenten zullen alle verbruikers van elektriciteit bijdragen, waarbij er in eerste instantie van uit moet worden gegaan dat de grote industriële verbruikers van elektriciteit naar rato van hun verbruik zullen bijdragen. Naar verwachting zal de omvang van de windfall profits in de toekomst veel hoger zijn. Een belangrijke factor die wijst op een toename van deze winsten in de toekomst zijn de huidige prijzen van CO2 rechten, die veel hoger zijn dan voorheen en zoals gebruikt in de analyse. Een andere factor vormt het teken van een stijgende toename van de mate van doorrekening over de tijd heen. Aanbevelingen / conclusies De minister heeft DTe, zoals gesteld in de brief aan de Tweede Kamer, gevraagd om de effecten van emissiehandel nadrukkelijk bij de marktmonitor voor de groothandelsmarkt elektriciteit te betrekken. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek onderschrijft DTe het belang van het nauwgezet monitoren van de ontwikkelingen in de markt als gevolg van de gewijzigde omstandigheden. De marktprijs voor een verhandelbaar recht is in 2005 sterk gestegen en de verwachting is dat de mate van doorrekening zal toenemen. Hierdoor zullen de elektriciteitsprijzen waarschijnlijk stijgen en zal de winstgevendheid van de producenten toenemen. DTe analyseert in de marktmonitor voor de groothandelsmarkt elektriciteit de ontwikkeling van de prijzen en de ontwikkeling van de winstgevendheid aan de hand van de spark spread en de Lerner index. 5 Ten slotte Voor verder overleg naar aanleiding van dit advies ben ik uiteraard steeds bereid. De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze: Drs. P.J. Plug Directeur Directie Toezicht Energie 5 Voor meer informatie over deze indicatoren die de marktmonitor over 2004-2005. 5
6