Controle plan brandveiligheid publiek opengestelde gebouwen Vastgesteld door B&W : d.d. 24 juli 2007 Inwerkingtreding : d.d. 25 juli 2007 Registratienr: 2006/9295
Gemeente Zandvoort Telefoon: 023 574 01 00 Fax: 023 571 37 24 E-mail: info@zandvoort.nl Internet: www.zandvoort.nl Postadres: Postbus 2 2040 AA Zandvoort Bezoekadres: Duinstraat 5 Zandvoort Bankrekening: BNG 28.50.10.034 Registratienr: 2006/9295
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING...1 2 PUBLIEK OPENGESTELDE GEBOUWEN...2 3 WETTELIJK KADER BRANDVEILIGHEID...3 4 HANDHAVINGSKADER...5 5 VERBETEREN NALEEFGEDRAG...7 6 TOT SLOT...9
1 INLEIDING Zandvoort verandert in de zomer van een dorp naar een stad. Vele winkels, cafés, restaurants en logiesgebouwen proberen in Zandvoort de mensen op te vangen. Om een bedrijf op te starten en te onderhouden loopt de ondernemer tegen regelgeving op waar ze niet goed mee uit de voeten kan. Brandveiligheid is daar één van. De brandveiligheidseisen die worden gesteld in de regelgeving zijn niet altijd goed interpreteerbaar waardoor de gebruikers zonder zich hiervan bewust te zijn de regels overtreden. Door brandveiligheids controles te houden wordt het veiligheidsniveau naar een hoger niveau opgetrokken. In deze nota wordt het werkveld "Brandveiligheid" uitgewerkt. Brandveiligheid bestaat in dit kader uit de controle op en handhaving van brandveiligheidsaspecten uit de bouwregelgeving. Hieronder wordt verstaan de eisen welke zijn vastgelegd in de gebruiksvergunning, de regels die betrekking hebben op het brandveilig gebruik van gebouwen en inrichtingen, zoals vastgelegd in de gemeentelijke bouwverordening en de gemeentelijke brandbeveiligingsverordening, en de regels die betrekking hebben op de brandveilige staat van bouwwerken, zoals ze zijn vastgelegd in het Bouwbesluit. Met name bij dit laatste is er sprake van enige overlap met de handhaving van bouwkundige aspecten, zoals dat gedaan wordt door de bouwhandhaving. Overigens moet worden opgemerkt dat het een illusie is te denken dat welke regel dan ook voor 100% zal worden nageleefd. Eigen verantwoordelijkheden worden niet altijd genomen. Zelfs voorschriften waarvan een ieder denkt daar houdt ieder weldenkend mens zich toch aan, zoals regels voor brand- en constructieve veiligheid, zullen in bepaalde mate worden overtreden. Registratienr: 2006/9295 1
2 PUBLIEK OPENGESTELDE GEBOUWEN Onder openbare gebouwen worden gebouwen verstaan die, in de ruime zin des woord, een publieksfunctie hebben. Dit beleid is van toepassing voor de volgende type bouwwerken: restaurants, cafés, disco s, scholen, kerken, winkels, musea, stations, bibliotheek, speelhallen, sportgebouwen, tribunes, overheid gebouwen en logiesgebouwen. In principe gaat het om alle bouwwerken anders dan woningen, kantoren en industriepanden De bekendheid van bijvoorbeeld vluchtwegen in publiek opengestelde gebouwen zal een stuk kleiner zijn dan in woningen en bouwwerken waar men dagelijks werkt. Hierdoor is het risico op ongevallen groter. Alhoewel eigenaars en gebruikers zelf verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van gebouwen en inrichtingen, zijn het de gemeenten die toezien op de naleving van gestelde regels en vergunningsvoorwaarden. Gemeenten kunnen keuzes maken ten aanzien van de wijze waarop zij dit willen doen. Registratienr: 2006/9295 2
