Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1992-1993 22922 Wijziging van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van hoofdstuk VI (Ministerie van Justitie) voor het jaar 1992 (Wijziging samenhangende met de Najaarsnota; tweede wijziging) Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG Ontvangen 10 december 1992 Algemeen 1. Door de presentatie van (nogmaals) een taakstelling van - f 21,0 mln. (als onderdeel van de mutatie «Taakstelling Voorjaarsnota 1992» ad - f 25,9 mln.) in de Miljoenennota 1993 (blz. 162) kan mogelijk de conclusie worden getrokken dat genoemd bedrag onderdeel uitmaakt van het saldo van f 86,6 mln. Deze conclusie is echter niet juist. Niet afzonderlijk zichtbaar is namelijk dat in de mutatieregel «Diversen» een post is begrepen van +f 21 mln. ter correctie. In de stand Voorjaarsnota 1992 ad f 4 211,2 mln. was - in tegenstelling tot de stand 2e suppletoire begroting ad f 4 232,2 mln. - die verlaging namelijk reeds aangebracht. 2. De besluitvorming over de restanttaakstelling GEO vond pas medio 1992 plaats. Op dat moment was het mede in het licht van de decentrali satie van (budget)verantwoordelijkheid bij Justitie niet wel mogelijk deze taakstelling te effectueren door een korting op de desbetreffende posten. Om die reden is de taakstelling voor 1992, die in belangrijke mate betrekking heeft op materiële uitgaven, verwerkt op het artikel prijsbij stelling ten laste van nog niet uitgedeelde gelden voor prijsbijstelling. Voor 1993 en volgende jaren zal een invulling van de taakstelling plaats vinden conform de doelstellingen van de GEO. 3. De vraagstelling is voor het jaar 1991 niet van toepassing, aangezien in dat jaar geen prijscompensatie aan de departementen beschikbaar is gesteld. Voor 1992 is een bedrag van f39,4 mln. uitge keerd. 216414F ISSN0921 7371 Sdu Uttgevenj Plantijnstraat 's Gravenhage 1992
De verdeling/toedeling van dit bedrag is als volgt: (xf 1 mln.) art.nr. Omschrijving theoretische verdeling feitelijke verdeling 01.02 01 09 0202 0204 0206 0207 0301 0402 0403 05.02 0503 0602 06.03 0604 materieel ministerie diversen materieel centr rech diensten materieel Korps Rijkspolitie materieel techn & log ondersteuning criminaliteitspreventie materieel vreemdelingenzaken materieel raden v d kinderbescherming subsidies J&R materieel Delinq zorg & jeugdinr. subsidies Delinq.zorg & jeugdinr. materieel rechtspraak rechtshulp gerechtskosten Hulpprogramma voormalige Sovjet-Unie Invulling taakstellmg Tussenbalans Invulling horizontale onderwerpen GEO Invulhng taakstelling Voorjaarnota 1992 Herhuisvesting ministerie 3,6 0,6 1,3 7,9 1,6 0,4 1,3 0,5 2,5 6,1 0,6 3,1 8,8 1,2 1,7 0,6 2,0 2,0 0,4 2,1 2,5 4,7 18,9 4,5 39,4 39,4 4. Met betrekking tot de bedragen die sinds de stand ontwerp begroting 1991 in mindering zijn gebracht uit hoofde van terughoudend aanstellingsbeleid ca. kan het volgende overzicht worden gegeven. (xf 1 mln) Artikel Omschrijving Verlaging in1991 in1992 01.01 0201 0203 0303 0401 0501 06.01 Personeel ministerie Personeel Centrale recherchediensten Personeel Korps Rijkspolitie Personeel vreemdelingenzaken Personeel Raden kinderbescherming Personeel delinquentenzorg en jeugdinrichtingen Personeel rechtspraak 4,9 3,0 2,5 4,0 8,1 1.5 1,5 1,5 24,0 In totaal gaat het per jaar derhalve om ca. 1% van het totale perso neelsbudget. 5. Bij de tweede suppletoire begroting 1992 zijn behalve de tegen vallers als gevolg van boeten en transacties, herziening vreemdelin genwet, intensivering uitzettingen en opvang ontheemden geen andere posten voor generale compensatie aangemeld. De overige tegenvallers binnen de Justitie-begroting zijn specifiek gecompenseerd. 