Quick scan (on)verzekerbare schade

Quick scan (on)verzekerbare schade Utrecht, 8 februari 2006.doc

Inhoud Vooraf 3 Samenvatting en aanbevelingen 4 1 Inleiding 13 2 Scope en werkwijze 16 2.1 Opdracht en scope 16 2.2 Werkwijze 18 2.2.1 Overzicht van de actuele private verzekerbaarheid 19 2.2.2 Vergroting van de toekomstige private verzekerbaarheid van rampen 21 2.2.3 Schadecategorieën 22 2.2.4 Rollen van actoren in proces van verzekerbaarheid 23 3 Theoretisch kader 25 3.1 De functies van verzekeren 25 3.2 Argumenten tegen een rol van de rijksoverheid 26 3.3 Argumenten voor een rol van de rijksoverheid 27 3.4 Implicaties voor private verzekerbaarheid en de rol van de rijksoverheid 30 4 Quick scan 32 4.1 Opties om de verzekerbaarheid te bevorderen 32 4.2 Knelpunten voor een grotere mate van private verzekerbaarheid 33 4.2.1 Betere afbakening verantwoordelijkheden van partijen 35 4.2.2 Interactie WTS, ad hoc regelingen en private verzekerbaarheid 36 4.3 Mogelijke oplossingsrichtingen 37 4.4 Verzekerbaarheid per schadecategorie 44 5 Prognose en vervolg 45 5.1 Prognose 45 5.2 Advies 47 Bijlage 1: Literatuur 50 Bijlage 2: Samenstelling adviesgroep, begeleidingsgroep en experts 53

Vooraf Voor u ligt het rapport over de quick scan (on)verzekerbare schade. Het rapport is opgesteld in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het adviesteam dat dit onderzoek heeft uitgevoerd bestaat uit een projectleider, senior adviseur en adviseur van Andersson Elffers Felix (AEF), de directeur en een senior onderzoeker van SEO Economisch Onderzoek en een hoogleraar verzekeringsrecht van de Erasmus Universiteit Rotterdam. De opdracht is half september 2005 aan het adviesteam gegund en eind september nader besproken met de opdrachtgever. Half november heeft de adviesgroep de eerste bevindingen gepresenteerd aan een interdepartementale begeleidingsgroep. Op 13 december is onderliggend conceptrapport gepresenteerd aan een uitgebreide begeleidingsgroep. Op 9 januari hebben enkele experts (in bijzijn van de opdrachtgever) hun mening over de rapportage gegeven. Een presentatie over het concept eindrapport aan de begeleidingsgroep heeft plaatsgevonden op 17 januari. Daarna is de rapportage in overleg met de opdrachtgever afgerond. p 3

Samenvatting en aanbevelingen De adviesgroep heeft in een doorlooptijd van enkele maanden een quick scan uitgevoerd rond de huidige en mogelijk toekomstige private verzekerbaarheid van financiële schade als gevolg van rampen en calamiteiten. Het gaat daarbij om die evenementen die een ontwrichtende uitwerking op de samenleving kunnen hebben. Wat een calamiteit precies betekent is niet altijd duidelijk. De literatuur daarover is niet eensluidend. Duidelijk is wel dat het gaat om financiële schade die door zijn potentieel zeer grote omvang niet of slechts deels privaat verzekerbaar lijkt te zijn. Toch heeft het belangrijke voordelen om rampen meer privaat verzekerbaar te maken. De prijs van het risico, in termen van financiële schade, wordt zichtbaar. Het risicobewustzijn zal dan toenemen. Daarmee wordt meer preventie uitgelokt (vermindering risico) en zullen in beginsel alleen diegenen die feitelijk risico lopen daarvoor ook de rekening betalen. Dat is maatschappelijke winst. Dit rapport is een vervolg op het werk van de Commissie tegemoetkoming bij rampen en calamiteiten 1. Het geeft een uitwerking aan de aanbeveling om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van private verzekerbaarheid. De quick scan omvat een inventarisatie van (deel)markten van rampschade waar de verzekeringsmarkt nog niet optreedt of nog niet heeft kunnen optreden. Voorts wordt inzicht gegeven in de knelpunten die een grotere verzekerbaarheid op die markten in de weg staan. De adviesgroep meent dat meer private verzekerbaarheid van rampschade mogelijk is. Inventarisatie Voor 21 ramptypen (de adviesgroep hanteert de typering volgens Leidraad Rampen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is een expertview ontwikkeld over de huidige private verzekerbaarheid. De mate van verzekerbaarheid wordt in de scan aangegeven met drie kleuren. Groen staat voor redelijk tot uitstekend verzekerbaar, geel voor matig tot redelijk verzekerbaar en rood staat voor niet tot matig verzekerbaar. Een onderscheid wordt gemaakt tussen de verzekerbaarheid vanuit het perspectief van de veroorzaker (aansprakelijk te stellen) en vanuit het perspectief van de gedupeerde. De kleurindicatie is een weging van deze twee invalshoeken. Daarbij zijn er meerdere mogelijkheden. Zo is een ramp die goed verzekerbaar is aan de kant van de veroorzaker, maar niet aan de kant van de gedupeerde, als geheel bezien goed verzekerbaar en vice versa. Daarnaast kan een ramp die zowel aan de kant van de veroorzaker als de gedupeerde redelijk verzekerbaar is per saldo goed verzekerbaar zijn, bijvoorbeeld omdat deze verzekeringen goed op elkaar aansluiten. In het bijzonder is gelet op de huidige, beperkte verzekerbaarheid van de voor Nederland zo belangrijke risico s van waterschade als gevolg van extreme neerslag, overstromingen zonder en overstromingen met duin- of dijkdoorbraak. 1 Solidariteit met beleid. Commissie tegemoetkomingen bij rampen en calamiteiten, Den Haag, december 2004 p 4

