Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland.

Ownership Unbundling? Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland. Verslag afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl Delft, 23-03-2005

*De figuur op de omslag is een bewerking van een figuur afkomstig van de website van AK- Unbundling [www.e-thinktank.de/akub]. Ownership Unbundling? Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland. Afstudeeronderzoek van: Gijs J. Voskuyl Studienummer 9909172 Datum: 23-03-2005 Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management Sectie Economie van Infrastructuren Begeleiding vanuit de Faculteit Prof. Dr. J.P.M. Groenewegen, sectie Economie van Infrastructuren. Professor en hoofd van de afstudeercommissie. Dr. A.F. Correljé, sectie Economie van Infrastructuren, 1 e begeleider. Dr. ir L.J. de Vries, sectie Energie & Industrie, 2 e begeleider. Begeleiding van Essent Mevr. Mr. W. N. Kip, manager Regulatory & Public Affairs Essent Energie, Business Development.

Voorwoord Voorwoord Deze afstudeerscriptie vormt de afronding van mijn studie Technische Bestuurskunde aan de Technische Universiteit te Delft. De onderzoeksresultaten van mijn afstudeeronderzoek, uitgevoerd in opdracht van Essent Energie te s-hertogenbosch, zijn in dit verslag weergegeven. Gedurende de laatste fase van mijn studie ben ik me steeds meer gaan interesseren voor vraagstukken omtrent de economische vormgeving van, van oorsprong, technisch georiënteerde nutssectoren. Mijn specifieke interesse gaat uit naar de transitie van monopoliede, aanbodgestuurde sectoren naar een sector met marktgerichte kenmerken en de relevante, multidisciplinaire vraagstukken bij deze overgang. De Nederlandse elektriciteitssector is een uitstekend voorbeeld van een dergelijke omgeving. Ik ben verheugd dat het uitgevoerde onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van ownership unbundling zo dicht tegen mijn interessegebied aanligt. Terugkijkend op mijn afstudeerperiode besef ik dat ik bijzonder veel heb geleerd over de economische en beleidsmatige aspecten van de Nederlandse energievoorziening. Ik heb mijn afstuderen als erg interessant, leerzaam en productief ervaren. Het uiteindelijke resultaat van acht maanden werk ligt voor u. Lezers die geïnteresseerd zijn in de theoretische aspecten van integratie en splitsing van monopoliede en niet-monopoliede activiteiten worden doorverwezen naar hoofdstuk 3. Geïnteresseerden in de empirische studies van de Nederlandse en Britse elektriciteitsvoorziening worden doorverwezen naar respectievelijk hoofdstuk 4 en 5. Alternatieven voor complete afsplitsing worden beschreven in hoofdstuk 7. De conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek zijn te vinden in hoofdstuk 9. Dit onderzoek zou ik nooit alleen uit hebben kunnen uitvoeren. Ten eerste ben ik veel dank verschuldigd aan mijn begeleiders Aad Correljé, Laurens de Vries en Professor Groenewegen van de faculteit Techniek, Bestuur en Management voor hun deskundige adviezen en betrokkenheid bij mijn onderzoek. Vanuit Essent wil ik Helma Kip en Bob Cabbolet danken voor hun waardevolle adviezen en prettige samenwerking. Mijn kamergenoten bij Essent wil ik bedanken voor de leerzame en gezellige periode. Daarnaast wil ik iedereen danken die door middel van een interview heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport. Ten slotte gaat mijn dank uit naar Stephen Thomas en Claire Tyler, die me beide enorm hebben geholpen met het realiseren van de Britse casestudy. Gijs Voskuyl Delft, maart 2005 I

II

Samenvatting Samenvatting Aanleiding en doelstelling onderzoek Sinds het midden van de jaren 90 worden in Nederland de markten voor gas en elektriciteit geherstructureerd. De belangrijkste verandering is dat de sector is getransformeerd van een aanbodgestuurd monopolie naar een op vraag gebaseerde concurrerende markt. Bij deze markttransitie rijzen verscheidene essentiële vraagstukken. Deze hebben vooral betrekking op de vraag hoe marktwerking het beste kan worden bevorderd en hoe de voorzieningszekerheid in een vrije marktomgeving optimaal kan worden gegarandeerd. Eén van deze vraagstukken is hoe de positie van de regionale netwerken voor gas en elektriciteit ten opzichte van de momenteel verticaal geïntegreerde groepsmaatschappijen dient te worden vormgegeven. De distributienetwerken vormen een essentiële schakel in de energieketen en vormen een natuurlijk monopolie. In maart 2004 heeft Minister Brinkhorst van Economische Zaken gesteld dat de distributienetwerken, thans als juridisch aparte entiteit geïntegreerd met productie- en leveringsactiviteiten binnen groepsmaatschappijen, compleet dienen te worden afgesplitst. Niet alle actoren in de energieketen zijn het eens met deze maatregel. De grootste tegenstanders zijn de geïntegreerde energiebedrijven zelf. Afsplitsing van de distributienetwerken betekent immers dat ze een belangrijk deel van hun inkomsten en balanswaarde verliezen. Daardoor vermindert hun financieringspositie, zouden ze minder goed in staat zijn te investeren en worden ze gevoeliger voor overnames. Doel van dit onderzoek is de noodzaak en wenselijkheid van de voorgestelde complete afsplitsing van de distributienetwerken te onderzoeken. Hiertoe is de volgende hoofdvraag gesteld: In hoeverre is complete afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken van de huidig verticaal geïntegreerde energiebedrijven vanuit het perspectief van het algemene belang noodzakelijk en wenselijk? Om dit onderzoek uit te kunnen voeren zijn twee afbakeningen noodzakelijk: Ten eerste richt het onderzoek zich niet op alle aspecten van het algemene publieke belang, maar slechts op de aspecten voorzieningszekerheid en economische efficiëntie. Een tweede afbakening die is gemaakt betreft het feit dat is gekozen het onderzoek te specificeren op de elektriciteitsmarkt. De reden hiervoor is dat de geïntegreerde groepsmaatschappijen voornamelijk spelers zijn in de elektriciteitsmarkt en dat de voorgenomen beleidskeuze een grotere impact heeft op deze markt. Probleemanalyse Minister Brinkhorst stelt dat complete afsplitsing noodzakelijk is om twee redenen: Ten eerste geeft hij aan dat de huidige situatie een belemmering is voor de totstandkoming van een goedwerkende concurrerende leveringsmarkt. Doordat de distributienetwerken verticaal zijn geïntegreerd met groepsmaatschappijen kan de toezichthouder niet optimaal reguleren en hebben de groepsmaatschappijen oneigenlijke concurrentievoordelen. Hij stelt dat indien de distributienetwerken compleet zijn afgesplitst de toezichthouder haar werk beter zal kunnen uitvoeren en de leveringsmarkt beter tot haar recht zal komen. III

