1 De staat van Nederland: Nationale Politie Expertisecentrum Journalistiek, Stadsschouwburg Amsterdam 10 september 2012 Guus Meershoek Universitair docent Maatschappelijke Veiligheidszorg, Universiteit Twente Lector Politiegeschiedenis, Politieacademie Het gebrek aan belangstelling voor veiligheidskwesties in de huidige verkiezingscampagne staat in schril contrast met de forse dadendrang die de betrokken bewindslieden in de afgelopen regeerperiode aan de dag hebben gelegd. Abonnees op de elektronische berichtenservice van het ministerie vonden vrijwel dagelijks links naar nieuwe beleidsdocumenten in hun email-box. Sommige maatregelen, zoals de verhoging van de griffiekosten, beperkten de rechtsbescherming en lokten protest uit. Maar die weerstand leek de bewindslieden slechts te sterken in hun strijd. Welbeschouwd hadden veel besluiten echter een symbolisch karakter en het is nog een vraag wat daarvan uiteindelijk zal resteren. Dat is echter niet het geval met de wetsvoorstel voor de invoering van een Nationale Politie dat kort voor de zomer op het nippertje door de Eerste Kamer werd geloodst. De aanvaarding van deze wet zal zonder twijfel als de belangrijkste beleidsdaad van minister van Veiligheid en Justitie Ivo Opstelten worden beschouwd. De nieuwe wet wordt op 1 januari aanstaande van kracht. In de afgelopen anderhalf jaar heeft het politiemanagement reeds in beslotenheid plannen voor de inrichting van het nieuwe korps opgesteld en voorbereidingen voor de overgang getroffen. Dat betekent niet dat de nieuwe organisatie er het komend jaar al zal staan. De omvorming is een grote operatie en zal, zo stellen ingewijden, zeker vijf jaar in beslag nemen. 1 Omdat verwacht mag worden dat de reorganisatie van de politie de komende jaren dus regelmatig in de publieke belangstelling zal staan, kan ik mij voorstellen dat u behoefte heeft aan een nadere beschouwing van de nieuwe wet en vooral het bijbehorende inrichtingsplan. 2 Om de betekenis van deze beleidsstukken uit te lichten, om duidelijk te kunnen maken welke politieke keuzes zijn gemaakt, schets ik u eerst de achtergronden van het wetsvoorstel. Daarna zal ik de hoofdlijnen van de beoogde nieuwe organisatie, zoals deze uit het ontwerp inrichtingsplannaar voren komen, aangeven. De meest elementaire vraag is natuurlijk of het ontwerp deugt op basis 1 De door de minister geraamde tijdsduur is twee tot vijf jaar. 2 Ik baseer mij op het Concept Inrichtingsplan Nationale Politie, versie 1.3 [25 juni 2012].
2 van wat wij weten over het functioneren van politieorganisaties. Gaat het werken? Nadat ik die vraag heb beantwoord, buig ik mij over de iets beperktere kwestie of het ontwerp de voornaamste problemen in het interne en externe functioneren van de politie oplost. Tenslotte zal ik reflecteren op de vraag of de nieuwe organisatie een passend antwoord biedt op de te verwachten onveiligheid. Het idee van een nationale politie komt niet uit de lucht vallen. Al twee eeuwen duikt dit ideaal in het Nederlandse bestuur geregeld op. Dat is niet vreemd want het idee past in de behoeften van een bestel waarvan de grondstructuur tijdens de Inlijving van Nederland bij Frankrijk (1810-1813) is gelegd. Politie bestaat uit twee componenten, bestuur en justitie, die altijd op gespannen voet met elkaar hebben gestaan en zullen blijven staan. De bestuurlijke en maatschappelijke context bepaalt in belangrijke mate hoe deze componenten zonder al te veel spanning kunnen worden samengebracht Onder het bewind van koning Lodewijk Napoleon werd in Nederland justitie nationaal georganiseerd en bestuur lokaal. Beide kregen zeggenschap over de politie. In de gedecentraliseerde eenheidsstaat, die Nederland was en is, werd het bestuur daarbij de dominante partij. Beide legden aan de politie hun eigen waarden en doeleinden op. Het bestuur wilde een politie die lokaal de orde bewaakte, de zaken in goede banen leidde, zo nodig hulp verleende en het vertrouwen genoot van de gemeenteraad en de burgerij. Justitie wilde een politie die effectief opspoorde, zaakjes niet onderhands regelde en zich zelf ook aan de wet hield en verkoos nationale politie. Deze