Naar voren komt dat de huidige verzekerbaarheid 1 bezien vanuit de veroorzaker (indien aanwijsbaar; bij natuurrampen is dat veelal niet mogelijk) beperkt is. Daarbij valt op dat in Nederland de hoogte van de aansprakelijkheidsdekking bij enkele ramptypen, zoals de instorting of branden van grote gebouwen, veelal lager is dan in enkele omringende landen. Vanuit het standpunt van de gedupeerde bezien blijkt dat rampschade die betrekking heeft op materiële waarde over het algemeen behoorlijk privaat verzekerbaar is, met overigens wel hier en daar enige limitering. Inkomstenderving van bedrijven, en inkomensverlies van burgers als gevolg van letselschade blijken matig tot zeer beperkt privaat verzekerbaar. Verder komt naar voren dat in Nederland de schade als gevolg van overstromingen momenteel slechts in beperkte mate via de verzekeringsmarkt kan worden gedekt. Knelpunten De status quo van de huidige verzekerbaarheid is het resultaat van een langjarig complex ervaringskader. Een ontwikkelingsrichting naar meer private verzekerbaarheid blijkt dikwijls af te hangen van algemene condities, zoals de op de Nederlandse markt voor rampschade aangeboden (her)verzekeringscapaciteit, de mate van succesvolle terugdringing van antiselectie en moreel risico, en de beschikbaarheid van cijfermateriaal om risico's te kunnen prijzen. De impact van de condities is aanwezig bij alle ramptypen, maar zal wel per type verschillend uitpakken. Nieuwe informatie en een andere, transparante verdeling van taken, rechten en plichten tussen alle betrokken partijen - overheid, verzekeraars, herverzekeraars, herverzekeringsintermediair, bedrijven en burgers - zullen moeten fungeren als aanjagers om op zinvolle wijze deze ingewikkelde houdgreep waarin partijen elkaar gijzelen te willen herzien. Zij zullen dan wel alle hun eigen belangen zichtbaar moeten maken, rollen expliciteren en met elkaar moeten communiceren. Nieuwe informatie Nieuwe informatie die de status quo beïnvloedt is de maatschappelijke individualiseringstrend. Het kabinet sluit daar op aan door uit te gaan van meer eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Impliciete solidariteit die ten grondslag ligt aan overheidssteun nadat een ramp zich heeft voorgedaan kan minder vanzelfsprekend worden. De verzekering tegen financiële schade zal dan meer direct ten laste moeten komen van degenen die feitelijk risico lopen en daarop invloed kunnen uitoefenen. Het risicobewustzijn moet toenemen en meer in lijn komen met de feitelijke risico's. Meer expliciete risicosolidariteit dus. Meer eigen verantwoordelijkheid voor de toenemende risico's door burgers en bedrijven zien we ook terug in de discussie over pensioenen (minder zekerheid over een waardevast pensioen, geen vanzelfsprekende dekking tegen de kosten van langlevenrisico) en de sociale zekerheid (verminderde dekking tegen werkloosheid, kariger publieke arbeidsongeschiktheidsdekking). Het thema van een grotere private verzekerbaarheid van rampen is, met andere woorden, een beweging die past in een huidige maatschappelijke discussie van "minder overheid en meer markt". De adviesgroep heeft de indruk dat de maatschappelijke discussie over de explicitering van risico s van rampschade enigszins achterloopt bij die over pensioenen en sociale zekerheid. 1 Zie bijlage A voor een uitgebreide weergave van de verzekerbaarheid naar ramptype. p 5

De nieuwe informatie omvat verder dat risico s niet alleen anders gedeeld kunnen gaan worden, ze nemen ook toe. Het aantal rampen neemt toe en de omvang van rampschade lijkt te groeien. Hierdoor neemt de kennis over de aard van de rampen en de mogelijke financiële schade toe. Als dit leidt tot dusdanig meer statistische informatie over het optreden van rampen en samenhangende economische schade kan dit een grotere private verzekerbaarheid ondersteunen. Het is naar het oordeel van de adviesgroep vooral de rijksoverheid die invloed kan uitoefenen op een succesvolle doorbreking van de status quo. Overheidsrollen en marktcreatie De rolopvatting van de rijksoverheid over de vangnet- en preventietaken is essentieel voor de vraag hoe private partijen de kans op een houdbare creatie van markten van rampschade inschatten. De vangnettaak van de overheid kan de private verzekerbaarheid vergroten (limitering verzekeringsdekking bij zeer grote rampschade), maar juist ook daarvoor een obstakel vormen. Als hoeder van het algemeen belang zal de overheid zich opstellen als financier en organisator van een vangnet om (een deel van) de geleden schade aan gedupeerden te compenseren. In Nederland is dat vangnet in mei 1998 vastgelegd in de Wet Tegemoetkoming bij Schade door rampen en zware ongevallen, WTS. Zo lang, ondanks objectieve criteria ex ante, de verwachting bestaat dat ex post de WTS wel in werking zal treden - of anders wel ad hoc gecreëerde compensatiefondsen, zoals gebeurd is in Volendam en Enschede - zullen mogelijk gedupeerden weinig bereidheid tonen om zich te verzekeren. Waarom verzekeren als er een vangnet is? Er zal dan blijvend sprake zijn van een claimbewustzijn (afdwingen van een tegemoetkoming uit belastingen nadat een ramp zich heeft voltrokken) dan van risicobewustzijn (vooraf premie betalen om de financiële gevolgen van een ramp zo veel mogelijk gedekt te hebben). De preventietaak van de overheid is essentieel bij het onderhoud van alle publieke infrastructuur. In Nederland neemt als gevolg van klimaatverandering het overstromingsrisico toe. Het aanbod van herverzekeringscapaciteit zal slechts dan kunnen toenemen als de kans op overstroming calculeerbaar is en voldoende klein blijft. Vanzelfsprekend kan de overheid een gewenste toename aan preventietaken ook delegeren (ook binnen de overheid, bijvoorbeeld aan waterschappen) of verplicht opleggen aan bedrijven. Op het terrein van schadecompensatie en preventie kan de overheid een initiërende, een begeleidende en een regulerende rol vervullen om nieuwe segmenten op de private verzekeringsmarkten te doen ontstaan.steeds is dan relevant dat er duidelijke afspraken worden gemaakt over de verantwoordelijkheid van partijen met betrekking tot aansprakelijkheid. Deze afspraken kunnen leiden tot een vermindering van het (politiek) moreel risico door het zoveel mogelijk in een hand brengen van de kosten en baten van preventie. Dit laatste kan ook bewerkstelligd worden door partijen contractueel aansprakelijkheid te laten aanvaarden. Ook kan de rijksoverheid zich als herverzekeraar op de verzekeringsmarkt begeven. Zij is dan bijvoorbeeld deelnemer aan een pool, waarin de dekkingscapaciteit voor een nauwkeurig omschreven risico bijeen wordt gebracht door burgers (eigen risico), verzekeraars (eigen behoud), herverzekeraars (door verzekeraars gecedeerd) en overheid (laatste dekkingslaag of de niet verzekerbare top). De verzekeringscapaciteit neemt dan toe, terwijl de deskundigheid van de markt volop wordt gebruikt bij de inschatting van catastrofale risico's. De private verzekeringscapaciteit kan hierdoor ook toenemen. p 6

