gemeente Haarlemmermeer Nota van B&W Onderwerp Organisatie en aanpak terrorismebestrijding Schiphol Portefeuilehouder mr. A.Ph. Hertog Collegevergadering 26 april 2005 inlichtingen Herman Kroes (023 567 69 35) Registratienummer ^OO'O/ / ^ ^^"Z Samenvatting In bijgevoegd document "Organisatie en aanpak terrorismebestrijding Schiphol" wordt inzicht gegeven in de organisaties die betrokken zijn bij de terrorismebestrijding Schiphol. Geconcludeerd wordt dat vanuit het rijk een betere coördinatie tot stand moet worden gebracht om in ieder geval de informatiestroom richting het lokale gezag te verbeteren. Verder wordt uiteengezet welke maatregelen inmiddels op dit gebied zijn getroffen en welke maatregelen in de nabije toekomst noodzakelijk zijn. Inleiding De veiligheid van Schiphol is een onderwerp waar de laatste tijd veel (landelijke) aandacht naar uitgaat. De oorzaak hiervan is grotendeels gelegen in het feit dat Schiphol een belangrijke motor is van de Nederlandse economie, waarvan ook personen met kwade bedoelingen proberen te profiteren. Een aanslag op Schiphol zal immers voor veel (internationale) publiciteit zorgdragen, wat voor terroristen een middel kan zijn om aandacht voor 'hun zaak' te krijgen. Bij de veiligheid van Schiphol zijn erg veel partijen betrokken, zowel publieke als private partijen. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van veiligheid zijn verdeeld over al deze partijen. Dit brengt risico's met zich mee in de communicatie en gezagsuitoefening tijdens crises en de effectiviteit van de aanpak van veiligheidsproblemen. In bijgevoegde document wordt nader ingegaan op de organisaties die bij de veiligheid van Schiphol zijn betrokken en hoe de samenwerking en coördinatie tussen deze organisaties kan worden verbeterd. Verder wordt uiteengezet welke veiligheidsmaatregelen de komende tijd moeten worden genomen om de openbare orde zo goed mogelijk te handhaven en daden van terrorisme te voorkomen en/of de gevolgen ervan te beperken. Doelstelling De eerste doelstelling van bijgevoegd document is om helderheid te verschaffen over de vraag welke organisaties direct betrokken zijn bij de aanpak van terrorisme en op welke wijze ze tot elkaar in verhouding staan. De conclusie die hierbij getrokken wordt is de aanpak van de veiligheid op Schiphol op het rijksniveau beter moet worden gecoördineerd. De tweede doelstelling van het document is om inzicht te geven op de veiligheidsmaatregelen die inmiddels zijn genomen of nog moeten worden genomen ten
Onderwerp Volgvel 2 Organisatie en aanpak terrorismebestrijding Schiphol behoeve van de aanpak van de terrorismebestrijding. Betrokken partijen Bijgevoegd document is besproken met de eerstverantwoordelijken voor de aanpak van de openbare orde en terrorismebestrijding op Schiphol op lokaal niveau. Dit wil zeggen dat het besproken is met het openbaar ministerie (parket Haarlem), de Koninklijke Marechaussee (district Schiphol) en de politie Kennemerland. Ook met de exploitant van de luchthaven, Amsterdam Airport Schiphol (die een belangrijke rol heeft bij het handhaven van de 'goede orde' en beveiliging van de luchthaven) is de beleidsvisie besproken. Alle genoemde partijen hebben in het lokale Driehoeksoverleg aangegeven achter de inhoud van de het document te staan. Het document is verder afgestemd met de ontwikkelingen op regionaal niveau (ontwikkeling crisisbeheersingsregio) en de landelijke ontwikkelingen op het gebied van terrorismebestrijding. Middelen Ten behoeve van de uitvoering van de in bijgevoegd document genoemde maatregelen is vooral inzet van de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de politie Kennemerland benodigd. De Kmar heeft inmiddels extra formatie toegewezen gekregen van het Rijk, die hiervoor kan worden ingezet. De politie Kennemerland stelt momenteel een plan van aanpak voor de versterking van de buitenbewaking van Schiphol op. Indien ter uitvoering van dit plan extra formatie nodig is dan zal de minister van Binnenlandse Zaken worden verzocht deze formatie beschikbaar te stellen. De inzet van de gemeente richt zich met name op het voorbereiden en uitvoeren van procedurele en beleidsmatige maatregelen, die binnen de bestaande formatie zal plaatsvinden. Communicatie Het document is bedoeld voor een ieder die zich bezig houdt met de veiligheid rond Schiphol. Het document zal daarom naar deze mensen en organisaties worden verspreid. Ook zal het document ter kennis worden gebracht van de ministers van BZK en Justitie met het verzoek om de aanpak van de veiligheid op Schiphol vanuit het rijksniveau beter te coördineren. Dit verzoek heeft de burgemeester reeds eerder dit jaar aan de ministers gedaan. Bijgevoegd document kan dienen als extra onderbouwing van dit verzoek.