spanning tussen bestuur en justitie is in het Nederlandse politiebestel getemperd door drie mechanismen. Regel is in Nederland dat politie dienstbaar is aan alle bevoegd gezag: zij heeft, zoals dat heet, een generale taakstelling. Wij hebben nooit een eenzijdige bestuurlijke of justitiële politie gehad, nooit een oproerpolitie of een gerechtelijke politie. Daarnaast is de zeggenschap over die politie altijd gespreid over alle voor hun taakvervulling van de politie afhankelijke gezagsdragers. Allemaal zijn zij altijd enigszins aan hun trekken gekomen. Tenslotte zijn de mogelijkheden om bestuurders in Nederland publiekelijk aan te spreken over politieoptreden altijd heel beperkt geweest, zodat de kans dat politieoptreden voorwerp werd van politieke conflicten heel klein bleef. Deze mechanismen verhinderden dat in Nederland een guerre des flics uitbrak. De vorige reorganisatie van de politie, die van 1993-1994 die het huidige regionale politiebestel schiep, voegde zich naar deze structuur en hield deze temperende mechanismen in stand. Aan die reorganisatie was een lange, ruim twee decennia durende politieke discussie voorafgegaan, waarin de plannen, in aansluiting op de sterk veranderende tijdgeest, regelmatig waren herzien. De uiteindelijke ingreep, waartoe bij de formatie van het kabinet Lubbers III werd
3 besloten, werd ingegeven door twee motieven. De rijksoverheid wilde, omdat zij al enkele decennia ook de lokale politie grotendeels bekostigde, meer inzicht in de besteding van de verstrekte gelden zodat zij daarvan een betere aanwending kon afdwingen. Daarnaast wilde een dominante groep politiechefs een nieuwe, in enkele korpsen reeds met succes doorgevoerde politiestrategie, de zogeheten gebiedsgebonden politiezorg (community policing) in het hele land invoeren: de bekende wijkteams. De uitkomst van de reorganisatie was een bestel met 25 territoriaal georganiseerde korpsen en een landelijk korps, het KLPD. De taakstelling van en het gezag over de politie bleven ongewijzigd. De minister van Justitie verloor de zeggenschap over het beheer van de Rijkspolitie; meer dan honderd burgemeesters verloren de zeggenschap over het beheer van hun korps Gemeentepolitie. De belangrijkste positieve resultaten waren de financiële zelfstandigheid van de regionale korpsen (de nieuwe korpsen moesten zelf hun broek ophouden) en introductie van wijkteams in vrijwel het gehele land. Aan dit bestel is nu, na twintig jaar, een einde gekomen. Naar de werkelijke argumenten waarom het bestel in de ogen van de betrokken bestuurders niet deugde, is het een beetje gissen omdat de pleitbezorgers van het nieuwe bestel meestal volstonden met het aanprijzen van dat wat komen gaat. Die nieuwe politie zou efficiënter en effectiever zijn, beter informatie uitwisselen en samenwerken. Zij hielden, kortom, het parlement het justitiële ideaal voor. Zeker is dat in het regionale bestel de recherche was onderbedeeld en tot aan de vorming van de Nationale Recherche niet goed haar vleugels kon uitslaan. Dat de ministers in de Tweede Kamer en in de publieke opinie het afgelopen decennium zo vaak en indringend zijn aangesproken op het tekortschieten van de politie is zeker iets dat hun heeft aangezet hun greep op de politie te versterken. Daarnaast is deze nationalisering ook in de hand gewerkt door een omslag in ons beeld van de politie: wij vragen ons niet meer af of de politie aanvaarding vindt en iets bereikt maar of de politie daden stelt, prestaties levert. Ook dat past in het justitiële ideaal. De eerste versie van het wetsvoorstel is opgesteld door het derde kabinet Balkenende. Enkele commissies, waarvan de bekendste onder voorzitterschap van mevrouw Leemhuis, hadden reeds het pad geëffend. Uit vrees dat zij hun zeggenschap zouden verliezen, kondigden de vijfentwintig burgemeesters die de regionale korpsen beheerden, daarop aan dat zij gezamenlijk onder meer de inkoop van materieel en de implementatie van informatietechnologie ter hand zouden nemen. Invoering van Nationale Politie zou dan overbodig zijn. Maar die samenwerking werd geen succes. Onderling konden de korpsbeheerders het niet eens worden over een efficiënte inzet van de regionale arrestatieteams en samen slaagden zij er niet in doortastend leiding te geven aan de invoering van nieuwe informatiesystemen. De doorbraak kwam toen een van de korpsbeheerders, oud-burgemeester van Rotterdam Opstelten, formateur