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl Ten tweede geeft hij aan dat ownership unbundling de enige juiste manier is om de leveringszekerheid betreffende de continuïteit van de kwaliteit te garanderen. Er bestaat momenteel voor de groepsmaatschappij een prikkel om te onderinvesteren in de distributienetwerken. Voortzetting van de huidige situatie zou kunnen betekenen dat groepsmaatschappijen in de toekomst grote risico s aangaan met de netwerken als onderpand of dat de netwerken in buitenlandse handen zouden kunnen komen. Deze buitenlandse partijen zouden niet of te weinig zijn geïnteresseerd in een continuering van de kwaliteit van de netwerken. Europese richtlijnen Indien complete splitsing van de distributienetwerken realiteit wordt zou Nederland vooruitlopen op Europese richtlijnen. Betreffende unbundling van distributie ten opzichte van de groepsmaatschappij schrijven deze minimaal juridische unbundling voor, terwijl Minister Brinkhorst complete afsplitsing voorschrijft. Theoretisch kader Op basis van de theorie kan worden geconcludeerd dat splitsing voor- en nadelen heeft: Tabel 0-1 Theoretische voor- en nadelen eigendomssplitsing Theoretische voordelen eigendomssplitsing Theoretische nadelen eigendomssplitsing Betere toegankelijkheid netwerk voor derden Diseconomies of scope (synergie) Betere informatie toezichthouder Coördinatienadelen Beperking kruissubsidiëring Hogere transactiekosten Double marginalization Eénmalige kosten In dit onderzoek zijn drie verschillende theoretische stromingen betreffende verticale integratie van monopoliede activiteiten met verschillende uitgangspunten geïdentificeerd. Een eerste stroming stelt dat structuurmaatregelen zoals eigendomssplitsing ten behoeve van de bevordering van concurrentie in praktisch alle gevallen te prefereren zijn boven gedragsmaatregelen. Er wordt gesteld dat anticompetitief gedrag alleen kan worden voorkomen door de prikkel tot dit gedrag weg te nemen. Alleen in dat geval kunnen verschillende aanbieders onder gelijke voorwaarden de markt betreden. Een tweede stroming stelt dat gedragsmaatregelen afdoende kunnen zijn om anticompetitief gedrag te voorkomen en dat eigendomssplitsing geen noodzaak is. Er wordt gesteld dat door middel van intensieve regulering door een toezichthouder ongewenst en concurrentiebelemmerend gedrag kan worden voorkomen. Een derde stroming stelt dat de vraag of complete afsplitsing noodzakelijk is afhangt van de vraag of de concurrentie als gevolg van deze maatregel significant toe zou nemen. De nadruk ligt hier op de kosten van splitsing. Ze stelt dat splitsing gepaard gaat met hoge eenmalige kosten, coördinatienadelen en verhoogde transactiekosten en dat splitsing alleen te prefereren is als de baten van splitsing op de lange termijn hoger zijn dan de kosten van splitsing. Op basis van het theoretisch kader kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de noodzaak van complete afsplitsing van de distributienetwerken. IV

Samenvatting Casestudies Marktwerking Het is niet eenduidig te bepalen wat nu eigenlijk de concurrenten zijn van de Nederlandse incumbents. Enerzijds concurreren deze bedrijven op de Nederlandse leveringsmarkt met voornamelijk Nederlandse nieuwkomers, anderzijds concurreren ze op het gebied van productie met buitenlandse incumbents. Momenteel hebben de Nederlandse incumbents een aantal significante marktvoordelen ten opzichte van Nederlandse nieuwkomers. Complete afsplitsing zou betekenen dat het aantal voordelen dat de Nederlandse incumbents op de leveringsmarkt hebben zou afnemen en dientengevolge de mate van concurrentie toe zou kunnen nemen. In geval van complete afsplitsing blijven er echter concurrentievoordelen bestaan. Verticale integratie met productie en het bezit van een klantenbestand zijn de belangrijkste. Aangezien de bereidheid tot switchen bij veel klanten niet erg groot lijkt kan vooral het laatste aspect de werking van een concurrerende markt verstoren. Daarnaast zouden buitenlandse incumbents een eventueel goedconcurrerende markt in de toekomst kunnen verstoren. Als gevolg van met name industriepolitiek zijn de Nederlandse incumbents slechts in beperkte mate in staat te concurreren met buitenlandse incumbents. Complete afsplitsing zou betekenen dat de positie van de voormalig geïntegreerde bedrijven nog zwakker wordt ten opzichte van de buitenlandse concurrentie. Omdat er op de Noordwest Europese markt een concentratietrend zichtbaar is en de positie van de Nederlandse bedrijven momenteel al relatief zwak is zou afsplitsing van de netwerken kunnen leiden tot een versnelde concentratie van de markt met oligopolievorming als grootste risico. Beleid Toegang en prijs van toegang tot de distributienetwerken zijn in Nederland afdoende gereguleerd. Als men het boetesysteem van de Dte en de aangescherpte wetgeving in acht neemt is het de vraag in hoeverre de geïntegreerde netbeheerders tot anticompetitief gedrag over kunnen en zullen gaan. De prikkel tot anticompetitief gedrag blijft in de huidige marktconfiguratie echter wel bestaan. Operationele synergiën als gevolg van Shared Service Centers en kruissubsidiëring zijn binnen het huidig wettelijk kader bovendien toegestaan. In geval van complete afsplitsing zou de prikkel tot anticompetitief gedrag komen te vervallen en vervallen de concurrentievoordelen voor de incumbents. De Britse casestudy heeft echter uitgewezen dat ook door middel van intensieve regulering anticompetitief gedrag kan worden tegengegaan en concurrentievoordelen als gevolg van verticale integratie van een distributienetwerk kunnen komen te vervallen. In de huidige situatie hebben de geïntegeerde netbeheerders een prikkel om te onderinvesteren in de distributienetwerken. Met het huidige systeem van Price-cap regulering in combinatie met economische kwaliteitsregulering hebben de groepsmaatschappijen echter enerzijds een financiële prikkel om efficiënt te opereren en anderzijds een prikkel om te investeren in het distributienetwerk. Daarnaast kan een slecht onderhouden netwerk leiden tot imagoverliezen voor de groepsmaatschappij. Er kan echter niet worden gesteld dat de leveringszekerheid momenteel optimaal is geborgd. Mogelijke problemen zijn: V

