Contactpersoon: Hein Dries Telefoon: 070 3140291 E-mail : hein.dries@nlip.nl Branchevereniging Nederlandse Internet Providers NLIP Bezoekadres Correspondentieadres
Prins Willem-Alexanderhof 5 Postbus 90407 2595 BE Den Haag 2509 LK Den Haag p. 2 / 9
Inleiding NLIP neemt met plezier kennis van het voornemen van het college de problematiek rondom het tarieftoezicht andermaal onder de loep te nemen. Het uitgangspunt van het college, dat neerkomt op de wenselijkheid van verdere integratie van de regulering van eindgebruikertarieven met die voor interconnectie en bijzondere toegang, wordt door NLIP van harte onderschreven. NLIP hecht er aan allereerst enkele algemene opmerkingen te plaatsen omtrent de uitgangspunten die zij voor de oplossingsrichting van de gesignaleerde problematiek wenselijk acht. Hierbij concentreert zij zich met name op de deelmarkt voor internettoegang, die momenteel verdeeld is over het traditionele geografische model en het recenter ontwikkelde 06760-dienstenmodel. Na deze opmerkingen zal NLIP over gaan tot beantwoording van de vragen van het college, voor zover zij, namens haar leden, een gemeenschappelijk belang meent te kunnen signaleren. Algemene uitgangspunten Investering vs. efficiency De huidige financiële situatie van KPN baart NLIP grote zorgen. Weliswaar acht NLIP het aannemelijk dat de basale dienstverlening van KPN weinig te lijden zal hebben onder het verslechterde investeringsklimaat, voor een groeimarkt als die voor internettoegang via het vaste net van KPN kan het achterblijven van investeringen in modernisering en uitbreiding van het netwerk leiden tot schaarste en onwenselijke effecten op de mededinging in deze deelmarkt. NLIP hanteert daar bij als uitgangspunt dat een zo breed mogelijk dienstenaanbod, dat zowel voor ISP als eindgebruiker tegen reële, kostengeoriënteerde tarieven wordt aangeboden, uiteindelijk zal leiden tot een competitieve markt waarin verschillende vormen van internettoegang door (combinaties van) diverse partijen kunnen worden gerealiseerd. Op dit moment moet NLIP echter constateren dat de toename in kwaliteit (in dekking en werking van nieuwe wholesale diensten zoals ULL-toegang tbv. ADSL of 06760-diensten) en keuzemogelijkheid van dienstverlening op dit vlak vaak te wensen over laat. Dit komt enerzijds door de lage investeringsbereidheid van KPN in nieuwe diensten in deze deelmarkt, anderzijds door achterwege blijven van alternatieve infrastructuren op lokaal niveau. Het eerste onderwerp zou naar de mening van NLIP uitgebreider onderwerp moeten zijn in deze consultatie. Weliswaar geeft het college aan dat prikkels tot efficiëntieverbeteringen deel uit maken van de overwegingen om tot herziening van het huidige stelsel van tariefregulering over te gaan (punt 20 sub i), dit neemt niet weg dat het juist de investeringen zijn (en niet enkel de efficiency waarmee een bestaande dienst wordt aangeboden) die het succes van Nederland als Digitale Delta bepalen. Schaalvoordelen en voordeliger retail-specifieke kosten die door investeringen in vernieuwing van het netwerk (bijvoorbeeld door vervanging van PRX/A switches) kunnen worden behaald worden nergens in de overwegingen van het college betrokken, hetgeen op NLIP vreemd over komt. De voorgenomen maatregelen om te komen tot een betere lokale uitrol van competitieve telco s worden door NLIP slechts gedeeltelijk onderschreven. Naar de mening van NLIP zou hierbij niet naar de ontbundeling van het eindgebruikerstarief hoeven worden gekeken, maar veel eerder naar de belemmeringen aan de wholesale-zijde. Deze betreffen met name de tarieven en de wijze van totstandkoming daarvan, bij gebreke van een (efficiënt) lokaal aanbod van KPN. Caps of rendementsregulering? Wat betreft de nieuwe trade-off tussen rendementsregulering en price cap regulering is NLIP, om vergelijkbare redenen als die van het college, in beginsel voorstander van het hanteren van price cap regulering, ook aan de wholesale zijde. Dit betekent echter niet dat daarmee kan worden volstaan. KPN blijkt immers vaak onnodig weigerachtig om grootschalige introductie van nieuwe bijzondere toegangsdiensten mogelijk te maken. Op het eerste gezicht zijn de gronden waar op zij deze weigering stoelt vaak terecht (bijvoorbeeld in het geval van de grootschalige introductie van FRIACO), maar het ontstaan van een situatie waar in iedere nieuwe dienst met man en macht bevochten moet worden kan volgens NLIP, op de langere p. 3 / 9
