Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1990-1991 21 501-04 Ontwikkelingsraad Nr. 13 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMEN WERKING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 1 juli 1991 In aanvulling op de informatie over de tijdens de formele bijeenkomst te bespreken thema's die u reeds ontving (21 501-04, nr. 12), treft u hierbij een korte notitie over ontbinding van de bilaterale hulp van de lid-staten op communautair niveau aan. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, J. P. Pronk 114346F 1SSN0921-7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat...,._,nn, s-gravenhage 1991

ONTBINDING VAN DE BILATERALE HULP VAN DE EG-LIDSTATEN OP COMMUNAUTAIR NIVEAU 1. Inleiding Vanuit een ontwikkelingsperspectief zijn er sterke argumenten om binding van de bilaterale hulp af te schaffen. De naderende voltooiing van de interne markt voegt daar nog een argument aan toe. In dat kader moeten immers alle steunmaatregelen van de nationale overheden, die tot concurrentievervalsing tussen de lidstaten leiden, worden opgeheven. Nationale binding van de bilaterale hulp kan als zo'n steunmaatregel worden beschouwd. Omzetting van de nationale binding van de bilaterale hulp van de lidstaten in een communautaire binding za! dan ook kunnen bijdragen aan de totstandkoming van een vrije interne markt na 1 januari 1993. In het kader van ons voorzitterschap van de Gemeenschap zal op Nederlands initiatief tijdens de informele bijeenkomst van ministers voor ontwikkelingssamenwerking op 6 en 7 juli a.s. de problematiek van de ontbinding in Gemeenschapskader ter discussie worden gesteld. Uitgangspunt voor dit initiatief is de tekst van het Regeerakkoord van oktober 1989 en de uitwerking daarvan in de nota «Een Wereld van Verschil». 2. De bindingsproblematiek Binding iegt aan het hulpontvangende land bepaalde beperkingen op bij de besteding van de hulp. Naast de verplichting om de hulp te gebruiken voor aankopen in het donorland zelf («tying by source»), zal de donor in veel gevallen ook uiteindelijk bepalen voor welke doeleinden de hulp kan worden gebruikt en daarmee welke goederen of diensten met de hulp kunnen worden aangeschaft («tying by project»). In veel gevallen is bij hulpactiviteiten zowel van «tying by source» als van «tying by project» sprake. In het kader van deze notitie betekent loslaten van de binding dat de hulp niet alleen in het land van herkomst maar ook in bepaalde andere landen kan worden besteed; het betekent niet dat het ontvangende land ook voliedige zeggenschap krijgt over de vraag welke activiteiten met de hulp kunnen worden gefinancierd. Hoewe! binding al jaren wordt gezien als een belemmering voor de optimale besteding van ontwikkelingshulp, is slechts geringe voortgang geboekt bij de versoepeling van de nationale bindingsregels. Oorspronkelijk werd binding vooral gehanteerd als een passief instrument, bedoeld om negatieve effecten van de hulp op de betalings balans van de donor te vermijden. In de jaren tachtig kwam daar de zorg voor de instandhouding van de eigen werkgelegenheid bij en van de publieke steun voor ontwikkelingssamenwerking. Vanaf de jaren zeventig worden gebonden hulpfondsen door veel donoren ingezet, al of niet in combinatie met andere vormen van export financiering, ter stimulering van de eigen uitvoer. Het gebruik van gebonden hulp voor exportbevordering nam zulke vormen aan, dat in OESO-verband afspraken werden gemaakt om dit oneigenlijke gebruik van de hulp aan banden te leggen. Tegenover de bijdrage van de binding aan de verbetering van de economie van de donor zelf staan grote nadelen voor het ontvangende land. In de eerste plaats gaat het daarbij om de directe kosten van binding. Binding beperkt de concurrentie en werkt daardoor in beginsel prijsopdrijvend. Daarnaast kan er sprake zijn van indirecte kosten, omdat binding een optimale keuze van projecten en goederen in de weg kan staan.