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl -Onzekerheid over effectiviteit kwaliteitsregulering (wegens beperkte empirische ervaring); -Onzekerheid over het optimale investeringsniveau. Het huidige investeringsniveau zou dus te hoog dan wel te laag kunnen zijn. Op basis van het verrichte onderzoek kan niet empirisch worden onderbouwd dat buitenlandse ondernemingen meer of minder zouden investeren in distributienetwerken of waarom een toezichthouder niet in staat zou zijn onderinvesteringen van een buitenlandse investeerder tegen te gaan. Beleidsalternatieven Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag van dit onderzoek zijn verschillende beleidsalternatieven middels een Multi-Criteria-Analyse getoetst aan een set criteria. Binnen deze analyse zijn de alternatieven nuloptie, complete splitsing, alternatieven ter verhoging van de leveringszekerheid en alternatieven ter vergroting van het level playing field binnen Nederland getoetst. Aan de hand van de uitgevoerde Multi-Criteria-Analyse kan niet worden gesteld dat er grote verschillen zijn tussen de beleidsopties nuloptie en complete splitsing. Continuering van de huidige situatie (nuloptie) heeft positieve gevolgen het level playing field in Europa en gaat niet gepaard met hoge herstructureringskosten of synergieverliezen. Complete afsplitsing zou positieve gevolgen kunnen hebben voor het level playing field binnen Nederland en zou een positieve invloed op de leveringszekerheid met betrekking tot investeringen in de netten kunnen hebben. Negatieve aspecten van deze beleidsoptie zijn een verminderde concurrentiepositie ten opzichte van andere Europese ondernemingen, de herstructureringskosten en een verlies aan integratievoordelen. Het meest interessante alternatief om het Nederlandse gelijke speelveld te bevorderen is een verscherpte gedragsregulering. In geval van een fysieke scheiding van levering en netbeheer en het verbieden van kruissubsidiëring zou het houden van toezicht eenvoudiger worden en vervallen de belangrijkste concurrentievoordelen voor de geïntegreerde groepsmaatschappijen. De casestudy van het Verenigd Koninkrijk bewijst dat dit alternatief, mits juist geconfigureerd, succesvol kan zijn om oneigenlijke concurrentievoordelen te beperken dan wel uit te sluiten. Nadeel van dit alternatief is dat het, net als het beleidsalternatief complete afsplitsing gepaard gaat met hoge herstructureringskosten en synergieverliezen. Van de twee geïdentificeerde alternatieven ter verhoging van de leveringszekerheid lijkt het alternatief zeggenschap voor de rijksoverheid het interessantste alternatief. Omdat een overheidseigendom van de distributienetwerken echter gepaard zou kunnen gaan met principal-agent problemen of economisch inefficiënt netbeheer (overinvesteringen met als gevolg een te hoge prijs) kan echter niet eenduidig worden gesteld dat een overheidseigendom vanuit het publieke belang gewenst is. Het tweede alternatief tijdelijke concessie heeft als voordeel dat de groepsmaatschappijen tijdelijk extra worden geprikkeld te investeren in de kwaliteit van de netwerken. Nadelen van deze optie zijn eventuele hold-up problemen, mogelijke overinvesteringen en een langere periode van onzekerheid voor verschillende marktpartijen. VI

Samenvatting Conclusie en aanbevelingen Concluderend kan worden gesteld dat niet kan worden aangetoond dat ownership unbundling noodzakelijk is. Op basis van de huidige empirische data kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de wenselijkheid van de maatregel. Een splitsing tussen groepsmaatschappij en distributie gaat gepaard met een verminderde internationale concurrentiepositie, hoge herstructureringskosten en kan synergieverliezen, hogere transactiekosten en een beperking van coördinatievoordelen betekenen. Aangezien momenteel niet kan worden gesteld dat de voordelen als gevolg van een toegenomen concurrentie op levering hoger zijn dan de beschreven nadelen kan op dit punt geen definitieve uitspraak worden gedaan. Er kan op basis van de huidige empirische data niet worden geconcludeerd dat de leveringszekerheid met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken niet optimaal is geborgd. Enerzijds heeft de geïntegreerde netebheerder een prikkel om te onderinvesteren. Middels de gehanteerde vorm van economische kwaliteitsregulering bestaat er anderzijds ook een prikkel om de kwaliteit op pijl te houden. Imagoverliezen volgend op stroomuitval is voor een geïntegreerde netbeheerder een extra reden de kwaliteit op peil te houden. Bovendien kan niet worden bepaald dat buitenlandse eigenaren meer of minder zouden investeren in een netwerk. Een verscherping van gedragsregulering zou een interessant alternatief kunnen zijn om de concurrentie op de leveringsmarkt te verhogen. In geval van een beperking van kruissubsidies en scheiding van Shared Service Centers vervallen een aantal belangrijke concurrentievoordelen. Omdat ook dit alternatief gepaard gaat met herstructureringskosten en synergieverliezen kan de wenselijkheid van deze maatregel momenteel niet worden bepaald. In geval van een overheidseigendom zou de overheid actief de leveringszekerheid kunnen borgen. Overheidseigendom kan echter principal-agent problemen en mogelijke overinvesteringen tot gevolg hebben. Beide zijn niet in het publieke belang. Zoals vermeld in de bovenstaande conclusies bestaan er een aantal kennislacunes die dienen te worden opgevuld voordat een onderbouwd antwoord kan worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek. De aanbevelingen hebben betrekking op het opvullen van deze kennislacunes: Op basis van het verrichte onderzoek kan niet eenduidig worden bepaald hoe hoog de baten van concurrentie op de kleinverbruikermarkt op de korte en middellange termijn zijn. Om een onderbouwde beslissing te maken (kosten-baten analyse) over eventuele eigendomssplitsing dienen deze baten bekend te zijn. Vervolgonderzoek, eventueel op de lange termijn, om een betere empirische onderbouwing te kunnen geven over dit aspect is dan ook vereist. Eigendomssplitsing kan gepaard gaan met eventuele coördinatienadelen, hogere transactiekosten, synergieverliezen en éénmalige kosten. Om een onderbouwde beslissing te maken (kosten-baten analyse) over eventuele eigendomssplitsing dienen deze extra kosten bekend te zijn. Vervolgonderzoek is dan ook vereist. De vormgeving van de Noordwest Europese markt en de impact van deze vormgeving op de mate van concurrentie zijn momenteel nog onduidelijk. VII