Onderwerp Volgvel 3 Organisatie en aanpak terrorismebestrijding Schiphol Besluit Op grond van het voorgaande hebben wij besloten om: Kennis te nemen van bijgevoegd document "Organisatie en aanpak van de Terrorismebestrijding Schiphol"; het presidium voor te stellen het document ter kennisneming aan te bieden aan de raad. Burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, namens deze, de portefeuillehouder, mr. A. Bijlage(n) 1
gemeente Haarlemmermeer Organisatie en aanpak terrorismebestrijding Schiphol mei 2005
7 Inhoudsopgave Inleiding 1 Organisatie aanpak terrorismebestrijding 4 1.1. Betrokken organisaties, bevoegdheden en verantwoordelijkheden 4 1.2. Ontwikkeling naar crisisbeheersingsregio 7 1.3. Conclusie 8 2. Maatregelen op gebied Terrorismebestrijding 10 2.1. Inleiding 10 2.2. planvorming en oefenen 10 2.3. Veiligheidsmaatregelen bij dreiging terrorisme 13 2.4. Rol Schiphol in het kader van Nationaal Alerteringssysteem 14 3. Overzicht vervolgstappen 16 Hog in gang te zetten maatregelen Bijlagen Afkortingenlijst Netwerkschema Kaart Schiphol
HaarUmmarmaar Inleiding De luchthaven Schiphol trekt jaar op jaar meer passagiers. Inmiddels bezoeken of vertrekken vanaf Schiphol elke dag ongeveer 115.000 mensen en werken er bij de verschillende bedrijven op Schiphol 57.000 mensen. Schiphol is hiermee een belangrijke motor voor de Nederlandse economie. De grote economische belangen die met de luchthaven zijn gemoeid en het grote aantal mensen dat zich dagelijks op Schiphol bevindt maakt de luchthaven helaas ook aantrekkelijk voor lieden die hiervan misbruik willen maken. Een aanslag op Schiphol zal immers voor veel (internationale) publiciteit zorgdragen, wat voor terroristen een middel kan zijn om aandacht voor 'hun zaak' te krijgen. Doelstelling van dit document Inmiddels zijn zo veel organisaties bij de veiligheid van Schiphol betrokken dat het risico bestaat dat er onduidelijkheden gaan ontstaan over ieders bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De eerste doelstelling van dit document is daarom om duidelijkheid te verschaffen over de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van alle (overheids-)organisaties die bij de terrorismebestrijding van Schiphol zijn betrokken. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de maatregelen die inmiddels zijn getroffen om terrorisme te voorkomen of om de gevolgen van terrorisme te beperken. In het volgende hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de betrokken organisaties bij de terrorismebestrijding, waarbij ook wordt ingegaan op de ontwikkeling naar een crisisbeheersingsregio Amsterdam en omstreken. Hierbij wordt inzicht gegeven in de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bij terrorismebestrijding betrokken organisaties. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de organisatie van de terrorismebestrijding en de maatregelen die zijn of nog moeten worden genomen om deze bestrijding zo goed mogelijk vorm te geven.
7 Hi»rt«mm«riin«r 1. Organisatie terrorismebestrijding Schiphol In dit hoofdstuk zal in paragraaf 1.1 inzicht worden gegeven in de organisaties die het meesf betrokken zijn bij de terrorismebestrijding op en rond Schiphol. Daarna wordt in paragraaf 1.2 ingegaan op de ontwikkeling naar een crisisbeheersingsregio, die in de nabije toekomst een belangrijke rol zal spelen bij de aanpak van de terrorismebestrijding Schiphol. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf 1.3). 1.1 Betrokken organisaties, bevoegdheden en verantwoordelijkheden In het bij dit document gevoegde netwerkschema worden de posities en de relaties die deze organisaties tot elkaar hebben schematisch in beeld gebracht. In het bovenste gedeelte zijn de bestuurders aangegeven die verantwoordelijk zijn voor de openbare orde en terrorismebestrijding. Hieronder volgen de diverse dienstonderdelen die bepaalde verantwoordelijkheden hebben. Een pijl verwijst naar een bepaalde hiërarchische of wettelijke vastgelegde verhouding tussen twee partijen, terwijl een dubbele pijl 4 wijst op een informatiestroom tussen twee partijen. Onder een informatiestroom wordt verstaan de wederzijdse uitwisseling van informatie over openbare orde en terrorismebestrijding. t In het schema wordt de luchthaven verdeeld in drie gebieden, te weten: 'Airside' (het niet-openbare gebied 'achter' de paspoort- of toegangscontrole), 'Landside' (het openbare gedeelte van de luchthaven, zoals Plaza, het NS-station, de voorrijwegen, de kantoorgebouwen) en de directe omgeving van Schiphol. Voor ieder van de drie gebieden hebben verschillende overheidsorganisaties bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten aanzien van de terrorismebestrijding. Zo voert de Koninklijke Marechaussee politie- en beveiligingstaken uit op het Landside- en Airside-gedeelte, maar is de politie Kennemerland verantwoordelijk voor de veiligheid in de omgeving van de luchthaven. Hieronder worden de posities van de betrokken organisaties in het netwerkschema toegelicht: AAS Een centrale positie wordt ingenomen door de belangrijkste particuliere partij in het geheel, namelijk Amsterdam Airport Schiphol (AAS). Als exploitant van de luchthaven dient AAS te voldoen aan de luchtvaartwetgeving, waarin eisen worden gesteld aan onder meer de beveiliging van het Airsidegedeelte. AAS heeft om deze taak uit te voeren meerdere beveiligingsbedrijven ingehuurd en diverse fysieke voorzieningen getroffen. Ook is AAS eigenaar van bijna het gehele Landside-gedeelte van Schiphol. Ook voor dit gedeelte heeft AAS diverse beveiligingsfunctionarissen ingehuurd en fysieke voorzieningen getroffen. In de luchtvaartwetgeving is opgenomen dat de exploitant van een luchthaven verantwoordelijk is voor de 'goede orde' op de luchthaven. Hoewel dit begrip in de wetgeving niet is gedefinieerd, kan hieronder worden verstaan het 'ordelijk verloop van de dagelijks processen op de luchthaven.' Uiteraard is AAS als private partij beperkt in haar handhavingsmogelijkheden, waardoor zij voor de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving afhankelijk is van de gemeente en de Koninklijke Marechaussee. Ministerie van justitie, NCTb, NCBB en Beveiliging Burgerluchtvaart De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) is sinds 1 januari 2005 een onderdeel van het Directoraat-Generaal Rechtshandhaving van het ministerie van justitie, maar legt ook deels
