Een nieuwe realiteit. Onderzoek naar de effecten van krimpende leerlingenaantallen op het Zeeuwse primair onderwijs ONDERWIJS

ONDERWIJS Een nieuwe realiteit Onderzoek naar de effecten van krimpende leerlingenaantallen op het Zeeuwse primair onderwijs Uitgevoerd in opdracht van de Onderwijs Autoriteit Zeeland kpmg.nl

Dit rapport is opgesteld in samenwerking met SCOOP, financieel mogelijk gemaakt door Provincie Zeeland. Dit rapport is uitsluitend bestemd voor bestuurders van Zeeuwse PO-instellingen en gemeenten. Het is niet bedoeld voor andere partijen, buiten deze doelgroep, en het gebruik van dit rapport door andere partijen is dan ook voor eigen risico. KPMG aanvaardt geen aansprakelijkheid voor het gebruik van dit rapport anders dan waarvoor het is opgesteld en aanvaardt geen aansprakelijkheid jegens andere partijen dan de Onderwijs Autoriteit Zeeland.

Voorwoord Eind 2012 heeft de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) in samenspraak met de Zeeuwse schoolbesturen voor primair onderwijs (PPOZ) en de Zeeuwse onderwijs wethouders (VZG) opdracht gegeven aan KPMG om onderzoek te doen naar de effecten van bevolkingskrimp op de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse primair onderwijs. Het voorliggende KPMG-onderzoek is gebaseerd op een actualisering door SCOOP van de bevolkings- en leerlingenprognoses uit het rapport Onderwijs, ons goed (2010) en de op dit moment geldende bekostigingsvoorwaarden vanuit het departement van OCW. Het rapport toont mijns inziens overtuigend aan dat het Zeeuwse primair onderwijs voor grote en urgente uitdagingen staat op het gebied van financiën, personeel en huisvesting. Bij al deze uitdagingen zal het de kunst zijn om een duurzaam evenwicht te vinden tussen onderwijskwaliteit, nabijheid/bereikbaarheid en diversiteit enerzijds en financiële vitaliteit anderzijds. Niets doen is hierbij geen optie. Daarvoor zijn de dreigende financiële tekorten te groot. Bovendien liggen ook op het gebied van personeelsbeleid (reductie personeelsbestand) en onderwijshuisvesting (de leegstand te lijf) grote opgaven. Uit mijn contacten met het Zeeuwse primair onderwijs weet ik dat er her en der al de nodige initiatieven door schoolbesturen en gemeenten ontwikkeld zijn en worden om toe te werken naar een toekomstbestendige infrastructuur voor primair onderwijs. Het voorliggende rapport sterkt mij in de overtuiging dat de bestaande initiatieven in zich zelf nuttig en noodzakelijk zijn, maar vooral ook verder uitgebouwd en geïntensiveerd moeten worden. Belangrijk is dat hierbij meer samenhang tussen de diverse initiatieven tot stand komt. Een toekomstbestendige infrastructuur voor primair onderwijs in Zeeland vraagt op korte termijn om forse inzet en samenwerking door alle schoolbesturen en gemeentebesturen binnen de provincie. Dit vraagt van alle partijen om school-, bestuur- en gemeente overstijgend denken en handelen, waarbij het belang van kwalitatief hoogwaardig onderwijs voor ouders en leerlingen voorop dient te staan. Ik ben ervan overtuigd dat de urgentie, die het voorliggende KPMG-rapport uitstraalt, zal bijdragen aan een cultuur van samen werken aan een hoogwaardige, toekomstbestendige onderwijsinfrastructuur voor het primair onderwijs in Zeeland. Ik put hierbij hoop uit mijn ervaringen binnen het Zeeuwse voortgezet onderwijs en mbo. Na een KPMG-onderzoek in 2011, dat in veel opzichten vergelijkbaar is met het uitgevoerde onderzoek in het Zeeuwse primair onderwijs, hebben de Zeeuwse instellingen voor voortgezet onderwijs en mbo forse stappen gezet op weg naar doorlopende leerlijnen vmbo-mbo. Het belang van leerlingen, ouders en de arbeidsmarkt staat hierbij voorop. 3

Ik verwacht dat het KPMG-rapport - zie de ontwikkelingen binnen het Zeeuwse voortgezet onderwijs en mbo - als katalysator kan gaan werken voor het toekomstbestendig maken van het Zeeuwse primair onderwijs. Waar nodig en mogelijk zal ik dit proces ondersteunen. Het is aan de onderwijs- en gemeente bestuurders om hiervoor de benodigde stappen te zetten. Het is daarom een goed signaal dat de schoolbestuurders en de onderwijswethouders op 25 april besloten hebben om een schrijfgroep in te stellen, die op basis van het KPMG-rapport en de beleidsvoornemens van de staatssecretaris, voorstellen gaat ontwikkelen voor het duurzaam versterken van het Zeeuwse primair onderwijs! Johan de Leeuw, Onderwijs Autoriteit Zeeland 4

Inhoudsopgave Voorwoord 3 Samenvatting 8 1 Inleiding 12 1.1 Achtergrond en aanleiding 12 1.2 Doel en resultaat onderzoek 12 1.3 Leeswijzer 13 2 Onderzoeksverantwoording 14 2.1 Inleiding 14 2.2 Reikwijdte 14 2.3 Onderzoeksopzet 15 2.3.1 Informatieverzameling 15 2.3.2 Actualiseren prognose leerlingenaantallen 16 2.3.3 Vragenlijst 17 2.3.4 Interviews 17 2.3.5 Gegevens verwerken en analyseren 18 2.3.6 Conferentie 19 2.3.7 Rapportage 20 2.3.8 Begeleidingsgroep 20 3 Historisch perspectief 21 3.1 Inleiding 21 3.2 Ontgroening is al in volle gang 21 3.2.1 Omvang basisgeneratie is afgenomen 21 3.2.2 Afname aantal leerlingen is groter dan afname basisgeneratie 22 3.3 Financiële positie verzwakt sinds 2007 24 3.3.1 Kosten sneller gestegen dan de inkomsten 24 3.3.2 Verschillen per regio en denominatie 25 3.3.3 Afhankelijkheid van kleinescholentoeslag 26 3.3.4 Financiële positie 2011 27 3.4 Toename personeel bij dalende leerlingenaantallen 28 3.5 Grote leegstand in onderwijshuisvesting 29 3.6 Visie bestuurders op problematiek 30 3.7 Conclusie 30 4 Prognoses krimp 2013-2023 31 4.1 Inleiding 31 4.2 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 2023 31 4.3 Verschillen ten opzichte van eerdere prognose 32 4.4 Ontwikkeling leerlingenaantallen 2013 2023 33 4.5 Toename aantal kleine scholen 35 4.6 Conclusie 36 5