3 WETTELIJK KADER BRANDVEILIGHEID Brandveiligheidszaken zijn in verschillende wetten en onderliggende besluiten vastgelegd. De belangrijkste hiervan zijn: 1. Brandweerwet 1985 en de brandbeveiligingsverordening 2. Wet Milieubeheer 3. De Arbeidsomstandighedenwet 4. De Woningwet, het Bouwbesluit en de bouwverordening De Preventie afdeling van Brandweer Zandvoort houdt zich met name bezig met de onder 4 genoemde regelgeving, waarin het bouwen, de staat en het gebruik van bouwwerken is geregeld. Voor de brandweer zijn dan vanzelfsprekend die bepalingen, die te maken hebben met de brandveiligheid, van belang. In (veel) mindere mate is ook de brandbeveiligingsverordening van belang. Deze verordening, die bijna een kopie is van de bouwverordening, regelt het brandveilig gebruik van niet-bouwwerken, zoals bijvoorbeeld hotelboten, grote tenten en dergelijke. Tenzij er nadrukkelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de bouwverordening en de brandbeveiligingsverordening, wordt hierna bij het noemen van de bouwverordening ook de brandbeveiligingsverordening bedoeld. In het kader van de Wet Milieubeheer is advies van de brandweer mogelijk. Denkbaar zijn hier extra brandveiligheidsvoorwaarden die kunnen worden opgenomen in de milieu vergunning. Dit zal op aanvraag geschieden. De brandweer is niet betrokken bij de handhaving van regels en bepalingen uit de Wet Milieubeheer en de milieuvergunningen. Dit ligt bij de afdeling Veiligheid, Vergunningverlening en Handhaving danwel bij de Milieu Dienst IJmond. Evenmin is de brandweer betrokken bij de handhaving van brandveiligheidszaken die vallen in de werksfeer van de Arbeidsomstandighedenwet; dit is geen gemeentelijk taak en valt in het werkingsgebied van de Arbeidsinspectie. De Bouwregelgeving De Woningwet De Woningwet vormt de basis van waaruit voor bouwwerken de brandveiligheidsvoorschriften nader moeten worden uitgewerkt in het Bouwbesluit en de Bouwverordening. Het Bouwbesluit Het Bouwbesluit is op grond van artikel 2 Woningwet vastgesteld. Op het gebied van de brandveiligheid wordt in het Bouwbesluit een tweetal zaken geregeld. Enerzijds bevat het Bouwbesluit voorschriften met betrekking tot het bouwen en verbouwen van bouwwerken, hetgeen wordt getoetst in het kader van de bouwvergunningverlening. Anderzijds wordt in het Bouwbesluit bepaald wat de (minimale) staat moet zijn waarin bouwwerken zich moeten bevinden (het zogenaamde "niveau bestaande bouw"). Op het gebied van de brandveiligheid moet hierbij gedacht worden aan brandcompartimentering, kwaliteit van materialen, brandweervoorzieningen, enzovoorts. Het blijkt dat bedrijven regelmatig verbouwingen uitvoeren waarbij de brandveiligheid in het gedrang komt. Voor alle duidelijkheid: elk bouwwerk dient te voldoen aan het Bouwbesluit, ook vergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken. De Bouwverordening De Bouwverordening is door de gemeenteraad vastgesteld op basis van artikel 8 van de Woningwet en regelt een aantal belangrijke zaken op het gebied van het brandveilig gebruik Registratienr: 2006/9295 3
van bouwwerken. Ten eerste staan er in de Bouwverordening technische voorschriften over brandveiligheids installaties. Voorbeelden hiervan zijn de bepalingen over wanneer er een brandmeld- of ontruimingsinstallaties in gebouwen aanwezig moeten zijn. Een bouwwerk kan echter nog zo brandveilig zijn gebouwd, als de gebruikers het vervolgens niet brandveilig gebruiken, kan de brandveiligheid van het bouwwerk teniet worden gedaan. Reden waarom er in de Bouwverordening algemene en direct werkende voorschriften met betrekking tot het brandveilig gebruik van bouwwerken staan. Voorbeelden hiervan is de verplichting vluchtwegen en nooduitgangen vrij te houden, het verbod brandgevaarlijke versiering op te hangen en de verplichting om blusvoorzieningen vrij te houden. Het derde belangrijke aspect op het gebied van de brandveiligheid is het zogenaamde gebruiksvergunningenstelsel. Als