verantwoordelijkheid af aan de minister van BZK. De NCTb is aangesteld om de werkzaamheden van de ministeries en diensten met betrekking tot terrorismebestrijding te coördineren. Onder de NCTb ressorteert de Nationaal Coördinator Bewaking en Beveiliging (NCBB) en de Directie Beveiliging Burgerluchtvaart. De NCBB is verantwoordelijk voor het uitvoeren van dreigings- en risicoanalyses en het uitvoeren van beveiligingsmaatregelen en de Directie Beveiliging Burgerluchtvaart richt zich op de beveiliging van burgerluchtvaart, bijvoorbeeld ter voorkoming van terroristische aanslagen. De bevoegdheden van laatstgenoemde directie richten zich op het Airside-gedeelte en een gedeelte van het Landside voor zo ver het de beveiliging van de burgerluchtvaart betreft. 7 Hairlammarmaar De NCTb adviseert de minister van justitie over het treffen van alle maatregelen die terrorisme moeten voorkomen. Het ministerie van justitie is eindverantwoordelijk voor de beveiliging burgerluchtvaart. Het stelt nadere regels vast met betrekking tot voorzieningen die zijn vereist ter beveiliging van de burgerluchtvaart. Hieronder valt bijvoorbeeld het beoordelen van de beveiligingsplannen van AAS. Directoraat-Generaal Luchtvaart en Inspectie Verkeer en Waterstaat Deze organisatieonderdelen van het ministerie van Verkeer en waterstaat hebben, bepaalde verantwoordelijkheden voor de veiligheid van de burgerluchtvaart. Het Directoraat stel nadere regels vast met betrekking tot voorzieningen die zijn vereist voor de veiligheid van de luchtvaart. In de praktijk werkt het Directoraat nauw samen met de hiervoor genoemde Directie Beveiliging Burgerluchtvaart. Het Directoraat bereid regels voor, zoals het Algemeen Luchtvaartreglement en het Aanvullend luchtvaartreglement luchthaven Schiphol (waarover in hoofdstuk 2 meer), die door de minister van Verkeer en Waterstaat worden vastgesteld. Directoraat Generaal Personenvervoer Dit is een onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Met betrekking tot Schiphol is met name de positie van deze organisatie in relatie tot het taxivervoer van belang (hoofdstuk 2). Hierbij heeft deze organisatie een rol bij opstellen, uitvoeren en handhaven van de taxiwetgeving. Het Directoraat-Generaal heeft met name een informerende rol richting KMar, gemeente en AAS. Douane De Douane vormt een onderdeel van het ministerie van Financiën. De douane controleert goederen die ons land binnenkomen en verlaten en heeft daarmee ook een rol bij het tegenhouden of onderscheppen van goederen die een gevaar voor de veiligheid kunnen vormen. In de praktijk werkt de Douane nauw samen met de KMar, justitie en AAS. Koninklijke Marechaussee (KMar) De KMar is een organisatieonderdeel van het ministerie van Defensie en is op basis van de Luchtvaartwet belast met toezicht op de uitvoering van de beveiligingstaken op het Airside- en Landsidegedeelte. De KMar voert verder op grond van de Politiewet de 'normale' politietaken uit op de gehele luchthaven. Zoals uit het netwerkschema blijkt, heeft de KMar een centrale positie op de luchthaven, mede doordat zij door meerdere partijen wordt aangestuurd. Zo is de minister van Defensie de korpsbeheerder van de KMar. De minister is daarmee verantwoordelijk voor het 'beheer' van de organisatie en bepaalt als 'politieke baas' ook de omvang en inrichting van de organisatie van de KMar. De burgemeester van Haarlemmermeer stuurt de KMar aan voor zover het gaat om de handhaving van de openbare orde op de luchthaven, terwijl de officier van justitie (onderdeel van het openbaar ministerie) de KMar aanstuurt op het gebied van strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
_ 7 Ook voert de KMar taken uit met betrekking tot vreemdelingenzaken in opdracht van het ministerie van justitie. A/CC en AIVD Het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) en de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) zijn onderdelen van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het NCC coördineert de bijstandsverlening aan lagere overheden in tijden van crisis. Belangrijk onderdeel hiervan is het verzorgen van de informatievoorziening tussen de verschillende overheidslagen en de interdepartementale coördinatie van de voorlichting. De AIVD waarschuwt voor bedreigingen van de veiligheid in het kader van, met name, de terrorismebestrijding. Tevens ondersteunt en bevordert de AIVD het treffen van beveiligingsmaatregelen. Er loopt een wederzijdse informatiestroom van de NCC en AIVD naar de politie Kennemerland, de Kmar en de NCTb. Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst (MIVD) Deze dienst is een onderdeel van het ministerie van Defensie en kan worden gekarakteriseerd als de 'militaire tegenhanger' van de AIVD. In de praktijk is er met name tussen MIVD en KMar sprake van een informatiestroom. Gemeente/burgemeester De burgemeester is eindverantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid in zijn gemeente, waaronder ook de luchthaven. Bij (dreiging van) terrorisme is de openbare orde in het geding die de burgemeester kan handhaven door het aansturen van de (deels) onder zijn gezag opererende politiekorpsen KMar en politie Kennemerland. De gemeentelijke wetgeving is ook van toepassing op Schiphol. In het kader van dit document is met name de Algemene plaatselijke verordening van belang, waarin regels zijn opgenomen ter handhaving van de openbare orde. Deze regels zijn van toepassing op zowel het Airside- als het Landside-gedeelte van Schiphol. In tijdens van crisis, bijvoorbeeld bij een zeer ernstige dreiging van terrorisme, heeft de burgemeester ook de mogelijkheid om zogenoemde noodwetgeving uit te vaardigen. Hij kan bijvoorbeeld noodverordeningen vaststellen of noodbesluiten nemen, waarmee bepaalde gebieden bijvoorbeeld tijdelijk kunnen worden afgesloten. De gemeente wisselt informatie uit met de KMar. KLPD Het Korps Landelijke Politiediensten voert politietaken uit op het station van de Nederlands Spoorwegen op Schiphol, in de treinen en op de snelwegen in de omgeving van Schiphol. Ook houdt het onderdeel Luchtvaartpolitie van de KLPD toezicht op de (internationale) luchtvaartregelgeving en controleert het de naleving hiervan. Deze laatste taak wordt vanuit de luchthaven uitgevoerd. De minister van Binnenlandse Zaken is (bestuurlijk) verantwoordelijk voor het beheer van de KLPD, terwijl de minister van justitie het korps aanwijzingen kan geven bij de uitoefening van bepaalde wettelijke taken op het gebied van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In de praktijk wisselt het KLPD met name informatie uit met de politie Kennemerland en de KMar. Politie Kennemerland De politie Kennemerland voert politietaken uit in de omgeving van Schiphol. De burgemeester van Haarlemmermeer stuurt de politie aan voor zover het gaat om de handhaving van de openbare orde.