Samenvattend kan worden gesteld dat het in essentie gaat om twee knelpunten die een grotere private verzekerbaarheid frustreren. De eerste is een onvoldoende duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheid van partijen in termen van aansprakelijkheid bij een te overwegen verruiming van de markt voor rampschade. Een tweede knelpunt is een te weinig expliciete afbakening van de rol van de WTS, waardoor bij private partijen de bereidheid afwezig is om zelf verzekeringsarrangementen af te sluiten. Met nadruk zij opgemerkt dat er naast de hier bovengenoemde algemene condities en knelpunten er tal van meer specifieke omstandigheden per ramptype van invloed zijn, met een verschillend effect op de verzekerbaarheid, bezien naar schadecategorie en naar locatie. Een meer precieze uitwerking valt buiten het bereik van deze quick scan. Terugdringing knelpunten De mate waarin de knelpunten kunnen worden teruggedrongen indiceert de verwachting over een uitbreiding van de private verzekerbaarheid. De verzekeringstheorie geeft overigens duidelijk aan dat er altijd onverzekerbaarheid zal blijven bestaan, zowel privaat als publiek. Veeleer gaat het om de vraag onder welke condities en in welke mate de markt de risicodekking door de overheid kan overnemen. Een vijftal factoren zijn van invloed op deze knelpunten. Risicobewustzijn omhoog Eerst en vooral zal het risicobewustzijn van mogelijke gedupeerden omhoog moeten. Als gevolg van een gebrekkig risicobewustzijn met betrekking tot catastrofale rampen hebben veel gedupeerden namelijk geen enkele prikkel om tot afsluiting van een private verzekering over te gaan. Het zodanig veranderen van de risicoperceptie dat de subjectieve risico-inschatting (meer) overeenkomt met de objectieve risico s is echter een langdurig proces dat veel communicatie vergt. Verzekeringsplicht Ten tweede vereist de ontwikkeling van nieuwe schadesegmenten een (aflopende) ondersteuning door de overheid door het verplicht stellen van bepaalde verzekeringen. In dit verband is de uitspraak van de Raad van State van belang dat als iedereen zich moet verzekeren er sprake is van een belasting. Daarom is een transparante risicodiversificatie en dus premiedifferentiatie belangrijk: homogeen risico verdelen via premiedifferentiatie over veel verzekerden, of heterogeen risico (bijvoorbeeld één waterpolis) verdelen over veel aanbieders. Aantrekken private dekkingscapaciteit Ten derde is de huidige dekkingscapaciteit van herverzekeraars gerelateerd aan de hiervoor beschreven status quo. Ook de capaciteit van de kapitaalmarkt is vooralsnog beperkt. Tot het moment dat de kapitaalmarkt een belangrijkere rol gaat spelen, blijft de positie en rol van herverzekeraars cruciaal om tot een verhoging van de voor Nederland beschikbare dekkingscapaciteit te komen. Markttransparantie Ten vierde laat de verzekeringstheorie zien dat de verzekeringsmarkt het beste functioneert als alle partijen zoveel mogelijk toegang hebben tot dezelfde informatie. Realisering van dit marktgedrag vereist echter een bemiddeling van professionele brokers en rating agencies om de asymmetrische informatie tussen primaire verzekeraars en herverzekeraars zoveel als mogelijk te verminderen. Meer uniforme verslaggeving door herverzekeraars helpt ook. p 7

Politiek moreel risico Ten vijfde maakt de theorie duidelijk dat de overheid zich bewust moet zijn van het feit dat politiek moreel risico de private verzekerbaarheid van rampen sterk kan beïnvloeden. Deze problematiek kan (gedeeltelijk) worden opgelost door met verzekeraars afspraken te maken over bepaalde randvoorwaarden waaronder de verzekeringsmarkt haar werk zou moeten doen. De mogelijkheid om de overheid aansprakelijk te stellen in geval van nalatigheid speelt hierbij een belangrijke rol. Risico in opstartfase Met de terugdringing van deze knelpunten zal een gat kunnen ontstaan in de dekking die de markt geeft en de compensatie die de WTS biedt. Dit gat is van belang, omdat het bestaan daarvan de markt een prikkel geeft om zelf arrangementen op te zetten en uit te breiden. Zo n gat herbergt echter het gevaar dat - mocht zich in een dergelijke opstartfase een ramp voordoen - de WTS ex post (of een spontaan gecreëerd compensatiefonds) toch van toepassing wordt verklaard. In dat geval is de kans groot dat de private markt (opnieuw) wordt verdrongen. Ook andere partijen die bewust opereren in het gat tussen WTS en private markt, zoals het Nationaal Rampenfonds of ad hoc regelingen, kunnen een negatief effect hebben op het risicobewustzijn. Buitenlandse ervaring Van belang is te vermelden dat naar bestaande oplossingen uit het buitenland goed moet worden gekeken, maar dat deze niet altijd kopieerbaar zijn om hier te lande bestaande knelpunten terug te dringen. Ten eerste kunnen de institutionele verhoudingen tussen landen totaal verschillen. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de waterschappen en hun democratische signatuur. Ten tweede kan het belang om met een goede regeling te komen tussen landen sterk verschillen. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat de gemiddelde of maximale schadelast als percentage van het Bruto Nationaal Product tussen landen sterk zal verschillen. Zo zal het voor Nederland belangrijker zijn om een goede regeling voor het ramptype overstromingen in het leven te roepen dan het voor Engeland of Frankrijk is. Ten derde kan de werking van maatregelen tussen landen sterk verschillen omdat landen nu eenmaal sterk van elkaar verschillen ten aanzien van de (perceptie op) kansen dat een ramp zich voordoet en de schade die daarmee gepaard gaat. Zo kan verplichte pooling van een overstromingsverzekering aan opstal- en inboedelverzekeringen in een land waarin zowel het overstromingsrisico als de schadelast relatief gering is prima werken terwijl dit niet het geval hoeft te zijn in een land als Nederland. Vergroting ruimte private verzekerbaarheid Een vergroting van de ruimte voor private verzekerbaarheid is het resultaat van samenspraak tussen overheid en (her)verzekeraars. Beleidsopties die de overheid kan overwegen om de verzekerbaarheid van rampen in algemene zin te vergroten zijn: Het verplicht stellen van verzekeringen voor bepaalde groepen. Een belangrijk onderdeel van zo n verplichting is de reikwijdte: welke partijen moeten een verzekering afsluiten en welke partijen niet? Daarbij schuilt het probleem vooral in het gevaar van een te ruime dekkingsverplichting. Een verplichting tot verzekering kan overigens gepaard gaan met een differentiatie van premies naar risicoklasse (bijvoorbeeld naar de overstromingsgevoeligheid van bepaalde gebieden). p 8

