CONTROLVISIE GEMEENTE VENLO Datum: 4 juli 2011 Versie: Definitief 1
Controlvisie gemeente Venlo Hoofdstuk 1: Inleiding Dit is de controlvisie van de gemeente Venlo. De controlvisie is een logisch vervolg op de Strategische Visie Venlo 2030 (verder: strategische visie) en de besturingsfilosofie. In de strategische visie leggen we vast hoe wij vinden dat de gemeente Venlo er in 2030 uit moet zien. Wat we het komende jaar moeten doen om dit beeld te realiseren, leggen we vast in de programmabegroting. In de besturingsfilosofie leggen we vast hoe we de organisatie willen besturen. Op welke wijze gaan wij onze doelen realiseren. De controlvisie legt vast op welke wijze we gaan bewaken dat we werken zoals vastgelegd in de besturingsfilosofie en dat we de doelen zoals vastgelegd in de strategische visie en de programmabegroting realiseren. Daarmee is de samenhang tussen de strategische visie, de besturingsfilosofie en de controlvisie vastgelegd. Deze controlvisie is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 2 geven we aan wat wij verstaan onder control. In hoofdstuk 3 gaan we in op de betekenis van control in de specifieke Venlose context. In hoofdstuk 4 geven we het model van control aan zoals wij dit willen hanteren. In hoofdstuk 5 gaan we nader in op enkele specifieke expertisegebieden binnen control. In hoofdstuk 6 gaan we nader in op controlrollen. Hoofdstuk 2: Wat is control Als we een organisatie definiëren als een samenstel van mensen, processen en systemen dat diensten en producten levert aan haar omgeving, dan wordt de effectiviteit en doelmatigheid van die organisatie als geheel, primair bepaald door de kwaliteit van de sturing / beheersing op het geheel. Het Engelse begrip control betekent sturen / beheersen. We stellen dat het begrip control betrekking heeft op het bewaken van de sturing van de organisatie. Als je de sturing op de organisatie niet of niet goed regelt, dan kun je er niet op vertrouwen dat de organisatie doet waarvoor die in het leven is geroepen. In het verlengde van het Engelse begrip control definiëren wij control als het mechanisme om op transparante wijze en binnen de gestelde kaders gemeentelijke doelstellingen te ontwikkelen, realiseren en beoordelen op hun risico s en effecten. In het vervolg van dit hoofdstuk geven wij een nadere inkleuring van het begrip control. Als wordt gesproken over control gaat het ook al snel over in control zijn. Een organisatie is in control als deze tijdig reageert op veranderingen in de omgeving c.q. de vraag. En deze veranderingen adequaat weet te interpreteren en doorvertalen in de ontwikkeling van de organisatie met als doel om optimaal te kunnen blijven presteren. Het begrip control heeft, zoals aan het begin al opgemerkt, betrekking op het vakgebied gericht op de besturing van organisaties. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de uitgangspunten voor de sturing (de besturingsfilosofie). Denk daarbij aan ordeningsprincipes zoals vraaggericht versus aanbodgericht, centraal versus decentraal, taakgericht versus procesgericht, integraal management versus stafsturing, etc. In Venlo zijn voor wat betreft de sturing in de besturingsfilosofie heldere keuzes gemaakt. Venlo richt zich op de externe vraag, werkt procesgericht, gaat uit van optimale decentralisatie van verantwoordelijkheden en integraal management. In de praktijk denken velen bij het begrip control aan instrumenten als P&C-cyclus, begroting, maandrapportage, Prorap, Jaarrekening, controlplan, audits, etc. Deze instrumenten zijn slechts een (hulp)middel. Bij control gaat het primair om sturingsvragen als: wat is het doel, is het doel voldoende meetbaar, wat zijn de prestaties die geleverd moeten worden om het doel te bereiken, welke prestatie-indicatoren moeten in de gaten worden gehouden om te 2
kunnen inschatten of het doel gerealiseerd kan gaan worden, zijn de werkprocessen ingericht, welke middelen zijn benodigd, hoe kan het middelen beslag worden gemonitord, zijn de rollen en posities goed belegd, gaan we uit van dezelfde normen, waarden en spelregels, hebben we allemaal het zelfde beeld, zijn de risico s in beeld, hebben we de risico s beheerst, doen we wat we moeten doen, doen we het op de meest doelmatige wijze, hebben we ons doel bereikt, etc.? In de besturingsfilosofie hebben we de sturing verder geconcretiseerd in een visie op welke ordeningsprincipes, welke normen en waarden wij hanteren, wie welke rol & positie heeft en wie waarop stuurt. Onze inhoudelijke doelen hebben we vastgelegd in de strategische visie en nader geconcretiseerd in de programmabegroting. In de controlvisie leggen wij, aan de hand van de gegeven