duur, wel degelijk aan KPN worden toegerekend. Recente voorbeelden zijn o.a. de lange procedure omtrent de invoering van (onbeperkte) FRIACO-dienstverlening en de collocatie- en linesharinggeschillen met BaByXL, waar uit blijkt dat KPN zijn eigen onderneming structureel bevoordeelde bij afname van diensten over de aansluitlijn. Ook beperkte informatieverstrekking door KPN, bijvoorbeeld omtrent de locatie van PRX/A switches of invoering van 06760-BOT dienstverlening, kunnen wat NLIP betreft gelden als voorbeelden van situaties waarin KPN de winstgevendheid of wenselijkheid van nieuwe diensten en investeringen niet voldoende onderkent en de totstandkoming van nieuwe, commercieel aantrekkelijker bijzondere toegangsvormen op onacceptabele wijze frustreert. Voor de invoering van FRIACO is de locatie van deze switches bijvoorbeeld een belangrijk gegeven, waarmee een ISP de mogelijkheden voor uitrol van deze dienst kan bepalen en KPN kan controleren. Tegelijk biedt dergelijke informatie de mogelijkheid om beperkingen die in verband met de netwerkintegriteit worden gesteld te controleren op noodzakelijkheid. Voornoemde voorbeelden geven NLIP tevens reden te vrezen voor de bereidheid van KPN om op alle fronten in nieuwe diensten te blijven investeren. Tegelijk zij opgemerkt dat enkel tariefregulering hier geen volledige oplossing kan bieden, hoewel zij wel belangrijke prikkels kan geven. Ook de wijze waar op deze diensten door KPN worden getarifeerd baart zorgen, niet alleen zijn de prijzen voor bijvoorbeeld FRIACO niet vergelijkbaar met die in het buitenland (m.n. de UK) maar tevens kost het onevenredig veel tijd om de juiste wijze van kostenoriëntatie in te vullen voor diensten waar KPN de tarieven voor invult (bijv. zoals blijkt uit het recente BOT-tariefvoorstel). Dergelijke vertragingen vindt NLIP zeer onwenselijk. De grillige beweging die zo ontstaat in de tarifering van deze IBT-diensten (voor ISP s) maken investeringsbeslissingen niet eenvoudiger. Transparantie en vergelijkbaarheid van tarieven acht NLIP daarom van groot belang. De wijze van introductie van deze diensten laat, tenslotte, vaak te wensen over een gaat gepaard met een selectieve uitbreiding van de dienstverlening zowel geografisch als in tijd bezien. Zo is bij het ADSL aanbod van KPN reeds lang mogelijk om ADSL over ISDN-aansluitingen aan te bieden, terwijl concurrenten van KPN (bijvoorbeeld BBNed en BabyXL) dit aanbod nog niet kunnen doen. Dit wordt, naar de informatie van NLIP, veroorzaakt door KPN toe te rekenen vertragingen. Door de beperkte informatievoorziening en selectieve uitrol van diensten (die ook geografisch gezien vaak zo snel gaat dat concurrenten van KPN eea. moeilijk kunnen bijbenen) is KPN de concurrentie steeds een stap(je) voor. Bij collocatie is bijvoorbeeld vaak veel tijd nodig om de capaciteit en mogelijkheden op een bepaalde lokatie nader te beoordelen. In deze groeimarkt is de structurele voorsprong die KPN neemt door selectieve en just in time uitrol van nieuwe diensten funest voor de concurrentie op langere termijn dit geldt zeker in de consumentenmarkt. Kostenmodellering Het voorkomen van margedruk tussen IBT en eindgebruikerstarieven is wat NLIP betreft dan ook niet de enige prioriteit wat de keuzes voor tariefreguleringsmodellen voor IBT-tarieven betreft. Mede