Het verhogen van de dekkingslimiet in bestaande aansprakelijkheidsverzekeringen is een tweede optie. Met een verhoging van de dekkingslimiet wordt de kans verminderd dat partijen die schade hebben geleden geen schadevergoeding krijgen. Door het verhogen van het eigen risico kan de dekkingslimiet omhoog. Daarnaast is bij schade boven de dekkingslimiet ook het eigen vermogen van de veroorzaker aan te spreken (als dat vermogen groot genoeg is). Hierbij dient rekening te worden gehouden met bestaande internationale verdragen. Uitbreiden van de polisdekking, zoals bijvoorbeeld in het geval van overstromingen als gevolg van hemelwater is een derde optie die de overheid in samenwerking met de bedrijfstak kan inzetten. Vaak kan dit echter alleen in samenhang met andere maatregelen, bijvoorbeeld omdat andere partijen dan de contractpartijen invloed uit kunnen oefenen op het risico door middel van preventie. In het geval van overstromingen als gevolg van hemelwater kan daarbij gedacht worden aan een meer uitgebreide rol van waterschappen. Een vierde optie is de totale schadelast te maximeren (een plafond). Dit sluit aan bij de eisen die De Nederlandsche Bank stelt als prudentiële toezichthouder van verzekeraars. De acceptatie van ramprisico door een primaire verzekeraar moet stroken met zijn financiële draagkracht. Maximering van de totale schadelast brengt een uitvoeringsvraagstuk met zich mee. Als de schade groter is dan het plafond moet het beschikbare vermogen via een bepaalde sleutel worden verdeeld over de rechthebbenden. Op dit moment is er onvoldoende kennis over de frequentie waarmee een aantal typen rampen zich voordoet en wat de verwachte omvang van de schade is. Een vijfde optie is om bij de overheid (wetenschappelijke) kennis en statistieken op te bouwen, en te stimuleren dat er meer uitwisseling van gegevens tussen (her)verzekeraars over deze rampen komt. Prognose Voor een globaal overzicht van wat volgens de adviesgroep de toekomstige verzekerbaarheid zou kunnen worden, zijn de rampen verdeeld in drie categorieën: Solution within Reach, Partly affordable en Challenging & Complex. De indeling in deze drie categorieën is gebaseerd op (1) de mate waarin de schade voortvloeiend uit een bepaald type ramp op dit moment privaat verzekerbaar is; en (2) de mate waarin er op dit moment zicht is op efficiënte oplossingen die de private verzekerbaarheid vergroten. De onderstaande tabel geeft een opsplitsing weer van ramptypen naar categorieën 1. 1 Zie bijlage A voor een uitgebreide weergave van de mogelijk toekomstige verzekerbaarheid. p 9

Categorie Solutions within Reach Partly affordable Challenging & Complex Omschrijving ramp Bedreiging volksgezondheid/ziektegolf Natuurbranden Rampen op afstand Verkeersongevallen op het land Overstromingen: hemelwater Branden in grote gebouwen Ongevallen in tunnels Instorting van grote gebouwen Extreme weersomstandigheden ICT rampen Luchtvaartongevallen Ongevallen met brandbare/explosieve stof in de open lucht Ongevallen met giftige stof in de open lucht Ongevallen op het water Paniek in menigten Terrorisme Uitval nutsvoorzieningen Overstromingen zonder dijkdoorbraak Overstromingen met dijk- en duindoorbraak Kernongevallen Verstoringen openbare orde Solutions within Reach In de categorie Solutions within reach zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid op dit moment geen echt probleem lijkt. Wel kunnen op ondergeschikte punten verbeteringen mogelijk zijn. De rampen die tot deze categorie behoren zijn: de bedreiging van de volksgezondheid, natuurbranden en rampen op afstand. Partly affordable In deze categorie zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid voor verbetering vatbaar is en waarvoor ofwel zicht bestaat op een concrete oplossing, ofwel de richting waarin deze oplossing gezocht moet worden is te indiceren. Voor een aantal rampen is een of meerdere knelpunten aanwezig waarvan op dit moment niet direct duidelijk is op welke wijze deze kunnen worden opgelost. Nader verdiepingsonderzoek is noodzakelijk. Challenging & Complex In deze meest gecompliceerde categorie zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid pas op langere termijn - en na het nodige aan fundamenteel onderzoek verricht te hebben - zou kunnen blijken. De omvang van de schade van deze ramptypen en daaraan gekoppeld de kosten van privaat verzekeren - kan zeer groot zijn. Dit laatste geldt vooral voor de rampen overstromingen met een dijkdoorbraak en kernongevallen. p 10

Advies: een routekaart opstellen én een begin maken Op basis van de ontwikkelde quick scan is het tweeledige advies aan de opdrachtgever: - ontwikkel een plan van aanpak dat bestaat uit een instrumenteel kader om initiatieven richting meer private verzekerbaarheid te beoordelen en communiceren ( routekaart ) - een start te maken met een analyse om schaderisico s van enkele specifieke ramptypen naar het private domein te brengen. Routekaart De adviesgroep raadt de overheid aan de opstelling van een routekaart op korte termijn ter hand te nemen. Uitzicht op meer private verzekerbaarheid is naar het oordeel van de adviesgroep vooral een kwestie van stuurmanskunst van de overheid om op basis van een door alle partijen gesteunde routekaart op zoek te gaan naar houdbare private dekking. De kaart is in essentie een transparant afwegingskader waarmee initiatieven richting meer private verzekerbaarheid op houdbaarheid kunnen worden getoetst: maatschappelijk, politiek en door de markt. De routekaart bevat verder een stappenplan waarin de overheid bekend maakt welke ramprisico s zij wil prioriteren. Van eminent belang is dat de overheid op deze wijze haar eigen expertise over verzekerbaarheid van ramprisico s verder opbouwt. Met een dergelijke routekaart neemt de overheid het voortouw om stap voor stap de dekkingscapaciteit van rampschade van de overheid te verminderen en die van de markt te doen vergroten. Voorstelbaar is dat de overheid een zogenoemde task force in het leven roept, bestaande uit deskundigen van de meest relevante ministeries, die als stuurgroep gaat fungeren. Het secretariaat zou kunnen worden belegd bij een ministerie, of kunnen worden uitbesteed. Om te voorkomen dat de overheid - als gevolg van tijdelijke maatregelen die zij neemt - permanent een rol zal spelen als (her)verzekeraar kan zij in dat stappenplan vastleggen of tenminste de strategie bekend maken wanneer zij zich terugtrekt uit de verzekeringsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de capaciteit die op een bepaald tijdstip is opgebouwd. Bouwstenen voor de legenda De adviesgroep acht een zestal bouwstenen essentieel die moeten worden uitgewerkt en waarvan het resultaat een plaats moet krijgen in de legenda van de routekaart. - Communicatie en voorlichting Ten eerste zal een communicatie- en voorlichtingsprogramma over de toenemende risico s en ondersteunend voor meer risicobewustzijn in de samenleving onderdeel moeten zijn van de routekaart. De door het ministerie van Verkeer & Waterstaat aangezwengelde discussie over de toegenomen risico s van overstroming als gevolg van klimaatverandering is een stap in de goede richting. - Kader voor gewenstheid private dekking Ten tweede zal er een kader moeten worden ontwikkeld die de mate van maatschappelijke gewenstheid van meer private dekking indiceert. Dan wordt het mogelijk om de voor- en nadelen van verschillende maatregelen consistent tegen elkaar af te wegen. Daarmee ontstaat inzicht in de wijze waarop de samenleving het beste om kan gaan met de risico s verbonden aan de diverse rampen alsmede welke partijen het beste in staat zijn om bepaalde risico s te dragen. Ook kan met het kader inzicht worden verkregen in de samenhang tussen beleidsmaatregelen enerzijds en (welvaarts)effecten anderzijds. Hiermee kan in een vroegtijdig stadium worden aangegeven waar de belangrijkste beleidsrisico s liggen en op welke wijze deze kunnen worden ondervangen. p 11