definitie van control, vast hoe wij waarborgen dat wij onze afspraken nakomen. Het gaat dan om het nakomen van de afspraken ten aanzien van de sturing en de afspraken ten aanzien van onze inhoudelijke doelen. Hoofdstuk 3: Control in de Venlose context Om te kunnen bepalen wat control nu betekent in de Venlose praktijk is het van belang om het doel van onze controlinspanningen te duiden en daarmee wat het resultaat van die controlinspanningen zou moeten zijn. We zouden namelijk ook kunnen besluiten om control geheel achterwege te laten. Onze controlinspanningen behoren bij te dragen aan de realisatie van de door de gemeenteraad vastgestelde doelen uit de Strategische Visie Venlo 2030 en bij het in de juiste verhouding brengen en houden van diegenen die daarin binnen de organisatie een rol vervullen. Control heeft in die zin dus een dubbelopgave waarbij enerzijds het accent ligt op de inhoud van ons werk, anderzijds op het stelsel en de verhoudingen die voor dit werk essentieel zijn. Het resultaat van deze controlinspanningen wordt zichtbaar in de adviezen aan de verschillende beslissers binnen de organisatie, diegenen dus die de in de besturingsfilosofie beschreven sleutelposities innemen in onze organisatie, i.c. de gemeenteraad, het college, de directie en het lijnmanagement. In die zin draagt control bij aan de kwaliteit van het ambtelijk en bestuurlijk besluitvormingsproces en daarmee direct of indirect aan de kwaliteit van de besluitvorming zelf. Betere besluiten dus, getoetst aan de kaders die wij als organisatie aan ons zelf, of die anderen aan ons hebben opgelegd. Besluiten waarin alle relevante aspecten getoetst zijn, of deze nu juridisch, financieel, organisatorisch of beleidsinhoudelijk van aard zijn. Bij het formuleren van de inrichting van onze organisatie hebben wij er expliciet voor gekozen om een beweging in gang te zetten van een organisatie die is gericht op beheer en beheersing, naar een organisatie die is gericht op permanente verandering en ontwikkeling. Onze controlinspanningen behoren dit proces te volgen met aandacht voor de in de dubbelopgave geformuleerde opdracht. In het model van control dat wij willen hanteren, gaan wij uit van de volgende uitgangspunten: 1) Op alle niveaus van sturing moet sprake zijn van control. Op alle niveaus moet worden bezien of op dat niveau de goede dingen worden gedaan op de goede manier. De primaire verantwoordelijkheid om te zorgen dat we de goede dingen op de goede manier doen, ligt bij de lijnmanagers. De controlfunctie is er op gericht om de lijn te helpen haar rol goed te vervullen. 3
2) Wij kiezen bij de inrichting van control het uitgangspunt van helpende control. Control draagt bij aan bij de beheersing van de organisatie en draagt er aan bij dat leidinggevenden, directieleden en bestuurders, die verantwoordelijk zijn voor de sturing van de organisatie en de realisatie van de afgesproken activiteiten die taak op de juiste wijze kunnen invullen en uitvoeren. Dit betekent dus dat wij niet kiezen voor scherp toezicht achteraf (repressieve control), maar voor signaleren, ondersteunen en adviseren. 3) Wij kiezen voor integrale control, een controller maakt afwegingen over alle aspecten van control, en geeft een integraal advies. In dit verband is de beleidscontrol onderdeel van de integrale control. Waarbij de beleidscontrol primair wordt uitgevoerd door de integraal manager en de Staf. 4) Voor de inrichting van control gelden net als voor de rest van de organisatie de kernwaarden en organisatiewaarden als uitgangspunt, dit zijn: verantwoordelijkheid, klantgericht en plezier. Control is binnen onze organisatie een autonome functie die, onder eindverantwoordelijkheid van de concerncontroller, door medewerkers met een controlrol op verschillende niveaus, gerelateerd aan het betreffende beslisniveau, wordt vormgegeven. Hoofdstuk 4: De inrichting van control Als uitgangspunt nemen we de definitie van een organisatie uit hoofdstuk 2. Te weten: een organisatie, in ons geval de gemeente, is een samenstel van mensen, processen en systemen dat diensten en producten levert aan haar omgeving. Om de processen te sturen en te beheersen maakt de gemeente gebruik van de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoering richt zich op het inrichten, het ondersteunen en beheersen van de processen van de gemeente om doelstellingen te kunnen realiseren. Daarbij gaat het om de primaire processen, de ondersteunende processen en de besturingsprocessen. In het kader van de controlvisie, stellen wij dat de bedrijfsvoering het geheel van instrumenten is dat de diverse besturingsniveaus ter beschikking staat om te zorgen en te bepalen