van belang is dat tariefregulering de kans biedt om KPN waar noodzakelijk- te dwingen, via de juiste tariefstelling van diensten, de noodzakelijke investeringen te doen die een efficiënte aanbieder inmiddels betamen. De wijze waarop de kostenbasis wordt bepaald kan daar bij een belangrijke rol spelen. Van belang zijn daarom de modellen die gehanteerd worden voor het berekenen van de relevante kosten. Zonder dat NLIP de exacte werking van beide modellen heeft onderzocht bij alle relevant dienstenmodellen voor internettoegang, acht zij het wenselijk dat het college de gehanteerde modellen kritisch blijft toepassen. Bij EDC lijkt immers vrij klakkeloos van de werkelijke kosten van KPN uit gegaan te worden, terwijl bij BU-LRIC ook de efficiency van KPN expliciet wordt betrokken. Op dit moment wordt BU-LRIC enkel toegepast op terminating-diensten. NLIP geeft het college in overweging om, net als in veel Europese landen al gebeurd, het (FL/BU)-LRIC-model ook voor originating modellen (bijzondere toegang) te overwegen. Dit vergroot ook de vergelijkbaarheid van de tarieven, die voor ISP s en hun telco s eerder aan elkaar verwant zijn dan voor klassieke (CPS) telefonie-aanbieders. Andere problemen bestaan er bij het ADSL-aanbod van KPN, de MXStream dienst. De kostprijs voor deze dienst lijkt, volgens de schaarse informatie die NLIP hierover heeft bereikt, mede gebaseerd op de aanname dat ook andere diensten over dezelfde aansluitlijn aangeboden kunnen gaan worden waarmee KPN deze dienst kan terugverdienen. Hierdoor kan KPN de prijs voor de MXStream dienst kunstmatig laag houden, p. 4 / 9
hetgeen betekent dat andere aanbieders, die deze aanname niet maken, geen vergelijkbaar aanbod kunnen doen. Bij andere diensten wordt hij gedwongen zijn dienstverlening zo goedkoop in te kopen dat een kwalitatief volwaardige dienst nauwelijks mogelijk lijkt. Een klein rekenvoorbeeld leert dat het KPN-aanbod hier onwerkelijk laag is. De goedkoopste, en langzaamste variant voor ADSL toegang (512 kbit downstream) kost met MXStream ca. fl 99,-. In Euro s en zonder BTW levert dit een bedrag van 37,60 voor een volwaardige dienst, inclusief de toegang tot internet en de diensten van een aangesloten ISP. Concurrenten van KPN hanteren voor een zelfde basisdienst (512 Kbit downstream) een inkoopprijs van ca. 29 ex. BTW. Dit laat ten opzichte van MXStream- een marge van 8,60 voor de ISP waar uit hij zowel de helpdeskfunctie als de bandbreedte (de eigenlijke internettoegang) moet inkopen. De ervaring leert dat dit (bijvoorbeeld wanneer we uitgaan van 2,- a 3,- per abonnee p. m. voor de helpdesk en een marginale 6,50 voor de achterliggende verbindingen) een verwaarloosbare marge oplevert voor de ISP. Door de lage KPN prijzen wordt het voor een provider vrijwel onmogelijk om nog te investeren in R&D of aanverwante kosten die in een competitieve markt noodzakelijk zijn, tenzij hij Mxstream afneemt. De marge die een ISP kan maken op dergelijke dienstverlening is alleen bij de KPN-dienst gezond te noemen. De voorsprong die KPN zo opbouwt acht NLIP niet in het belang van duurzame concurrentie en tevens onverenigbaar met haar plicht tot kostenoriëntatie. Ook de nog immer ontbrekende- levering van ontbundelde toegang voor ISDN-gebruikers kan als voorbeeld dienen van onwenselijk marktgedrag omtrent deze dienst. Nog immer is afname van deze dienst via alternatieve aanbieders onmogelijk, hetgeen KPN, tezamen met de tarifering van deze dienst, een onaanvaardbaar voordeel oplevert. NLIP stelt voor mocht de KPN inderdaad op de aangegeven wijze terugverdienen- klanten die daadwerkelijk meerdere diensten (naast Internettoegang) afnemen via MXStream een korting te geven, in plaats van op voorhand van deze manier van terugverdienen uit te gaan. 1 Uitgeleide Behoudens de voornoemde opmerkingen ten aanzien van de wenselijkheid om KPN tot investeringen in nieuwe