5 Verwachte effecten op bedrijfsvoering 37 5.1 Inleiding 37 5.2 Verslechtering financiële positie 37 5.2.1 Afname rijksbijdrage 37 5.2.2 Negatieve impact op resultaat en vermogen 38 5.2.3 Forse bezuiniging noodzakelijk 39 5.3 Personeelsoverschot buigt om in behoefte 40 5.3.1 Zeeland 40 5.3.2 Ontwikkelingen per regio 42 5.4 Grootschalige leegstand van schoolgebouwen 43 5.5 Zijn bestuurders zich bewust van de gevolgen? 44 5.6 Beleid besturen nog niet vertaald in kostenbesparingen 45 5.7 Conclusie 46 6 Oplossingsrichtingen 47 6.1 Inleiding 47 6.2 Huidige maatregelen en initiatieven 47 6.2.1 Wat loopt er al? 47 6.2.2 Is het voldoende? 49 6.3 Knelpunten 50 6.3.1 Knelpunten door bekostigingssystematiek en rol van de overheid 50 6.3.2 Barrières voor samenwerking 51 6.3.3 Overige knelpunten 51 6.4 Toekomstige oplossingsrichtingen 51 6.5 Conclusie 53 7 Ontwikkelingen overheidsbeleid 54 7.1 Inleiding 54 7.2 Overheidsbeleid krimp 54 7.2.1 Wet innovatieve experimenteerruimte onderwijs 54 7.2.2 Advies Onderwijsraad 55 7.2.3 IBO Leerlingendaling 56 7.3 Passend onderwijs 56 7.3.1 Veranderingen in financiering 56 7.3.2 Passend onderwijs in Zeeland 57 7.4 Buitenonderhoud schoolgebouwen 57 7.5 Conclusie 58 8 Tot slot 59 Bijlagen 60 A Overzicht besturen en kenmerken 61 B Vragenlijst 64 C Interviewrespondenten 68 6

D Uitgangspunten en aannames 69 E Begeleidingsgroep 76 F Ontwikkeling basisgeneratie per kern 77 7

Samenvatting In 2010 is door SCOOP in opdracht van PPOZ een onderzoek uitgevoerd naar de afnemende leerlingenaantallen in het Zeeuws primair onderwijs. Dit onderzoek liet zien dat Zeeland in 2020 naar verwachting ruim 5.000 basisschoolleerlingen minder telt dan in 2010. De afname van de leerlingenaantallen is een ontwikkeling die in de komende jaren steeds meer impact zal hebben. Deze ontwikkeling werpt dan ook een belangrijke uitdaging op voor het Zeeuwse primair onderwijs: Hoe kan in het licht van de afnemende leerlingenaantallen toekomstbestendig, kwalitatief hoogwaardig en goed bereikbaar primair onderwijs in Zeeland gerealiseerd blijven worden? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is eerst helderheid nodig over de huidige positie van de Zeeuwse schoolbesturen en de (verwachte) gevolgen van de krimp op het Zeeuws primair onderwijs. In opdracht van de Zeeuwse besturen en onder coördinatie van de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) heeft KPMG als eerste stap hierin een onderzoek uitgevoerd naar de effecten van afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, personele ontwikkeling en de huisvesting van de Zeeuwse besturen in de periode 2013-2023. De analyses zijn gebaseerd op hernieuwde prognoses van de Zeeuwse basisgeneratie, opgesteld door SCOOP. Er is voor gekozen om de reikwijdte van dit onderzoek te beperken tot de effecten op bedrijfsvoering en de onderwijskwaliteit vooralsnog buiten beschouwing te laten. Het doel van dit onderzoek is eensgezindheid te creëren over de onderliggende cijfers van de problematiek waar het Zeeuws primair onderwijs mee kampt, zodat gezamenlijk de volgende stappen kunnen worden gezet op weg naar toekomstbestendigheid. Historisch perspectief De ontgroening in Zeeland is al jaren in volle gang. Leerlingenaantallen in het primair onderwijs zijn met 9% (ruim 3.250 kinderen) gedaald in de periode 2007 tot 2012, wat het meest zichtbaar is in de (virtuele) leegstand van onderwijshuisvesting. De afname van leerlingen heeft zich in deze periode echter nog niet vertaald in een lagere bekostiging, doordat stimulerend overheidsbeleid juist hogere inkomsten met zich meebracht. Dit leidde tot de op het oog vreemde situatie dat in jaren van afnemende leerlingenaantallen (-5% tussen 2007 en 2010) het personeel over de gehele linie toenam (+8%). Omdat het kostenniveau in deze periode sneller steeg dan de inkomsten, is de financiële positie van de schoolbesturen verzwakt. De oorzaak hiervan lijkt te liggen in een combinatie van toenemende verplichtingen die onvoldoende werden gecompenseerd, als ook het niet tijdig anticiperen op de nieuwe situatie van krimp door de kostenstructuren aan te passen. Zeeland kent opvallend veel kleine scholen (<145 leerlingen), die voor hun exploitatie afhankelijk zijn van de kleinescholentoeslag. Het aantal kleine scholen is toegenomen van 137 in 2007 naar 145 in 2011, van de in totaal 236 scholen in 2011. 8

Prognoses krimp 2013-2023 De ontgroening treft, op enkele groeikernen na, vrijwel alle regio s in Zeeland. In vergelijking met het onderzoek van SCOOP uit 2010 is de verwachting dat voor een aantal gemeenten de ontgroening in de komende tien jaar sterker zal zijn dan eerder verwacht, terwijl voor andere gemeenten de ontgroening minder sterk zal zijn dan gedacht. Verschillende demografische ontwikkelingen liggen hieraan ten grondslag. De ontgroening heeft direct gevolgen voor de ontwikkeling van de leerlingenaantallen van de schoolbesturen. De verwachting is dat het aantal leerlingen in de periode tot en met 2023 met ruim 3.300 afneemt (-11% ten opzichte van verwacht aantal leerlingen in 2013). Door de uitstroom van leerlingen naar België neemt het aantal leerlingen sterker af dan de ontwikkeling van de basisgeneratie doet vermoeden. Deze beweging is met name in Zeeuws-Vlaanderen terug te zien. Door de afname van het leerlingenaantal zal het aantal kleine scholen in Zeeland naar verwachting verder toenemen naar 157 in 2023. Effecten op bedrijfsvoering De verwachte effecten van afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, personele ontwikkeling en huisvesting van de Zeeuwse besturen zijn fors. De analyse maakt duidelijk dat de verslechtering van de financiële positie, die al in 2007 is ingezet door onder meer veranderend overheidsbeleid, vanaf 2013 versneld doorzet en leidt tot grote tekorten in de komende tien jaar wanneer niet tijdig wordt ingegrepen. Volgens de prognoses zullen bij ongewijzigd beleid maar liefst 44 van de 57 besturen rode cijfers rapporteren in 2023, waarvan 29 besturen technisch failliet kunnen worden verklaard. Dit betreft 80% van de schoollocaties in Zeeland en zo n 24.000 leerlingen. Het gezamenlijke tekort van deze besturen loopt op tot 28,5 miljoen over tien jaar. Deze tekorten kunnen vrijwel alleen worden bestreden door in te grijpen in het personeelsbestand, vanwege het hoge aandeel personele kosten in de exploitatie van een PO-bestuur. Voor een sluitende begroting voor alle Zeeuwse besturen zou dit betekenen dat de komende tien jaar afscheid moet worden genomen van 443 fte (14% van de huidige 3.190 fte). Vanwege groot natuurlijk verloop als gevolg van de naderende pensionering van de babyboomgeneratie is de uitstroom de komende tien jaar groter dan dit aantal. Echter, de krimp slaat de komende jaren sneller toe dan door het natuurlijk verloop kan worden opgevangen. Door het verwachte grote natuurlijke verloop zal uiteindelijk wel weer een personeelsbehoefte ontstaan, maar pas nadat de arbeidsmarkt voor afgestudeerde PABOers zo n tien jaar heeft stilgelegen. Ook de leegstand zal alleen maar toenemen door de krimp in leerlingenaantallen. Hoewel bestuurders aangeven dat ze volop bezig zijn met het nemen van beleidsmaatregelen om het tij te keren, is het de vraag hoeveel effect deze gaan sorteren. In de geanalyseerde meerjarenbegrotingen worden de benodigde kostenbesparingen vooralsnog niet gerealiseerd. Oplossingsrichtingen De noodzaak van ingrijpen wordt door veel bestuurders onderkend en er worden dan ook al veel maatregelen genomen om het tij te keren. Het is echter de vraag of dit voldoende zal zijn om de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse PO in gezamenlijkheid te waarborgen. Hoewel een deel van de bestuurders expliciet de overheid aanwijst als verantwoordelijke om de problemen op te lossen (door het aanpassen van wet- en regelgeving en het terugdraaien van 9

