Rapport Gemeentelijke Ombudsman Geen verantwoordelijkheid voor traject Gemeente Amsterdam Dienst Werk en Inkomen 19 januari 2009 RA0933477 Samenvatting Een man die in de bijstand zit, volgt een traject naar zelfstandig ondernemerschap bij het Ondernemershuis Nieuw West. Hij is ontevreden over de wijze waarop zijn adviseur hem begeleidt en dient daarover een klacht in. DWI, die de man naar het huis verwezen had, besluit daarop het traject te beëindigen. Hij stapt naar de ombudsman. De ombudsman doet navraag bij DWI, maar de dienst voelt zich niet verantwoordelijk voor het reintegratiebureau, het klantencontact en de klachtbehandeling. De Gemeentelijke Ombudsman is het daarmee niet eens: het re-integratiebureau verricht gemeentelijke taken zoals de re-integratie van bijstandsgerechtigden. Daarvoor blijft DWI verantwoordelijk, ook bij uitbesteding daarvan. DWI zal dan ook de regie moeten houden over de klachtbehandeling. Over de beëindiging van het traject merkt de Gemeentelijke Ombudsman op dat verzoeker het slachtoffer is geworden van verschil van inzicht tussen de oude en de nieuwe klantmanager. Hij is langdurig aan het lijntje gehouden. Dat is niet redelijk. Oordeel De onderzochte gedragingen zijn onbehoorlijk.
Pagina : 2/7 Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 5 februari 2008 op het spreekuur ingediend en betreft de gemeente Amsterdam, Dienst Werk en Inkomen. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: de behandeling van een klacht over een re-integratiebureau de beëindiging van een re-integratietraject. Bevindingen achtergrond van het verzoek Verzoeker, voormalig bouwvakker, heeft een bijstandsuitkering. Hij wil een eigen klussenbedrijf opzetten. In het voorjaar van 2007 verwijst de Dienst Werk en Inkomen (DWI) hem voor ondersteuning naar een bedrijfsadviseur bij het ondernemershuis, in verzoekers geval Amsterdam Nieuw West. In december 2007, na acht maanden werken aan zijn ondernemersplan, zegt de bedrijfsadviseur verzoeker dat hij geen ervaring heeft. Verzoeker vraagt zich af waarom de adviseur daar nu mee komt; dat was acht maanden geleden ook al bekend. Daarom zegt hij haar tijdens het volgende gesprek in januari 2008 in een boze bui dat hij niet meer door haar begeleid wil worden. Eind januari 2008 stuurt zijn buurman op zijn verzoek per e-mail een klacht naar de bedrijfsadviseur. Het visitekaartje van de bedrijfsadviseur vermeldt naast de gegevens van het ondernemershuis Amsterdam Nieuw West ook het logo van de gemeente Amsterdam. Daarom wendt verzoeker zich tevens tot de Gemeentelijke Ombudsman. De Gemeentelijke Ombudsman deelt verzoeker mee dat het ondernemershuis de gelegenheid moet krijgen eerst zelf op de klacht te reageren. Hij vraagt het ondernemershuis hem een afschrift van het antwoord op de klacht te sturen. reactie van het re-integratiebedrijf In reactie op de brief aan het ondernemershuis ontvangt de ombudsman bericht van het reintegratiebureau dat DWI voor verzoeker in de arm heeft genomen. Het bureau deelt de ombudsman onder meer het volgende mee: - de bedrijfsadviseur is in dienst van het bureau en niet van het ondernemershuis, ook al doet haar visitekaartje wellicht anders vermoeden. Het re-integratiebureau gebruikt ruimte in het ondernemershuis, verder is er geen enkele band; - het bureau heeft DWI geïnformeerd dat verzoeker in januari 2008 het gesprek met de bedrijfsadviseur voortijdig heeft beëindigd en niet meer door haar begeleid wilde worden; - het bureau wilde graag een persoonlijk gesprek tussen de bedrijfsadviseur, verzoeker en zijn klantmanager bij DWI. Dan konden alle onduidelijkheden worden besproken. Dit gesprek vond nooit plaats, omdat de klantmanager dat niet gewenst achtte. reactie van de Dienst Werk en Inkomen Nu DWI opdrachtgever van het re-integratiebureau blijkt te zijn, is dat voor de Gemeentelijke Ombudsman aanleiding DWI om een reactie te vragen. De dienst bericht onder meer het volgende.