Ten slotte heeft de steeds verdergaande Europese integratie de vraag opgeroepen of handhaving van nationale binding van de bilaterale hulp van de lidstaten nog wel verenigbaar is met de beginselen van de vrije interne markt. Nu het nationale aankoopbeleid van de lidstaten door Europese richtlijnen voor de aanbesteding van de overheidsaankopen wordt geliberaliseerd, lijkt ook voor de nationale binding van de bilaterale hulp binnen de Gemeenschap geen plaats meer. 3. De argumenten voor ontbinding - Ontwikkelingslanden Vanuit het perspectief van de ontwikkelingslanden zijn de extra kosten die binding met zich mee brengt altijd een belangrijk argument geweest om op afschaffing aan te dringen. Bij binding kunnen directe zowel als indirecte kosten worden onderscheiden. Binding beperkt de mogeüjkheden voor het hulpontvangende land: het kan de goederen niet bij de goedkoopste leverancier kopen maar is aangewezen op leveranciers uit een specifiek land, dat van de donor. Verder is van groot belang of de prijs tot stand is gekomen op basis van een nationale aanbesteding met concurrentiestelling. Zeker bij kleinere donoren met een beperkt aantal potentiële leveranciers zal dit niet altijd het geval zijn, waardoor van monopolistische prijsvorming sprake kan zijn. Aangenomen wordt dat binding aanzienlijke directe kosten voor het ontvangende land met zich mee brengt. Schattingen hierover lopen uiteen van 15 tot 25%. Gezien de methodologische problemen die een systematisch en gedetailleerd onderzoek naar de kosten van binding met zich mee zou brengen zijn echter geen nauwkeurige cijfers beschikbaar. Bij de indirecte kosten gaat het vooral om kosten die ontstaan als gevolg van een niet optimaal gebruik van de hulp. Binding kan bij de donor leiden tot een voorkeur voor projecten met een hoge invoer component en geavanceerde technologie en kan standaardisatie in de weg staan. Voor het ontvangende land brengt binding vaak administra tieve kosten met zich mee omdat uit een gevarieerd hulpaanbod met een groot aantal condities een optimale bestemming moet worden gekozen. Verder kan binding de bereidheid van donoren om de hulp met andere donoren te coördineren beperken. Ook kunnen donoren bij de selectie van voor hulp in aanmerking komende landen de voorkeur geven aan ontwikkelingslanden die commercieel gezien aantrekkelijk zijn. - Donoren De zorg voor de negatieve effecten op de betalingsbalans is voor donoren altijd een van de belangrijkste argumenten geweest voor het in stand houden van de binding, hoewel vanuit macro-economisch perspectief dit argument niet overtuigend is. In verhouding tot de totale uitvoer van donoren is de omvang van de gebonden hulp gering. Het grootste deel van de uitvoer van de Westerse wereld is nog steeds bestemd voor andere industrielanden. Gegevens over de Nederlandse hulpinspanning onderstrepen dit. In 1988 bedroeg de totale Nederlandse uitvoer van goederen en diensten 246 400 miljoen gulden, waarvan 31 834 miljoen gulden naar ontwikkelingslanden (inclusief de OPEC-landen). De bilaterale hulpuitgaven (categorie I en II van de begroting) bedroegen dat jaar 2272 miljoen gulden, waarvan 1409 miljoen gulden in Nederland werd besteed. Ook is binding zelden 100% effectief. Exporten die met gebonden hulp worden gefinancierd zouden voor een deel ook zonder binding tot stand zijn gekomen, zodat in die gevallen slechts subsitutie tussen de eigen middelen van het ontvan

gende land en de gebonden hulp heeft plaatsgevonden (het zogenaamde «fungibility» principe). Als gevolg van de economische recesie in de geïndustrialiseerde wereld aan het begin van de jaren tachtig kreeg de werkgelegenheids problematiek veel aandacht en waren ook de effecten van de hulp op de werkgelegenheid van de donor van belang. Ook hier geldt dat de geringe omvang van gebonden hulp ten opzichte van het nationaal inkomen substantiële effecten op de totale werkgelegenheid bij het loslaten van de binding uitsluit. Een recente studie naar de effecten van binding in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland komt tot de conclusie dat de bijdrage van de gebonden hulp aan de werkgelegenheid slechts enkele tiendui zenden banen bedroeg, overeenkomend met 0,2 en 0,3% van de totale werkgelegenheid in die landen (May, Schumacher en Malek, 1989). Overigens sluit de te verwaarlozen betekenis van de effecten op macro-economisch niveau niet uit dat afschaffing van de binding gevolgen kan hebben voor de positie van individuele bedrijven of speci fieke sectoren. Dit kan in het bijzonder het geval zijn als de donor binding inzet voor bescherming van zwakke bedrijfstakken in eigen land. Studies wijzen echter uit dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn voor het gebruik van deze vorm van protectie. De hulp wordt vooral besteed in sectoren waarin de donor een sterke positie heeft en de sectorale verdeling van de hulp is min of meer een weerspiegeling van de comparatieve voordelen van de donor. - EG-lidstaten Hoewel macro-economisch gezien de veranderingen van de totale uitvoer van de donoren als gevolg van het loslaten van binding beperkt zullen blijven, kan ontbinding op communautair niveau verschuivingen in de uitvoerstromen naar ontwikkelingslanden tot gevolg hebben. Een onderzoek uitgevoerd door Jepma naar de effecten van de omzetting van de nationale binding in een communautaire binding op de uitvoer van een aantal lidstaten, laat dit zien. Bij dit onderzoek is uitgegaan van de veronderstelling dat na totstandkoming van de communautaire ontbinding, hulpontvangende landen de met bilaterale hulp ingevoerde goederen en diensten uit de Gemeenschap van de goedkoopste leverancier zullen betrekken. Uitgaande van de structuur van de commer ciële invoer van de hulpontvangende landen kan afgeleid worden wat de gevolgen van communautaire ontbinding voor de samenstelling van de invoer van de hulpontvangende landen zullen zijn en daarmee voor de samenstelling van de uitvoer van de lidstaten. Bij deze opzet zijn eventuele dynamische effecten die zich zouden kunnen voordoen na ontbinding buiten beschouwing gelaten, het gaat om een statistische analyse. Tevens is verondersteld dat de comparatieve kostenvoordelen van de lidstaten weerspiegeld worden in de relatieve exportprestaties van de diverse sectoren in het verleden.