bezuinigingen) geloven de meeste bestuurders dat de sleutel tot de oplossing ligt in een intensievere samenwerking tussen de besturen zelf, met gemeenten en met andere partners in de keten. Er zijn echter wel grote verschillen van mening in de wijze waarop deze samenwerking vorm zou moeten krijgen en hoever deze gaat. Duidelijk is dat de situatie in Zeeland complex is, onder meer vanwege de veelheid aan besturen, het aantal kleine scholen en het belang dat wordt gehecht aan denominatieve diversiteit. Om tot een duurzame oplossing te komen voor heel Zeeland, is het nodig dat besturen niet enkel hun individuele belang voor ogen houden, maar redeneren vanuit de noodzaak tot behoud van kwalitatief goed en betaalbaar onderwijs in de gehele regio. Ontwikkelingen overheidsbeleid Actuele ontwikkelingen in het overheidsbeleid, zoals de invoering van passend onderwijs en de verwachte beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad ten aanzien van kleine scholen, kunnen grote gevolgen hebben voor de organisatie en bedrijfsvoering van de Zeeuwse schoolbesturen en wellicht zelfs de inrichting van het primair onderwijs in Zeeland. Welke gevolgen dit precies zijn, is op dit moment nog onduidelijk. De invoering van het passend onderwijs stelt de besturen voor grote uitdagingen, maar biedt ook kansen voor intensievere samenwerking. Hoewel de financiële consequenties van dit nieuwe beleid zullen verschillen per bestuur, moet ieder bestuur anticiperen op het mogelijke verlies van budget uit de leerlinggebonden financiering, om straks niet achter de feiten aan te lopen. Een nog grotere impact wordt verwacht van de beleidsreactie van de staatssecretaris van onderwijs op het advies van de Onderwijsraad ( Grenzen aan kleine scholen ) en de uitkomst van het IBO Leerlingendaling, waarin stevige conclusies kunnen staan over de toekomstbestendigheid van het primair onderwijs in krimpgebieden en de positie van kleine scholen hierin. Wel is het aannemelijk dat het nieuwe beleid zal voortborduren op het eerder genomen besluit om ruimte te bieden aan het ontplooien van initiatieven die de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs vergroten. Hiermee biedt het grote kansen om in gezamenlijkheid te werken aan het toekomstbestendig maken van het Zeeuwse primair onderwijs. Tot slot Op basis van de bevindingen in dit onderzoek doen wij enkele aanbevelingen voor het vervolgtraject: 1) Onderken als bestuurders dat het waarborgen van de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse primair onderwijs een gezamenlijke verantwoordelijkheid is, waar iedereen een rol in zou moeten spelen. Ook besturen die (nog) een gezonde financiële positie hebben, zijn erbij gebaat wanneer het onderwijsstelsel in Zeeland in zijn geheel een duurzame toekomst tegemoet gaat. 2) Trap niet in de valkuil van het bagatelliseren van de problematiek. Er lopen al veel initiatieven, we zijn al op de goede weg is een veelgehoorde uitspraak tijdens het onderzoek. Hoewel dit ongetwijfeld het geval is, geven de analyses aan dat een groot deel van de besturen er slecht voor staat en er ingrijpende maatregelen nodig zijn om het tij te keren. 10

3) Neem een proactieve houding aan waar het gaat om het vinden van oplossingen. Wacht niet af tot de overheid met antwoorden komt door bijvoorbeeld het aanpassen van de bekostigingssystematiek, maar neem zelf het voortouw om te komen tot gezamenlijke, inventieve oplossingsrichtingen. Samenwerking tussen schoolbesturen onderling, met gemeentebesturen en ketenpartners is hierbij essentieel. De recente ontwikkelingen in het overheidsbeleid rondom krimp lijken erop te wijzen dat het ministerie hier ruimte en mogelijkheden voor gaat bieden. 11

1 Inleiding 1.1 Achtergrond en aanleiding In 2010 is door SCOOP in opdracht van PPOZ een onderzoek uitgevoerd naar de afnemende leerlingenaantallen in het Zeeuws primair onderwijs. Dit onderzoek liet zien dat Zeeland in 2020 naar verwachting ruim 5.000 basisschoolleerlingen minder telt dan in 2010. De afname van de leerlingenaantallen is een ontwikkeling die in de komende jaren steeds meer impact zal hebben. Deze ontwikkeling werpt dan ook een belangrijke uitdaging op voor het Zeeuwse primair onderwijs: Hoe kan in het licht van de afnemende leerlingenaantallen toekomstbestendig, kwalitatief hoogwaardig en goed bereikbaar primair onderwijs in Zeeland gerealiseerd blijven worden? In het licht van deze vraag hebben vertegenwoordigers van het Platform Primair Onderwijs Zeeland (PPOZ), de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (portefeuillehouderoverleg Onderwijs van de VZG) en de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) een gezamenlijk plan van aanpak opgesteld. Eén van de eerste stappen op weg naar een toekomstbestendig primair onderwijs is het uitvoeren van een grondige analyse naar de effecten van de afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, de personele ontwikkeling en de huisvestingsbehoefte van het Zeeuwse primair onderwijs. KPMG heeft dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari tot en met mei 2013. De analyses zijn gebaseerd op hernieuwde prognoses van de basisgeneratie in Zeeland, welke door SCOOP zijn gemaakt aan de hand van de gemeentelijke basisadministraties en de bevolkingsprognose van de Provincie Zeeland. Het onderzoek is uitgevoerd onder toezicht van een begeleidingsgroep, bestaande uit Zeeuwse school- en gemeentebestuurders, onder coördinatie van de OAZ. Paragraaf 2.3.8 gaat dieper in op de samenstelling en rol van deze begeleidingsgroep. 1.2 Doel en resultaat onderzoek Het onderzoek heeft als doel om de mogelijke effecten van afnemende leerlingenaantallen op de bedrijfsvoering van de Zeeuwse besturen zo feitelijk mogelijk in kaart te brengen. Het beoogt hiermee eensgezindheid te creëren over de onderliggende cijfers van de problematiek waar het Zeeuws primair onderwijs mee kampt, zodat gezamenlijk de volgende stappen kunnen worden gezet op weg naar toekomstbestendigheid. Dit rapport beschrijft de resultaten van dit onderzoek en de consequenties van de afnemende leerlingenaantallen in de periode 2013-2023 op de volgende drie vlakken: De ontwikkeling van de financiële positie van het Zeeuwse PO De ontwikkeling van het personeelsbestand van het Zeeuwse PO De ontwikkeling van de huisvestingsbehoefte van het Zeeuwse PO 12