Pagina : 3/7 de behandeling van een klacht over het ondernemershuis relatie tussen de bedrijfsadviseur, haar werkgever, het ondernemershuis en de Dienst Werk en Inkomen Verzoekers (voormalige) klantmanager heeft hem in maart 2007 in het kader van zijn re-integratie naar het bewuste re-integratiebureau doorverwezen. Dit bureau houdt zich onder andere bezig met de uitvoering van de ondernemershuizen in Amsterdam. Bij het ondernemershuis begeleiden bedrijfsadviseurs klanten naar het zelfstandig ondernemerschap. Het bureau stelt deze adviseurs aan. De klantmanager heeft de doorverwijzing schriftelijk bevestigd. De brief bevat de volgende gegevens: - de aanmelding voor begeleiding bij het re-integratiebureau, - de verplichting tot volledige medewerking, - verzoeker moet aan zijn contactpersoon bij het re-integratiebureau doorgeven wanneer hij (tijdelijk) niet kan meewerken, - hij kan contact met zijn klantmanager opnemen in geval van vragen of andere zaken die hij van belang vindt. Uit deze brief was het voor verzoeker in ieder geval duidelijk waar hij het traject volgt en waar eventuele klachten over de bedrijfsadviseur konden worden ingediend. De onduidelijke informatievoorziening van het re-integratiebureau over de relatie met de ondernemershuizen is een probleem dat bij het reintegratiebureau moet worden neergelegd. klacht over het re-integratiebureau Een klacht over de begeleiding vanuit het ondernemershuis kan bij het re-integratiebureau worden ingediend. Het is een zelfstandige onderneming en valt daarmee niet onder de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wanneer de klant de klacht bij DWI indient, zal DWI, conform de Awb, de klacht naar het desbetreffende bureau doorsturen. DWI vraagt dan om een afschrift van de klacht, zodat DWI naar aanleiding hiervan eventuele acties kan ondernemen. Eén van de standaardeisen voor opdrachtnemers is dat zij over een klachtenreglement beschikken en klachten van DWI-klanten conform dit reglement behandelen. Hij moet zowel de klant als DWI informeren over het reglement en desgewenst inzage daarin geven. Gaat de klacht over het traject op zich, bijvoorbeeld wanneer de klant meent dat het traject niet passend is, dan kan de klacht bij DWI worden ingediend. De klantmanagers dienen op de hoogte te zijn van de relatie tussen het re-integratiebureau en de ondernemershuizen en zij moeten de klant daarover kunnen informeren. Daarnaast moeten zij de klant desgevraagd over klachtenprocedures kunnen informeren. de beëindiging van een re-integratietraject voortgang van het traject Verzoekers huidige klantmanager heeft verzoekers dossier in oktober 2007, zes maanden na de start van het traject, in beheer gekregen. Uit voortgangsrapportages kwam naar voren dat verzoeker in theorie wel bezig was met cursussen, maar dat hij geen duidelijke acties ondernam ten behoeve van zijn eigen bedrijf. Verder is de klantmanager van mening dat de toenmalige klantmanager een verkeerde inschatting heeft gemaakt door verzoeker naar het bureau te verwijzen. Hij meent ook dat het re-integratiebureau verzoeker niet voor dit traject had mogen accepteren.