dat de gemeente de gevraagde producten en diensten realiseert conform de gestelde kaders en werkwijze. Het ontwikkelen en verbeteren van onze bedrijfsvoering leggen wij vast in het integraal bedrijfsvoeringsplan. Het integraal bedrijfsvoeringsplan geeft aan hoe de bedrijfsvoering zich de komende jaren moet ontwikkelen om te zorgen dat wij in staat zijn om de goede dingen goed te doen en vast te kunnen stellen dat wij dit doen. In dit integraal bedrijfsvoeringsplan schetsen we het beeld waar we naar toe willen met de bedrijfsvoering, en wat we de komende jaren moeten doen om dit te realiseren. Control kent in feite twee verschijningsvormen. Ten eerste: de bedrijfsvoering geeft ons de instrumenten om te sturen en te beheersen. Ten tweede hebben we op de diverse sturingsniveaus medewerkers nodig die er op toezien dat de instrumenten voldoen aan de gestelde eisen en dat ze adequaat worden toegepast. De instrumenten voor control zijn eveneens vastgelegd in het integraal bedrijfsvoeringsplan. In de controlvisie leggen we vast hoe we de control met behulp van deze instrumenten inrichten. Hierbij nemen wij de diverse besturingsniveaus als uitgangspunt. Hieronder geven wij nog even kort aan hoe de sturing, op basis van de besturingsfilosofie in elkaar zit. Vervolgens geven we aan hoe de control op de diverse besturingsniveaus moet worden georganiseerd. 4
De gemeente kent primaire processen, die processen realiseren de producten en diensten voor de omgeving. We realiseren geen willekeurige producten en diensten, op basis van de strategische visie, de daarvan afgeleide programmabegroting en de van de programmabegroting afgeleide ondernemingsplannen ligt er een heldere opdracht welke producten en diensten wij realiseren binnen de primaire processen. De opdracht wordt vastgesteld door het hoogste orgaan van onze gemeente, de gemeenteraad. Die bepaalt met de strategische visie en de daarvan afgeleide programmabegroting op hoofdlijnen wat wij het komende jaar gaan realiseren en met welke middelen. De gemeenteraad geeft de opdracht aan het college van B&W. Het college van B&W moet de opdracht van de gemeenteraad uitvoeren. Daarnaast heeft de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan een aantal wettelijke taken die niet door de gemeenteraad aan de burgemeester worden opgedragen. Voor de uitvoering van de opdracht van de gemeenteraad aan het college heeft het college een uitvoeringsapparaat tot zijn beschikking, het ambtelijk apparaat onder leiding van de gemeentesecretaris. Het college van B&W geeft opdracht aan de gemeentesecretaris voor de uitvoering van de werkzaamheden verbonden aan de te realiseren programma s. Binnen de ambtelijke organisatie wordt de programmabegroting vertaald naar ondernemingsplannen. De ondernemingsplannen worden vastgesteld door de directie, die daarmee opdracht geeft aan de integraal manager om het ondernemingsplan uit te voeren. De ondernemingsplannen worden ter kennisname aangeboden aan het college van B&W. De integraal manager voert het ondernemingsplan uit en realiseert daarmee de gevraagde producten en diensten. De gemeentesecretaris ziet er op toe dat de integraal manager het ondernemingsplan uitvoert. In een notendop is hier weergegeven hoe de sturing van onze gemeente verloopt. In deze beschrijving zijn 5 niveaus van sturing te onderkennen: 1. de gemeenteraad stuurt het college aan; 2. Het college stuurt de algemeen directeur aan; 3. de algemeen directeur ziet er op toe dat de afdelingshoofden de ondernemingsplannen uitvoeren, 4. de afdelingshoofden sturen hun medewerkers aan en realiseren de in het ondernemingsplan geformuleerde producten en diensten, 5 de medewerkers voeren de werkzaamheden uit. Dit geven wij weer in de volgende figuur: Visie Venlo 2030 Raad 5 Accountant en rekenkamer Doelstellingen Raadsprogramma s Ondernemingsplannen met producten (projecten, beleid en regulier) Productiemiddelen College Algemeen directeur Integraal managers Medewerkers 4 Accountant en concerncontroller 3 Concerncontroller en auditteam 2 2 e -lijns integrale controller 1 Zelfcontrol Beleidspiramide Besturingsniveaus Controlniveaus Hieronder beschrijven wij hoe dat er uitziet. 5