Tabe!: Effect van communautaire ontbinding op de omvang van de jaarlijkse export van 6 EG-lidstaten naar een groep van 41 ontwikkelingslanden in 1988 Donor (1) (2) (3) (4) (5) (6) België Denemarken Frankrijk Duitsland Nederland UK 3925 656 12970 13 102 3624 7932 250 168 2974 2 160 825 1 329 691 136 2476 2332 640 1 441 441-33 -499 172-185 112 176-19 -17 8-22 8 11,2-5,0-3,8 1,3-5.1 1,4 (1) Totale export naar 41 ontwikkehngslanden (2) Met hulp gefinancierde export naar 41 ontwikkelingslanden; situatie vóór beleidsaan passing. (3) Met hulp gefinancierde export naar41 ontwikkelingslanden; situatie na beleidsaan passing. (4) Verandermg van export naar41 ontwikkelingslanden a.g.v. beleidsaanpassing. (5) Effect van beleidsaanpassing in % van met hulp gefinancierde export. (6) Effect van beleidsaanpassing in % van de export De gegevens in (1) - (4) zijn in miljoenen dollars; in (5) - (6) in procenten. Bron berekeningen door IDE aan de hand van OESO gegevens Zie Jepma («The Internal Market and Tying in the EC» verschijnt najaar 1991). De uitkomsten van het onderzoek dat betrekking had op 6 lidstaten en 41 ontwikkelingslanden met een relatief groot aandeel gebonden hulp in 1988 staan vermeld in de tabel. Hieruit blijkt dat de veranderingen in de totale omvang van de uitvoer naar de groep van 41 ontwikkelingslanden fluctueren tussen de -5,1 en + 11,2%. Op grond van verschillende argumenten kunnen de verschuivingen in werkelijkheid kleiner uitvallen. In de eerste plaats zullen bedrijven in de nieuwe situatie vermoedelijk proberen door toepassing van produkt of verscherping van de leveringsvoorwaarden hun marktaandeel te behouden. Verder is verondersteld dat de communautaire binding 100% effectief is en dat landen niet proberen de kansen op aanbesteding in eigen land te vergroten via «project tying» of via beïnvloeding bij de opstelling van tenderspecificaties (de zogenaamde informele binding). Ten slotte is ervan uitgegaan dat het ontvangende land geen vrijwillige binding zal toepassen, zoals soms het geval is met het oog op het handhaven van goede politieke en handelsbetrekkingen, zowel als het niveau van de hulpstroom met een bepaalde donor. - De interne markt In het kader van de voltooiing van de interne markt ligt het in de bedoeling de nog resterende beperkingen op volledige vrije mededinging tussen bedrijven in de lidstaten voor Ijanuari 1993 op te heffen. Reeds bestaande richtlijnen voor de aanbesteding van overheidsopdrachten voor werken en goederen zijn aangescherpt, een nieuwe richtlijn voor de aanbesteding van overheidsaankopen in de zogenaamde uitgesloten sectoren is goedgekeurd en een ontwerprichtlijn voor overheidsop drachten in de dienstensector is in behandeling genomen. Nu het nationale overheidsaankoopbeleid van de lidstaten vrijwel volledig gelibe raliseerd is door deze Europese richtlijnen, lijkt niet alleen voor overheidssteun ten behoeve van exportfinanciering maar ook voor nationale binding van de bilaterale hulp binnen de Gemeenschap geen plaats meer. In het EG-verdrag lijken zowel de bepalingen inzake steunmaatregelen (met name art. 92) als de bepalingen inzake het handelsbeleid (met name art. 112) strijdig met nationale binding. Artikel 92 verbiedt de begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties, voorzover de hieruit voortvloeiende vervalsing van

mededinging het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Volgens een recente uitspraak van het Hof van Justitie (zaak C-142/87, België versus de Commissie, 21 maart 1990) valt ook het handelsverkeer met derde landen onder bepaalde voorwaarden onder deze bepalingen. Artikel 112 stelt dat steunregelingen, door de lidstaten bij uitvoer naar derde landen toegepast, zodanig met elkaar in overeenstemming gebracht moeten worden dat vervalsing van mededinging tussen onder nemingen van de Gemeenschap wordt vermeden. Nationale binding van de hulp kan als een dergelijke steunregeling worden gezien. Ten slotte zou nationale