Pagina : 4/7 het gesprek tussen de klant, de Dienst Werk en Inkomen en de bedrijfsadviseur De klantmanager achtte een gesprek tussen de klant, de bedrijfsadviseur en hemzelf niet gewenst. Daarvoor brengt hij diverse argumenten naar voren. Zo had hij na een gesprek met de desbetreffende bedrijfsadviseur ernstige twijfel over de inzet van verzoeker en over de begeleiding. Uit rapportages bleek dat de begeleiding op een laag pitje was gezet omdat verzoeker geen initiatief toonde. Hij richtte zijn aandacht vooral op zijn gezinssituatie. In januari 2008 werd de begeleiding strikter. Er werd van verzoeker verwacht dat hij klanten ging werven en opdrachtgevers zou benaderen. Volgens de klantmanager zocht verzoeker naar aanleiding hiervan conflicten. De klantmanager heeft vervolgens met de bedrijfsadviseur afgesproken om eerst alleen een gesprek met verzoeker te hebben en op basis daarvan een driegesprek. De klantmanager verklaart dat verzoeker tijdens het tweegesprek op hem niet overkwam als een ondernemerstype, te meer omdat verzoeker geen werkervaring in de bouw heeft. Ook stelt de klantmanager dat een onderzoeksrapport van het ROC van oktober 2007 heeft uitgewezen dat de snelste weg uit de uitkering niet het voeren van een eigen bedrijf is, maar dat een intensieve begeleiding via een werktraject de voorkeur verdient. Uiteindelijk heeft de klantmanager op 3 maart 2008 schriftelijk aan verzoeker bericht dat het traject werd beëindigd. De motivering luidde dat een voorschakeltraject naar arbeid in loondienst voor verzoeker de meest effectieve wijze is om op korte termijn in zijn eigen levensonderhoud te voorzien. aanvullende informatie Desgevraagd stuurt DWI de Gemeentelijke Ombudsman diverse stukken. Voor zover mogelijk zijn ze onder reactie van de Dienst Werk en Inkomen opgenomen. Andere relevante stukken zijn: - voortgangsrapportages van het re-integratiebureau aan DWI: o d.d. 13 december 2007 over de periode half april half december 2007, o d.d. 18 februari 2008 over de periode half december 2007 half februari 2008; - interne rapportages van DWI. Voortgangsrapportages De rapportage van 13 december 2007 vermeldt onder meer dat de begeleiding een tijdje op een laag pitje is gezet. Redenen zijn verzoekers trainingen bij het ondernemershuis (administratie, belasting, klantenwerving, boekhouding etc.) en zijn privé-situatie (geboorte van zijn kind). Verzoeker blijft gemotiveerd om een eigen bedrijf te starten, hij zoekt voortdurend naar mogelijkheden om zijn bedrijf op te zetten en zijn plan begint vorm te krijgen. Hij heeft interessante netwerkcontacten, die hij ook gaat benaderen. Hij is voldoende vakbekwaam. De begeleiding verloopt goed en de adviseur raadt aan de begeleiding voort te zetten. In de laatste rapportage van het re-integratiebureau (18 februari 2008) staat onder meer dat verzoeker voldoende vakbekwaam is, maar dat hij weinig tot geen ervaring in Nederland heeft opgedaan. Hij heeft zijn netwerkcontacten niet benaderd en was ook niet van plan dat te doen. Hij heeft in het laatste gesprek aangegeven geen behoefte te hebben aan verdere begeleiding door de adviseur. Verzoekers houding belemmert het starten van een eigen bedrijf. Interne rapportages De bedrijfsadviseur bericht DWI eind januari 2008 dat zij verzoeker heeft trachten te bewegen om stage te lopen of een betaalde (deeltijd)baan te zoeken. Aangezien verzoeker weinig tot geen werkervaring in