de risico's op het uitbreken van brand, of de risico's als gevolg van een eenmaal uitgebroken brand hoger zijn dan "normaal", dan kunnen er in een gebruiksvergunning nadere gebruikseisen aan de gebruiker van een pand worden opgelegd. In de gebruiksvergunning kunnen nadere eisen worden opgenomen, zoals bijvoorbeeld het hebben van een ontruimingsorganisatie, het hebben van een brandmeldinginstallatie, enzovoorts. Deze voorschriften gelden dan naast de direct werkende voorschriften uit de Bouwverordening. Controle en handhaving van de hierboven genoemde zaken vindt in dit kader plaats door de feitelijke situatie te vergelijken met de direct werkende en de niet direct werkende voorschriften uit de Bouwverordening en (eventueel) de nadere eisen in de gebruiksvergunning. De controles op naleving van de voorschriften van de Bouwverordening vinden altijd zonder voorafgaande aankondiging plaats omdat de naleving van deze voorschriften vaak alleen is gelegen in een enkele gedraging en/of het nalaten daarvan. Ook zijn veel van de geconstateerde overtredingen van de voorschriften van de Bouwverordening, eenvoudig te herhalen zodra de toezichthouder het pand heeft verlaten. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het voor de nooduitgang opslaan van goederen of het op slot hebben van een nooduitgang. Indien de controle vooraf wordt aangekondigd, kan derhalve geen goed beeld worden verkregen van het feitelijke naleefgedrag. De toezichthouder meldt zich in ieder geval wel altijd bij de op het erf/ terrein of bouwwerk aanwezige verantwoordelijke. Registratienr: 2006/9295 4
4 HANDHAVINGSKADER De voornaamste taken van de brandweer afdeling preventie zijn enerzijds het toetsen van bouwvergunningaanvragen op het gebied van de brandveiligheid en anderzijds de controle op en handhaving van brandveiligheidseisen uit de bouwregelgeving en de (eventuele) gebruiksvergunning. In artikel 14 e.v. Woningwet is het juridisch instrumentarium opgenomen voor gemeenten om te bewerkstelligen dat naleving van voorschriften uit Bouwbesluit, Bouwverordening en welstand plaatsvindt ten aanzien van woningen, gebouwen, bouwwerken en open erven en terreinen. Pas door middel van een aanschrijving ontstaat de verplichting om aan deze regels te voldoen (artikel 21 Woningwet). Gebeurt dit niet dan kan bestuursrechtelijk worden opgetreden door middel van bestuursdwang of een dwangsom (artikel 125 Gemeentewet en hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht en artikel 26 Woningwet). De aanschrijving geeft aan tot welk niveau verbeteringen moeten worden uitgevoerd: nieuwbouw of bestaande bouw, dan wel voorzieningen uit anderen hoofde. Bij bestaande bouw mogen alleen nieuwbouweisen worden voorgeschreven indien hierover beleid is vastgesteld. Met andere woorden: aanschrijven uit anderen hoofde mag alleen als hiertoe een beleidsmatig vastgestelde noodzaak is, gelet op het criterium in jurisprudentie (BR 1999, nr. 9, pag. 791-793: de zgn. vangnetconstructie: het gaat om onderwerpen die niet in het Bouwbesluit geregeld zijn, maar vanuit veiligheid, gezondheid en volkshuisvestingsbelang toch noodzakelijk). Een opsomming van eisen die op basis van het Bouwbesluit al gelden is derhalve geen grondslag voor het aanschrijven uit anderen hoofde. Er dienst dan een nader vastgesteld beleid aan ten grondslag moeten liggen. De aanschrijving richt zich tegen de eigenaar of degene die anderszins bevoegd is tot het aanbrengen van de voorzieningen. Een aanschrijving is een uiterste middel: eerst moet bezien worden of via de vrijwillige weg voorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Dit geschiedt met behulp