binding ook op grond van artikel 7 van het EG-verdrag, dat elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, niet mogelijk zijn. 4. Recente ontwikkelingen in de Wereldbank en OESO-DAC De afgelopen jaren zijn verschuivingen in de samenstelling van de hulp opgetreden die tot een beperkte mate van versoepeling van de verbin dingspraktijk hebben geleid. Als gevolg van de slechte financiële positie van veel ontwikkelingslanden is de behoefte aan programma-onder steuning toegenomen. In Afrika wordt deze steun door de Wereldbank verstrekt in de vorm van structurele aanpassingsleningen in het kader van het «Special programme of assistance to low-income, debt-distressed countries in Sub Sahara Africa» (SPA). Bilaterale donoren leveren een belangrijke bijdrage aan dit programma als cofinancier en de Wereldbank dringt er bij hen sterk op aan om de bijdragen in ongebonden vorm ter beschikking te stellen teneinde de kwaliteit en de effectiviteit van deze programma's te vergroten. De Wereldbank heeft in dit verband de binding in krachtige bewoor dingen gelaakt als vervalsing van de werking van de markt en als een praktijk die qua filosofie en praktische uitvoering haaks staat op de economische hervormingen waarop SPA is gericht. Donoren blijken steeds meer bereid hun bijdragen aan het SPA te ontbinden, Japan, de Verenigde Staten en Zwitserland zijn reeds tot volledige ontbinding binnen het SPA over gegaan. Verder heeft de slechte budgettaire positie van veel ontwikkelings landen donoren gedwongen om meer lokale kosten te financieren, waaronder de lokale kostencomponent van gebonden hulpactiviteiten. De inzet van gebonden hulpgelden (al of niet in combinatie met andere vormen van exportkredietfinanciering) staat sinds het begin van de jaren zeventig in OESO-verband ter discussie. Dit mondde in 1976 uit in een afspraak tussen de industrielanden in de OESO over richtlijnen voor overheidssteun op het gebied van exportfinanciering, waaronder ook het gebruik van gebonden hulp. Deze afspraak is de «Arrangement on guidelines for officially supported export credits», beter bekend als de Consensus. Doel van de Consensus is de discipline en de transparante bij de inzet van deze steun te vergroten en daarmee misbruik aan banden te leggen en concurrentie vervalsing in het handelsverkeer tegen te gaan. Om als ontwikkelingsrelevante hulpstroom te worden gekwalificeerd dient te worden voldaan aan de richtlijnen van het Development Assis tance Committee (DAC) van de OESO, de zogenaamde «Guiding principles for associated financing and tied and partially untied official development assistance». Deze richtlijnen zijn opgezet om door middel van kwaliteitseisen de ontwikkelingsrelevantie van hulpstromen te bevor deren en handelsdistorsies tegen te gaan. Aangezien zowel de Consensus als de DAC-richtlijnen een aantal

lacunes bleken te bevatten, werd tijdens de OESO-ministeriële top van 1989 besloten voorstellen te laten uitwerken, die de distorsies op het grensgebied tussen hulp en handel verder zouden kunnen indammen. Eind mei 1991 bleek dat nog geen overeenstemming kon worden bereikt over verbeterde richtlijnen. Het breekpunt was de voorgestelde regeling voor gebonden hulpkre dieten. Projecten die in een markteconomie commercieel haalbaar zouden zijn en waarvoor marktfinanciering of financiering volgens de richtlijnen van de Consensus mogelijk was, zouden niet meer met gebonden, concessionele hulpkredieten mogen worden gefinancierd. Een aantal lidstaten van de EG vond deze voorstellen veel te ver gaan, waardoor de Commissie (die op het gebied van exportkredieten namens de lidstaten optreedt) het concept-akkoord moest blokkeren. Daarbij mag niet worden vergeten dat de lidstaten van de Gemeenschap meer dan 60% van de gebonden hulpstromen naar ontwikkelingslanden verschaffen en dat de voorgestelde maatregelen op zijn minst een zeer ingrijpende interne aanpassing van de regelgeving op het gebied van hulpkredieten en door de overheid gesteunde exportkredieten zou inhouden. Als uiterste consequentie werd gevreesd voor een drastische afname of beëindiging van de bestaande hulpleningen en exportkrediet systemen waardoor de financiële stromen naar ontwikkelingslanden zouden dalen. Tijdens de in juni 1991 gehouden OESO-ministeriële top werd besloten de desbetreffende werkgroepen nog een half jaar respijt te geven om tot een oplossing te komen. 