6. Bij de overhevelingen vanuit diverse personeelsartikelen naar non en post-actief personeel op artikel 01.04 gaat het deels om endogene compensatie (wachtgeld f8 mln, pre-vut bij Politie f3,7 mln en langdurig zieken f3,6 mln) en deels om een correcte verantwoording van de uitgaven (ouderschapsverlof f 9,5 mln). Het beleid is gericht op het terugdringen van het beroep op regelingen op het gebied van non en post-activiteit. Een hoge raming (op basis van realisatiecijfers uit het verleden) met een eenmalig geregelde structurele compensatie past hier niet bij. In de raming in de ontwerp-begroting 1992 is met deze beleidslijn rekening gehouden; overschrijdingen op genoemde posten, zoals onder meer blijkt uit de Slotwet 1990, zijn niet verdisconteerd in de raming 1992. De sectoren worden op deze wijze in geval van
overschrijding geconfronteerd met de noodzaak tot compensatie. Dit vormt een prikkel voor het treffen van (structurele) maatregelen om de uitgaven terug te dringen. ARTIKELSGEWIJS Uitgaven Artike/01.02 7. Als gevolg van een manco in het berekeningssysteem van de Postbank zijn de oorspronkelijk aan Justitie toegewezen bedragen ter bekostiging van het nieuw model betalingsverkeer te laag ingeschat. Het vervolgens hierover met de Postbank gevoerde overleg heeft geresul teerd in een verlaging van de tarieven waardoor het tekort wordt terug gebracht tot circa f 3,2 mln. over de periode 1 april 1991 tot en met 1 december 1992. Dit bedrag is vervolgens aan de begroting van Justitie toegevoegd. Aangezien de voornoemde overwegingen ook in 1993 nog geldingskracht hebben wordt op dit moment overleg gevoerd tussen het Ministerie van Financiën en de banken over een nieuwe tariefstructuur vanaf 1 december 1992. Artikel01.07 8. In de ontwerp-begroting 1992 is onder artikel 01.07 Loonbijstelling een deel van de loonbijstelling uit 1991 gereserveerd. In de loop van dit begrotingsjaar is duidelijk geworden dat dit bedrag niet ingezet behoeft te worden voor loonbijstelling. Daarnaast is budgettaire ruimte op het artikel 01.07 Loonbijstellmg ontstaan doordat aan de personeelsartikelen geen compensatie voor de loonbijstelling 1992 is gegeven over (verwachte) onderuitputting op de personeelsartikelen. ArtikelOl.09 9. Ten tijde van de aanbieding aan de Raad van State van het voorstel tot herziening van de vreemdelingenwet werd ervan uitgegaan dat de wet in de loop van 1992 in werking zou treden. Uitgangspunt bij de voorbereiding van de nieuwe vreemdelingenwet was dat deze budgettair neutraal kon worden ingevoerd. Tegenover besparingen op asielproce dures stond namelijk een tekort op niet-asielprocedures. In de begro tingsvoorbereiding was evenwel de besparing op asiel met ingang van 1992 reeds ingeboekt. Juist vanwege de toename van het aantal niet-asielzaken is deze korting later met ingang van 1993 weer ongedaan gemaakt. Uitgegaan is daarbij van invoering van de wet in de loop van 1992. Omdat op dat moment nog niet duidelijk was of zich in 1992 als gevolg van de ingeboekte besparing budgettair problemen zouden voordoen is in overleg met het Ministerie van Financiën besloten de begrotingsuitvoering af te wachten. De feitelijke begrotingsontwikkeling leidt nu inderdaad tot een tekort van f 10 mln. In het verlengde van het eerdergenoemde besluit de korting vanaf 1993 ongedaan te maken lag ook voor 1992 generale compensatie voor de hand. 10. De overboeking naar het Ministerie van Verkeer en Waterstaat betreft een compensatie voor de kosten die de Rijksverkeersinspectie maakt bij de uitvoering van de nieuwe regeling inzake het aanbieden van transacties aan buitenlanders. Het gaat hierbij om overtredingen van de vervoerswetgeving en de Rijtijdenwet. Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22922, nr. 5