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl Vervolgonderzoek naar deze marktvormgeving en de eventuele gevolgen voor de Nederlandse consument, eventueel op de middellange termijn, is dan ook vereist. Op basis van het verrichte onderzoek niet kan worden bepaald dat buitenlandse ondernemingen per definitie meer of minder zouden investeren in de kwaliteit van overgenomen netwerken. Daarnaast kan niet worden gesteld dat een toezichthouder in geval van een buitenlandse overname niet of minder in staat zou zijn om de kwaliteit te reguleren. Vervolgonderzoek, eventueel op de lange termijn, om een betere empirische onderbouwing te kunnen geven over dit aspect is dan ook vereist. Een laatste aanbeveling is dat meer onderzoek dient te worden gedaan naar het optimale investeringsniveau. De gehanteerde kwaliteitsprikkels kunnen aan de uitkomsten van dit onderzoek worden aangepast. VIII

Inhoud Inhoudsopgave Voorwoord... I Samenvatting... III 1. Inleiding... 13 1.1. Aanleiding... 13 1.2. Probleemstelling en onderzoeksperspectief... 14 1.3. Afbakening onderzoek... 15 1.4. Doel- en vraagstelling... 15 1.5. Onderzoeksmethodiek en hoofdstukindeling... 16 2. Probleemanalyse... 19 2.1. Juridisch kader: Europese richtlijnen... 19 2.2. Historisch perspectief positie distributienetwerken... 20 2.3. Directe en achterliggende problemen... 21 2.3.1. Directe problemen... 21 2.3.2. Indirecte achterliggende problemen... 22 2.4. Betrokken actoren... 23 2.5. Conclusie probleemanalyse... 23 3. Theoretisch kader... 25 3.1. Bovenliggende theorie: strategisch gedrag... 25 3.1.1. Strategisch gedrag tussen overheid en incumbent... 25 3.1.2. Strategisch gedrag tussen marktpartijen... 26 3.1.3. Strategisch gedrag overheidsorganisaties... 26 3.1.4. Conclusie strategisch gedrag... 27 3.2. Verticale integratie versus opsplitsing... 27 3.2.1. Verticale integratie... 27 3.2.2. Verticale splitsing... 28 3.2.3. Conclusie integratie versus opsplitsing... 32 3.3. Regulering in netwerksectoren... 33 3.3.1. Third-party access (TPA)... 34 3.3.2. Economische regulering: Price-cap... 34 3.3.3. Kwaliteitsregulering... 36 3.3.4. Informatie-asymmetrie... 36 3.3.5. Conclusie regulering in netwerksectoren... 38 3.4. Marktwerking in netwerksectoren... 38 3.4.1. Succesfactoren marktwerking... 39 3.4.2. Marktimperfecties... 40 3.4.3. Conclusie marktwerking in netwerksectoren... 41 4. Casestudy 1: De Nederlandse elektriciteitssector... 43 4.1. De Nederlandse elektriciteitsmarkt... 43 4.1.1. Historisch perspectief... 43 4.1.2. Vormgeving huidige markt... 44 4.1.3. Mate van marktwerking... 46 4.1.4. Nederlandse markt in Europees perspectief... 48 4.1.5. Beoordeling Nederlandse markt in Europees perspectief... 50 4.2. Beleid in de elektriciteitsmarkt... 52 4.2.1. Mate van unbundling distributie... 52 4.2.2. Reguleringsraamwerk... 54 4.2.3. Leveringszekerheid netwerken... 56 4.2.4. Beoordeling Nederlands beleid... 57 IX

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl 5. Casestudy 2: De Britse elektriciteitssector... 61 5.1. Het Britse model... 61 5.2. Vormgeving van de sector... 62 5.3. Mate van marktwerking... 64 5.3.1. Succes ontwikkeling retailmarkt... 64 5.3.2. Succes vrijwillige unbundling... 67 5.4. Succes regulering monopoliede activiteiten... 68 5.4.1. Prijsregulering... 68 5.4.2. Kwaliteitsregulering... 68 5.5. Verschillen Nederland en Verenigd Koninkrijk... 69 5.6. Conclusie casestudy Verenigd Koninkrijk... 70 6. Beoordelingskader... 71 6.1. Publiek belang A: Leveringszekerheid... 71 6.2. Publiek belang B: Kosten elektriciteitsvoorziening... 73 6.2.1. Kosten concurrerende delen van de elektriciteitsketen... 73 6.2.2. Herstructureringskosten... 74 6.2.3. Kosten netbeheer distributienetwerken... 74 6.3. Relatieve weging criteria... 76 7. Alternatieven volledige afsplitsing... 79 7.1. Alternatieven bevordering level playing field Nederland... 79 7.2. Alternatieven vergroten leveringszekerheid distributienetwerken... 83 8. Beoordeling beleidsalternatieven... 87 8.1. Overzicht criteria... 87 8.2. Nuloptie: Voortzetting huidig beleid... 87 8.3. Complete afsplitsing... 89 8.4. Alternatieven vergroten level playing field levering... 91 8.5. Alternatieven vergroten leveringszekerheid... 94 8.6. Overzicht totaalscores beleidsalternatieven... 95 8.7. Conclusie beoordeling beleidsopties... 96 9. Conclusie en aanbevelingen... 99 9.1. Conclusie... 99 9.1.1. Conclusie probleemanalyse... 99 9.1.2. Conclusie theoretisch kader... 99 9.1.3. Conclusie casestudies... 100 9.1.4. Conclusie beleidsalternatieven... 101 9.1.5. Eindconclusie... 102 9.2. Aanbevelingen en vervolgonderzoek... 103 Literatuurlijst... 105 A. Appendix Lijst geïnterviewde personen... 115 B. Appendix Overzicht Europese energiebedrijven... 117 C. Appendix Actorenanalyse... 119 C.1 Direct betrokken actoren... 119 C.2 Actoren buiten de energieketen... 121 D. Appendix Afwegingskader vormgeving marktordening netwerksectoren... 125 E. Appendix Nederlands beleid in Europees perspectief... 127 F. Appendix Grafische weergave economische efficiëntie netbeheer... 131 G. Appendix Vormgeving electriciteitssector Verenigd Koninkrijk... 133 H. Appendix Uiteenzetting uitspraak Europees hof zaak C-503/99... 135 X