5. De Nederlandse binding in de praktijk In overeenstemming met het beleid zoals beschreven in de nota «Een Wereld van Verschil» zal Nederland streven naar verdere ontbinding van de ontwikkelingshulp. Als eerste stap op deze weg is de Nederlandse bilaterale hulp (categorie I en II van de begroting) partieel of geheel ontbonden, afhankelijk van de uitvoeringsmodaliteit, met uitzondering van het programma «Laag Concessionele Leningen» (LCL's). Activiteiten die via de financiële hulpprocedure worden uitgevoerd en waarbij het ontvangende land in beginsel de aanbestedende en contractsluitende partij is, zijn partieel ontbonden; activiteiten die via de techniche hulpprocedure worden uitgevoerd en waarbij het DGIS in beginsel de aanbestedende en contractsluitende partij is, zijn geheel ontbonden. Ten aanzien van de hulp die via de technische hulpprocedure wordt uitgevoerd zal Nederland bij aanbesteding een brede internationale concurrentiestelling nastreven, waarbij marktconforme tariefstelling zal plaatsvinden. De registratieplicht voor consultants zal komen te vervallen, alsmede het bestaan van tariefafspraken met het DGIS als voorwaarde vooraf om deel te kunnen nemen aan het proces van aanbesteding voor consultantsdiensten. Voorafgaande selectie bij openbare aanbesteding zal echter gehandhaafd blijven. Als gevolg van de vergroting van het potentieel aan aanbieders en de daaruit voortvloeiende scherpere concurrentie, kan dit bij de inzet van consultantsdiensten leiden tot betere kwaliteit tegen geringere kosten. In het kader van het «Special programme of assistance to low-income, debt-distressed countries in Sub Sahara Africa» (SPA), streeft Nederland er naar om, in overleg met andere donoren, tot gezamenlijke ontbinding van de bilaterale bijdragen over te gaan. Ten aanzien van Mozambique is hier reeds overeenstemming over bereikt en is de Nederlandse steun aan het SPA dus ontbonden.

6. Conclusie Er zijn goede argumenten om de binding te versoepelen. De macro economische gevolgen van ontbinding voor de economie van de donor blijven beperkt omdat de omvang van de hulpinspanning relatief gering is. De kosten voor ontwikkelingslanden kunnen echter aanzienlijk zijn. Bovendien kunnen in het kader van Europa 1992 vraagtekens worden gezet bij de handhaving van de nationale binding. Onbinding van de bilaterale hulp van de lidstaten op Europees niveau zal de reële waarde en de kwaliteit van de hulp kunnen verhogen. In het kader van 1992 kan communautaire ontbinding bovendien eeri belangrijk gebaar zijn naar de ontwikkelingslanden, om de angst te verminderen over de gevolgen van de interne markt. Tijdens de formele bijeenkomst van de ministers voor ontwikkelingssa menwerking van de lidstaten op 6 en 7 juli a.s. zal Nederland deze problematiek ter discussie stellen als een eerste stap op weg naar ontbinding. Die discussie kan de aanzet zijn voor de voorbereiding van een resolutie over ontbinding door de OS-Raad in november 1991. Daarin kan de Raad de Commissie verzoeken om met voorstellen te komen die er op korte termijn toe leiden dat de bilaterale hulp van de lidstaten op communautair niveau zal worden ontbonden ten einde de effectiviteit van de hulpinstellingen van de lidstaten te vergroten en een bijdrage te leveren aan de verdere voltooiing van de interne markt. Jepma, C.J. «The Tying of Aid», OECD Development Centre, 1991. Jepma, C.J. «The Internal Market and Tying in the EC», najaar 1991. May, R.S., D. Schumacher and M. Malek «Overseas Aid, the Impact on Britain and Germany», Hemel Hempstead, 1989.