In aanvulling hierop hebben wij tevens in kaart gebracht hoe bestuurders zelf tegen de problematiek aankijken, welke initiatieven reeds worden ondernomen om de situatie ten goede te keren en welke oplossingsrichtingen men ziet om het Zeeuwse primair onderwijs in zijn geheel toekomstbestendig te maken. 1.3 Leeswijzer In dit onderzoek is de ontwikkeling van bovengenoemde indicatoren voor de periode tot en met 2023 geprognosticeerd. De hierbij gebruikte aanpak staat beschreven in hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3 schetst de ontwikkeling van het aantal leerlingen en de bovengenoemde indicatoren op basis van historische gegevens. Dit wordt gevolgd door de herziene prognose van de ontwikkeling van het aantal leerlingen voor de periode tot en met 2023. De gevolgen die deze verwachte daling van het leerlingaantal heeft op de bedrijfsvoering staan in hoofdstuk 5 beschreven. Hoofdstuk 6 beschrijft de huidige initiatieven van bestuurders om de problemen het hoofd te bieden en mogelijke oplossingsrichtingen voor het toekomstbestendig maken van het Zeeuws primair onderwijs. De ontwikkelingen in het overheidsbeleid die belangrijke consequenties hebben voor de bedrijfsvoering van de Zeeuwse schoolbesturen komen in hoofdstuk 7 in bod. Tot slot volgen in hoofdstuk 8 enkele aanbevelingen naar aanleiding van dit onderzoek. 13

2 Onderzoeksverantwoording 2.1 Inleiding Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode januari tot en met mei 2013. Gedurende deze periode zijn door de betrokkenen, KPMG, SCOOP, begeleidingsgroep, verschillende opeenvolgende stappen ondernomen om te komen tot dit eindresultaat. Paragraaf 2.3 beschrijft deze stappen. Eerst volgt in paragraaf 2.2 een nadere beschrijving van de reikwijdte van dit onderzoek. 2.2 Reikwijdte Dit onderzoek richt zich op de gevolgen van de afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, de personele ontwikkeling en de huisvestingsbehoefte van het Zeeuws primair onderwijs. Het Zeeuws primair onderwijs omvat alle instellingen in het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs in de provincie Zeeland. Hierbij gaat het om meer dan 200 scholen verdeeld over 61 schoolbesturen en in 2012 in totaal ruim 32.000 leerlingen in Zeeland. Zie bijlage A voor een overzicht van de besturen. De bij Colon aangesloten besturen zijn in dit onderzoek als 24 individuele schoolbesturen opgenomen. Mogelijke voordelen die deze besturen ondervinden van de samenwerking binnen Colon zijn terug te vinden in de financiële positie van deze besturen. Vier SO-besturen zijn niet meegenomen in de prognoses voor de periode tot en met 2023, omdat 1) er tot nu toe geen directe relatie is gevonden tussen ontgroening en de ontwikkeling van leerlingenaantallen in het speciaal onderwijs en 2) onvoldoende detailinformatie beschikbaar was om de toekomstige bekostiging voor de SO-scholen te analyseren. Bij de drie besturen die naast basisonderwijs ook speciaal basisonderwijs of voortgezet onderwijs aanbieden, heeft hiervoor een correctie plaatsgevonden op basis van de situatie in 2012. Voorts hebben drie besturen ook buiten Zeeland scholen. Om de gevolgen voor deze besturen zo waarheidsgetrouw mogelijk te kunnen analyseren en omdat de financiële positie van de scholen niet afzonderlijk kan worden beoordeeld, zijn voor deze besturen ook de scholen die niet in Zeeland liggen meegenomen. Voor deze scholen is verondersteld dat het leerlingenaantal gelijk blijft aan dat in 2012. Binnen Zeeland zijn drie regio s te onderscheiden: 1) Zeeuws-Vlaanderen, 2) Walcheren en 3) de Oosterschelderegio. De Oosterschelderegio is verder onder te verdelen in Noord/Zuid- Beveland, Tholen en Schouwen-Duiveland. Bij besturen die scholen over meerdere regio s verspreid hebben, is de regio waar het bestuur is gevestigd leidend. Bijlage A laat zien tot welke regio de besturen horen. Dit onderzoek focust zich op de (verwachte) ontwikkelingen in het Zeeuws primair onderwijs voor de periode 2007 tot en met 2023. Voor de periode 2007 tot en met 2011 is uitgegaan van 14

historische gegevens. De periode 2012 1 historische gegevens. tot en met 2023 is geprognosticeerd op basis van 2.3 Onderzoeksopzet Deze paragraaf beschrijft de activiteiten in de verschillende fasen van dit onderzoek. Hierbij onderscheiden we de volgende fasen: Informatieverzameling Actualiseren prognose leerlingenaantallen Vragenlijst Interviews Gegevens verwerken en analyseren Conferentie Rapportage Dit aangevuld met de rol van de begeleidingsgroep in dit onderzoek. Het vervolg van deze paragraaf geeft een nadere beschrijving van deze fasen. 2.3.1 Informatieverzameling De beschikbaarheid van betrouwbare en recente financiële, personele en huisvestingsgegevens is essentieel voor betrouwbare analyses van de toekomstige situatie. Om aan deze gegevens te komen is zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van openbare informatie. Informatie die niet openbaar beschikbaar was, is via het RPCZ uitgevraagd bij alle Zeeuwse schoolbesturen en de gemeenten. Het vervolg beschrijft de informatie die van schoolbesturen en gemeenten nodig was en de wijze waarop deze informatie is verkregen. Informatie over schoolbesturen Voor de historische financiële en personele cijfers is gebruikt gemaakt van via DUO openbaar beschikbare gegevens. Op deze manier waren voor alle besturen voor de periode 2007 tot en met 2011 de jaarrekeningen beschikbaar, als ook informatie over de opbouw van het personeelsbestand in deze periode. Via DUO is geen huisvestinginformatie (bruto vloeroppervlakte) beschikbaar en ontbreekt financiële en personele informatie voor de jaren 2012 en 2013. Deze informatie is in februari 2013 bij de schoolbesturen opgevraagd. Tevens is gevraagd naar een meerjarenbegroting, zodat de uitkomsten van de analyse te vergelijken zijn met de verwachtingen van de besturen. Uiteindelijk hebben 42 van de 57 aangeschreven besturen op het informatieverzoek gereageerd en (een deel) van de gevraagde informatie aangeleverd. Gedurende de opdracht heeft er geen accountantscontrole plaatsgevonden op de aangeleverde gegevens. Wel zijn de gegevens waar mogelijk gevalideerd en getoetst. 1 Tijdens dit onderzoek was nog niet voor alle besturen informatie over 2012 beschikbaar. 15