toegangsvormen te prikkelen, kan NLIP zich goed vinden in de door het college gesignaleerde knelpunten. Wel acht zij meer aandacht voor 06760 tarieven en de tarifering van KPN s ADSL-aanbod op zijn plaats. Waar het college voor de BiBa-problematiek een oplossingsrichting voorstelt vindt NLIP meer aandacht voor de markt voor internettoegang gerechtvaardigd. In de vragen van het college wordt hier dieper op in gegaan. De vragen van het college Vraag I: Andere gerelateerde vraagstukken NLIP wenst, naast de opmerkingen die zij in het algemene deel reeds plaatste, het college in het kader van deze consultatie te attenderen op de intransparantie van de tariefsvorming door KPN en het college. Door de verschillen in de wijzen van kostenoriëntatie tussen terminating- en originatingdiensten voor ISP s en de veelheid van diensten die KPN (al dan niet met tussenkomst van andere telco s) ter zake aanbiedt wordt het voor ISP s steeds moeilijker de ontwikkeling van de tarieven te vergelijken, te voorspellen en de juiste keuze te maken tussen deze toegangsvarianten. De beslissing om in een nieuwe dienst te investeren wordt daardoor lastiger, terwijl het risico de boot te missen levensgroot is. NLIP verwelkomt daarom een meerjarige cap ter zake van IBT-tarieven, met name ook op de 06760-tarieven van KPN. Het risico blijft echter aanwezig dat ontwikkelingen in één dienst de commerciële haalbaarheid van een businesscase met een andere andere dienst aantasten. Eindgebruikers kunnen in de concurrerende markt voor 1 Na het schrijven van dit standpunt bereikte ons het nieuws dat de tarieven die KPN hanteert voor de MXStream dienst omhoog gaan. De nieuwe prijs die de consument voor de MXStream basisdienst betaalt is 27,95, inclusief BTW. De lage prijzen blijven NLIP echter verwonderen, en een nader onderzoek naar de prijsstelling van deze dienst lijkt NLIP op zijn plaats. In ieder geval kan worden geconstateerd dat KPN de markt inmiddels behoorlijk heeft afgeroomd met haar aanvankelijke aanbod, hetgeen zou kunnen duiden op predatory pricing. p. 5 / 9
internet toegang immers eenvoudig overstappen naar een andere ISP. NLIP pleit daarom tegelijkertijd voor meer samenhang in de KPN tarieven op dit vlak in zijn algemeenheid. Het college zou hier duidelijker voorwaarden kunnen stellen aan de introductie van nieuwe diensten. Het averechtse effect van de dreigende intransparantie is immers ook vaak toe te reken aan de ad hoc werkwijze van KPN, die nog steeds, in veel dienstenmodellen, uit gaat van wholesale diensten op basis van vooraf -door KPN- vastgestelde retailtarieven of voorwaarden. Een recent voorbeeld is de introductie van de BOT-dienst door KPN. Hoewel KPN een behoorlijke inspanning moet hebben gepleegd deze dienst te introduceren is het de vraag of ISP s op deze dienst wachtten. De door KPN ingevulde parameters maken het daar bij (op gronden van redelijkheid van verzoeken daar toe) lastiger een vegelijkbare dienst op eigen initiatief, of onder zelf gekozen voorwaarden aan te bieden. Een bestaande dienst kan immers een verzoek om bijzondere toegang voor een andere dienst frustreren. In het geval van BOT staat dit nog los van de te hanteren retentietarieven. Vraag IIa/b: Wenselijkheid van migratie naar meerjarig systeem IBT-tarieven/Stabiliteit van de markt NLIP vindt, zoals reeds aangegeven, een systeem waar in de tarieven voor langere tijd (min of meer) vast liggen een wenselijke oplossing voor de margedruk en de onzekerheid die heerst omtrent de hoogte van de te behalen marges. De vergroting van de ex ante kenbaarheid van de tarieven in dit systeem(cf. nr. 23 in het consultatiedocument) wordt door NLIP onderschreven en verwelkomt. Wel merkt NLIP nogmaals op dat de prikkels tot efficiencyverbetering niet de enige reden zouden moeten zijn om deze overgang te entameren. De nadelen van het systeem zijn voor NLIP, om dezelfde overwegingen als