4 werd van een nieuw, rechts kabinet, zelf veranderde van krachtigste tegenstander in grootste pleitbezorger van een Nationale Politie en als nieuwe minister van Veiligheid en Justitie in dat kabinet de invoering ter hand kon gaan nemen. Kritiek van de Raad van State werd weggewoven, steun van de Tweede Kamer was snel verkregen, de burgemeesters waren hun gezag kwijt en alleen de Eerste Kamer maakte bezwaar. Maar met de belofte om in een zogeheten Veegwet aan die bezwaren tegemoet te komen, vond het wetsvoorstel ook daar aanvaarding. Inmiddels heeft de minister ook bekend gemaakt hoe hij die Nationale Politie wil inrichten. Het nieuwe korps wordt opgebouwd uit de bestaande 26 regionale eenheden. De Bijzondere Opsporingsdiensten en de Koninklijke Marechaussee blijven er dus buiten staan. Het wordt een organisatie met vier niveaus in de operationele gezagslijn: een nationale politiechef, tien regionale politiechefs en een chef van de landelijke eenheid, 43 districtschefs en 168 basisteamchefs. De politie houdt een generale taakstelling, blijft dus dienstbaar aan zowel bestuur als justitie. Om geen conflict tussen bestuur en justitie uit te lokken, is bovendien vastgelegd dat de recherchecapaciteit ongewijzigd blijft en dat voor elke 5000 inwoners minimaal een wijkagent beschikbaar zal zijn. Op alle niveaus behalve op die van de basisteams is de inrichting tot in detail vastgelegd. De sterkte van de nieuwe basisteams, districten en regio s is in alle gevallen wat groter dan de sterkte van hun bestaande equivalenten. De grote steden zullen meer dan een district tellen. Anderzijds zullen kleinere gemeenten een basisteam moeten delen. Het zwaartepunt in de organisatie komt op regionaal niveau te liggen, zoals ook duidelijk wordt uit dit organogram. Het beheer van het nieuwe korps ligt in handen van de korpschef. Ook al kan de minister hem daarbij aanwijzingen geven, het is voor Nederland nieuw dat een politiechef over die zeggenschap beschikt. Bij de uitvoering van die taak kan hij zich bedienen van een behoorlijk groot zogeheten Politiedienstencentrum. Het inrichtingsplan legt voorts tot in detail voor de drie hoogste niveaus de hiërarchische indeling van de afdelingen en onderafdelingen vast. In de politie spreekt men van de harkjes : de visuele representatie van de plaats van souschefs onder een chef. U beseft dat in het politiemanagement velen nu gespitst zijn op de positie die zij de komende maanden in de nieuwe hiërarchie zullen krijgen toegedeeld. Het zwaarst opgetuigd zijn, zoals ik zojuist liet zien, de tien regionale leidingen. Die leiding zelf belandt vermoedelijk in het nauwste korset. Op de drie hoogste niveaus bestaat de leiding uit een chef, een plaatsvervangend chef, een chef operaties en een hoofd bedrijfsvoering. Daarmee komt een einde aan de vrijheid van een politiechef om in overleg met zijn burgemeester-korpsbeheerder een eigen staf samen te stellen. De politie heeft bijzondere bevoegdheden, het is een machtsapparaat zodat ten derde ook van belang is hoe het gezag over de politie is geregeld en hoe publiekelijk verantwoording over
5 politieoptreden wordt afgelegd. De minister heeft om zo min mogelijk weerstand in het parlement op te roepen bezworen dat de wettelijke verdeling van gezagsbevoegdheden ongewijzigd blijft. Dat is juist maar de wijziging van de inrichting en de herverdeling van beheersbevoegdheden laat natuurlijk de feitelijke zeggenschap niet ongemoeid. Het Openbaar Ministerie, zelf ook landelijk georganiseerd, heeft een sterkere band met het ministerie van Veiligheid en Justitie dan de burgemeesters en komt dus dichter bij het vuur te zitten. De burgemeesters blijven wel het gezag voeren over de lokale ordehandhaving en hulpverleningmaar verliezen wel feitelijke zeggenschap. In de meeste gemeenten moeten zij een basisteam delen met andere burgemeesters. Die