Het openbaar ministerie (officier van justitie) stuurt de politie aan voor zover het gaat om de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De burgemeester van Haarlem is korpsbeheerder en is verantwoordelijk voor het 'beheer' van het korps. De politie wisselt met name informatie uit met de KMar, de gemeente en het KLPD. V Openbaar Ministerie Het Openbaar Ministerie (OM) is een organisatieonderdeel van het ministerie van justitie. Bij het OM werken de officieren van justitie die de politie Kennemerland en de KMar aansturen op het gebied van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Bestuurlijk verantwoordelijken Bovenin het netwerkschema zijn de bestuurders weergegeven die de eindverantwoordelijkheid hebben voor de terrorismebestrijding ten aanzien van Schiphol. Uit het schema blijkt deze bestuurders bestaan uit vijf ministers, één burgemeester en één Commissaris van de Koningin. Op de Commissaris van de Koningin (CdK) van Noord-Holland na is de positie van de bestuurders al hiervoor aan de orde geweest. De CdK heeft met name een rol in de informatievoorziening tussen het lokale gezag (burgemeester) en de ministers tijdens een crisis. In bepaalde gevallen heeft de CdK de bevoegdheid (evenals de minister van BZK) om de burgemeester aanwijzingen te geven bij het uitvoeren van het opperbevel tijdens rampen en zware ongevallen. Overige relevante partijen In het netwerkschema zijn voor de overzichtelijkheid alleen de mees? betrokken en relevante partijen weergegeven op het gebied van de openbare orde en terrorismebestrijding Schiphol. Er zijn echter meer partijen die een rol vervullen bij het voorkomen of bestrijden (de effecten) van openbare ordeproblemen of terrorisme. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) vervult bijvoorbeeld een belangrijke rol bij de controle op de instroom van vreemdelingen en de Nederlandse Spoorwegen zijn verantwoordelijk voor het treffen van veiligheidsvoorzieningen op het spoorwegstation. Verder spelen bij de bestrijding van en voorbereiding op bepaalde crises (al dan niet door terrorisme ontstaan) de (regionale en gemeentelijke) brandweer en Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) een belangrijke taak. In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op de relatie tussen de begrippen terrorisme, ramp en crisis. Hieronder wordt eerst ingegaan op de ontwikkeling van een crisisbeheersingsregio, waarbij onder meer de brandweer, GHOR, politie en het OM een belangrijke rol spelen. 1.2 Ontwikkeling naar crisisbeheersingregio Indien op Schiphol een terroristische aanslag plaatsvindt dan is er sprake van een crisis, ofwel een noodsituatie (zie volgende hoofdstuk). Voor de bestrijding van crises wordt momenteel gewerkt aan de ontwikkeling van een crisisbeheersingsregio. Deze crisisbeheersingsregio kan worden gezien als een opvolger van de veiligheidsregio. Het rijksbeleid is er reeds een aantal jaren op gericht veiligheidsregio's tot stand te brengen, waarbinnen brandweer, geneeskundige hulpverlening en politie bij grootschalig optreden nauw samenwerken. Dit streven is uitgewerkt in het in april 2004 verschenen kabinetsstandpunt veiligheidsregio's. Het kabinet heeft eveneens in 2004 het beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 vastgesteld. Dit plan is erop gericht een samenhangend, multisectoraal crisisbeheersingsstelsel tot stand te brengen. Voor de crisisbeheersing op regionaal niveau wordt aangesloten bij de te vormen veiligheidsregio. Binnen de regio Amsterdam en omstreken is inmiddels een ontwikkeling in gang gezet (door middel van het vaststellen van een visie op deze ontwikkeling) om een crisisbeheersingregio in het leven te roepen,
".".".IZm., waarbij politie, brandweer, GHOR, gemeenten en het openbaar ministerie binnen één organisatie samenwerken. Doel van deze samenwerking is de integrale aanpak van crises. In de nota van B&W van Haarlemmermeer d.d. 15 maart 2005 ("Visie crisisbeheersing in de regio Amsterdam-Amstelland en de Meerlanden") is het gemeentelijk commentaar op de visie op de crisisbeheersingsregio uitgewerkt. Essentieel voor de goede werking van de toekomstige crisisbeheersingsregio's is dat de verschillende hulpverleningsdiensten (zoals de brandweer en politie) en het openbaar ministerie in één congruent gebied samenwerken. Een dergelijke regio kan zich dan richten op de integrale aanpak van crises, waaronder bijvoorbeeld rampen of terrorisme moeten worden verstaan. Zo lang Haarlemmermeer (en dus Schiphol) zich echter niet in een congruent gebied bevindt kan deze ontwikkeling niet voortvarend genoeg worden ingezet. Het is dus van belang dat het Rijk zo spoedig mogelijk een besluit neemt om deze 'territoriale discongruentie' op te heffen. De minister van BZK heeft toegezegd dat dit besluit nog in het jaar 2005 worden genomen. Wel wordt in dit document alvast vooruitgelopen op de aanpak van (acute) dreigingen met terrorisme in de toekomst door middel van crisisbeheersingsplannen, waarin de rampenbestrijding en de aanpak van terrorisme in één gezamenlijk plan worden vastgelegd. 