Tabel 1 Overzicht respons informatieverzoek Regio Aantal besturen Respons besturen Aandeel respons Noord/Zuid-Beveland 21 16 76% Schouwen-Duiveland 6 5 83% Tholen 10 7 70% Walcheren 13 9 69% Zeeuws-Vlaanderen 7 5 71% Omvang bestuur Bestuur met minder dan 750 leerlingen 40 33 83% Bestuur met 750-1.500 leerlingen 9 6 67% Bestuur met meer dan 1.500 leerlingen 8 3 38% Denominatie Openbaar 6 2 33% Protestants-Christelijk 7 4 57% Reformatorisch 27 26 96% Rooms-Katholiek 5 3 60% Samenwerking 3 3 100% Overig 9 4 44% Totaal 57 42 74% Bron: DUO/KPMG Informatie over gemeenten Voor dit onderzoek is informatie nodig over de historische ontwikkeling van de basisgeneratie (aantal kinderen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar) en informatie over de onderwijshuisvesting. Deze gegevens zijn in februari 2013 bij de Zeeuwse gemeenten opgevraagd. Alle dertien gemeenten hebben vanuit hun Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) informatie over de ontwikkeling van de basisgeneratie aangeleverd. De gevraagde huisvestingsinformatie was niet door iedere gemeente aan te leveren. 2.3.2 Actualiseren prognose leerlingenaantallen De prognose van de leerlingenaantallen is gebaseerd op de ontwikkeling van de basisgeneratie per kern. In 2010 heeft SCOOP in het onderzoek Onderwijs ons goed de ontwikkeling van de basisgeneratie tot en met 2020 geprognosticeerd. Aangezien het huidige onderzoek focust op de periode tot en met 2023 was een actualisatie van deze cijfers noodzakelijk. Voor deze actualisatie heeft SCOOP dezelfde methodiek gehanteerd als bij het onderzoek in 2010. De prognose van de basisgeneratie per kern is gebaseerd op provinciale prognoses per gemeente. Voor de jaren tot en met 2013 is gebruik gemaakt van aangeleverde gemeentelijke GBA-cijfers, zie vorige sectie. SCOOP heeft tevens een overzicht gemaakt van de ontwikkeling van het aantal leerlingen per school op 1 oktober voor de jaren 2007 tot en met 2012. De prognose van de leerlingenaantallen per school is gekoppeld aan de verwachte ontwikkeling van de basisgeneratie in de kern waar de school staat. Indien een schoolbestuur 16

meerdere schoollocaties heeft, dan is het leerlingaantal van de aangesloten scholen opgeteld. Aanname hierbij is dat leerlingen van een school in dezelfde kern wonen als waar de school staat. De ontwikkeling van het leerlingenaantal is bepalend voor de hoogte van de rijksbijdrage waar een schoolbestuur recht op heeft, zie ook paragraaf 2.3.5. 2.3.3 Vragenlijst In maart 2013 heeft KPMG samen met de begeleidingsgroep een vragenlijst ontwikkeld en uitgezet onder de schoolbesturen. Doel van deze vragenlijst was om meer inzicht te krijgen in de verschillende ervaringen van bestuurders met ontgroening, maar ook met mogelijke andere uitdagingen waar zij voor staan bij het maken van beleid voor hun bestuur. De vragenlijst maakt onderscheid tussen de huidige situatie en de verwachte ontwikkelingen voor de komende tien jaar. In bijlage B is de vragenlijst opgenomen die bestuurders hebben ontvangen. De vragenlijst is door 41 bestuurders ingevuld. Onderstaande tabel laat zien dat deze 41 bestuurders qua omvang en verdeling over de regio een representatieve vertegenwoordiging vormen van de schoolbesturen in Zeeland. Tabel 2 Overzicht respons vragenlijst Aantal besturen Respons besturen Aandeel respons Regio Zeeuws-Vlaanderen 7 7 100% Walcheren 13 9 69% Oosterschelde regio 37 25 68% Omvang bestuur Bestuur met minder dan 750 leerlingen 40 29 73% Bestuur met 750-1.500 leerlingen 9 7 78% Bestuur met meer dan 1.500 leerlingen 8 5 63% Totaal 57 41 72% Bron: DUO/KPMG 2.3.4 Interviews In aanvulling op de vragenlijst heeft KPMG in maart 2013 acht diepte-interviews gehouden met schoolbestuurders. Deze interviews hadden tot doel om meer inzicht te krijgen in de huidige en toekomstige ontwikkelingen en uitdagingen waar schoolbestuurders mee te maken hebben en welke initiatieven zij (verwachten te) ondernemen. Tijdens deze interviews is met 15 bestuurders gesproken. Het selecteren en benaderen van de bestuurders voor de interviews is in overleg gegaan met de schoolbestuurders uit de begeleidingsgroep. Bij de selectie is gelet op een spreiding van de bestuurders over de Zeeuwse regio s, de omvang van de besturen en denominatie. Zie bijlage C voor een overzicht van de bestuurders en hun achtergrond. 17

2.3.5 Gegevens verwerken en analyseren Voor dit onderzoek was via DUO, de schoolbesturen en de gemeenten een grote hoeveelheid data beschikbaar. Deze informatie is verwerkt, geclusterd en geanalyseerd om te komen tot uiteindelijke resultaten zoals beschreven in dit rapport. Deze paragraaf beschrijft de wijze waarop voor de drie aandachtsgebieden financiën, personeel en huisvesting de informatie is verwerkt en geanalyseerd. Voor alle aandachtsgebieden geldt dat, tenzij anders vermeld, we voor de periode 2007 t/m 2011 historische informatie gebruiken en voor de periode 2012 t/m 2023 de resultaten zijn gebaseerd op onze analyse. Deze analyse neemt alleen de gevolgen van afnemende leerlingenaantallen mee. Financiële gegevens Belangrijke financiële indicatoren zijn de hoogte van het exploitatieresultaat en de hoogte van het eigen vermogen. Het verwerken en analyseren van de beschikbare financiële informatie heeft tot doel om inzicht te krijgen in de verwachte ontwikkeling van deze indicatoren. Voor de periode 2007 tot en met 2011 gebruiken we informatie uit de jaarverslagen zoals die bij DUO bekend is. Voor de periode 2012 tot en met 2023 maken we voor ieder bestuur een prognose van de exploitatierekening en de balans. Hoe kosten en inkomsten van besturen zich gaan ontwikkelen hangt mede af van de geldende wet- en regelgeving. Uitgangspunt is dat de kosten voor besturen voor de periode 2012 tot en met 2023 gelijk zijn aan de kosten in 2011. Daarentegen veranderen in deze periode de inkomsten van besturen wel, omdat de rijksbijdrage wijzigt door verandering van de leerlingenaantallen. De hoogte van de rijksbijdrage is bepaald voor alle schoollocaties. Hiervoor maken we gebruik van bekostigingsmodellen die de PO-raad beschikbaar stelt aan schoolbesturen 2. Deze modellen houden rekening met beleidswijzigingen tot en met 2016. Voor de periode na 2016 hanteren wij dezelfde uitgangspunten voor de bekostiging als in 2016. Het PO-raad model houdt geen rekening met school- en leerlinggebonden financiering. Hiervoor hanteren we een opslagpercentage. Voor besturen met minder dan 1.500 leerlingen is gewerkt met een gemiddeld opslagpercentage, voor de besturen met meer dan 1.500 leerlingen is per bestuur een opslagpercentage bepaald. De hoogte van de opslagpercentages is gebaseerd op de bekostigingsinformatie per bestuur in 2012. Een overzicht van alle aannames die we in dit onderzoek hanteren is weergegeven in bijlage D. Personele gegevens Personele informatie van DUO is gebruikt om de personele gegevens te analyseren voor de periode 2007 tot en met 2011. Deze informatie biedt inzicht in het aantal fte per bestuur, onderscheiden naar functie en leeftijd. De toekomstige omvang van het personeelsbestand is vervolgens op drie manieren bepaald, waarbij in alle gevallen geldt dat de omvang van het personeelsbestand voor 2012 en 2013 gelijk is aan de omvang in 2011: 2 http://www.poraad.nl/content/financiën 18