die van het college, een bron van zorg: de economische omgeving waar in een ISP zich bevindt is - bijvoorbeeld wat betreft kosten- en volumeontwikkeling - vaak niet zo stabiel als wellicht wenselijk is voor een meerjarig tariefstelsel. NLIP meent echter dat de voorwaarden waar onder ingekocht kan worden bij KPN ook een belangrijke factor zijn, zodat extra aandacht voor bijvoorbeeld forecasting-eisen, ontbundeling van diensten en flexibiliteit in de toepassing van dienstenmodellen de nadelige gevolgen wellicht kunnen verzachten(te denken valt daar bij bijvoorbeeld aan de overloop van FRIACO capaciteit in MIACO capaciteit). NLIP merkt op dat in de huidige situatie een grotere onduidelijkheid bestaat door de jaarlijkse vaststelling van de IBT-tarieven. Windfall profits (bovenmatige overwinsten) die bijvoorbeeld het gevolg kunnen zijn van onverwachte schaalvoordelen kunnen, bij de juiste investeringsprikkel, dan inderdaad zonder veel bezwaar aan KPN toevallen. Zij kunnen dan immers dienen om de juiste voorwaarden te scheppen ten einde op langere termijn een lokale uitrol van andere netwerken tot aan het lokale niveau rendabel te maken en de capaciteit voor internettoegangsdiensten op peil te houden. NLIP geeft het college daarom in overweging tegelijkertijd de bestedingen van KPN aan relevante diensten te blijven monitoren en waar nodig- te reguleren. Enerzijds moet daar bij gewaakt worden dat KPN niet te lage tarieven hanteert, om zo alternatieve aanbieders op langere termijn uit de markt te drukken, anderzijds kan, onder de voorwaarde dat windfall profits aan investeringen in het KPN netwerk ten goede komen, dan een hoger plafondtarief denkbaar zijn dan wanneer alleen van een efficiënte aanbieder wordt uitgegaan. Schaarste (bijv. van capaciteit op de hoofdverdeler door xdsl of door FRIACO-verkeer) kan zo voor de toekomst worden voorkomen. Pas wanneer de tarieven van KPN zo transparant zijn dat iedere afnemer zonder veel moeite de redelijkheid van het tarief kan inschatten is NLIP geneigd een afstandelijker (ex post) rol van het college te onderschrijven. Schaalvergroting van internet-toegangsvormen via het KPN-net kunnen, volgens NLIP, tevens een prikkel zijn voor alternatieve aanbieders om sneller met vergelijkbare producten te komen. Datatoegang (via TCP/IP) is immers vaak eenvoudiger te realiseren dan volwaardige, geschakelde spraakverbindingen. Een grotere markt voor innovatieve internettoegang is zowel in het belang van de economie in zijn algemeenheid als in het belang van de concurrentie op de telecommunicatiemarkt. NLIP pleit daarom voor de mogelijkheid voor dienstverleners om deze markt (en met name de eindgebruikers op die markt) op verschillende manieren te benaderen (door verschillende soorten netwerktoegang als ook via verschillende soorten netwerken). Hierbij passen daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven, die gebaseerd zijn op een concurrerende operator. p. 6 / 9
Het bezwaar dat deze markt nu (direct of indirect) aan KPN zou toebehoren acht NLIP slechts gedeeltelijk gegrond. Nederland is immers gezegend met een zeer concurrerende markt voor internet-dienstverlening. Nadere ontwikkeling van originating-diensten, mede gebaseerd op de kosten een efficiënte aanbieder, kan er voor zorgen dat de overstap naar andere diensten en netwerken (kabel, xdsl of anderszins) eenvoudiger wordt. Dit vooral omdat dit voor de consument vaak een kleinere overstap betekent. Zo kunnen MIACO en vooral FRIACO een opstap zijn voor breedband-internet, via DSL of via de kabel. Op de langere termijn signaleert NLIP dus een ontwikkeling richting andere toegangsvormen en netwerksoorten, die nu reeds beproeft worden. Zo heeft het kabinet recent het voornemen geuit om lokale breedbandtoegang in (nieuwbouw)wijken te stimuleren en is een wetsvoorstel tot openstellen van de kabel zojuist aangenomen door de ministerraad. Ook