- Verdere objectivering beroep op WTS Ten derde zal energie gestoken moeten worden in een verdere objectivering van criteria voor een succesvol beroep op de WTS. Achterliggende vragen zijn de mate en onder welke omstandigheden de overheid ex post compensatie moet blijven bieden en, parallel daaraan, in welke mate partijen zich privaat moeten of kunnen verzekeren. Verder is relevant op welke wijze de overheid het beste financiële dekking kan regelen voor schade uit rampen waarvoor zij besluit compensatie te geven, en de wijze waarop dit institutioneel moet worden ingevuld. - Borging bestuurlijke houdbaarheid WTS Ten vierde is een gecompliceerd punt de bestuurlijke houdbaarheid van een nader geobjectiveerde WTS, nadat een ramp zich heeft voltrokken. Essentieel is om te voorkomen dat er toch weer compensatie uit belastingmiddelen aan slachtoffers politiek wordt afgedwongen. Die kans kan alleen kleiner worden als spontane acties van solidariteit met de slachtoffers op een dusdanige wijze kunnen worden gekanaliseerd dat de ruimte voor een nieuwe markt voor rampschade niet onmiddellijk verdwijnt. Er is innovatie nodig om een nieuw, houdbaar evenwicht te vinden tussen het grote belang van mededogen, slachtofferhulp en betrokkenheid enerzijds en een mindere schadecompensatie van overheidswege anderzijds. - Transparante rollen Ten vijfde is belangrijk dat de overheid haar mogelijke en politiek gewenste rollen op een routekaart transparant maakt. Naast rollen op gebied van wetgever (bijvoorbeeld een verhoging van plafonds van wettelijke aansprakelijkheid), regulator, initiator (opzetten van pools) en hoeder van zorg voor iedereen (vangnettaken) zijn de rollen van de rijksoverheid als herverzekeraar of als kapitaalmarktpartij relevant. Denkbaar is dat voor sommige ramptypen de overheid koper en risicodrager is van kapitaalmarktproducten zoals catastrophe bonds. Een belangrijk facet is ook de mate van aansprakelijkheidsstelling (incentives voor preventie) die kan worden georganiseerd bij andere overheden zoals waterschappen, rijkswaterstaat en provincies. Verkeer & Waterstaat is op dit terrein al explorerend bezig. - Kwantificering herverzekeringscapaciteit Ten zesde is nodig dat de private herverzekeringscapaciteit voor de Nederlandse markt nader wordt geanalyseerd en gekwantificeerd. Daarover is niet zo veel bekend. Herverzekeraars zijn vanzelfsprekend bereid om onder voldoende gunstige marktvoorwaarden meer capaciteit te alloceren voor ramprisico s in Nederland, maar tegelijkertijd neemt de internationale concurrentie van de markt voor rampschade toe. Herverzekeraars diversifiëren uiteraard hun passivarisico s, maar secureren hun dekkingskapitaal ook naar ramptype en geografische locatie. Verwacht mag worden dat wereldwijd opererende herverzekeraars meer belangstelling krijgen voor de Nederlandse rampenmarkt als Nederland internationaal meer van zich doet spreken. Een begin Begonnen zou kunnen worden met de beleidsvoorbereiding die gericht is op ramprisico s waarover al tamelijk veel expertise aanwezig is, of waar goede buitenlandse voorbeelden van bestaan. Dat geldt met name voor de ramptypen die de adviesgroep rekent tot solution within reach en partly affordable. Gedacht kan worden aan natuurrampen, luchtvaartongevallen, ongevallen op het water en de uitval van nutsvoorzieningen, of rampen waarvan de politieke wenselijkheid groot is. Met de aldus opgedane kennis kunnen meer complexe ramptypen worden geanalyseerd, zoals overstromingen. p 12

1 Inleiding Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft Andersson Elffers Felix (AEF) gevraagd een quick scan uit te voeren over (on)verzekerbare schade. De quick scan zou een platform moeten bieden en een ontwikkelingsrichting kunnen schetsen voor een mogelijke vergroting van de private verzekerbaarheid van de financiële gevolgen van rampschade. De quick scan is uitgevoerd in het kader van het rapport "Solidariteit met beleid" van de Commissie Tegemoetkomingen bij Rampen en Calamiteiten (CTRC). Dit rapport is in maart 2005 aan het kabinet aangeboden. De CTRC benadrukt in haar studierapport de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven om zich adequaat te verzekeren tegen rampschade. Haar uitgangspunt is dat voor vergoeding van rampschade allereerst een beroep moet worden gedaan op het aansprakelijkheidsrecht, het verzekeringsrecht en het sociaal zekerheidsrecht. Pas als er sprake is van onverzekerbare schade of schade die door omvang zo groot is dat aansprakelijkheid en verzekering nimmer een reële kans op succes kunnen bieden, zou er een beroep mogelijk moeten zijn op een vangnet van de rijksoverheid in de vorm van een nationaal solidariteitsfonds. Zij heeft echter geconstateerd dat thans op (deel)markten sprake is van onverzekerbaarheid, waardoor dit uitgangspunt niet volledig tot zijn recht kan komen. Gedupeerden blijven met bepaalde schade zitten omdat deze als onverzekerbaar te boek staat of omdat schadeveroorzakers niet of onvoldoende verzekerd blijken te zijn tegen de betreffende risico s. De CTRC merkt over een vergroting van private verzekerbaarheid op 1 : "Bepaalde risico's zijn moeilijk verzekerbaar. Onzekerheden over de kans op de realisering van het risico en over de omvang van de mogelijke schade spelen een rol. Dat betekent echter niet dat de grens tussen verzekerbare en onverzekerbare risico's niet is te verleggen; men vergelijke de recente ontwikkelingen rond de uitbreiding van het verzekeren van water- en/of regenschade (...) Zo is bij Europese verordening bepaald dat standaardpolisvoorwaarden geen systematische uitsluiting mogen bevatten van specifieke soorten dekking, zonder uitdrukkelijk in de mogelijkheid te voorzien dat de dekking bij overeenkomst kan worden ingesloten." Aanbeveling 12 van de CTRC luidt in verband hiermee als volgt: " Voor zover bepaalde risico's nu onverzekerbaar worden geacht, is studie naar die veronderstelde onverzekerbaarheid op zijn plaats. Brancheorganisaties en de overheid kunnen de onverzekerbaarheid van bepaalde risico's terugbrengen; een optreden als herverzekeraar moet door de overheid niet bij voorbaat worden afgewezen" De quick scan kan een rol spelen bij de formulering van een kabinetsstandpunt over het rapport van de CTRC. De verzekerbaarheid van calamiteitenrisico s is complexe materie. Het huidige samenstel of "evenwicht" van de combinatie van private dekking en een vangnetfunctie van de rijksoverheid (de Wet Tegemoetkoming bij Schade door rampen en zware ongevallen, WTS) is het resultaat van vele jaren "trial & error" om de financiële gevolgen van rampschade zo veel mogelijk te dekken, respectievelijk te compenseren uit premie en belastinginkomsten. 1 CTRC, Solidariteit met beleid. Eindrapport, blz 55. December 2004 p 13