1.3 Conclusie Uit het netwerkschema blijkt dat er een zeer groot aantal organisaties is betrokken bij de aanpak van openbare orde-problemen en/of terrorismebestrijding op Schiphol. De vraag kan worden gesteld of al deze organisaties wel zo effectief en efficiënt naast elkaar kunnen functioneren, gelet op het feit dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden over zo veel partijen zijn verspreid. Het antwoord op deze vraag is echter ook niet zo eenvoudig, omdat geen van de genoemde overheidsorganisaties een totaalbeeld heeft van de aanpak van de openbare orde en terrorismebestrijding op Schiphol. Inmiddels heeft de burgemeester van Haarlemmermeer bij de ministers van BZK en Justitie de vraag aan de orde gesteld of de aanpak van, in ieder geval de terrorismebestrijding, vanuit het Rijk beter gecoördineerd kan worden. Een betere coördinatie van informatiestromen is noodzakelijk om er voor te zorgen dat de, voor terrorismebestrijding relevante, informatie bij de juiste bevoegde instantie terechtkomt, zodat dit kan leiden tot adequate veiligheidsmaatregelen. Aangezien het lokale gezag (burgemeester en het openbaar ministerie) een grote verantwoordelijkheid heeft bij het treffen van veiligheidsmaatregelen is het van essentieel belang dat het lokale gezag op gecoördineerde wijze wordt voorzien van de juiste informatie. Alleen met deze informatie kan het lokale gezag zijn verantwoordelijkheid waarmaken. Gelet op de ontwikkeling naar een crisisbeheersingaanpak voor Schiphol (zie ook volgend hoofdstuk), ligt het in de lijn der verwachting dat vanuit de Nationaal Coördinator Crisisbeheersing van het ministerie van BZK de coördinerende rol vanuit het rijksniveau met betrekking tot Schiphol wordt opgepakt. Met andere woorden: vanuit het ministerie van BZK zou de interdepartementale coördinatie van de crisisbeheersing Schiphol moeten plaatsvinden, zodat het lokale gezag zich in de communicatie richting het rijk zich primair kan richten tot één ministerie (en andersom). Buiten een betere coördinatie van informatiestromen is het van belang dat de hulpverleningsdiensten en het openbaar ministerie in één congruent gebied samenwerken, zodat crises op integrale wijze kunnen worden aangepakt. Om dit te bereiken dient op de kortst mogelijke termijn door het Rijk een besluit te worden genomen om de territoriale discongruentie op te lossen. De minister van BZK heeft toegezegd dat dit besluit nog in het jaar 2005 worden genomen.
i»rumm»rm*»r In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de maatregelen die inmiddels zijn genomen op het gebied van de terrorismebestrijding en de maatregelen die nog moeten worden genomen.
Hairl«mni*rm*«r 2. Maatregelen op gebied terrorismebestrijding 2.1 Inleiding In juli 2004 heeft het Nationaal Coördinatie Centrum van ministerie van BZK aan de lagere overheden laten weten dat er sprake is van een verhoogde dreiging met terrorisme voor geheel Nederland. Deze verhoogde dreiging houdt in dat er een verhoogd risico is op het plaatsvinden van terrorisme. De verhoogde dreiging met terrorisme gold specifiek voor bepaalde objecten in Nederland, waaronder Schiphol, en heeft geleid tot het invoeren van een aantal veiligheidsmaatregelen door de lokale Driehoek 1. Tot op heden zijn deze maatregelen van kracht en de verwachting is dat de huidige dreiging met terrorisme een min of meer structureel karakter krijgt. Een structurele dreiging van terrorisme vergt een andere aanpak dan een tijdelijke en specifieke dreiging. Bij een structurele dreiging horen ook structurele maatregelen in de vorm van plannen 2, oefenen en het treffen van de noodzakelijke structurele veiligheidsmaatregelen. In dit hoofdstuk wordt in grote lijnen uiteengezet welke maatregelen tegen de dreiging met terrorisme reeds zijn getroffen of nog zullen worden getroffen. De beschrijving van de maatregelen vindt slechts in algemene termen plaats, aangezien deze deels een vertrouwelijk karakter hebben. Er wordt in dit hoofdstuk niet ingegaan op de aard van de dreiging of de motieven achter potentiële daden van terrorisme. Er wordt slechts beschreven welke fysieke, organisatorische en planmatige maatregelen moeten worden getroffen om terrorisme te voorkomen of de gevolgen van een daad van terrorisme te beperken. Allereerst wordt in paragraaf 3.2 ingegaan op de plannen die worden en zijn ontwikkeld om de gevolgen van een daad van terrorisme te beperken en de wijze waarop deze plannen worden geoefend. Hierbij wordt ook ingegaan op de relatie tussen terrorismebestrijding en crisisbeheersing. Hierna wordt ingegaan op de getroffen en nog te treffen (fysieke) maatregelen bij verschillende vormen van dreiging met terrorisme (3.3). In paragraaf 3.4. wordt ingegaan op het in ontwikkeling zijnde Nationaal Alerteringssyteem en de rol van Schiphol hierin. 2.2. Planvorming en oefenen In Nederland hebben zich de laatste tientallen jaren relatief weinig daden van terrorisme voorgedaan. De luchthavens in Nederland zijn vrijwel niet geconfronteerd met terrorisme, hoewel andere westerse landen wel zijn geconfronteerd met vliegtuigkapingen. Sinds de aanslagen in New York in 2001 en de oorlog in Irak lijkt het karakter van terrorisme in de westerse wereld te zijn veranderd en het risico hierop te zijn vergroot. Schiphol wordt jaarlijks geconfronteerd met (veelal loze) bommeldingen. In het jaar 2004 vonden deze bommeldingen plaats terwijl er tevens sprake was (en nog steeds is) van een verhoogde mate van dreiging met terrorisme (zie paragraaf 3.1). De dreiging met een bomaanslag in een vliegtuig in september 2004 bleek te leiden tot onduidelijkheden in de alarmering van (het grote aantal 1 overleg tussen burgemeester, officier van justitie, KMar, politie Kennemerland en AAS (voor zover het Schiphol betreft). 2 Zoals "rampenbestrijdingsplan", plan "Terrorismebestrijding Schiphol" en het plan "uitwerking nationaal alerteringssyteem" 10