Pagina : 5/7 Nederland heeft, zou hij ervaring in Nederland kunnen opdoen. Verzoeker heeft dit gesprek kwaad beëindigd en is weggelopen. De adviseur is van dit soort gedrag niet gediend en wil graag een gesprek hebben over de verdere begeleiding voor zover daaraan nog behoefte is. De klantmanager reageert dat er werk genoeg is voor een getrainde bouwvakker en dat hij daarom niet blij is dat verzoeker een eigen bedrijf wil starten. Verder heeft hij de indruk dat verzoeker niet echt bezig is om de uitkering uit te komen. Zijn plan is daarom om een traject naar werk te verplichten. Hij zal in eerste instantie met verzoeker zelf praten en als dat zinvol is een driegesprek organiseren. Uit de rapportage van de klantmanager blijkt onder meer dat verzoeker volgens de klantmanager geen initiatieven ontplooit om daadwerkelijk te gaan werken en zijn bijstandssituatie te beëindigen. Overig In het najaar van 2008 bericht verzoeker de Gemeentelijke Ombudsman dat hij werkt en geen bijstandsuitkering meer heeft. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoeker en naar de dienst gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. Zowel verzoeker als de dienst kan zich in het verslag vinden. Het antwoord van DWI op een vraag van de Gemeentelijke Ombudsman over de klachtbehandeling door opdrachtnemers is in het verslag verwerkt. Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan diverse vereisten. Voor - de behandeling van een klacht over het ondernemershuis is getoetst aan het vereiste van fair play en van actieve en adequate informatieverstrekking; - de beëindiging van een re-integratietraject is getoetst aan het vereiste van redelijkheid. Overwegingen De behandeling van een klacht over het ondernemershuis Het fair play-vereiste houdt in dat een bestuursorgaan de burger de mogelijkheid geeft zijn procedurele kansen te benutten. Dat betekent onder meer dat een bestuursorgaan verantwoordelijkheid draagt voor gedragingen door een ingehuurde derde. Dit geldt in het bijzonder wanneer die derde bestuurlijke taken verricht, zoals de re-integratie van bijstandsgerechtigden. Het inhuren van een derde voor het uitvoeren van een gemeentelijke taak als re-integratie van bijstandsgerechtigden kan er niet zonder meer toe leiden dat DWI klachten naar die ingeschakelde derde doorverwijst. Het is de bedoeling van de Gemeentelijke Ombudsman om over zijn rol als externe klachtbehandelaar voor derden die gemeentelijke taken verrichten, nog nader met DWI van gedachten te wisselen in één van zijn reguliere gesprekken met de DWI-directie. Vooruitlopend hierop kan al wel worden opgemerkt dat er diverse modellen denkbaar zijn. Daarop zal de Gemeentelijke Ombudsman in zijn onderzoekrapport naar de arbeidsre-integratie nader ingaan 1. In ieder geval zal DWI als 1 Het betreft een onderzoek eigener beweging naar de activiteiten van de Dienst Werk en Inkomen met betrekking tot re-integratie van cliënten op de arbeidsmarkt. Daarbij zal ook het functioneren van de door DWI ingeschakelde reintegratiebureau s worden betrokken. Publicatie van dit onderzoek is voorzien voor het najaar 2009.
Pagina : 6/7 opdrachtgever de regie over de klachtbehandeling moeten houden. In zijn jaarverslag 2007 merkte de Gemeentelijke Ombudsman hierover nog op: Het is van belang dat DWI zich realiseert dat de dienst, als opdrachtgever, verantwoordelijk is voor de handelwijze van het re-integratiebedrijf. 2 Het bovenstaande betekent dat aan het vereiste van fair play niet is voldaan. Voorts is ook getoetst aan het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking. Dit vereiste houdt in dat bestuursorganen burgers tijdig, begrijpelijke, juiste en volledige informatie verstrekken. Volledig houdt in dat de overheid de burger alle benodigde of gevraagde informatie verstrekt. Dat geldt ook voor informatie over de aan de burger toekomende rechtsmiddelen zoals het indienen van klachten. Volgens DWI geeft de brief van maart 2007 informatie waar verzoeker klachten over de bedrijfsadviseur kan indienen. In tegenstelling tot wat DWI veronderstelt, voldoet de brief op dit punt echter niet. Althans, de zinsnede dat hij bij vragen of andere voor hem van belang zijnde zaken met zijn klantmanager contact kan opnemen, biedt geen informatie over het indienen van klachten en bij wie dat kan. Aan het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking is dan ook niet tegemoet gekomen. Wat hierboven is gezegd over de verantwoordelijkheid van DWI ten