De rijksoverheid is in dat samenstel altijd de onderliggende partij omdat een vangnet per definitie moet opvangen wat niet privaat is gedekt. Alle partijen lijken elkaar vast te houden in een ingewikkelde houdgreep. Zodra de rijksoverheid een stuk van de compensatie die een vangnet biedt wil privatiseren is er weerstand bij partijen die een rol spelen in het huidige samenstel. Immers, de (kosten van) risico's zullen anders worden verdeeld tussen verzekeraars en rijksoverheid en er zijn inkomenseffecten als gevolg van hogere premies, zowel bij burgers als bij bedrijven. Bij een privatisering is verder van belang dat burgers en bedrijven zich meer bewust worden van de toenemende risico's die ze in de toekomst mogelijk zelf tegen hogere premies moeten verzekeren. Dat bewustwordingsproces kost tijd en overredingskracht. Bovendien zal de rijksoverheid duidelijk moeten maken dat al datgene aan typen rampen dat privaat verzekerbaar is het bereik van de WTS vermindert. Hier ligt een analogie met de privatisering van de sociale zekerheid. Gesteld kan worden dat een grotere private verzekerbaarheid een vraagstuk is van de vormgeving van nieuwe segmenten van een verzekeringsmarkt, en van de condities waaraan voldaan moet worden wil een dergelijke markt robuust worden. De rijksoverheid heeft hier naar de opvatting van de adviesgroep altijd een initiërende rol; anders was zo'n marktsegment wel "spontaan" ontstaan. De toegenomen terrorismerisico's en de toegenomen kans op grote financiële schade als gevolg van klimaatveranderingen hebben de aandacht voor de private verzekerbaarheid vergroot. De huidige discussie in Nederland over de verzekerbaarheid van waterschade is hiervan een voorbeeld. Enkele maatschappelijke trends wijzen ook in een richting meer private verzekerbaarheid, zoals een door de samenleving gewenste grotere rol voor marktwerking voor (delen van) de sociale zekerheid en een toenemende wetenschappelijke en statistische expertise over rampschade bij verzekeraars, herverzekeringsintermediair en herverzekeraars. Uiteindelijk zijn deze partijen de deskundigen die de uitdaging van marktvergroting oppakken en vormgeven. Als startpunt van een discussie is van belang wat de gedragsmatige gevolgen zijn van aanbieders (verzekeraars) en vragers (gedupeerden bijvoorbeeld) bij het voortzetten van de huidige situatie, vergeleken met één waarin de private verzekerbaarheid groter wordt. Elke vorm van dekking genereert sowieso een moreel risico. In vele vormen van verzekeringsdekking is dit risico tot aanvaardbare proporties teruggebracht door aanvullende maatregelen (eigen risico, meer informatieverschaffing en -bevraging, controle en preventie). In zijn algemeenheid geldt wel dat het moreel risico toeneemt als collectiviteiten groter en daarmee anoniemer worden (dit vergroot de kans op afwentelingsgedrag door individuen op een collectief). Een grotere private verzekerbaarheid zal het optreden van moreel risico kunnen verminderen, en diegenen een prijs laten betalen die ook feitelijk een risico lopen. Verder is essentieel om te bezien of er voldoende cijfermateriaal voorhanden is, of kan worden opgebouwd, om op basis van kanssystemen op transparante wijze tot correcte, ten minste kostendekkende premies te komen. De rol van internationaal werkzame herverzekeraars is hierbij cruciaal, mede ook wanneer het gaat om het genereren van nieuwe verzekeringscapaciteit voor nieuwe risico s. Binnen de EU staat Nederland bekend om zijn open grenzen voor herverzekeraars 1. 1 Met de onlangs van kracht geworden Europese herverzekeringsrichtlijn zal de Europese markt voor herverzekeraars meer open worden. Gelet op de beperkte reikwijdte van deze richtlijn zal Nederland voorlopig nog wel een van de meest open herverzekeringslanden blijven. p 14

Bij zowel de gezamenlijke opbouw van statistieken als een (gezamenlijk) overleg met herverzekeraars is het wel zaak dat tijdig de mededingingsrechtelijke aspecten worden bezien 1. De nu grotere private verzekerbaarheid van HIV patiënten 2 is een succesvol recent voorbeeld van een gezamenlijke opbouw van nieuwe risicostatistieken. Adequate beantwoording vraagt dus naar onze opvatting: inzicht in internationale verschillen in (opvattingen over) verzekerbaarheid, overzicht over veranderende opvattingen in de tijd bezien, inzicht in de techniek van verzekeringen en - bovenal - inzicht in de relaties die er zijn tussen de internationale verzekeringssector en de samenleving. Een wezenlijk deel van het bewerkstelligen van een grotere verzekerbaarheid vereist, naar het oordeel van de adviesgroep, overleg tussen alle actoren en een routekaart om aan de hand van een zorgvuldige agenda doelgericht en stap voor stap nieuwe marktsegmenten succesvol te creëren. Het rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft de opdracht en de werkwijze waarop de quick scan is uitgevoerd. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 een op de opdracht toegesneden theoretisch kader behandeld. Dat kader is richtinggevend voor de door de adviesgroep geschetste mogelijkheden van meer private verzekerbaarheid. In hoofdstuk 4 staat een matrix centraal waarin we stap voor stap, per type ramp en globaal per schadecategorie, scannen wat de huidige en mogelijk toekomstige verzekerbaarheid is. In hoofdstuk 5 wordt door gebruikmaking van een routekaart mogelijke vervolgstappen aangereikt. In bijlage 1 staat de lijst van geraadpleegde literatuur, in bijlage 2 de lijst met geraadpleegde experts, leden van het adviesteam en leden van de begeleidingsgroep. Bijlage A bevat de matrix op detailniveau. In bijlage B staat een overzicht van internationale vergelijkingen uit de OECD literatuur. 1 Bij de creatie in Nederland in 2003 van het NHT (gedeeltelijk dekking van terrorismerisico s) hebben de minister van Financiën en de NMa het mogelijk gemaakt dat verzekeraars gezamenlijke afspraken konden maken. 2 Voor een samenvattend en praktisch overzicht van de stand van zaken: R.F.J.M. Kneepkens, Verzekerbaarheid HIV en de HIV-Gedragscode. Het Verzekerings-Archief, aflevering 2005 1/2 p 15