Tabellen & Figuren Overzicht Tabellen & Figuren Tabel 3-1 Theoretische voor- en nadelen eigendomssplitsing... 32 Tabel 4-1 Data vrijgeving elektriciteitsmarkt... 44 Tabel 5-1 Marktaandeel leveringsbedrijven... 65 Tabel 5-2 Marktaandeel geïntegreerde REC s in verzorgingsgebied... 67 Tabel 5-3 Marktaandeel gesplitste REC s in verzorgingsgebied... 67 Tabel 5-4 Prijsindex distributie REC Seeboard... 68 Tabel 6-1 Weging beoordelingscriteria... 76 Tabel 8-1 Overzicht criteria... 87 Tabel 8-2 Waardering nuloptie... 88 Tabel 8-3 Waardering complete afsplitsing... 89 Tabel 8-4 Waardering aanscherping gedragsregulering... 91 Tabel 8-5 Waardering gedeeltelijke unbundling... 92 Tabel 8-6 Waardering IDSO... 93 Tabel 8-7 Directe zeggenschap overheid... 94 Tabel 8-8 Concessiemodel... 95 Tabel 8-9 Overzicht scores alternatieven... 95 Tabel 9-1 Theoretische voor- en nadelen eigendomssplitsing... 99 Figuur 1-1 Focus binnen waardeketen elektriciteit... 15 Figuur 1-2 Onderzoeksmodel... 17 Figuur 3-1 Mate van splitsing... 29 Figuur 4-1 Vormgeving van de elektriciteitssector volgens de Elektriciteitswet... 44 Figuur 4-2 Producenten elektriciteit in Nederland... 45 Figuur 5-1 Totaal aantal geswitchte klanten... 66 Figuur 6-1 Methodische weergave hoofdstuk 6... 71 Figuur 6-2 Beïnvloedingsdiagram kosten netbeheer... 74 Figuur 7-1 Methodische weergave hoofdstuk 7... 79 Figuur 7-2 Gedeeltelijke afsplitsing... 81 Figuur 7-3 Independent Distribution System Operator... 82 Figuur 7-4 Zeggenschap overheid... 83 Figuur 8-1 Methodische weergave hoofdstuk 8... 87 XI

XII

Inleiding 1. Inleiding 1.1. Aanleiding Sinds het midden van de jaren 90 is de Nederlandse overheid bezig met een drastische herstructurering van haar energiesector. De belangrijkste drivers van dit proces zijn de aanwezigheid van verschillende Europese richtlijnen ter bevordering van de interne Europese markt voor elektriciteit en gas 1 en de wens om een hogere efficiëntie te bereiken. De grootste verandering is dat de markt is getransformeerd van een aanbodgestuurde in een vraaggestuurde markt. Waar vóór de herstructurering de markt bestond uit verticaal geïntegreerde geografische monopoliën, bestaat nu een marktvorm waarin marktwerking is geïntroduceerd in die delen van de keten waar dat mogelijk is. De prijs is het belangrijkste allocatiemechanisme. De ratio van dit proces is dat de introductie van marktwerking de bestaande bedrijven stimuleert om efficiënter te gaan werken. Bij deze transitie rijst een aantal essentiële vraagstukken. Deze hebben met name betrekking op de manier waarop marktwerking zo goed mogelijk kan worden bevorderd en op de vraag hoe binnen de nieuw gekozen marktvorm de voorzieningszekerheid zo optimaal mogelijk kan worden gewaarborgd [o.a. Ministerie van Economische Zaken, 2002]. Eén van deze vraagstukken is hoe de positie van de distributienetwerken voor gas en elektriciteit ten opzichte van de verticaal geïntegreerde energiebedrijven dient te worden vormgegeven. Momenteel zijn deze netwerken onderdeel van groepsmaatschappijen 2, waartoe ook productie- en leveringsactiviteiten behoren. De distributienetwerken zijn juridisch gescheiden van de overige delen van de groepsmaatschappij. Deze juridische scheiding betekent dat de netwerken, om de onafhankelijkheid van netbeheer te bevorderen, in een aparte juridische entiteit zijn ondergebracht binnen de groepsmaatschappij 3. De distributienetwerken vormen de schakel tussen de transmissienetwerken en de consument en vormen daarmee een essentiële schakel in de energieketen 4. Net als vele andere infrastructuren zijn de distributienetwerken een natuurlijk monopolie. De belangrijkste reden voor het ontstaan van een natuurlijk monopolie is het bestaan van fixed costs, die door iedere onderneming afzonderlijk moeten worden gemaakt en onafhankelijk zijn van de output [Ajodhia, 2004]. Met betrekking tot netwerken zou beantwoording van de vraag door meerdere bedrijven automatisch betekenen dat een nieuw netwerk dient te worden aangelegd. Dit gaat gepaard met zeer hoge kosten. Deze kosten zijn de oorzaak dat de meeste netwerkactiviteiten in netwerksectoren kunnen worden getypeerd als een natuurlijk monopolie. Voor het definiëren van het natuurlijk monopolie kan ook worden gekeken naar de maximalisatie van het sociale surplus. Ware [1986] stelt, doordat in dat geval de totale maatschappelijke kosten minimaal zijn, het natuurlijk monopolie zal ontstaan in een markt waarin het sociale surplus wordt gemaximaliseerd door één enkele aanbieder. Het vraagstuk rond de positie van de distributienetwerken heeft betrekking op zowel het marktwerking- als het leveringszekerheidvraagstuk. Ten eerste zouden partijen die actief zijn in competitieve delen van de keten een concurrentievoordeel hebben indien ze ook in bezit 1 Richtlijnen 98/30/EG en 2003/55/EG voor de bevordering van de interne Europese gasmarkt en richtlijnen 96/92/EG en 2003/54/EG voor de bevordering van de interne Europese elektriciteitsmarkt. Voor een uiteenzetting van deze richtlijnen wordt de lezer doorverwezen naar paragraaf 2.1. 2 Onder een groepsmaatschappij wordt in dit rapport de holding verstaan, waar de netbeheerder, het leveringsbedrijf en eventueel nog andere activiteiten toe behoren. 3 Voor een verdere specificatie van de term juridische scheiding wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 3.2.2. 4 Voor een uiteenzetting van de elektriciteitsketen wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 4.1.2. 13