opzichte van een ingehuurde derde geldt ook wat betreft de informatievoorziening van het re-integratiebureau over de relatie met de ondernemershuizen. De opmerking dat onduidelijkheden hierover bij het re-integratiebureau moeten worden neergelegd, snijdt dan ook geen hout. Dit geldt te meer daar DWI zelf stelt dat de klantmanagers op de hoogte moeten zijn van de relatie tussen het re-integratiebureau en de ondernemershuizen en dat zij de klant daarover moeten kunnen informeren. Het had voor de hand gelegen wanneer DWI die informatie meteen in de brief van maart 2007 had vermeld. De beëindiging van een re-integratietraject Het redelijkheidsvereiste houdt in dat het bestuursorgaan bij elk handelen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen) alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afweegt. De uitkomst van die belangenafweging mag niet onredelijk zijn. Dat geldt ook voor de afweging om een re-integratietraject af te breken. Uit de reactie van DWI blijkt dat de voormalige klantmanager (die heeft ingestemd met het traject op weg naar zelfstandig ondernemerschap) en de huidige klantmanager (die het traject heeft beëindigd) van standpunt verschilden over verzoekers mogelijkheden. Dit wekt de indruk dat verzoeker het slachtoffer is geworden van verschil van inzicht tussen de oude en de nieuwe klantmanager over de noodzaak om hem een traject naar zelfstandig ondernemerschap te laten volgen om te kunnen re-integreren op de arbeidsmarkt. Mede in het licht van het gegeven dat ook het re-integratiebureau verzoeker kennelijk wel tot zelfstandig ondernemerschap in staat achtte en hem gedurende vele maanden heeft begeleid, betekent dit dat verzoeker langdurig aan het lijntje is gehouden. Dat had niet mogen gebeuren. Los hiervan bevreemdt de opmerking in de voortgangsrapportage van februari 2008 dat verzoekers houding het starten van een eigen bedrijf belemmert, in het licht van de eerdere rapportage: daarin raadt de adviseur aan de begeleiding voort te zetten. Dit wekt licht de indruk dat de eerste rapportage uit financiële overwegingen is ingegeven terwijl de tweede rapportage eerder lijkt voort te vloeien uit verzoekers emotionele reactie in januari 2008. In dat verband wijst de Gemeentelijke Ombudsman op de vermelding van de adviseur in de interne rapportage van dit soort gedrag niet gediend. 2 p. 44, onderdeel Geld en Werk
Pagina : 7/7 Wat daarvan ook zij, in het licht van de positieve kwalificaties en de bereidheid van de adviseur om de begeleiding voort te zetten is niet aan de indruk te ontkomen dat de visie van de klantmanager een doorslaggevende rol heeft gespeeld bij zijn beslissing het traject te beëindigen. Dit wordt gevoed door zijn argumenten hiervoor, bijvoorbeeld omdat verzoeker op hem niet overkwam als een ondernemerstype en hij de indruk had dat verzoeker niet echt bezig was om de uitkering uit te komen. Dit is ter bepaling aan deskundigen zoals de begeleiders van het re-integratiebureau; de kwalificaties worden ook niet gestaafd door de rapportages. Dit wordt nog versterkt door het gegeven dat de klantmanager heeft besloten het driegesprek tussen verzoeker, de bedrijfsadviseur en de klantmanager niet te laten plaatsvinden. In het kader van het herstel van vertrouwen van verzoeker en de bedrijfsadviseur in elkaar zou zo n gesprek juist voor de hand hebben gelegen (overigens óók wanneer alsnog was besloten om het traject te beëindigen). Bij het voornemen van DWI een traject te beëindigen hoort ook dat wordt onderzocht hoe lang het traject nog zou duren en of de daarvoor te leveren inspanningen nog reëel zijn in verhouding tot de reeds bestede overheidsmiddelen. Van een dergelijk onderzoek is niet gebleken, daargelaten het gegeven dat verzoeker erin is geslaagd om zonder trajectafronding en zonder bemiddeling van DWI inkomsten uit arbeid te verwerven. Aan het redelijkheidsvereiste is niet voldaan. Oordeel De onderzochte gedragingen zijn onbehoorlijk.