Door de ratio fte/leerling vanuit 2011 constant te houden voor de periode 2012 tot en met 2023. Op basis van de ontwikkeling van het aantal leerlingen verandert dan de omvang van het personeelsbestand; Door de inkomsten van een bestuur als uitgangspunt te nemen, waarbij de omvang van het personeelsbestand gebruik wordt om een sluitende begroting te krijgen; Door het personeelsbestand af te laten nemen op basis van natuurlijk verloop door bereiken pensioengerechtigde leeftijd (zonder vervanging). Waarbij het natuurlijk verloop niet-lineair verloopt, maar is aangenomen dat het natuurlijk verloop in de periode 2018 tot 2022 het grootst is. Huisvesting gegevens Het aantal vierkante meter huisvesting waar een schoollocatie recht op heeft, is bepaald op basis van daarvoor geldende normen per leerling. Hiervoor maken we gebruik van een model van de PO-raad 3. Door de gegevens van de schoollocaties te sommeren zijn we gekomen tot het aantal m 2 waar een schoolbestuur recht op heeft. Op basis van informatie van 21 besturen is de leegstand in Zeeland in 2011 bepaald. De besturen met schoollocaties buiten Zeeland zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Door de gegevens over de leegstand te combineren met het bruto vloeroppervlak (BVO) waar besturen in 2011 recht op hebben is de omvang van het aanwezige BVO geschat. Kenmerken besturen De resultaten zijn geclusterd op basis van een aantal kenmerken van besturen: Omvang: op basis van het aantal leerlingen in 2012 zijn besturen met minder dan 750, 750 tot 1.500 en meer dan 1.500 leerlingen onderscheiden; Regio: indeling op basis van input begeleidingsgroep; Denominatie: de denominatieve informatie van DUO blijkt niet accuraat, vandaar dat dit nader is afgestemd met leden van de begeleidingsgroep. 2.3.6 Conferentie Op 25 april 2013 heeft bij het RPCZ in Vlissingen een conferentie plaatsgevonden onder leiding van de OAZ. Schoolbestuurders en wethouders waren hiervoor uitgenodigd. Tijdens deze conferentie zijn door KPMG de voorlopige resultaten van het onderzoek gepresenteerd. Deze resultaten zijn vervolgens bediscussieerd in drie werksessies onder voorzitterschap van KPMG en leden van de begeleidingsgroep. Onder leiding van de plaatsvervangend Onderwijsautoriteit Zeeland zijn vervolgens afspraken gemaakt over de wijze waarop dit onderzoek een vervolg krijgt. De belangrijkste afspraak die hier is gemaakt, is het instellen van een schrijfgroep, bestaande uit de leden van de begeleidingsgroep. Deze schrijfgroep komt met behulp van de resultaten van dit onderzoek later dit jaar met concrete adviezen over een gezamenlijke aanpak van de problematiek. 3 http://www.poraad.nl/content/ruimtebehoeftevoorziening-oud-nieuw 19

2.3.7 Rapportage In deze fase van het onderzoek hebben we het concept eindrapport geschreven dat ter validatie aan de begeleidingsgroep is voorgelegd en met de begeleidingsgroep is besproken op 15 mei 2013. Het commentaar is door KPMG vervolgens verwerkt in deze eindrapportage. 2.3.8 Begeleidingsgroep De onderzoeksactiviteiten van KPMG en SCOOP zijn begeleid door een klankbordgroep onder leiding van de secretaris van de OAZ, Hans Schuit. De begeleidingsgroep kwam gemiddeld eens in de drie weken fysiek bij elkaar om de voortgang van het onderzoek te bespreken en waar nodig aanvullende actie te ondernemen. Daarnaast was een afvaardiging van de begeleidingsgroep wekelijks beschikbaar voor telefonisch overleg. Bijlage E geeft een overzicht van de leden van de begeleidingsgroep en de data van de bijeenkomsten. 20

3 Historisch perspectief 3.1 Inleiding Voordat we ingaan op de verwachte afname van de leerlingenaantallen in de komende tien jaar en de effecten hiervan, schetsen we in dit hoofdstuk eerst de huidige situatie voor de Zeeuwse besturen. Achtereenvolgens wordt beschreven in hoeverre de krimp in de afgelopen jaren al een rol heeft gespeeld voor het Zeeuwse primair onderwijs, hoe de financiële positie zich heeft ontwikkeld en welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in personeel en huisvesting. Dit aangevuld met de visie van de bestuurders op de problematiek. 3.2 Ontgroening is al in volle gang 3.2.1 Omvang basisgeneratie is afgenomen De afname van het aantal kinderen in Zeeland is een ontwikkeling die al in de periode 2008 2013 zichtbaar is, dit komt overeen met de omvang van de basisgeneratie voor de schooljaren 2007/2008 en 2012/2013. Het aantal kinderen in de schoolgaande leeftijd (basisgeneratie: 4- tot en met 11-jarigen en 30% van de 12-jarigen) is in deze periode met bijna 3.000 afgenomen, oftewel 8%. Deze kinderen gaan zowel naar het basisonderwijs als naar het speciaal (basis)onderwijs. Op de gemeenten Kapelle en Reimerswaal na ervaren alle Zeeuwse gemeenten ontgroening. Voor vier gemeenten betekent dit dat in deze jaren de basisgeneratie met meer dan 10% is afgenomen. In de gemeenten Veere en Hulst gaat dit zelfs om een afname van 15%. Terneuzen kent de sterkste absolute daling met een afname van 492 kinderen. Dit is in lijn met het gegeven dat de basisgeneratie in Zeeuws-Vlaanderen het sterkst afneemt. Hier gaat het om meer dan 1.000 kinderen, wat gelijk is aan 10% van het aantal kinderen op 1 januari 2008. In andere Zeeuwse regio s varieert de afname van het aantal kinderen van 6% (ruim 615 kinderen) in Noord/Zuid-Beveland tot 10% (ruim 340 kinderen) in Schouwen-Duiveland. Binnen regio s bestaan echter verschillen tussen gemeenten. Zo geldt voor de regio Noord/Zuid-Beveland dat de gemeenten Kapelle en Reimerswaal groei kennen, in tegenstelling tot Goes, Borssele en de gemeente Noord-Beveland. Waar later in het rapport de onderzoeksresultaten worden gepresenteerd per regio, moeten deze dus worden geïnterpreteerd in het licht van deze verschillen per gemeente. 21