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl zijn van deze netwerken. Het vraagstuk van de voorzieningszekerheid is relevant omdat de kwaliteit van het netbeheer essentieel is voor een goede energievoorziening. In het voorjaar van 2004 stelde Minister Brinkhorst van Economische Zaken dat de huidige situatie van verticaal geïntegreerde bedrijven onhoudbaar is en dat de netwerken volledig dienen te worden afgesplitst [Kamerstukken II, 2003 2004, 28982, nr.18]. Volgens de Minister vormt de huidige situatie van geïntegreerde bedrijven en de juridische scheiding een belemmering voor marktwerking en is het een groot gevaar voor de leveringszekerheid. De Minister stelt dat de netwerktak en de productie/leveringstak van het bedrijf niet meer tot dezelfde groepsmaatschappij mogen behoren. Hij stelt dat de huidige aandeelhouders, lagere overheden, na splitsing hun aandelen in het overgebleven deel van de groepsmaatschappij op korte termijn mogen verkopen aan private aandeelhouders [Kamerstukken II, 2003 2004, 28982, nr.18]. Deze maatregel heeft binnen de energiewereld veel commotie veroorzaakt. Een groot aantal actoren binnen de energieketen heeft duidelijk gemaakt dat zij het oneens zijn met de voorgenomen maatregel. Vooral de geïntegreerde bedrijven zelf zijn fel tegen het plan van de Minister. Splitsing zou betekenen dat deze bedrijven een groot deel van hun inkomsten als groepsmaatschappij kwijtraken. Indien de netwerken worden afgesplitst van de groepsmaatschappijen verliezen deze een belangrijk en stabiel deel van de inkomsten [paragraaf 2.4]. 1.2. Probleemstelling en onderzoeksperspectief Met als drijvende kracht de markttransitie en als directe aanleiding de plannen van Minister Brinkhorst staat de meest efficiënte positiebepaling van de distributienetwerken ten opzichte van Nederlandse geïntegreerde energiebedrijven centraal in dit onderzoek. Het beschreven probleem van de positie van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappij kan vanuit een groot aantal actoren worden benaderd. De opdrachtgever van dit onderzoek is Essent Energie. Als probleemeigenaar van dit onderzoek is echter gekozen voor het Ministerie van Economische Zaken. Zij is binnen het relevante onderzoeksveld de enige partij met beleidsmatige beslissingsbevoegdheid. Met instemming van de volksvertegenwoordiging bepaalt zij het kader waarbinnen de sector dient te opereren. Het Ministerie van Economische Zaken is verantwoordelijk voor de herstructurering van de energiesector en moet zorgdragen voor een goed functionerende economie met een krachtige marktsector. Door de centrale overheid, en in het bijzonder het Ministerie van Economische Zaken, als probleemeigenaar te kiezen, wordt het geschetste probleem bezien vanuit de doelstelling het algemeen (publieke) belang te behartigen. In de Elektriciteitswet wordt het publieke belang gedefinieerd als het belang van betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch functioneren van de elektriciteitsvoorziening 5. Een verdere uitwerking ontbreekt in deze wetstekst. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [2000] ziet belangen als maatschappelijke belangen indien hun behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is. Er is volgens de Raad sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot haar recht komt. In het Energierapport 2002 [Ministerie van Economische Zaken] staat vermeld dat het publieke belang met betrekking tot de energievoorziening kan worden geoperationaliseerd tot vier aspecten: voorzieningszekerheid, prijs, milieukwaliteit en universele dienstverlening. 5 Elektriciteitswet 1998, 2, artikel 2. 14

Inleiding 1.3. Afbakening onderzoek Zoals in de onderzoeksaanleiding reeds is beschreven ligt de focus in dit onderzoek op de aspecten voorzieningszekerheid en economische efficiëntie. De andere twee dimensies van het algemene (publieke) belang, milieukwaliteit en universele dienstverlening spelen geen of slechts een marginale rol binnen het vraagstuk van de positie van de regionale netwerken en worden dan ook niet meegenomen binnen dit onderzoek. Aspecten worden als publieke belangen beoordeeld indien ze direct of indirect ten goede komen aan de welvaart van de Nederlandse samenleving. De betrokken energiebedrijven zijn hoofdzakelijk actief in de elektriciteits- én de gasmarkt. Om de complexiteit van dit onderzoek te beperken is het echter noodzakelijk om het onderzoek te beperken tot één van beide markten. De keuze is gemaakt om de focus te leggen op de elektriciteitsmarkt. De reden hiervoor is dat de betrokken energiebedrijven zowel producent, distributeur als leverancier zijn van elektriciteit. In geval van een analyse van de gasmarkt zou de Gasunie als producent, transporteur en verkopende partij een centrale rol spelen 6. Op het gebied van gas zijn de bedrijven die centraal staan in dit onderzoek in belangrijke mate afnemer en hebben zij weinig invloed op de prijs. Ze kopen het gas voornamelijk van Gasunie. Of ze gebruiken dit als input voor hun centrales, óf ze verkopen dit door aan consumenten 7. De focus ligt in dit onderzoek echter niet op Gasunie, maar op de energiebedrijven met een distributienetwerk. Gericht op levering en distributie van gas zou een analyse van de gasmarkt in Nederland wél interessant zijn. De in de probleemanalyse [hoofdstuk 2] uitgewerkte problematiek geldt namelijk in grote mate voor de elektriciteits- én de gasmarkt. Het is echter zo dat levering en distributie van gas nagenoeg dezelfde eigenschappen bezitten als levering en distributie van elektriciteit. Een studie naar de gasmarkt zou dan ook weinig toegevoegde waarde hebben. Binnen de waardeketen van elektriciteit ligt de focus van dit onderzoek op de distributienetwerken en de interactie tussen de positie van de distributienetwerken en overige delen van de waardeketen: Productie Transmissie Distributie Levering Focus Figuur 1-1 Focus binnen waardeketen elektriciteit 1.4. Doel- en vraagstelling Doel van dit onderzoek is de noodzaak en wenselijkheid van de voorgestelde complete afsplitsing van de distributienetwerken te onderzoeken. 6 In de nabije toekomst zou deze situatie kunnen veranderen. Momenteel is er een discussie gaande over de toekomstige vormgeving van het voormalige Gasgebouw. [o.a. Financieel Dagblad, 20-01- 2005, Grote afnemers voor privatisering Gasunie en Algemene Energieraad, 2005, Gas voor morgen]. 7 Recente ontwikkelingen binnen de gasmarkt zouden deze situatie kunnen veranderen. Steeds meer partijen worden in Nederland actief in de winning, het transport en de opslag van gas. Dit blijven echter kleine spelers binnen de Nederlandse gasmarkt. Gasunie blijft met een marktaandeel van ongeveer 80% praktisch monopolist. 15