Niveaus van sturing en control 5 e lijnsniveau: De gemeenteraad: stelt als hoogste orgaan de bestuurlijke kaders en doelen. Dit doet zij door het vaststellen van de jaarlijkse programmabegroting. En door het vaststellen van de diverse beleidsplannen en beleidsvisies. Daarmee geeft de gemeenteraad richting het college aan wat zij moet realiseren en binnen welke kaders. Met het vaststellen van de begroting heeft de gemeenteraad ook vastgelegd welke middelen er beschikbaar zijn voor het realiseren van de gestelde doelen. De gemeenteraad heeft een aantal instrumenten tot haar beschikking om te bepalen of het college de gegeven opdracht goed heeft uitgevoerd. In de eerste plaats zijn dat de (verantwoordings) rapportages van het college zelf. De programmarapportages en de jaarrekening, die onderdeel uitmaken van de P&C-cyclus. Een tweede instrument zijn de accountantsrapportages. Tot slot zijn er de onderzoeken van de rekenkamer en raadsenquêtes. Naast deze instrumenten die primair gericht zijn op de control, kent de gemeenteraad nog de auditcommissie. Dit is een (niet politieke) commissie waarin raadsleden, de portefeuillehouder financiën en ambtenaren zitting hebben. In deze commissie komen onderwerpen rondom de bedrijfsvoering aan de orde en dan met name de kaderstelling op de bedrijfsvoering vanuit de gemeenteraad. Zo wordt gesproken over de wijze waarop de informatiebehoefte van de gemeenteraad kan worden ingevuld en over de invulling en uitvoering van de verordening art 212 van de Gemeentewet. 4 e lijnsniveau: Het college van burgemeester en wethouders (het college) geeft een tweeledige opdracht aan de gemeentesecretaris. Ten eerste een opdracht om de organisatie zodanig in te richten dat deze in staat is om de gestelde doelen binnen de gestelde kaders te realiseren. Ten tweede om de gestelde doelen en kaders te vertalen naar concrete activiteiten die de organisatie vervolgens kan uitvoeren. De eerste opdracht wordt ondermeer vastgelegd in de besturingsfilosofie, de controlvisie, het integraal bedrijfsvoeringsplan en diverse andere documenten die betrekking hebben op de inrichting van de organisatie. Deze documenten worden vastgesteld door het college. Hiermee geeft het college opdracht aan de organisatie om op de vastgestelde wijze te werken. De tweede opdracht wordt vastgelegd in de programmabegroting en de ondernemingsplannen. De programmabegroting wordt vastgesteld door het college en vervolgens aangeboden aan de gemeenteraad. De ondernemingsplannen vormen een nadere uitwerking van de programmabegroting. Het college ontvangt de ondernemingsplannen ter kennisname. Door het vaststellen van de programmabegroting geeft het college opdracht aan de gemeentesecretaris en de organisatie om de activiteiten te gaan uitvoeren. Het college heeft de volgende instrumenten tot haar beschikking om te bepalen of de organisatie zich houdt aan de gegeven opdracht. Ten eerste betreft dit de verantwoordingsrapportages uit de P&C-cyclus: de programmarapportages en de jaarrekening. Ten tweede betreft dit de accountantsrapporten. Ten derde zijn er de rapportages van de interne controle uitgevoerd door het auditteam, en de interne audits uitgevoerd in opdracht van de concerncontroller. Daarnaast treedt de concerncontroller op als adviseur van de directie en kan, indien hij van oordeel is dat er door de directie in onvoldoende mate gevolg wordt gegeven aan zijn bevindingen, zich wenden tot het college. De concerncontroller ziet er op toe dat de organisatie werkt volgens de afgesproken werkwijze, ziet toe dat de afgesproken producten en diensten worden gerealiseerd conform de vastgestelde ondernemingsplannen, geeft aan of de producten uit de P&C-cyclus voldoen aan de gestelde eisen en ziet toe op de betrouwbaarheid van de informatie. 6
3 e lijnsniveau: De algemeen directeur wordt in haar werk ondersteund door twee directeuren. Als hoofd van de ambtelijke organisatie is de algemeen directeur eindverantwoordelijk voor de tijdige, adequate en efficiënte uitvoering van genomen bestuursbesluiten. Dit betekent dat de algemeen directeur moet zorg dragen voor een zodanige inrichting van de organisatie dat deze in staat is om de doelen zoals deze zijn vastgesteld door het bestuur kunnen worden gerealiseerd. In het kader van haar taak om de organisatie zodanig in te richten dat zij de gevraagde producten en diensten kan leveren vraagt de directie aan de Staf Bestuur en Directie (de staf) om met voorstellen te komen voor kaders voor de inrichting van de organisatie, opdat de organisatie in staat is om de haar gestelde doelen te realiseren. Het gaat hier om concernbrede kaders die aan de integraal manager worden meegegeven voor de inrichting van de afdeling. Meer expliciet gaat het om kaders voor de bedrijfsvoering. De kaders worden vastgesteld door de directie. De directie vraagt vervolgens aan de integraal managers om hun afdeling, binnen de vooraf gestelde kaders, zodanig in te richten dat zij in staat zijn om de gestelde doelen te realiseren. Naast het opstellen van kaders geven de adviseurs van de staf de directie gevraagd en ongevraagd advies ten aanzien van de toepassing