van de eerste verzoekbrief. Als men geen actie onderneemt om de gevraagde brandveiligheid terug te brengen naar de geëiste situatie zal er een handhavingtraject worden opgestart met mogelijk gebruik van bestuursdwang of dwangsom. Bestuursdwang Bestuursdwang is feitelijk ingrijpen door de overheid op kosten van de overtreder om een overtreding ongedaan te maken. Bestuursdwang kan worden aangezegd aan een ieder die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Het toepassen van bestuursdwang is vooral effectief in gevallen die spoedeisend zijn. In zeer spoedeisende gevallen kan mondeling worden besloten tot het toepassen van bestuursdwang, maar de hoofdregel is dat het besluit tot het toepassen van bestuursdwang schriftelijk bekend wordt gemaakt. In het besluit wordt tevens een termijn genoemd waarbinnen de tenuitvoerlegging kan worden voorkomen door vrijwillig de overtreding te beëindigen. In spoedeisende gevallen hoeft deze termijn niet te worden gegund. Dwangsom De dwangsombevoegdheid houdt in dat een overtreder de verplichting (last) kan worden opgelegd om binnen een bepaalde termijn iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom. Indien niet binnen de gestelde termijn aan de opgelegde last wordt voldaan, verbeurt de dwangsom van rechtswege met ingang van de dag na het verstrijken van de termijn. Oftewel: is de overtreder de dag nadat de termijn verloopt de dwangsom per direct verschuldigd. Een dwangsom kan worden vastgesteld op een bedrag ineens, een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd of per overtreding van de last. Indien niet voor een bedrag Registratienr: 2006/9295 5
ineens wordt gekozen dient tevens een maximum te worden bepaald. In het besluit wordt net als bij bestuursdwang- een termijn genoemd waarbinnen de verbeuring van de dwangsom kan worden voorkomen door vrijwillig de overtreding te beëindigen. In spoedeisende gevallen, waarbij de last slechts toeziet op nalaten van een (onrechtmatige) gedraging, mag het bieden van een begunstigingstermijn achterwege worden gelaten. Voor zowel bestuursdwang als dwangsom is een anti-cumulatiebepaling in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen. Dit houdt in dat deze twee handhavingsinstrumenten niet tegelijkertijd mogen worden toegepast tegen dezelfde overtreding. Uit jurisprudentie blijkt overigens dat als een last onder dwangsom niet expliciet is ingetrokken, dit niet betekent dat er sprake is van een verboden samenloop van sancties als bedoeld in artikel 5:31 Awb. Met het verbeuren van de dwangsom is de dwangsombeschikking uitgewerkt en kan de overtreder dus niet langer geconfronteerd worden met het verbeuren van dwangsommen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State voegt hier nog aan toe, dat aan het voorgaande niet afdoet dat tegen de dwangsombeschikking nog wordt geprocedeerd. Registratienr: 2006/9295 6
5 VERBETEREN NALEEFGEDRAG Om het naleefgedrag te verbeteren zullen we er voor moeten zorgdragen dat de gebouweigenaren (toezichthouders) weten waar ze op moeten letten met betrekking op brandveiligheid en wat daar de achter liggende gedachte is. Door deze personen bewust te maken van de risico s hopen we dat het aantal overtredingen omlaag gaat. Tijdens controle zal de brandweer functionaris bij elke overtreding uitleggen wat het doel is van de betreffende brandveiligheidsmaatregel. Indien het gebruik voldoet aan de gestelde eisen, komt het bouwwerk op een lagere prioriteiten lijst. Zo komen gebruikers die zich niet aan de regels houden eerder aan bod. De belangrijkste wijziging betreft de overstap van het sturen op het aantal controles naar het stellen van