deze ontwikkeling moet op acceptabele wijze worden verdisconteerd in het reguleringsstelsel. De markt lijkt zo voorlopig onrustig en onvoorspelbaar. De marge die de (internet)dienstverlener bij de vastgestelde tarieven kan behalen blijft daarom juist in een meerjarig stelsel - een noodzakelijk aandachtspunt en kan een leidraad zijn om de hoogte van verschillende tarieven mede te bepalen. Vraag III: Financiële rapportage Wat betreft de financiële rapportage is NLIP al enige tijd voorstander van meer transparantie in de boekhouding van de incumbent. De verschillende grondslagen maken het voor een ISP lastiger om de ontwikkeling van tarieven in te schatten die voor zijn busines-case van belang zijn. Daarbij geldt dat ISP s meer dan andere aanbieders, ook veel eerder de mogelijkheden van een andere business-case moeten kunnen vergelijken. De keuzes tussen het traditionele geografische inbel-model tegenover 06760-diensten en de keuze tussen terminating t.o.v. originating modellen maken het voor de internetbranche lastig om daadwerkelijk inzicht te verkijgen in de meest wenselijke toegangsvorm. Dit wordt mede veroorzaakt door de verschillende grondslagen die in de financiële rapportage van KPN worden gebruikt. Met deze rapportage worden immers KPN s tarieven beoordeeld op kostenoriëntatie en wordt mede de toekomstige ontwikkeling van het tarief bepaald. NLIP merkt op dat KPN s retail internetaanbieders momenteel grotendeels deel uit maken van de Planet Media Groep, of (zoals XS4All) in ieder geval buiten de directe onderneming van KPN zelf functioneren. Wel acht NLIP aandacht voor de invulling van de structuur van het inkoopmodel op zijn plaats, waar het gaat om de door KPN-onderdelen zelf geleverde internet gerelateerde (inbel)diensten. IV:Invulling inkoopmodel NLIP kan zich vinden in het door het college en de Europese Commissie voorgestane model voor boekhoudkundige scheiding en het voorstel om bij de invulling daar van, de retail-afdelingen van KPN te vrijwaren van verplichte afname van wholesale-specifieke voorzieningen bij de eigen serviceorganisatie. Wanneer KPN een billingdienst als aparte component (bijvoorbeeld in combinatie met een originating inbeldienst) zou gaan leveren acht NLIP een zekere oriëntatie van deze dienst op de kosten voor de interne organisatie echter wenselijk. Voor interne en externe partijen dienen ook deze kosten dan in ieder geval zichtbaar en vergelijkbaar te zijn. V:Internaliseren wholesale specifieke kosten NLIP is voorstander van het internaliseren van de wholesale-specifieke kosten. Zij acht dit voor dit moment de aangewezen weg om de ontstane kostenassymetrie op proportionele wijze aan te pakken. Het hanteren van verschillende ficties om KPN tot efficiënt gedrag te manen acht NLIP echter geen wenselijke ontwikkeling. Op andere fronten blijven immers min of meer onverklaarbaar hoge tarieven bestaan, die door het college in deze ad hoc aanpak steeds op verschillende wijzen moeten worden gereguleerd. Het uitgangspunt van de kostentoerekening zou volgens NLIP daarom op langere termijn gewijzigd moeten worden, nu ook op het vlak van originating access KPN inmiddels tot de nodige efficiency gemaand moet worden. NLIP wijst in dit verband mede naar de PRX/A problematiek die recent speelde rond de invoering van FRIACO. Evenwel acht NLIP deze strategie (het internaliseren van wholesale specifieke kosten) op korte termijn een aanvaardbare oplossing, zeker waar dit geschiedt om de efficiency te vergroten en goldplating te voorkomen. p. 7 / 9