en implementatie van de kaders. Bij de sturing op de bedrijfsvoering is sprake van een drietal rollen die voor een goed functionerende bedrijfsvoering in samenhang met elkaar handelen: directeur/ opdrachtgever voor de bedrijfsvoering, het hoofd staf en het hoofd bedrijfsvoering, en de concerncontroller. Directeur Bedrijfsvoering Concerncontroller Hoofd Bedrijfsvoering en Hoofd Staf Het belang van goed functionerende rollen binnen de bedrijfsvoering is groot. De volgende samenhang van rollen / taken is daarbij van belang: a) De directeur vervult het opdrachtgeverschap voor de werkzaamheden die betrekking hebben op de bedrijfsvoering. De directeur volgt de voortgang en geeft richting aan deze werkzaamheden. Daarnaast ondersteunt de directeur het bestuur bij vraagstukken op het gebied van de bedrijfsvoering. b) De afdelingshoofden van de afdelingen Staf Bestuur en Directie en van de afdeling Bedrijfsvoering zijn opdrachtnemer voor werkzaamheden die betrekking hebben op de bedrijfsvoering. Het hoofd staf voor kaderstelling en control, het hoofd bedrijfsvoering voor de implementatie en uitvoering. Zij zorgen voor de voortgang en voor de gevraagde kwaliteit. c) De concerncontroller bewaakt de kwaliteit van de informatievoorziening in het kader van de bedrijfsvoering en kijkt derhalve of de processen rondom de bedrijfsvoering ordelijk worden uitgevoerd en of de uitkomsten van de processen voldoen aan de daaraan te stellen eisen. De concerncontroller fungeert als onafhankelijk adviseur van de directeur en de hoofden staf en bedrijfsvoering bij de sturing van de bedrijfsvoering. 7
In de sturing van de bedrijfsvoering houden de rollen elkaar in evenwicht. Indien er spanning ontstaat tussen directeur en de hoofden staf en bedrijfsvoering over de uitvoering, kan de concerncontroller vanuit het besturingsconcept aangeven aan welke minimale eisen moet worden voldaan. Indien er spanning ontstaat tussen concerncontroller en directeur over de eisen die moeten worden gesteld aan de informatievoorziening, kan het hoofd bedrijfsvoering aangeven wat in de uitvoering mogelijk is. Bij spanning tussen hoofden staf of bedrijfsvoering en concerncontroller over de kwaliteitseisen neemt de directeur de beslissing wat er moet gebeuren. Behalve verantwoordelijk voor de inrichting van de organisatie is de directie verantwoordelijk voor het realiseren van de gevraagde doelen. Deze doelen zijn vastgelegd in de raadsprogramma s uit de programmabegroting. De directie treedt op als ambtelijk opdrachtgever voor de raadsprogramma s. In die hoedanigheid vraagt de directie van de lijnmanager om de gestelde doelen en de gestelde kaders, te vertalen naar concrete activiteiten, in de vorm van een ondernemingsplan. De wijze waarop wij sturen met behulp van de raadsprogramma s is vastgelegd in het ontwerp van programmasturing. Bij de uitvoering van deze taak wordt de directie ondersteund door de adviseurs van de staf, deze geven de directie gevraagd en ongevraagd advies over de voortgang en de uitvoering van de programma s. Van belang is om hier vast te stellen, dat er binnen ons besturingsmodel sprake is van sturing in een driehoek: B&W / wethouder, directie / directeur, integraal manager. College/ wethouder Directie/ directeur Afdelingshoofd / integraal manager De directie geeft opdracht aan de lijnmanager om invulling te geven aan de doelen en kaders en ziet er op toe dat dit gebeurt. Directe lijnsturing aan de integraal manager wordt gegeven door de gemeentesecretaris/algemeen directeur op basis van de besturingsfilosofie. De control op het niveau van de directie wordt uitgevoerd door de concerncontroller. Hij signaleert of door de organisatie wordt voldaan aan de gestelde kaders en of een voldoende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van de inhoudelijke doelen. Hij adviseert over de inzet van instrumenten / de inrichting van de bedrijfsvoering om te waarborgen dat de directie in staat is om vast te stellen dat goede dingen op de goede manier worden gedaan. De concerncontroller wordt daarbij geadviseerd en ondersteund door de adviseurs van de staf, die zich zoals reeds eerder gesteld bezig houden met het ontwikkelen van en adviseren over de kaders. Daarnaast heeft de concerncontroller een functionele lijn met de 2 e lijns integrale controllers binnen de afdeling Bedrijfsvoering. Zij geven de concerncontroller informatie over de beheersing binnen de lijnafdelingen. Daarnaast heeft de algemeen directeur diverse instrumenten tot haar beschikking om te bepalen of de organisatie haar werk goed doet. In de eerste plaats zijn dit de managementgesprekken, daarin spreekt de directie met de integraal manager over de voortgang van de uitvoering van de ondernemingsplannen. In de tweede plaats zijn er de 8