2 Scope en werkwijze 2.1 Opdracht en scope De quick scan geeft een uitwerking aan de aanbeveling van de Commissie Tegemoetkoming bij Rampen en Calamiteiten (CTRC) om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van grotere verzekerbaarheid. Het doel van de quick scan is drieledig: 1 een inventarisatie van de (deel)markten waar de verzekeringsmarkt nog niet optreedt of nog niet heeft kunnen optreden 2 inzicht geven in de mogelijke oorzaken (knelpunten) van het onder 1 genoemde 3 aangeven wat gedaan zou kunnen worden om de onder 2 genoemde knelpunten weg te nemen. De in de quick scan volgens de opdracht te beantwoorden vragen zijn: 1 Welke risico s zijn niet of moeilijk in Nederland verzekerbaar en waaruit blijkt dit bij verzekeraars, bedrijven of particulieren? 2 Welke belemmeringen worden daarbij ervaren (bijvoorbeeld nationale of EU-regelgeving, aard risico s, beperkte capaciteit)? 3 Welke (objectieve) redenen zijn aan te geven waarom vergelijkbare risico s in het buitenland wel verzekerbaar zijn (ook overstromingsrisico s)? 4 Welke rol kunnen brancheorganisaties of collectieve verzekeringsovereenkomsten spelen? 5 Hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de nationale verzekeringssector? 6 Hoe zou de verzekerbaarheid van bepaalde risico s bevorderd kunnen worden? (veroorzakers van maatregelen en werking verzekeringssector)? 7 Welke alternatieve verzekeringsvormen zijn naast de traditionele verzekeringsvormen mogelijk/realistisch/haalbaar (vb. onderlinge waarborgmaatschappij, fonds, (rijksoverheid als) herverzekeraar)? 8 Op welke wijze zou de rijksoverheid een bijdrage kunnen leveren om de verantwoordelijkheid van de verzekeringssector, bedrijven en burgers beter vorm te kunnen laten krijgen (denk aan faciliteren bij voorlichting over risicobeheer, vergelijk ook bestaande instrumenten waarbij de rijksoverheid een rol speelt of heeft gespeeld)? Om tot een goede inschatting te komen van de opties zal eerst duidelijk overzicht moeten worden verkregen over het type ramp/risico en de impact ervan in termen van schade. Dan kunnen we een weging doen van verzekerbaarheid en rechtseconomische aspecten die aan zo'n verzekering vastzitten om vervolgens in een bestuurlijke afweging voor een bepaalde vorm van tegemoetkoming te kiezen. Voor iedere categorie ramp/calamiteit/financieel risico doorlopen we dan het volgende proces: p 16

soorten rampen geografisch risico profiel categorieën rampen calamiteiten risico s rechts economische aspecten verzekerbaarheid knelpunten Ondersteuning bestuurlijk oordeel De gedachte achter het proces is dat er op basis van een categorisering van rampen een heldere context ontstaat om tot een ontwikkelingsrichting te komen over een publieke tegemoetkoming of een private verzekering. Naast het type ramp speelt het geografisch risicoprofiel hierbij een rol. In ons deel van Europa hebben we bijvoorbeeld een beperkt risico op een tropische orkaan categorie 5. Daarentegen is Nederland door zijn ligging een land dat risicogevoelig is voor (extreme) wateroverlast. Per ramptype kan vervolgens een risico-inschatting (expert view) plaatsvinden wat leidt tot een indicatief standpunt over een grotere private verzekerbaarheid. Tevens zal per type bezien worden welke rechtseconomische aspecten een rol spelen in de verzekerbaarheid en in het gedrag van marktpartijen, waaronder de verzekerden. Hierbij is de juridische vormgeving van de risicodeling tussen partijen van groot belang. Het bestuurlijk oordeel is een weging van alle aspecten, zoals bijvoorbeeld bij oogstschade: welke bijdrage kan rijksoverheid doen om een premie voor boeren betaalbaar te maken. Aan het einde van het proces ligt er per categorie een lijstje met keuzemogelijkheden en uitwerkingen die een bestuurlijk oordeel kunnen ondersteunen. p 17

Voor de uitvoering van de opdracht is een ruwe scan opgesteld die met name op overzichtelijke wijze de huidige verzekerbaarheid per ramptype weergeeft. Half november is de scan toegelicht aan de begeleidingsgroep. Op basis van deze bijeenkomst is de opdracht licht bijgesteld. Tussen half november en 10 december heeft de adviesgroep het concept rapport van de quick scan opgesteld, om het op 13 december aan de volledige begeleidingsgroep, die belast is met de voorbereiding van een kabinetsstandpunt over het rapport van de Commissie Borghouts, toe te lichten. Naar aanleiding van deze bijeenkomst is het conceptrapport aangepast en half januari besproken met experts. Na de expertbijeenkomst is het rapport en daarmee de opdracht afgerond. Tijdens het gehele proces heeft de projectleider regelmatig overleg gehad met de opdrachtgever over de voortgang. Bij de verdere invulling van de opdracht is vooralsnog beperkt aandacht besteed aan de juridische invalshoek. In het vervolgtraject dient rekening te worden gehouden met nationale en internationale regelgeving. Ook is beperkt gekeken naar de organisatie en proceskant van de verzekerbaarheid. Verder is geen aandacht geschonken aan de wijze waarop economische schade ( economic loss ) wordt vastgesteld. Dat is op zich al een complex vraagstuk. De schade kan bijvoorbeeld sterk toenemen door incompetente bereddering, onnodig tijdverlies en het onvoldoende tegengaan van spontaan optredend moreel risico. Verder kan er sprake zijn van schade aan economische waarde die op het moment van premievaststelling niet is meegenomen, zoals een teloorgang van natuurgebieden. Er is beperkt aandacht besteed aan alternatieve dekking via de kapitaalmarkt. Smartengeld valt buiten de scope van de quick scan. De quick scan richt zich op rampen waarbij in de huidige situatie (IST) sprake is van onvolledige verzekerbaarheid door private partijen. In onderstaande figuur is dit het gebied onder de eerste horizontale lijn. De adviesgroep geeft in de quick scan aan welk type rampen in de toekomstige situatie (soll) beter verzekerbaar zouden moeten zijn. Volledig privaat Privaat verzekerbaar (IST) 2.2 Werkwijze WTS De essentie van de opdracht is het opstellen van een scan van de huidige en toekomstige private verzekerbaarheid van rampen en calamiteiten. Meer in het bijzonder gaat het daarbij om: a) het construeren van een globaal maar zo compleet mogelijk overzicht van welke rampen in welke mate naar de huidige praktijk privaat verzekerbaar zijn b) een indicatieve uitwerking van de mogelijkheden van vergroting van de toekomstige private verzekerbaarheid van rampen c) aan dit overzicht toevoegen welke schadecategorieën vooral in het geding zijn bij private onverzekerbaarheid p 18