Hasrlammsrmasr betrokken) bevoegde instanties. Uit de evaluatie van het incident is inmiddels geconcludeerd dat de alarmeringsprocedure bij dreigingen met daden van terrorisme zo veel mogelijk dient aan te sluiten bij de alarmeringsprocedure voor rampen. Deze alarmeringsprocedure bij rampen op Schiphol is vastgelegd in het Rampenbestrijdingsplan Schiphol (RBPS). In dit door de burgemeester vastgestelde plan zijn de belangrijkste processen van de rampenbestrijding, zoals operationele bestrijding van de ramp en de nazorg aan slachtoffers, vastgelegd. De burgemeester heeft inmiddels opdracht gegeven tot herziening van het RBPS, waarin de alarmeringsprocedure bij de dreiging met terrorisme wordt verwerkt. Deze aanpassing wordt verwerkt in een al geplande herziening van het RBPS die naar verwachting eind 2005 gereed zal zijn. Buiten de alarmering bij een dreiging met het plegen van terrorisme zijn er procedures vastgelegd voor het bevoegde gezag over de wijze waarop een dergelijke dreiging dient te worden bestreden. Met betrekking tot Schiphol bestaat er sinds 1997 een plan voor de bestrijding van een kaping/gijzeling. In het plan is onder meer geregeld welke operationele diensten ter bestrijding van de kaping of gijzeling kunnen worden ingezet en onder welk gezag deze diensten staan. In het algemeen kan worden gesteld dat bij een kaping of gijzeling de (hoofd-)officier van justitie het lokale beleidscentrum 3 voorzit en de operationele diensten van daaruit aanstuurt. Vanuit het Rijk wordt een interdepartementaal beleidsteam ingericht met de betrokken ministers. Laatstgenoemd team heeft de eindverantwoordelijkheid bij het nemen van een beslissing over het met geweld beëindigen van de kaping of gijzeling. Uit de ervaringen die de laatste jaren zijn opgedaan is gebleken dat terroristen steeds creatiever worden in het dreigen met of plegen van daden van terrorisme. Een kaping of gijzeling is slechts een van de vele vormen van terrorisme die denkbaar zijn. Het bestaande plan voor kaping/gijzeling zal daarom worden aangepast in een meer algemeen plan waarin de procedures zijn vastgelegd die moeten worden gevolgd indien er op Schiphol wordt gedreigd met het plegen van een aanslag, waarvoor een acuut gevaar bestaat. De (hoofd-)officier van justitie van het parket Haarlem heeft inmiddels opdracht gegeven tot een herziening van het plan. Het streven is dat dit plan nog dit jaar gereed is. Bij het opstellen van plannen is het van groot belang om deze regelmatig te oefenen. Het plan dat wordt opgesteld ter bestrijding van de dreiging met het plegen van terrorisme zal vanaf 2005 minimaal één keer per jaar worden geoefend (buiten de frequente operationele oefeningen van de 'antiterrorismeeenheden'). Voorheen gebeurde dit ongeveer één keer per twee jaar. Het Rampenbestrijdingsplan Schiphol en het nog uit te werken plan "Terrorismebestrijding Schiphol" tezamen vormen het crisisbeheersingsbeleid ten aanzien van Schiphol. Terrorismebestrijding en rampenbestrijding zijn namelijk beide een onderdeel van het algemene begrip crisisbeheersing. Bij een crisis is er sprake van een noodsituatie, waarbij de openbare orde, de gezondheid, de rechtsorde of de fysieke veiligheid zodanig worden bedreigd dat ze met reguliere structuren en/of middelen niet kunnen worden beschermd. Een crisis kan bestaan uit een ramp of zwaar ongeval (bijv. een vliegtuigcrash of een grote brand) maar ook uit een minder zichtbare dreigende aantasting van de vitale belangen, bijvoorbeeld als er een groot risico is op een aanslag op een bepaald object. Bij een ramp op Schiphol gelden de procedures van het rampenbestrijdingsplan en bij terrorisme (bijv. een kaping/gijzeling of een acute dreiging met een bomaanslag) de procedures uit het nog op te stellen plan Terrorismebestrijding Schiphol.' Indien een dreiging met terrorisme uitmondt in een aanslag, dan Hierin hebben verder o.m. zitting: burgemeester, districtscommandant Schiphol van de KMar, AAS. 11
gaat de dreiging over in een ramp. Het plan 'Terrorismebestrijding Schiphol' gaat dan over in het Rampenbestrijdingsplan Schiphol, waarbij de leiding over de rampenstaf van de (hoofd-)officier van justitie overgaat naar de burgemeester. Schematisch: 'Soort' crisis: Procedures die van toepassing zijn: Crisis Schiphol Acute dreiging met terrorisme t Aanslag of ramp Plan =^ 'Terrorismebestrijd ing Schiphol' Rampenbestrijdingsplan Schiphol In de hectiek van een crisis is het ongewenst als de procedures uit de twee genoemde plannen veel van elkaar verschillen. De omslag van aanpak van de (dreiging met een) daad van terrorisme naar een aanslag ofwel een ramp kan immers in een fractie van een seconde plaatsvinden, waarbij de gezagsoverdracht van justitie naar de burgemeester snel en soepel dient te verlopen. Het te ontwikkelen plan 'Acute dreiging terrorisme Schiphol' zal daarom qua terminologie en opzet zo veel mogelijk aansluiten op het Rampenbestrijdingsplan Schiphol. Genoemde procedures sluiten het best op elkaar aan als ze zijn verwerkt in één plan. Het streven is om beide plannen in de nabije toekomst samen te smelten tot één crisisbeheersingsplan. Een dergelijk plan behelst de integrale aanpak van crises (of dit nu een acute dreiging met terrorisme is of een ramp) met behoud van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de burgemeester en de (hoofd-)officier van justitie. Een dergelijk plan kan alleen goed werken indien de hulpverleningsdiensten en het openbaar ministerie in één congruent gebied zijn samengevoegd. Schematisch: Jaar 2005 Jaar 2007/2008 Plan 'Acute dreiging terrorisme Schiphol' (Herziening) Rampenbestrijdingsplan Crisisbeheersingsplan Schiphol 12