Opgemerkt moet ook worden dat deze kosten in de toekomst wellicht beter gedifferentieerd kunnen worden. De gezamenlijkheid van de kosten die in punt 37 onder iii) van het consultatiedocument genoemd worden, waagt NLIP vaak te betwijfelen. Het lijkt hier met name te gaan om kosten die doorgaans CPS-aanbieders betreffen. Het toerekenen naar wholesalediensten (sec) acht NLIP enkel wenselijk wanneer uit onderzoek blijkt dat de verschillen in de soorten geleverde wholesale-specifieke diensten en hun bijbehorende kosten in vergelijking tussen concurrerende aanbieders zodanig klein zijn dat zij in redelijkheid (of beter : om redenen van efficiency) niet apart geadministreerd en gedifferentieerd kunnen worden. NLIP stelt voor dat het college tenminste onderzoekt of de kosten die gepaard gaan met de wholesale van internettoegang (via telco s of IND) niet nog meer gedifferentieerd kunnen worden, nu NLIP vermoedt dat deze kosten (zeker bij niet-tijdgebonden toegang als via FRIACO) lager kunnen uitvallen dan wanneer zij bij de kosten voor verschillende soorten telefonie-diensten worden opgeteld en gedeeld over de gebruikers van de telefoniedienst. Wanneer dit het geval is stelt NLIP voor deze kosten op zodanige wijze op kosten te oriënteren dat dit voordeel tot uiting komt in de IBT-tarieven voor internettoegang. Bij de introductie van nieuwe diensten door KPN zelf acht NLIP het toerekenen van de kosten van deze diensten een belangrijk aandachtspunt. Voorkomen moet worden dat KPN de kosten die zij maakt bij de invoering van deze diensten direct of indirect in andere dienstenmodellen verdisconteerd. VI: Overige wholesale specifieke kosten NLIP onderschrijft de wenselijkheid van het internaliseren van de overige wholesale-specifieke kosten. Dit zeker nu door de komst van een betere regeling voor MDF-access op sommige plaatsen reeds schaarste kan worden geconstateerd op de hoofdverdeler of in collocatieruimte. Het ware wenselijk de IBT-tarieven voor collocatie ook voor KPN zelf, op de schaarste van deze capaciteit te oriënteren. Dit vormt tevens een verplichting nu KPN immers met name bij genoemde vormen van bijzondere toegang- tot nondiscriminatoir gedrag verplicht wordt op basis van de Tw. Aandacht voor de kostentoerekening van de MxStream dienst is in dat licht nogmaals- zeker op zijn plaats. Ook hier is sprake van assymetrie in het nadeel van andere aanbieders van gemanagede xdsl-verbindingen. VII a/b: Ontbundeling BiBa-tarief Op basis van de beschikbare informatie is in NLIP op voorhand geen voorstander te vinden van verdergaande ontbundeling van BiBa-eindgebruikerstarieven. Dit vormt op de korte termijn een onwenselijk beslag op de infrastructuur van veel ISP s, die immers is vormgegeven met het huidige lokale BiBa-tarief en de BiBa-geografie in het achterhoofd. Op een moment dat veel partijen in de markt voor internettoegang bovendien overschakelen van het geografische terminating-model naar diverse 06760-terminating of originating diensten gaat het niet aan de infrastructuur tegelijkertijd te onderwerpen aan deze differentiatie. Om de bestaande concurrerende (en soms marginaal rendabele) situatie te handhaven kan wijziging van inbelpunten bijvoorbeeld zeer wel wenselijk,of zelfs noodzakelijk zijn voor een ISP. NLIP sluit daarom niet uit dat een overhaaste differentiatie gevolgen kan hebben voor de juiste afwikkeling van internetverkeer. Ook in de huidige 06760-overschakeling komen immers al legio technische problemen naar voren, zoals de interconnectie-afspraken met andere netwerken en de tarifering va 06760-numers door deze netwerkaanbieders. Nadere differentiatie al dan niet naar aanleiding van de bloemstructuur) komt bovendien de transparantie van eindgebruikerstarieven bepaald niet ten goede. Ongetwijfeld zal een ontbundeling van het BiBa-tarief ook voor andere marktpartijen dergelijke nadelige gevolgen hebben. Mede gelet op de historisch gevormde topologie en dimensionering van het netwerk van KPN, dat op lokaal niveau niet altijd efficiënt geacht moet worden (te fijn vertakt), roept de beweerde wenselijkheid voor ontbundeling van het eindgebruikers-biba-tarief bij de NLIP vragen op. Zo is het zeer de vraag of het aangaat de geografische indeling van KPN klakkeloos te volgen. Ook vraagt NLIP zich af of dit geen nadelige gevolgen kan hebben voor andere kosten dan die gebaseerd op netwerkbeslag, omdat KPN s meerkosten voor een volledig lokale uitrol bij een strakke kostencausaliteit wellicht niet opwegen tegen de verlaging van de kosten gebaseerd op de gebruikte netelementen. Dit geldt zeker wanneer andere nadelen voor marktpartijen worden meegewogen. p. 8 / 9