teams worden bovendien geleid door politiechefs die niet meer door de burgemeesters zijn uitgekozen of kunnen worden ontslagen. De regionale burgemeester heeft het meest aan gezag ingeboet. Als beheerder is hij mandataris van de korpschef. Hij heeft de lastige taak om alle gemeenten in zijn regio te bewegen om hun veiligheidsplannen onderling af te stemmen, zonder zelf dwingend oplossingen te kunnen opleggen. In Oost-Nederland, de grootste regio, betreft dat ruim tachtig gemeenten. Tenslotte was in het wetsvoorstel voorzien dat de rol van de minister beperkt zou blijven tot het geven van aanwijzingen aan de korpschef. Onder druk van de Eerste Kamer verandert dat, gaat de minister meer verantwoordelijkheden krijgen en daarmee ook een ruimere verantwoordingsplicht tegenover het parlement. Concluderend kan je zeggen dat de nieuwe organisatie aan justitiële wensen tegemoetkomt, ten koste van verlangens van het bestuur. De afspraken over recherchecapaciteit en wijkagenten verhinderen dat justitie de winst nu al kan incasseren maar op termijn zal dat wel gebeuren. Wij krijgen geen justitiële politie maar wel een politie die meer gaat opsporen en minder gaat surveilleren. Nu is het reeds zo dat de rijksoverheid in uitzonderlijke situaties denk aan terroristische aanslagen - de politie rechtstreeks kan dirigeren. Ook dat verandert niet maar het feit dat op alle vier niveaus van de organisatie in de leiding sprake is van een chef operatien verraadt dat ook bij de ordehandhaving meer ambities worden gekoesterd dan aan het papier zijn toevertrouwd. Een punt van zorg, tenslotte, is het verlies van bindende mechanismen. Allereerst door de concentratie van beheersbevoegdheden bij één bestuurder op rijksniveau. Nu de minister van Veiligheid en Justitie na de interventie van de Eerste Kamer ruimer aansprakelijk wordt voor het beheer, is ook de kans groter dat de politie object wordt van politieke strijd. Het politiebestel wordt dus minder stabiel. De eerste vraag die je je, geconfronteerd met dit plan, hoort te stellen, luidt: deugt het ontwerp? Een ideale politie bestaat niet. Maar ruilen wij de bestaande politie wel in voor een beter functionerend korps? Tot de winst die de beoogde organisatie ongetwijfeld gaat opleveren, behoort een stroomlijning van de administratie. Voor zo n groot korps is ongetwijfeld een stevige
6 bureaucratie nodig maar deze kan na de fusie heel wat rationeler en efficiënter dan de bestaande zesentwintig administraties worden opgezet. Dat impliceert dat ook het politiebudget beter kan worden beheerd. Men was onder andere al begonnen met de centrale inkoop van materieel. Al dat soort zaken kunnen nu met aanmerkelijk minder overleg worden uitgevoerd. Tegenover deze winst staat echter ook verlies. Politie is een uitvoerende dienst. Zij hoort zich te bewegen in de frontlinie van de maatschappelijke problemen. Dat doet zij ook wel maar onvoldoende. Haar bereikbaarheid en aanwezigheid schieten tekort. Deze hele omvorming, die alles bij elkaar het politiemanagement wel zeven jaar bezig zal houden, onttrekt veel aandacht aan het echte politiewerk. Geen van de plannen bevat een analyse van wat van de politie wordt verwacht door burgers en het bestuur. In alle plannen bespeur je tussen de regels bij de opstellers een enorme preoccupatie met beheersing van de organisatie, geen focus op de opgaven waarvoor burgers de politie stellen. Het ontwerp miskent ook dat de politie nog maar een van de spelers in de veiligheidszorg is, naast een particuliere politie en allerlei maatschappelijke organisaties, en dat de politie daarmee hecht verweven is. Informatiemanagers zijn op alle niveaus aanwezig maar niet is nagedacht hoe met welke partijen informatie wordt uitgewisseld. Dat de burgemeesters feitelijke zeggenschap verliezen, bijvoorbeeld omdat zij hun politiechef niet meer kunnen kiezen of kunnen wegsturen, maakt dat het nieuwe korps niet goed lokaal verankerd is, alle mooie uitspraken van de minister ten spijt. Een bureaucratische exercitie als het elke vier jaar opstellen van een gemeentelijk veiligheidsplan dat vervolgens moet worden afgestemd met tientallen andere