^.Zü,... 2.3 Veiligheidsmaatregelen bij de dreiging met terrorisme Zoals uit paragraaf 3.1 bleek zijn er sinds de afkondiging van de verhoogde dreiging met terrorisme in juli 2004 enkele veiligheidsmaatregelen getroffen die tot op de dag van vandaag gelden. De verwachting is dat deze verhoogde dreiging ook op langere termijn zal blijven gelden. Dit houdt in dat de veiligheidsmaatregelen moeten worden afgestemd op een structurele situatie. De betrokken politiekorpsen hebben daarom in december 2004 een analyse gemaakt van de wijze waarop Schiphol op dit moment tegen terrorisme is beveiligd en hoe deze beveiliging in structurele zin beter kan worden georganiseerd. Uit de analyse is een pakket van maatregelen gerold, die voor een groot deel inmiddels zijn geïmplementeerd. Deze maatregelen zijn met name gericht op het houden van toezicht en beveiliging van objecten op en rond de luchthaven die als risicovol kunnen worden beschouwd in het kader van de terrorisme. Ook heeft de analyse naar voren gebracht, dat er bepaalde wettelijke maatregelen noodzakelijk zijn om het toezicht en de beveiliging van de KMar te verbeteren. Deze twee maatregelen hebben betrekking op de lokale regelgeving. Hieronder worden deze twee maatregelen toegelicht. 1 Jen eerste gaat het hierbij om het instrument preventief fouilleren dat de KMar uitoefent op grond van de aanwijzing van een gedeelte van Schiphol als veiligheidsrisicogebied. Dit houdt in dat binnen dit, door de burgemeester aangewezen, veiligheidsrisicogebied de KMar in opdracht van het openbaar ministerie een ieder kan fouilleren zonder dat hiervoor een directe aanleiding bestaat. Inmiddels heeft de ervaring met de toepassing van dit instrument duidelijk gemaakt dat dit een effectieve methode is om het gebruik en het bezit van wapens op Schiphol tegen te gaan. Dit instrument is daarmee ook effectief om terrorismeaanslagen te voorkomen. Het is daarom van belang om de mogelijkheden van de aanwijzing van Schiphol als veiligheidsrisicogebied optimaal te benutten. Deze mogelijkheden kunnen optimaal worden benut door Schiphol structureel aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied zolang de huidige dreiging met terrorisme aanhoudt. In de praktijk houdt dit in dat de burgemeester, na overleg met de officier van justitie, Schiphol elk jaar voor een jaar zal aanwijzen als veiligheidsrisicogebied zolang de dreiging aanhoudt. Vóór elke aanwijzing zal de burgemeester beoordelen of er nog sprake is van een dreiging met terrorisme (zie paragraaf 3.4) en, zo ja, de aanwijzing met een jaar verlengen. Ook adviseren de politiediensten om het gebied waarbinnen het preventief fouilleren mogelijk is uit te breiden tot het gehele luchthavengebied. Concreet houdt dit in dat het aan te wijzen veiligheidsrisicogebied wordt vergroot van een deel van Schiphol (het centrum en de toegangswegen) tot het "aangewezen luchthavengebied", zoals dit met de rode lijn is weergegeven op de kaart van Schiphol in bijlage II. De burgemeester zal deze nieuwe aanwijzing per 18 juni 2005 laten ingaan. Overigens hebben de ministers van BZK en Justitie inmiddels besloten om het luchthavengebied aan te wijzen als permanent veiligheidsrisicogebied. Dit houdt in dat de KMar op structurele basis de bevoegdheid krijgt om personen die zich op de luchthaven bevinden preventief te fouilleren, zonder tussenkomst van de burgemeester. Om dit mogelijk te maken is er een wetsvoorstel in procedure gebracht. Bovengenoemde aanwijzing door de burgemeester zal gelden tot deze wetswijziging definitief in werking is getreden. 2 Ten tweede heeft de analyse van de politiediensten uitgewezen, dat de voorijwegen voor Schiphol-Plaza een risico vormen voor het plegen van daden van terrorisme. Een terrorist kan van deze wegen relatief eenvoudig gebruik maken door het plegen van een aanslag met explosieven in 13
een voertuig. Om dit te voorkomen dient de KMar de mogelijkheid te hebben om onbeheerd achtergelaten voertuigen weg te slepen. Het is juridisch gezien echter niet mogelijk om auto's op grond van de bestaande Wegsleepregeling bij een dreiging van terrorisme te laten wegslepen. In de Wegsleepregeling kunnen namelijk slechts bepalingen worden opgenomen die de veiligheid van de weg bevorderen. Wel is het mogelijk om in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) een bepaling op te nemen waarbij het mogelijk is om auto's op de voorrijwegen weg te slepen op grond van een dreiging van terrorisme. Bij de herziening van de APV, die in het voorjaar door de Gemeenteraad van Haarlemmermeer zal worden behandeld, zal een voorstel tot het opnemen van bovenstaande 'wegsleepbepaling' worden meegenomen. De hiervoor genoemde maatregelen hoeven alleen van kracht te zijn, zolang er sprake is van een verhoogde dreiging met terrorisme. Op de vraag wie bepaalt of er sprake is van een verhoogde dreiging wordt in de volgende paragraaf ingegaan. 