Nader onderzoek betreffende de gevolgen van deze ontbundeling voor andere bedrijven dan C(P)Saanbieders lijkt bovendien nog niet te hebben plaatsgevonden. NLIP betreurt dat. Voorlopig acht NLIP daarom met name die oplossingen relevant die zich concentreren op de wholesale zijde van de BiBaproblematiek. VIIIa/b: Oplossing BiBa-problematiek door tarief ontbundeling. NLIP betwijfelt of de huidige indeling van het lokale niveau in KPN s netwerk niet op zichzelf genomen als toetredingsdrempel moet worden beoordeeld. Immers: hoe eenvoudig is het om in een klein land als Nederland te volstaan met een minder fijn vertakt lokaal netwerk. Een lokale uitrol wordt zo onnodig kostbaar. Hoewel NLIP geen inzicht heeft in de precieze aantallen en de locaties van de verschillende nummercentrales wordt de huidige geografische spreiding (vooral gelet op de grote hoeveelheid NRC s) in de consultatie reeds als sub-optimaal aangemerkt. Volgens NLIP is de oplossing zoals die in Oostenrijk is gekozen (enkele nummercentrales dienen als gateway voor een lokaal gebied dat meerdere nummercentrales beslaat) daarom, op langere termijn, het meest efficiënt. Bijzondere aandacht moet daar bij wel bestaan voor de mogelijkheid tot uitbreiding van de capaciteit binnen of bij de gateway-centrale, en de vormgeving van de huidige BiBa-geografie. Deze is immers reden geweest voor veel ISP s en hun telco s om op bepaalde plaatsen aanwezig te zijn met inbelpunten. In enkele BiBa-gebieden bestaat op de gebruikte inbelpunten een zodanige belasting, en een zo geringe mogelijkheid tot uitbreiding, dat een over-flow naar een ander inbelpunt in hetzelfde basisgebied inmiddels noodzakelijk is. Dergelijke structurele problemen kunnen bij de voorgestelde oplossing wellicht voorkomen worden. Wanneer een efficiëntere indeling zonder veel nadelige gevolgen voor de eindgebruikerstarieven en de daar op gebaseerde investeringsbeslissingen van ISP s kan worden geïntroduceerd dan moet deze oplossing volgens NLIP op de langere termijn zeker overwogen worden. In combinatie met de beschreven oplossingsrichting voor het wegnemen van belemmeringen voor een concurrerende lokale interconnectiedienst acht NLIP dit een goede oplossing voor de BiBa-problematiek. Ook voor ISP s kan dit op langere duur een voordeel betekenen: gedifferentieerde IBT-tarieven, gebaseerd op een efficiënt netwerk, kunnen in het 06760-model immers makkelijk leiden tot hogere marges op de huidige terminating- of originating-dienstverlening. NLIP verwacht dat uitrol naar lokaal niveau, ook voor internetdienstverlening op deze manier tevens minder kostbaar wordt. Internetproviders kunnen, al dan niet via hun telco s, in dat geval een potentiële katalysator-functie hebben, die uitrol naar lokaal niveau kan stimuleren. IX: Lokale dienst NLIP kan zich vinden in de resale van de lokale afwikkeling van gesprekken door KPN. Hoewel deze dienst niet door haar leden afgenomen zal worden, acht NLIP een betere keuze tussen aanbieders op lokaal niveau ook een wenselijk uitgangspunt voor de markt voor internettoegang. Voorkomen moet wel worden dat providers hierbij onnodig te lijden hebben van investeringen die KPN doet om de wederverkoop van een lokale dienst voor C(P)S-aanbieders mogelijk te maken. Ook ISP s kunnen immers als katalysator dienen voor deze wholesale dienst. Tezamen met de door NLIP voorgestelde oplossingsrichting voor de BiBaproblematiek acht zij concurrentie op dit niveau zeer wel mogelijk. p. 9 / 9