plannen, heeft namelijk weinig met zeggenschap te maken. Dat het zwaartepunt in de organisatie, dat wat men noemt de strategische leiding, op het niveau van de korpsleiding en de tien regio s ligt, is ook ongelukkig. Echt leiding geven aan politiewerk kan alleen op districtsniveau: de chefs daarboven moeten zich beperken tot supervisie, ondersteuning en beoordeling. Nu wordt er in de politiehiërarchie geen scheiding aangebracht tussen leiding en supervisie, met als te verwachten gevolg bestuurlijke drukte en bureaucratie. Tenslotte verliest de nieuw politie door haar indeling de aansluiting bij de 25 Veiligheidsregio s waarvan de vorming nu juist onlangs is afgerond. Dat zijn, al met al, forse nadelen die hopelijk in de komende jaren bij de invoering verholpen kunnen worden. Een tweede, iets preciezere vraag die je je zou moeten stellen, luidt: biedt de nieuwe organisatie een oplossing van de huidige problemen in de politiezorg? Daaraan gaat natuurlijk de vraag vooraf wat nu de meest brandende problemen zijn. In tegenstelling tot wat vaak valt te horen, zijn die problemen niet groot. Alle indicatoren waarover wij beschikken, geven al vijf jaar aan dat de omvang van de criminaliteit vermindert, het land veiliger wordt en de bevolking zich ook veiliger voelt. Natuurlijk is ieder misdrijf er een te veel maar de proporties moeten in het oog
7 worden gehouden. Wij hebben bovendien een politie die sociaal vaardig is en slachtoffers met zorg behandelt. Dat neemt niet weg dat de politie op belangrijke punten tekortschiet. Allereerst vermindert al jaren haar bereikbaarheid en aanwezigheid. De politie probeert, onder meer door het project Front-office-Backoffice, dat tij ondertussen wel te keren maar vanwege de gebrekkige, lokale verankering en de zuigkracht van de top van de organisatie valt te vrezen dat die trend zich doorzet. Een belangrijk motief om de Nationale Politie op te richten was voorts de gebreken van de belangrijkste ICT-systemen. De minister heeft aangekondigd dat het nieuwe korps ook nieuwe ICT krijgt. Een probleem is vooralsnog dat het inrichtingsplan niet aan de twee eerste vereisten voor een succesvolle implementatie voldoet: een heldere duurzame taakomschrijving en een uniforme inrichting van de basiseenheden. De bestaande regiopolitie is vanaf de oprichting begeleid door een klaagzang over het zogeheten democratisch gat: de regionaal korpsbeheerder had geen publiek forum waar hij zich kon verantwoorden over zijn beleid. Die situatie wordt jammer genoeg niet veel beter. De laatste vraag die wij ons bij de bestudering van de plannen moeten stellen, luidt natuurlijk: zal deze nieuwe politie een passend antwoord kunnen geven op de te verwachten veiligheidsvraagstukken. De huidige economische situatie maakt het inschatten van komende ontwikkelingen buitengewoon lastig. Moeten wij rekening houden met Griekse of Spaanse taferelen of loopt de financiële crisis met een sisser af? De rellen in Londen verleden jaar augustus hebben laten zien dat veel afhangt van een eerste reactie op potentieel explosieve incidenten. In Nederland zijn de ontevreden, marginale groepen in de samenleving ongetwijfeld minder omvangrijk maar die onvrede is er wel degelijk. Dat de reguliere politie lokaal terrein prijs geeft en hun positie wordt overgenomen door allerhande minder goed gekwalificeerde, bestuurlijke handhavers is daarom een zorgelijke ontwikkeling. Het is goed dat het nieuwe korps in de toekomst mogelijkheden biedt om meer recherchecapaciteit te scheppen, niet omdat opsporing nu zoveel bijdraagt aan de maatschappelijke veiligheid, maar omdat deze in Nederland relatief klein is en wij te maken hebben met wisselende, sterk de aandacht trekkende criminele fenomenen en fors gegroeide rechtshulpverplichtingen aan andere Europese landen. Daar staat echter tegenover dat de vrij strak opgezette, hiërarchische organisatie geen tegenspel lijkt te kunnen bieden aan door de digitalisering veel sneller en flexibeler reagerende criminaliteit. Tenslotte valt te voorzien dat in de toekomst ook op de politie moet worden bezuinigd. De mogelijkheden daartoe zijn aanmerkelijk verbeterd.