doelen in termen van naleefgedrag. Hierdoor zal het mogelijk moeten zijn om het resultaat van de inspanningen (minder overtredingen, en dus een veiliger gemeente) beter inzichtelijk te maken. Naleefgedrag is hierbij het sleutelwoord. Het beoogde resultaat wordt vertaald in een verbetering van het naleefgedrag. Degenen die goed "presteren" worden aan de andere kant beloond met minder bemoeienis. Om te bepalen hoe het naleefgedrag is van de gebruikers dient de brandweerfunctionaris een oordeel te geven over de gebruiker. Om de brandweerfunctionaris bij te staan in zijn beoordeling worden de gebruikelijke overtredingen gerangschikt naar zwaarte overtreding. De risico s van de overtreding zijn verdeelt in vijf categorieën. Risico 1 is een zeer lichte overtreding die nauwelijks gevaar met zich mee brengt. Dit loopt op tot risico 5 (zie tabel op volgende pagina). Dit is een zeer zware overtreding waarbij de kans op ongelukken het grootst is. De controle frequentie wordt naar aanleiding van de zwaarte van de overtreding aangepast (zie tabel). Risico Omschrijving Controle(s) / jaar 0 Geen overtreding 1 keer in de drie jaar 1 Zeer lichte overtreding 1 keer in de twee jaar 2 Lichte overtreding 1 keer per jaar 3 Overtreding 1 keer per jaar 4 Zware overtreding 2 keer per jaar 5 Zeer zware overtreding, 3 keer per jaar De registratie van het naleefgedrag wordt gedaan in een database en Firewatch (programma voor preventie waar alle gegevens over gebouwen e.d. instaan). Hierdoor is het mogelijk om inzicht te krijgen waar de risico s zitten. Begin 2007 wordt gestart met de nul meting. Alle bouwwerken worden gecontroleerd op brandveiligheid, waarna de zwaarte van overtreding wordt vastgelegd in de database. Van de geconstateerde overtredingen geldt ten allen tijde de zwaarste overtreding. Naar aanleiding van deze controle wordt een nieuwe controle datum vastgesteld. Deze brandveiligheidscontroles staan los van de extra controles tijdens feestdagen. Tijdens deze controles wordt gekeken of de versiering brandveilig is. Registratienr: 2006/9295 7
Overzicht zwaarte overtreding: Overtreding Zwaarte overtreding (van licht naar zwaar) Vluchtweg is geblokkeerd 1 2 3 4 5 Vloer vluchtweg is glad of kans op struikelgevaar 1 2 3 4 5 Brand-, rookdeuren zijn niet zelfsluitend 1 2 3 4 5 Openingen in Brand-, rookscheidingen 1 2 3 4 5 Vluchtwegaanduiding niet aanwezig 1 2 3 4 5 Noodverlichting brand niet 1 2 3 4 5 Blusmiddelen zijn niet jaarlijks gekeurd 1 2 3 4 5 Brandmeldinstallatie is niet aanwezig of staat in storing 1 2 3 4 5 Logboek brandmeldinstallatie niet aanwezig/ of ingevuld 1 2 3 4 5 Droge blusleiding niet afgeperst 1 2 3 4 5 Brandgevaarlijke versiering 1 2 3 4 5 Versiering hangt lager dan 2,5 meter boven de vloer 1 2 3 4 5 Vlamdovende asbakken / papierbakken 1 2 3 4 5 Opslag in stookruimte (Ketel >130Kw) 1 2 3 4 5 Inpandig gebruik gasflessen > 110 Liter 1 2 3 4 5 Gegevens gebruiker klopt niet 1 2 3 4 5 Plattegronden zijn niet up to date 1 2 3 4 5 Opstelplan is niet in orde 1 2 3 4 5 Sleutelbuis niet in orde 1 2 3 4 5 Registratienr: 2006/9295 8
6 TOT SLOT Met de komst van het gebruiksbesluit (medio 2007) verandert de gebruiksvergunning procedure. Zo zullen veel bouwwerken meldingsplichtig worden waarbij de verantwoordelijk vooral bij de gebruiker komt te liggen. De gebruiksvoorwaarden die worden gesteld in het gebruiksbesluit zijn direct geldend. Handhaving wordt door deze wijziging een belangrijke instrument om de brandveiligheid in de gemeente te toetsen. Door slim om te gaan met het naleefgedrag komen ook bouwwerken aan bod die met het gebruiksbesluit buiten de boot vallen. Registratienr: 2006/9295 9