diverse voortgangsrapportages, zoals de programmarapportages, de rapportage majeure projecten en ad hoc rapportages. In de derde plaats zijn er de rapportages van de Interne Controle uitgevoerd door het auditteam en de accountant. In de vierde plaats zijn er de adviseurs van de Staf Bestuur en Directie die de directie ondersteunen en adviseren bij de uitvoering van haar taak. 2 e lijnsniveau: De integraal manager van de lijnafdeling. Deze richt zijn afdeling zodanig in dat de afdeling in staat is om de haar gevraagde producten en diensten te leveren. Deze inrichting is in eerste instantie vastgelegd in de bouwopdracht. Deze bouwopdracht is vastgesteld door het college. Bijstelling van de bouwopdracht vindt indien nodig plaats in de ondernemingsplannen, waarin het formatieplan en de bezetting zijn opgenomen. Vervolgens is de integraal manager verantwoordelijk om met zijn afdeling producten en diensten te leveren die bijdragen aan het realiseren van de doelen van de stad, zoals opgenomen in de strategische visie en nader uitgewerkt in de programmabegroting. Welke producten en diensten de afdeling levert wordt vastgelegd in het ondernemingsplan. In het ondernemingsplan worden ook de middelen opgenomen die nodig zijn om de producten en diensten te leveren. Dit ondernemingsplan wordt vastgesteld door de directie waarmee de directie de integraal manager opdracht geeft om de producten en diensten te leveren. Tegelijk stelt de directie de benodigde middelen beschikbaar aan de integraal manager. De integraal manager is integraal verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van zijn afdeling, binnen de kaders die worden vastgesteld door de directie en door het college. De control op dit niveau wordt uitgevoerd door de 2 e lijns integrale controller binnen de afdeling Bedrijfsvoering. De 2 e lijns integrale controller treedt op als sparringspartner en kritisch adviseur van de integraal manager. De 2 e lijns controller signaleert of de integraal manager zich houdt aan de gestelde kaders en of de uitvoering van het ondernemingsplan goed verloopt. De 2 e lijns integrale controller rapporteert hierover aan de integraal manager. De 2 e lijns integrale controller kan de integraal manager op basis van de bevindingen inzake voldoen aan gestelde kaders en uitvoering ondernemingsplan adviezen geven over de inzet van instrumenten / inrichting van de bedrijfsvoering om de sturing van de primaire processen te verbeteren. De adviezen van de 2 e lijns controller richten zich daarbij op het functioneren van de organisatie als geheel zoals vastgelegd in de besturingsfilosofie en de strategische visie. De 2 e lijns controller richt zich, na de integraal manager in kennis te hebben gesteld van zijn bevindingen, in aangelegenheden waarbij de rechtmatigheid en de doelmatigheid van beleid en beheer in het geding is, rechtstreeks tot de concerncontroller. De 2 e lijns integrale controller is functioneel verantwoording verschuldigd aan de concerncontroller De integraal manager is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de te leveren producten en van de gehele bedrijfsvoering van zijn afdeling. Om dit te waarborgen is er een aantal instrumenten beschikbaar. Ten eerste het opstellen en actueel houden van procesbeschrijvingen. Het procesgericht werken is uitgangspunt van de besturingsfilosofie, er is een 20-tal primaire hoofdprocessen benoemd, per hoofdproces is een integraal manager benoemd als proceseigenaar. De proceseigenaar is verantwoordelijk voor de beschrijving en inrichting van het betreffende proces. De inrichting van de processen moet voldoen aan de daaraan te stellen eisen vanuit administratieve organisatie en interne controle. Ten tweede zijn er de voortgangsrapportages van de diverse medewerkers en de gesprekken met de teamleiders. Ten derde de rapportages van de interne controle uitgevoerd door het auditteam en de accountant. In de vierde plaats de adviseurs van de afdeling Bedrijfsvoering, die op de diverse facetten van de bedrijfsvoering (PIJOCAFFH 1 ) de 1 PIJOCAFFH: Personeel, Informatie, Juridisch, Organisatie, Communicatie, Administratie, Financiën, Facilitair en Huisvesting. 9