Tabel 3 Ontwikkelingen basisgeneratie per gemeente op 1 januari voor periode 2008-2013 Procentuele Gemeente 2008 2013 verandering BORSELE 2.652 2.416-9% GOES 3.535 3.186-10% HULST 2.729 2.331-15% KAPELLE 1.433 1.440 1% MIDDELBURG 4.749 4.486-6% NOORD-BEVELAND 661 606-8% REIMERSWAAL 2.641 2.655 1% SCHOUWEN-DUIVELAND 3.276 2.933-10% SLUIS 1.993 1.849-7% TERNEUZEN 5.267 4.775-9% THOLEN 3.084 2.832-8% VEERE 2.375 2.014-15% VLISSINGEN 3.848 3.722-3% Totaal 38.242 35.245-8% Bron: GBA, bewerking SCOOP 3.2.2 Afname aantal leerlingen is groter dan afname basisgeneratie Waar de basisgeneratie met 3.000 kinderen afneemt valt op dat het leerlingenaantal in het primair onderwijs in dezelfde periode (schooljaar 2007/2008 tot schooljaar 2012/2013) met ruim 3.250 leerlingen (9%) terugloopt. Dit verschil komt onder meer doordat het hier alleen het leerlingenaantal in het basisonderwijs betreft, terwijl de basisgeneratie ook gaat over kinderen die naar het speciaal (basis)onderwijs gaan. Dezelfde trend is terug te zien in de ontwikkelingen per regio, waarbij vooral opvalt dat in Zeeuws-Vlaanderen het verschil tussen de afname van de basisgeneratie en het aantal leerlingen 140 kinderen betreft. Een mogelijke verklaring in Zeeuws-Vlaanderen is de keuze om in België onderwijs te volgen. Figuur 1 geeft de gevolgen voor de besturen in de verschillende regio s weer. We kunnen concluderen dat de afgelopen jaren vrijwel alle besturen in Schouwen-Duiveland, Tholen en Zeeuws-Vlaanderen het leerlingenaantal hebben zien afnemen, in veel gevallen met meer dan 10%. Daarentegen kent ruim een kwart van de schoolbesturen in Noord/Zuid-Beveland en op Walcheren een toename van het leerlingenaantal. 22

Figuur 1 Ontwikkeling leerlingenaantallen 1 oktober 2012 ten opzichte van 1 oktober 2007 per bestuur naar regio 8 7 6 7 <-30% -30% tot -20% -20% tot -10% -10% tot 0% 0% tot 10% >10% 7 6 5 5 5 4 4 4 3 3 3 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 0 Noord/Zuid-Beveland (21 besturen) Schouwen-Duiveland (6 besturen) Tholen (10 besturen) Walcheren (13 besturen) Zeeuws-Vlaanderen (7 besturen) Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG De afname van het leerlingenaantal is relatief het grootst bij besturen met tussen de 750 en 1.500 leerlingen. Geheel opvallend is dit niet, omdat vier van de negen middelgrote besturen onderwijs aanbieden in Zeeuws-Vlaanderen, de regio waar de afname het grootst is. De afname van het aantal leerlingen is bij besturen met minder dan 750 leerlingen het kleinst. Het feit dat bijna de helft van deze besturen in Noord/Zuid-Beveland ligt, de regio met relatief de kleinste afname van het leerlingenaantal, kan dit verklaren. Figuur 2 Ontwikkeling leerlingenaantallen 1 oktober 2012 ten opzichte van 1 oktober 2007 naar omvang 16.000 14.000 14.533 2007 2012 13.377 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 10.428 10.723 9.807 9.236 2.000 0-6% -14% -8% Minder dan 750 leerlingen 750 tot 1.500 leerlingen Meer dan 1.500 leerlingen Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG Onderstaande figuur laat zien dat schoolbesturen uit alle denominaties te maken hebben met afnemende leerlingenaantallen. Wel zijn er duidelijk verschillen tussen denominaties zichtbaar. Zo is de afname met ongeveer 15% relatief het grootst bij protestants-christelijke (ruim 900 kinderen) en rooms-katholieke besturen (ruim 670 kinderen). Openbare schoolbesturen kennen de afgelopen jaren een terugloop van bijna 700 leerlingen (afname van 8%). Het leerlingenaantal van reformatorische schoolbesturen kent vooralsnog de minste afname met 100 kinderen (2%). 23

Figuur 3 Ontwikkeling leerlingenaantallen 1 oktober 2012 ten opzichte van 1 oktober 2007 naar denominatie 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 8.613 7.942 5.057 4.781 6.388 5.457 5.250 5.150 4.625 3.936 2007 2012 5.751-8% -5% -15% -2% -15% -10% 5.154 Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG 3.3 Financiële positie verzwakt sinds 2007 3.3.1 Kosten sneller gestegen dan de inkomsten Vanaf de invoering van de lumpsum financiering in het PO in augustus 2006 is de financiële positie van Zeeuwse PO-besturen in snel tempo verslechterd. Al in 2007 lagen de totale bedrijfsvoeringkosten van de besturen ( 222,6 miljoen) hoger dan de totale inkomsten ( 221,9 miljoen). In dat jaar rapporteerden 18 van de 57 Zeeuwse besturen reeds een negatief resultaat. Tussen 2007 en 2011 vonden een aantal opvallende ontwikkelingen plaats. Ten eerste zette de leerlingendaling al sterk in, wat in de voorgaande paragraaf al naar voren kwam. Tegelijkertijd was een forse toename van de rijksbijdrage waarneembaar tussen 2007 en 2009. Deze was het gevolg van een aantal stimuleringsmaatregelen van de overheid, waaronder het Actieplan Leerkracht en de toename van de leerlinggebonden financiering (het rugzakje ). De inkomstenstijging ging echter gepaard met een nog snellere stijging van de kosten, in ieder geval deels veroorzaakt door de verplichtingen die verbonden waren aan de verhoogde rijksbijdrage. In 2009 lagen de totale kosten van de besturen 10% hoger dan in 2007, waar de inkomsten in diezelfde periode met 8% waren gestegen. Het aantal leerlingen lag in dat jaar 3% lager dan in 2007. 24

Figuur 4 Ontwikkeling financiële positie en leerlingenaantallen 2007-2011 (2007 = 100%) 110% 108,3% 105% 107,0% Totale kosten 100% 95% 96,9% 92,9% Totale inkomsten Ontwikkeling totaal eigen vermogen Aantal leerlingen 90% 2007 2008 2009 2010 2011 Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG De inkomstendaling vanaf 2010 is volgens bestuurders vooral te wijten aan zogenoemde stille bezuinigingen. In dat jaar werd de bestuur- en managementvergoeding geschrapt en de GGL gemaximeerd op 50 jaar, waardoor vooral besturen met een vergrijsd personeelsbestand te kampen hadden met een groot deel aan niet gecompenseerde werkgeverslasten. De kosten zijn tussen 2009 en 2011 dan ook minder snel gedaald dan de inkomsten. Door het toenemende verschil tussen inkomsten en kosten hebben besturen tussen 2007 en 2011 ingeteerd op hun eigen vermogen. Gemiddeld lag het vermogen in 2011 3% lager dan in 2007. In 2010 is nog een opvallende stijging van het eigen vermogen te zien, deze wordt echter veroorzaakt doordat besturen in dat jaar verplicht werden om een deel van hun voorzieningen over te hevelen naar het eigen vermogen. De dalende trend heeft zich in het jaar erna versterkt doorgezet. 3.3.2 Verschillen per regio en denominatie De in paragraaf 3.3.1 beschreven ontwikkelingen op totaalniveau zijn op regionaal niveau direct terug te zien. Schoolbesturen in alle regio s en over alle denominaties heen hebben in de periode 2007 2011 te maken met een afname in de leerlingaantallen. De ontwikkelingen van de inkomsten en de kosten verschillen per regio en denominatie. Zo zijn in Walcheren en Noord/Zuid-Beveland de inkomsten in de periode 2007 2011 sneller toegenomen dan de kosten. Mogelijke verklaring hiervoor is het gegeven dat in 2007 bij de besturen in deze twee regio s de totale kosten respectievelijk 450.000 en bijna 1 miljoen hoger waren dan de inkomsten, waardoor zij genoodzaakt waren te bezuinigen. Hier staat tegenover dat in Zeeuws-Vlaanderen, Tholen en Schouwen-Duiveland de kosten aanzienlijk sneller stegen dan de inkomsten. In 2007 overstegen de inkomsten voor deze regio s nog de kosten. In Zeeuws- Vlaanderen ging dit om een verschil van bijna 500.000, terwijl in de andere twee regio s dit verschil minder dan 100.000 was. 25