8 Laat ik de balans opmaken. De minister van Veiligheid en Justitie heeft vanaf het begin met verve betoogd dat het nieuwe, nationale politiekorps effectiever en efficiënter zal functioneren, meer slagkracht zal hebben. Hij vertolkte daarmee traditioneel justitieel politieideaal. Indachtig het begin jaren negentig zonder veel debat ingevoerde regionale politiebestel wilde hij ook zijn wetsontwerp zonder veel heen en weer door het parlement loodsen. Dat is hem gelukt. Het resultaat is echter een weinig doordacht plan zonder visie op de toekomst. Onduidelijk is wat de nieuwe politie moet gaan doen, hoe kan worden gezorgd dat zij voor haar optreden voldoende draagvlak bij in het bijzonder die delen van de bevolking heeft waarvan zij gedrag moet corrigeren en hoe zij effectief samen met andere maatschappelijke organisaties kan optreden. De aantasting van stabiliserende mechanismen vergroot het risico op bureaupolitieke strijd in de organisatie. Het onlangs door de oudgedienden Jan Wiarda en Jan Vrolijk gelanceerde voorstel om een Raad voor de Politie op te richten, lijkt mij een goed compensatie. Gelukkig wordt Nederland steeds veiliger en is er nog genoeg tijd deze gebreken weg te nemen. Bij al deze kritische kanttekeningen moet worden bedacht dat de hele operatie bovenal een stoelendans van het management is en op de korte termijn de impact van de omvorming op de werkvloer gering zal zijn. De nieuwe organisatie zal voorlopig nog worden beheerst door de spanning tussen de hogere leiding die top down het personeel in het gareel probeert te dwingen en de lagere leiding die hardnekkig vasthoudt aan het gebiedsgebonden politiewerk. Het gevaar is groot dat de zuigkracht van de top leidt tot een uitholling van de basisteams en dat hun maatschappelijke functie in toenemende mate wordt overgenomen door de bestuurlijke handhavers. Verder lezen: Inrichtingsplan Nationale Politie:www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/rapporten/2012/06/25/inrichtingsplan-natinale-politie.html Justitiële Verkenningen jrg. 38, nr. 5,Politie anno 2012. Den Haag, WODC, Boom Lemma 2012. En: http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/jv201205-politie-anno-2012.aspx?cp=44&cs=6797 Hennekens, H.Ph.J.A.M. Het wetsvoorstel voor een Nationale Politie. Beloften geschonden en de Grondwet miskend in: De Gemeentestem, 2011, p. 521-534. Koopman, J., Hoe het bestuur uit het politiebestel verdween in: De Gemeentestem, 2012, p. 9-15. Koopman, J., Het nationale politiebestel: een wankel kaartenhuis? in: Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2012, p. 4-28. Meershoek, G, Een reus op lemen voeten in: Tijdschrift voor de Politie, 2011 (10), pp. 27-30. Terpstra,J. en L. Gunther Moor, B. van Stokkom, De politie en haar opdracht. Apeldoorn/Antwerpen, Maklu, 2010.