integraal manager ondersteunen bij de uitvoering van hun taak, waarbij uitgangspunt is dat de adviseurs van bedrijfsvoering op basis van de diverse facetten komen tot een integraal advies. 1 e lijnsniveau: De medewerker als onderdeel van het primaire proces. De medewerker is verantwoordelijk voor de kwaliteit van zijn eigen werk. Om te zorgen dat de kwaliteit van het werk voldoet aan de daar aan te stellen eisen, moet de integraal manager de medewerker faciliteren onder meer door middel van het verstrekken van normen waaraan het werk van de medewerker moet voldoen en voert de medewerker zelfcontrol uit. Instrumenten die er voor de medewerker zijn om de kwaliteit van zijn werk te bewaken zijn: gesprekken met de teamleider over de voortgang van het werk, de functionerings- en beoordelingsgesprekken, de resultaten van klanttevredenheidsonderzoeken, de rapportages van de interne controle uitgevoerd door het auditteam en de rapportages van de accountant. Samengevat in een tabel: Inhoud Besturingsniveau Controllers Instrumenten Visie Venlo en programmabegroting Raad Accountant en Rekenkamer Programmarapportages, jaarrekening, accountantsrapportages, onderzoeken rekenkamer en Programmabegroting College Accountant en Concern controller 5 Programma s Algemeen directeur Concern controller en auditteam Ondernemingsplann en met producten en diensten Integraal manager 2 e Lijns integraal controller raadsenquêtes Programmarapportages, jaarrekening, accountantsrapporten, rapportages interne controle, rapportages interne audits, adviezen concerncontroller Managementgesprekken, programmarapportages, rapportage majeure projecten, ad hoc rapportages, rapportages interne controle, accountantsrapportages, rapportages interne audits, adviezen Staf, Adviezen concerncontroller Opstellen en actueel houden procesbeschrijvingen, voortgangsrapportages van diverse medewerkers en teamleiders, benchmark gegevens, uitkomsten klanttevredenheidsonderzoe ken, rapportages interne controle, accountantsrapportages, adviezen adviseurs van bedrijfsvoering en adviezen 2 e lijns integraal controller 10
Werkzaamheden / taken Medewerkers Zelfcontrol Voortgangsgesprekken over het werk met de teamleider, functioneringsgesprekken en beoordelingsgesprekken, uitkomsten klanttevredenheidsonderzoe ken, rapportages interne controle en accountantsrapportages Hoofdstuk 5: Expertisegebieden binnen control Onder control verstaan we het mechanisme om op transparante wijze en binnen de gestelde kaders gemeentelijke doelstellingen te ontwikkelen, realiseren en beoordelen op hun risico s en effecten. In Venlo gaan we naast integraal management voor integrale control. Dat betekent dat een controller op welk niveau dan ook een integraal advies geeft. Een controller moet dus voldoende kennis hebben van de diverse expertisegebieden van control. Indien meer specialistische kennis nodig is, kan de integraal controller een beroep doen op specialisten. We willen nadrukkelijk niet voor elk expertisegebied een aparte controller benoemen. Hoewel we niet voor elk expertisegebied een aparte controller willen benoemen, is het wel van belang om aandacht te besteden aan de wijze waarop deze expertisegebieden hun invulling krijgen binnen de integrale control. Velen denken bij het begrip control aan control op financieel gebied, terwijl financial control slechts één aspect is van control. Andere aspecten van control zijn beleidscontrol, procescontrol, kwaliteitscontrol, fiscale control, P- control, juridische control, rechtmatigheidscontrol, projectcontrol, doelmatigheidscontrol, etc. Het is voor Venlo een uitdaging om de verschillende aspecten van control in samenhang te ontwikkelen. Deze samenhang is nodig om op doelmatige wijze een optimaal sturingsresultaat te kunnen bereiken. In de ontwikkeling van het bewustzijn van de noodzaak van control ten aanzien van een bepaald aspect en ten behoeve van de ontwikkeling van kennis op een bepaald aspect is het in een overgangsperiode soms nodig om aspect controllers te benoemen. Zo is in het kader van het Horizontaal Toezicht een fiscaal controller aangesteld. In dit hoofdstuk zoomen we in op een tweetal expertisegebieden nader in, projectcontrol en juridische control. Projectcontrol Een project is een samenhangend geheel van activiteiten, het daarmee te bereiken unieke resultaat, inclusief de daartoe aan te wenden beperkte middelen. Projectmatig werken is een manier van werken die geschikt is om de onzekerheden van complexe projecten met financiële, juridische en maatschappelijke risico s te beperken. De Venlose manier van projectmatig werken is uitgewerkt. Er is tevens een expertisecentrum opgericht, dat is ondergebracht bij het Ontwikkelbedrijf. Projectcontrol bewaakt de sturing en beheersing van de projecten. De control van projecten is in principe niet anders dan de control op de uitvoering van onze andere producten en diensten. De control op de diverse projecten vormt onderdeel van het takenpakket van de integraal controllers op de diverse niveaus zoals beschreven in ons model. Wanneer de integraal controllers onvoldoende capaciteit hebben om de control op de projecten in voldoende mate uit te voeren, kan aanvullende capaciteit worden toegevoegd in de vorm van projectcontrollers. 11