Schoolbesturen van vrijwel alle denominaties hebben in de periode 2007 2011 de kosten sneller zien stijgen dan de inkomsten. Uitzondering hierop zijn de overige schoolbesturen (algemeen bijzonder, antroposofisch en gereformeerd vrijgemaakt), waarvan de inkomsten juist wat sneller zijn gestegen dan de uitgaven. Tabel 4 Ontwikkelingen in financiële positie per regio en denominatie Ontwikkelingen 2007-2011 in % Inkomsten Kosten Leerlingenaantallen Regio Schouwen-Duiveland -1,9% 1,3% -8,1% Tholen 4,4% 7,2% -8,3% Noord/Zuid-Beveland 10,1% 9,8% -5,6% Walcheren 3,6% 3,2% -5,2% Zeeuws-Vlaanderen 11,7% 15,0% -10,1% Denominatie Openbaar 4,3% 5,7% -6,1% Rooms-Katholiek 5,8% 6,6% -11,2% Protestants-Christelijk 0,0% 1,5% -11,0% Reformatorisch 9,1% 10,4% -1,0% Samenwerkende besturen 11,8% 16,5% -8,7% Overig 12,1% 11,6% -4,0% Totaal 7,0% 8,3% -7,0% Bron: DUO, bewerking KPMG 3.3.3 Afhankelijkheid van kleinescholentoeslag Zeeland kent een hoog aandeel kleine scholen. Bij een leerlingenaantal van 145 of minder ontvangt een school een kleinescholentoeslag (KST) van de rijksoverheid. Zoals in Tabel 5 is te zien, gold dit in 2007 voor 137 van de 239 scholen in Zeeland, wat betekent dat ruim de helft van de Zeeuwse scholen als kleine school kon worden aangemerkt. Deze scholen waren verdeeld over 18 besturen. In 2007 was dus 32% van de Zeeuwse schoolbesturen voor een deel van hun exploitatie afhankelijk van de KST. In 2011 was het aandeel kleine scholen verder toegenomen naar 145 van de 236 scholen, ofwel 62% van het totaal. Ook het aantal leerlingen dat op een kleine school zit, was opgelopen naar 36% (t.o.v. 31% in 2007). 26

Tabel 5 Overzicht kleinescholentoeslag in Zeeland < 50 leerlingen 50-100 leerlingen 100-145 leerlingen # scholen met KST Totaal # scholen Aandeel scholen met KST 2007 # scholen 29 64 44 137 239 57% # leerlingen 1.163 4.857 5.185 11.205 35.718 31% 2011 # scholen 30 71 44 145 236 62% # leerlingen 1.079 5.408 5.143 11.630 33.181 36% Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG 3.3.4 Financiële positie 2011 Door de ongunstige ontwikkeling van inkomsten en kosten in de periode 2007 tot 2011, is de financiële positie van veel besturen verzwakt. Het aantal besturen met een negatief resultaat liep in deze periode op van 18 naar 23, wat gelijk is aan 40% van alle besturen. Zoals in Figuur 5 is te zien, zijn besturen in financiële moeilijkheden verspreid over heel Zeeland. Figuur 5 Overzicht financiële positie besturen in 2011 Geen bijzonderheden Negatief resultaat Eigen vermogen negatief Bron: DUO, bewerking KPMG Onder de besturen met een negatief resultaat zijn 4 grote besturen (van de 8), 8 middelgrote (van de 9) en 11 kleine besturen (van de 40). Relatief gezien hebben (middel)grote besturen dus een financieel zwakkere positie dan kleine besturen. Een reden hiervoor kan zijn dat de grotere besturen meer kleinere scholen hebben met relatief hogere kosten. Zo is bij de grote en middelgrote besturen gemiddeld 66% van de scholen een kleine school (minder dan 145 27

leerlingen). Uit het recent verschenen adviesrapport van de Onderwijsraad ( Grenzen aan kleine scholen ) blijkt dat de gemiddelde kosten per leerling op een kleine school met 50 leerlingen ruim 60% hoger liggen dan op een gemiddelde school met 225 leerlingen 4. In hoofdstuk 7 wordt hier uitgebreider op ingegaan. 3.4 Toename personeel bij dalende leerlingenaantallen In 2007 hadden de Zeeuwse PO-besturen gezamenlijk 3.044 fte in dienst, waarvan 2.472 fte onderwijzend personeel. Tussen 2007 en 2010 is het aantal fte van de Zeeuwse PO-besturen toegenomen met 8% tot 3.293 fte, waarna in 2011 een afname plaatsvond naar 3.190 fte. Het aandeel onderwijzend personeel hierin is tussen 2007 en 2011 licht gedaald van 81% naar 79%. Ook het aandeel directie is in deze periode licht gedaald van 11% naar 10%. Het aandeel onderwijsondersteunend personeel is toegenomen van 8% in 2007 naar 11% in 2011. Figuur 6 Ontwikkeling fte en personeelskosten versus leerlingenaantallen 2007-2011 109% 109% 110% 108% 108% 104% 105% 103% 106% 105% 100% 100% 100% 102% 100% 99% 95% 97% 95% 93% 90% 2007 2008 2009 2010 2011 Totaal aantal fte Personeelskosten Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG Aantal fte onderwijsgevend personeel Aantal leerlingen Figuur 6 laat zien dat de toename van het personeel gepaard ging met een nog snellere stijging van de personeelskosten. In 2007 bedroegen de gemiddelde salarislasten 60.617, tegenover 62.203 in 2011 (+2,6%). De hogere kosten van besturen zijn daarmee niet alleen te wijten aan uitbreiding van het aantal fte, maar ook aan hogere kosten voor het zittende personeel. Volgens bestuurders is deze kostenstijging het gevolg van geldende CAO-afspraken en gestegen werkgeverslasten als gevolg van bijvoorbeeld hogere pensioenpremies. Door de daling van het aantal leerlingen in dezelfde periode is de ratio leerling/fte gedaald van 14,9 naar 13,7 (zie Tabel 6). Deze ratio blijkt veel te verschillen tussen besturen: in 2007 had het bestuur met de hoogste ratio maar liefst 14 leerlingen meer per fte dan het bestuur met 4 Onderwijsraad (2013): Grenzen aan kleine scholen ; http://www.onderwijsraad.nl/upload/publicaties/732/documenten/grenzen-aan-kleine-scholen.pdf 28