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: In hoeverre is complete afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken van de huidig verticaal geïntegreerde energiebedrijven vanuit het perspectief van het algemene belang noodzakelijk en wenselijk? Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden is deze gesplitst in een aantal deelvragen. Ten eerste dient duidelijk te zijn wat precies het probleem is zoals het is geschetst door de Minister van Economische Zaken: 1. Wat zijn de problemen zoals die door de Minister worden beschreven en in welk politiek en maatschappelijk klimaat kunnen de beschreven problemen worden gezien? De tweede deelvraag heeft betrekking op de theorie. Beantwoording van deze vraag dient als theoretische onderbouwing van dit onderzoek. Bovendien dient het theoretisch kader als specificatie van de op de empirie gerichte generieke onderzoeksvragen [paragraaf 1.5]. 2. Hoe kan het vraagstuk rond de afsplitsing van de regionale netwerken vanuit de theorie worden bezien? De vier theoretische pijlers van dit onderzoek zijn theorieën van strategisch gedrag, theorieën van integratie en splitsing, theorieën van regulering en theorieën van de effectiviteit van marktwerking. De generieke empirische onderzoeksvragen luiden als volgt: 3. Hoe is de Nederlandse energiesector en het beleid hierbinnen in Europees perspectief vormgegeven? Deze deelvraag kan worden onderverdeeld in een tweetal subdeelvragen: A) Hoe is de huidige geliberaliseerde energiesector vormgegeven en in welk opzicht kan er momenteel en in de nabije toekomst worden gesproken van een goed concurrerende markt? B) Hoe is het Nederlandse energiebeleid met betrekking tot de distributienetwerken vormgegeven, wat is de effectiviteit van dit beleid en hoe kan dit beleid vanuit Europees perspectief worden bezien? Bovenstaande generieke empirische onderzoeksvragen worden in het theoretisch kader gespecificeerd [paragraaf 1.5]. 4. Welke criteria kunnen uit het theoretisch kader en de casestudies worden gedestilleerd en spelen een rol bij de positiebepaling van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappijen? Om antwoord te geven op de vraag in hoeverre complete afsplitsing van de distributienetwerken wenselijk is (meest efficiënte oplossing), dient helder te zijn wat de alternatieven zijn voor complete afsplitsing. 5. Wat zijn alternatieven voor de huidige situatie en complete afsplitsing van de regionale netwerken en in hoeverre zijn deze alternatieven implementeerbaar in Nederland? 1.5. Onderzoeksmethodiek en hoofdstukindeling Het gepresenteerde onderzoek betreft voornamelijk een bureaustudie, waarin literatuur- en bronnenonderzoek centraal staan. Geraadpleegde literatuur is gebruikt om het theoretisch 16

Inleiding kader op te stellen. Bronnen zijn vooral gebruikt om de empirische hoofdstukken en de alternatieven uiteen te zetten. Ook is middels interviews contact gelegd met zoveel mogelijk actoren die betrokken zijn bij de betreffende problematiek. Belangrijkste doel van deze interviews is om een goed inzicht te krijgen in de verschillende belangen en percepties van de actoren. Daarnaast is een groot aantal experts bezocht. Het doel van deze interviews was om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de casuïstiek en om alle inhoudelijke aspecten mee te nemen in het onderzoek. Tevens is er een drietal congressen bezocht. Het belangrijkste doel van deze congressen was het vergroten van de kennis van de betreffende materie: Deloitte & Touche Energy & Utilities Group. Deloitte Energy Seminar 2004. Den Haag, 13 oktober 2004. Eurelectric. Conference on Electricity distribution- strategies and business implications. Brussel, 9 november 2004. CIEP (Clingendael International Energy Programme). Energy seminar Ownership unbundling of energy companies. Het Clingendael Instituut. Den Haag, 9 februari 2005. Het gehanteerde onderzoeksmethodiek kan schematisch als volgt worden weergegeven: Functie Onderzoeksstap Input en methodiek Conceptualisatie H2 Probleemformulering Actorenanalyse Interviews Theoretische onderbouwing H3 Theoretisch Kader Literatuuronderzoek Specificatie H4 Case Nederland H5 Case VK Interviews Bronnenonderzoek Criteria Alternatieven Keuze H7 Bepaling Alternatieven H6 Beoordelingskader Criteria H8 Toetsing Alternatieven Interviews Bronnenonderzoek Multi Criteria Analyse H9 Conclusie en aanbevelingen Figuur 1-2 Onderzoeksmodel Om een onderbouwd antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag wordt allereerst in hoofdstuk 2 een uitgebreide analyse uitgevoerd van de actuele problematiek rond de positie van de regionale netwerken. Centraal in deze analyse staat de visie van Minister Brinkhorst. 17

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader geschetst. Dit kader dient als theoretische onderbouwing van het onderzoek. Naast theoretische toetsing van de hoofdvraag dient dit hoofdstuk als specificatie van de generieke empirische onderzoeksvragen. De gespecificeerde onderzoeksvragen vormen de basis voor de twee casestudies die in hoofdstuk 4 en 5 uiteen worden gezet. De Nederlandse casestudy geldt als centrale onderzoekscase. De Britse als empirische onderbouwing. Criteria ten behoeve van de toetsing van de verschillende beleidsalternatieven komen voort uit het theoretisch kader en de empirische casestudies. Deze worden uiteengezet in het beoordelingskader. De te genereren alternatieven voor complete splitsing worden opgesteld in hoofdstuk 7. Toetsing vindt plaats in hoofdstuk 8. Een centrale conclusie en aanbevelingen volgen in hoofdstuk 9. 18