Rondom projecten gelden een aantal aandachtspunten: 1) Een heldere definitie wanneer iets een project is en dus valt onder het regime van PMW. 2) Heldere definitie van majeur / strategisch project. Er is nu een limitatieve lijst vastgesteld door de gemeenteraad. 3) Ambtelijk opdrachtgeverschap: we beleggen voor strategische projecten het ambtelijk opdrachtgeverschap bij de directie. Voor de overige projecten beleggen we het ambtelijk opdrachtgeverschap bij de afdelingshoofden. Waarbij vanuit control moet worden gewaakt dat een lijnmanager voor het belang van de gehele keten gaat. 4) In het kader van programmasturing hebben we afspraken gemaakt over de combinatie van opdrachtgever voor de raadsprogramma s door de programmadirecteur en ambtelijk opdrachtgeverschap voor strategische projecten. Juridische control / juridische kwaliteitszorg De overheid is primair een juridisch bedrijf. Het voldoen aan wetten en regels is bij de overheid van groot belang. Daarnaast is de overheid zelf steller van diverse wetten en regels waaraan anderen, maar ook zijzelf zich moet houden. Het grote belang van een goede juridische kwaliteit en het grote afbreukrisico dat de overheid loopt als zij niet voldoet aan wet- en regelgeving rechtvaardigt het feit dat wij de juridische control losmaken van de integrale control. In de ideale situatie dat de organisatie juridisch volledig in control is, kan deze aparte positie weer worden opgeheven. We moeten nu eerst de vraag beantwoorden wat juridische control / juridische kwaliteitszorg is. Kort gezegd is juridische kwaliteitszorg het geheel van maatregelen en voorzieningen die moeten worden getroffen om de juridische kwaliteit van de gemeentelijke producten, diensten en processen te waarborgen en waarnodig te verbeteren (proactief). Het is enerzijds gericht op de voorkant van de processen. Het gaat dan om de 1 e en 2 e lijnsniveau van control waar de integraal manager verantwoordelijk voor is. En anderzijds gericht op de achterkant van de processen om achteraf vast te stellen of we hebben voldaan aan de regels, zoals bij de rechtmatigheidscontrole die wordt uitgevoerd in het kader van de interne controle en door de accountant. Bij juridische control gaat het om het bewust omgaan met de juridische risico s en hierdoor schade voorkomen en beperken. Dit wordt gedaan middels ex ante en ex post control (juridische kaderstelling en controle, dat wil zeggen (periodieke) beoordeling van de juridische kwaliteit en de juridische risico s). Hoofdstuk 6: Rollen in het kader van control In de besturingsfilosofie zijn de diverse rollen in het kader van de sturing van de organisatie beschreven, die gaan we hier niet herhalen. In dit hoofdstuk van de controlvisie willen we aandacht besteden aan de rol van de adviseur versus de rol van een controller. Het onderscheid tussen de rol van een adviseur en de rol van een controller is niet heel scherp te trekken. Beide geven adviezen ten aanzien van de vraag of de organisatie de goede dingen op de goede manier doet. In die zin bevat de functie van adviseur duidelijk aspecten van de controlrol. Toch willen we niet al onze adviseurs controllers noemen. Het onderscheid tussen een controller en een adviseur zit in het feit dat de controller zich primair richt op het functioneren van het systeem als geheel en daarmee ten dienste staat aan het geheel, terwijl de adviseur zich met name richt op de geadviseerde en het belang van de geadviseerde binnen het geheel en ook ten dienste staat van de geadviseerde waarbij de adviseur wel een kritische houding blijft innemen. Indien een controller zijn advies dermate 12
belangrijk vindt of de risico s dermate groot, kan hij indien zijn advies niet wordt opgevolgd zich richten op het hoger gelegen managementniveau. Dit vanwege het belang van zijn adviezen voor het functioneren van het geheel en het belang daarvan voor het hoger gelegen management. Daarnaast geldt dat controllers met enige afstand naar diverse kwesties kijken en zich zo min mogelijk bezig houden met de uitvoering, om daarmee hun onafhankelijke positie te kunnen waarborgen. Adviseurs kunnen wel betrokken zijn bij de uitvoering. De rol van een controller is meer van een beschouwende aard gericht op de organisatie als geheel, terwijl de rol van een adviseur veel meer betrokken kan zijn en vooral is gericht op het belang van de geadviseerde binnen het geheel, zonder zijn kritische houding ten opzichte van de geadviseerde te verliezen. 13