d) de rolopvatting en mogelijke rolinvulling ( script ) van actoren in een proces van vergroting te weten de overheden, verzekeraars, herverzekeraars en burgers e) de bestuurlijke en politieke houdbaarheid van een grotere private verzekerbaarheid bezien vanuit enkele knelpunten. 2.2.1 Overzicht van de actuele private verzekerbaarheid Bij de opstelling van een overzicht van private verzekerbaarheid naar typen ramp zijn de eerste drie vragen (pagina 10) van de opdracht opgevat als een weergave van de huidige verzekerbaarheid. De volgende indeling van rampen is voor de quick scan gebruikt: - Verkeersongevallen op het land - Overstromingen: hemelwater - Overstromingen zonder dijkdoorbraak - Overstroming met duin- en/of dijkdoorbraak - Kernongevallen - Bedreiging volksgezondheid/ziektegolf - Branden in grote gebouwen - Ongevallen in tunnels - Instortingen van grote gebouwen - Extreme weersomstandigheden - ICT rampen - Luchtvaartongevallen - Natuurbranden - Ongevallen met brandbare/explosieve stof in open lucht - Ongevallen met giftige stof in open lucht - Ongevallen op het water - Paniek in menigten - Rampen op afstand - Terrorisme - Uitval nutsvoorzieningen - Verstoringen openbare orde. Bij de inventarisatie van de actuele verzekerbaarheid is voorts een onderscheid gemaakt tussen de schade die kan worden gedekt op de aansprakelijkheidspolis van de veroorzaker en de dekking die mogelijke gedupeerden op de verzekeringsmarkt aangaan. Tezamen bepalen beide dekkingsvormen de private verzekerbaarheid van financiële schade als gevolg van rampen. Vanuit een theoretisch economische optiek is er veel voor te zeggen de dekking in de aansprakelijkheidssfeer te vergroten 1. Dit wordt vooral veroorzaakt door het feit dat op dit moment de dekking via de aansprakelijkheid in veel gevallen beperkt is. Reden is dat degene die aansprakelijk kan worden gesteld te motiveren is de financiële schade als gevolg van rampen zoveel mogelijk te voorkomen. Verzekeraars eisen bovendien veelal allerlei preventie, zoals naleving bouwvoorschriften, voldoen aan keurmerken en beveiliging, et cetera. De verzekeringscapaciteit via aansprakelijkheidsdekking is echter beperkt. In de eerste plaats is er niet altijd een veroorzaker in het spel, zoals bij een natuurramp. Vanuit de vraagzijde bezien speelt verder mee dat wanneer de aansprakelijkheidsdekking is aangegaan door bedrijven, een premie een kostenfactor is die de concurrentiepositie raakt. Nu al zijn vele (kleinere) bedrijven niet bereid of in staat een aansprakelijkheidsverzekering af te sluiten, laat staan dat een verruiming van de dekking in het geding is. 1 Ook de CTRC hanteert dit gezichtspunt. p 19

Het verplicht stellen van een aansprakelijkheidsverzekering is te overwegen als de potentiële schade te groot is voor een veroorzaker om te vergoeden, bijvoorbeeld bij de uitoefening van een risicovol beroep, eventueel in combinatie met een risicovolle vestigingsplaats. De hoogte van een actuarieel faire premie reflecteert de mate van risico. Dat een bedrijfsactiviteit stopt vanwege een hoge premie is niet het doel van de verzekeringsplicht, maar het gevolg van een economische afweging dat een activiteit kennelijk niet winstgevend is. Verzekeringskosten zijn immers reële kosten. De rijksoverheid heeft daarmee enige speelruimte om met een verplichtstelling te sturen bij een ontmoediging van een niet (meer) gewenste bedrijfsactiviteit, zoals vuurwerkfabricage. Een prohibitieve premie fungeert dan in feite als een maximale preventie. Voor meer exposed economische activiteiten is internationale oriëntatie belangrijk. Een verplichte dekking kan helpen, maar lijkt economisch pas zinvol als daarover internationale afspraken worden gemaakt. Een handicap van de aansprakelijkheidsdekking is het beperkte draagvlak van slechts één of enkele veroorzakers ('trechtervorming'). Vaak kan schade dan niet in die mate worden uitgesmeerd als dikwijls mogelijk is bij schadedekking door vele mogelijke gedupeerden. Een en ander leidt tot de volgende indeling volgens tabel 1. Tabel 1: actuele private verzekerbaarheid van rampen Type ramp ramp I (i=1,.,21) vraag 1 vraag 2 vraag 3 indicatief oordeel adviesgroep (weging) Verzekerbaar via veroorzaker Verzekerbaar via v gedupeerde rood/geel/groen rood/geel/groen Toelichting tabel 1 Per ramp en per vraag (per cel in de tabel) wordt een expertview gegeven ter zake van de verzekerbaarheid door de veroorzaker, respectievelijk, de gedupeerde. Vervolgens weegt de adviesgroep de drie vragen tot een oordeel over de mate van verzekerbaarheid, waarbij groen staat voor redelijk tot uitstekend verzekerbaar, geel voor matig tot redelijk verzekerbaar en rood staat voor niet tot matig verzekerbaar. Deze wordt achtereenvolgens bezien vanuit het perspectief van de veroorzaker (waarbij de verzekerbaarheid aan de kant van de gedupeerde niet wordt meegenomen) en vanuit het perspectief van de gedupeerde (waarbij de verzekerbaarheid aan de kant van de veroorzaker niet wordt meegenomen). De 'totale' verzekerbaarheid van een ramp wordt gegeven door de resultante van deze twee perspectieven. Zo is een ramp die goed verzekerbaar is aan de kant van de veroorzaker, maar niet aan de kant van de gedupeerde, prima verzekerbaar en vice versa. Daarnaast kan een ramp die zowel van de kant van de veroorzaker als van de gedupeerde matig verzekerbaar is, in zijn totaal prima verzekerbaar zijn, bijvoorbeeld omdat deze verzekeringen goed op elkaar aansluiten. p 20