Probleemanalyse 2. Probleemanalyse In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op deelvraag 1: Wat zijn de problemen zoals die door de Minister worden beschreven en in welk politiek en maatschappelijk klimaat kunnen de beschreven problemen worden gezien? Centraal in dit hoofdstuk staan de uitgangspunten van Minister Brinkhorst. In paragraaf 2.1 wordt een juridisch kader van Europese richtlijnen geschetst. Een kort historisch perspectief van het besluitvormingsproces rond de positie van de distributienetwerken volgt in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 wordt een beeld geschetst van de directe en achterliggende problemen die de Minister ziet rondom de huidige positie van de regionale netwerken. In paragraaf 2.4 volgt een analyse van de percepties en belangen van de betrokken actoren. Een conclusie volgt in paragraaf 2.5. 2.1. Juridisch kader: Europese richtlijnen De elektriciteits- en gassector hebben in Europa een historie van verticaal geïntegreerde monopoliën. Individuele lidstaten hebben initiatieven genomen om competitie te bevorderen, maar de grote impuls voor deze actie komt vanuit de Europese instituties. Volgend op het single European market principle in 1985 overwoog de Europese Commissie de mogelijkheid tot één grote Europese markt voor energie [Shuttleworth, 2000]. Dit leidde tot de richtlijnen 98/30/EG voor gas en 96/92/EG voor elektriciteit. Deze richtlijnen bevatten onder andere een verplichting tot administratieve unbundling van netwerken 8. Omdat deze richtlijnen niet strikt genoeg geacht werden, heeft het Europees Parlement in 2003 twee nieuwe richtlijnen opgesteld voor de interne gasmarkt [2003/55/EG] en de interne elektriciteitsmarkt [2003/54/EG]. Hoofddoel van deze richtlijnen is het bevorderen van de vorming van interne markten. Achterliggende gedachte is het toenemen van concurrentie op deze markten en als gevolg daarvan een lagere prijs, verbeterde dienstverlening en hogere efficiëntie [Shuttleworth, 2000]. Belangrijkste punten uit richtlijn 2003/54/EG voor bevordering van de interne markt voor elektriciteit zijn [Europese Unie, 2003a]: Scheiding van transportnetbeheerders 9 Wanneer de transmissiebeheerder deel uitmaakt van een verticaal geïntegreerd elektriciteitsbedrijf moet hij althans met betrekking tot zijn rechtsvorm, organisatie en besluitvorming, per 1 juli 2004 onafhankelijk zijn van andere, niet met transmissie verband houdende activiteiten. Deze regels houden geen verplichting in om de eigendom van de activa van het transmissiesysteem af te scheiden van het verticaal geïntegreerde bedrijf. Scheiding van distributienetbeheerders 10 Wanneer de distributiebeheerder deel uitmaakt van een verticaal geïntegreerd elektriciteitsbedrijf moet hij althans met betrekking tot zijn rechtsvorm, organisatie en besluitvorming, per 1 juli 2007 onafhankelijk zijn van andere, niet met transmissie verband houdende activiteiten. Deze regels houden geen verplichting in om de eigendom van de activa van het transmissiesysteem af te scheiden van het verticaal geïntegreerde bedrijf. Toegang voor derden 11 De lidstaten dragen zorg voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot de transporten distributienetten, gebaseerd op gepubliceerde tarieven die voor alle in aanmerking komende afnemers gelden en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen gebruikers van het net. De lidstaten zorgen ervoor dat deze tarieven of de aan de berekening daarvan ten grondslag 8 Voor een verdere specificatie van de term administratieve scheiding wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 3.2.2. 9 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 10. 10 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 11. 11 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 20. 19

Ownership unbundling? Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl liggende methoden voorafgaand aan hun toepassing worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 22 en dat deze tarieven en, wanneer alleen de methoden zijn goedgekeurd, de methoden worden gepubliceerd voordat zij in werking treden. Openstelling voor de markt en wederkerigheid 12 De lidstaten zien erop toe dat de in aanmerking komende afnemers zijn: a) tot 1 juli 2004, de in aanmerking komende afnemers als vermeld in artikel 19 lid 1 tot en met 3 van Richtlijn 96/92/EG. De lidstaten maken elk jaar per 31 januari de criteria bekend voor de definitie van deze in aanmerking komende afnemers (grootverbruikers); b) uiterlijk vanaf 1 juli 2004 alle niet-huishoudelijke afnemers; c) vanaf 1 juli 2007 alle afnemers. 2.2. Historisch perspectief positie distributienetwerken Eind jaren 90 was onder Minister Jorritsma de centrale gedachte om de voormalige nutsbedrijven volledig of gedeeltelijk te privatiseren (zoals de gedeeltelijke privatisering van KPN in 1994) en om de overheid een zo klein mogelijke rol te laten spelen in een vrije markt [Köper, 2003]. Deze liberale gedachtegang is in de laatste vijf jaar veranderd in een situatie, waarin door de politiek meer overheidscontrole gewenst lijkt. Een belangrijke reden voor dit feit zijn ten eerste de ervaringen in andere nutssectoren [Veraart, 2003]. In het Verenigd Koninkrijk is het voorbeeld van British Rail, waar de overheid miljarden moest betalen om achterstallig onderhoud te betalen, nadat British Rail bijna failliet was gegaan [Knops et. al., 2004]. Belangrijkste voorbeeld is echter de energiecrisis in Californië, waar een liberale productiemarkt niet had geleid tot het gewenste resultaat. Met als belangrijkste oorzaken onderinvesteringenen in productie en dientengevolge een (te) lage capaciteit, een hoge vraag door extreme weersomstandigheden en strategisch gedrag van producenten (achterhouden productiecapaciteit) stegen in delen van 2000 en 2001 de prijzen tot extreme hoogten [Vries de, 2004]. Hoewel de crisis in Californië voor een deel te wijten was aan een gebrekkig raamwerk waarbinnen de markt moest opereren (geen financiële prikkel voor investeringen en onzekerheid vanuit de toezichthouder richting bedrijven), heeft deze zaak het imago van competitieve energiebedrijven geen goed gedaan. In Italië viel in de nazomer van 2003 in bijna het gehele land de stroom uit. In Nederland speelt de zaak van de Nederlandse Spoorwegen, waar een zekere vorm van liberalisering ook niet altijd heeft geleid tot de gewenste resultaten [Veraart, 2003]. Daarnaast stonden de Nederlandse geïntegreerde energiebedrijven zelf ook niet in een positief daglicht. Problemen rond de integratie van systemen (groot aantal klachten tot gevolg) na de opening van de markt voor grootverbruikers, op het oog vreemde investeringen in verre landen en krantenkoppen over vermoede onderinvesteringen 13 in het distributienetwerk, hebben het imago geen goed gedaan. Politici vroegen zich openlijk af of liberalisering en later privatisering wel in het belang van de Nederlandse consument zou zijn [Appendix C, Actorenanalyse]. In 1998 stelde de toenmalige Minister van Economische zaken, mevrouw Jorritsma, dat met de Elektriciteitswet 1998 als juridisch kader en met een actieve toezichthouder, er voldoende garanties waren voor onafhankelijk netbeheer. De Tweede Kamer was het uiteindelijk niet met haar eens. Bij de positiebepaling van de netwerken in de energiesector heeft het aannemen van de motie Crone [Kamerstukken II, 2000-2001, 27250 nr. 40] in de Tweede Kamer op 25 april 2001 een katalyserende functie gehad. Doel van deze motie was om een verregaande scheiding tussen de netwerken en de leveringsbedrijven aan te brengen, voordat ze geprivatiseerd mochten worden [Veraart, 2003]. 12 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 21. 13 NRC Handelsblad. Hup Holland hup en de stroomnetten. 25 maart 2004. 20