3.4 Rol Schiphol in het kader van Nationaal Alerteringssysteem Uit de vorige paragraaf bleek dat de huidige dreiging met terrorisme aanleiding is geweest om een aantal veiligheidsmaatregelen te treffen en dat het de verwachting is dat de huidige dreiging met terrorisme langere tijd zal aanhouden. Van belang is hierbij de vraag wie bepaalt of er sprake is van een dreiging met terrorisme en wat er geregeld is indien de mate van dreiging groter wordt. Hiervoor ontwikkelt het ministerie van BZK momenteel het Nationale Alerteringssysteem. Dit systeem is gebaseerd op informatie van, met name, binnen- en buitenlandse veiligheidsdiensten, die kunnen aangeven hoe groot de dreiging is van een terrorismeaanslag in Nederland. In het systeem zijn verschillende fasen aangegeven, waarbij een hogere fase een grotere mate van dreiging met terrorisme inhoudt. Aan de hand van elke fase kan een pakket van veiligheidsmaatregelen worden getroffen om aanslagen te voorkomen. Een hogere fase houdt hierbij, uiteraard, in dat er meer en intensievere veiligheidsmaatregelen noodzakelijk zijn. Voor Schiphol is het, in ontwikkeling zijnde, alerteringssyteem reeds uitgewerkt. Voor het bepalen van de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen bij de huidige dreiging met terrorisme is de in paragraaf 3.3 genoemde analyse van de politiediensten als uitgangspunt genomen. Deze veiligheidsmaatregelen zijn, zoals vermeld, reeds geïmplementeerd behoudens de twee maatregelen die betrekking hebben op de lokale regelgeving. De benodigde veiligheidsmaatregelen bij toenemende dreigingen zijn ook uitgewerkt. Mocht de dreiging toenemen, dan zal de lokale Driehoek bij elkaar komen om de dreiging te bespreken en de noodzakelijke maatregelen te treffen. Bij de hoogste mate van dreiging kan de burgemeester besluiten een noodverordening vast te stellen op grond van de Gemeentewet. In deze noodverordening kan de burgemeester alle maatregelen treffen die noodzakelijk zijn om de openbare orde zo goed mogelijk te handhaven. Voorbeelden hiervan zijn het afsluiten van (spoor-)wegen of het ontruimen van bepaalde gebieden. In veel gevallen zullen de getroffen veiligheidsmaatregelen zichtbaar zijn voor het publiek. Om onrust bij dit publiek te voorkomen zal over een verhoogde dreiging met terrorisme zo actief mogelijk worden gecommuniceerd voor zo ver dit niet de veiligheid of een strafrechtelijk onderzoek in gevaar brengt. Dit houdt in dat zo veel mogelijk informatie over de aard van de dreiging en de getroffen veiligheidsmaatregelen naar buiten zal worden gebracht, zonder dat hierdoor de veiligheid of een 14
"' t' strafrechtelijk onderzoek in gevaar wordt gebracht. Bij de toepassing van bepaalde alerteringssytemen (zoals in de Verenigde Staten) wordt ook een actieve rol verwacht van de burger. De burger wordt bijvoorbeeld gevraagd alert te zijn op bepaalde verdachte gedragingen of zaken en deze waarnemingen door te geven aan de politie. Vooralsnog wordt in het kader van de pilot Schiphol niet uitgegaan van een actieve rol van de burger. De reden hiervan is dat, zeker bij hoge dreigingen, er relatief veel toezicht in een relatief klein gebied aanwezig is. Verwacht mag worden dat de getrainde toezichtfunctionarissen voldoende zicht hebben op verdachte gedragingen of zaken. Een eventuele bijdrage van de burger op dit vlak is te onvoorspelbaar en geeft onvoldoende garanties voor een adequate aanvullende toezichtfunctie. Het Nationaal Alerteringssysteem zal in de loop van 2005 door het kabinet worden vastgesteld. 15
^u. 7 4 Vervolgstappen In dit document worden een aantal concrete maatregelen in het vooruitzicht gesteld om op Schiphol terrorisme te voorkomen dan wel de gevolgen van terrorisme te beperken. Hieronder worden de te nemen maatregelen op een rij gezet. Algemeen De burgemeester heeft inmiddels de ministers van BZK en Justitie verzocht om zorg te dragen voor een betere coördinatie van de informatiestromen vanuit het Rijk met betrekking tot de crisisbeheersing Schiphol. De door de ministers te treffen maatregelen zullen door de burgemeester nauwlettend worden gevolgd. Terrorisme In het jaar 2005 zal het Rampenbestrijdingsplan worden herzien, waarin de alarmeringsprocedure bij dreigingen met daden van terrorisme zal worden verwerkt; In het jaar 2005 zal door het openbaar ministerie (parket Haarlem) een plan "Terrorismebestrijding Schiphol" worden opgesteld; Het plan "Terrorismebestrijding Schiphol" zal in de nabije toekomst (2007/2008) samengaan met het Rampenbestrijdingsplan Schiphol in een Crisisbeheersingsplan Schiphol; De burgemeester zal per 18 juni 2005 het veiligheidsrisicogebied Schiphol uitbreiden tot het "aangewezen luchthavengebied"; Het aangewezen luchthavengebied zal, bij een aanhoudende dreiging van terrorisme, blijvend tot veiligheidsrisicogebied worden benoemd tot de implementering van nieuwe wetgeving over dit onderwerp; Bij de herziening van de Algemene Plaatselijke Verordening, die nog voor de zomer 2005 aan de gemeenteraad ter vaststelling wordt aangeboden, zal een voorstel worden opgenomen om het wettelijk mogelijk te maken dat onbeheerd achtergelaten voertuigen op de voorrijwegen van Schiphol-Plaza worden weggesleept. 16
Haarl.mm.rme»r Afkortingenlijst AAS: Amsterdam Airport Schiphol AIVD: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst APV: Algemene Plaatselijke Verordening BZK: Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (ministerie) CdK: Commissaris van de Koningin KLPD: Korps Landelijke Politiediensten KMar: Koninklijke Marechaussee MIVD: Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst NCBB: Nationaal Coördinator Bewaking en Beveiliging NCTb: Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding NCC: Nationaal Coördinatie Centrum RBPS: Rampenbestrijdingsplan Schiphol 17
Bestuurders 0 g 'cn "O c ro
Overzichtskaart RBPS / AF LUCHTHAVENGEBIED WERKINGSGEBIED RBPS - AR