11. Het resterende begrotingsbedrag ad f 18,6 mln. op dit artikel heeft de volgende bestemming: - Schadeloosstellingen aan derden 10,8mln. - Wetenschappelijke onderzoeken 6,7 mln. - Congressen en vergaderingen 0,6 mln. - Overige Justitiebrede exploitatie-uitgaven 0,5 mln. Artikel02.02 12. De verlaging van het verplichtingenbedrag voor 1992 met ca. f 4,1 mln. houdt geen verband met de bij Slotwet 1991 opgenomen verhoging met f 7,3 mln. voor het jaar 1991, maar betreft de zg. overloopverplich tingen. Dit zijn verplichtingen die in 1991 zijn aangegaan, maar waarop de betaling niet in dat jaar heeft plaatsgevonden ( bijvoorbeeld als het gevolg van lange levertijden). De betalmg op deze overloopverplichtingen zal derhalve in 1992 plaatsvmden De ruimte voor het aangaan van nieuwe verplichtingen neemt daardoor (met f 4,1 mln.) af. Als gevolg van het vorenstaande dient de verplichtingenraming te worden verlaagd. De verplichtingenruimte voor het jaar 1993 wordt door het bovenstaande niet beïnvloed en behoeft derhalve geen aanpassing. Artikel 02.03 13. De oorzaken van de tegenvallende uitstroom bij het Korps Rijkspo litie zijn gelegen in het feit dat de daaltaakstelling van uiteindelijk 600 fte's bereikt diende te worden door natuurlijk verloop, dus zonder gedwongen overplaatsing en zonder gedwongen ontslag. De mate waarin bij het Korps Rijkspolitie natuurlijk verloop plaatsvindt heeft echter geen gelijke tred gehouden met de verwachting die ten grondslag lag aan de budgettaire overboeking in 1990 van begrotingshoofdstuk VI naar begro tingshoofdstuk VII. Naast de uitgangspunten als voornoemd is de reorga nisatie van de politie hier mede debet aan. Immers gelet op het stadium waarin de reorganisatie verkeert, ligt het in de rede dat bij de medewerkers die bij dit proces betrokken zijn sprake is van een zekere afwachtende houding. Vanwege de tegenvallende uitstroom wordt het Korps Rijkspolitie geconfronteerd met een feitelijke bezetting die de begrotingssterkte overstijgt, hetgeen resulteert in 1992 in een tekort op het personele budget ten bedrage van ca. f 8 mln. Dit tekort is opgevangen binnen de budgettaire kaders van de politiebegroting van het Ministerie van Justitie. Ten aanzien van 1993 en volgende jaren wordt gezocht naar een structurele oplossing voor deze problematiek. Artikel 02.04 14. Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar de toelichting bij vraag 12 met betrekking tot het gestelde over «overloop verplichtingen». Artikel 02.07 15. Het kasritme geeft aan de relatie tussen de verplichtingenraming en de hiermede verband houdende kasuitgaven. Deze relatie werd in de begroting 1992 voor wat betreft dit artikel als 1 op 1 verondersteld. Tijdens de uitvoering bleek deze aanname niet juist, hetgeen heeft geleid tot de (technische) aanpassing van de verplichtingenraming met f 10,4 mln. bij een ongewijzigde kas(meerjaren)raming. Het technische karakter heeft betrekking op een andere wijze van vastlegging van verplichtingen in de desbetreffende administratie. Het betreft de subsidietoezeggingen
aan de Landelijke Organisatie Slachtofferhulp (LOS). Een en ander impli ceert dat de aanpassing geen gevolg is van de realisatiecijfers over 1991. Artikel 03.03 16. Het terughoudend beleid bij de vervulling van vacatures doet op dit moment geen afbreuk aan de behandeling van asielverzoeken. De achterstanden in asiel zullen eind 1992/begin 1993 voor een belangrijk deel zijn weggewerkt. Sedert de invoering van het nieuwe toelatings en opvangmodel blijkt dat nogal wat asielzoekers gedurende de eerste fase van behandeling van het asielverzoek met onbekende bestemming vertrekken en kennelijk geen prijs meer stellen op behandeling van hun asielverzoek. Artikel 04.02 17. De verlaging van het uitgavenartikel 04.02 Materieel raden voor de kinderbescherming met per saldo ca. f 1 mln. is als volgt samenge steld: - het met het oog op de uitvoering van de taakstelling uit de Tussen balans temporiseren van het automatiseringsproject bij de Raden voor de kinderbescherming («ARK»): f 1,25 mln.; - toedeling scholmgsrniddelen uit Justitiebrede post: f 0,2 mln. In het kader van een herschikking van automatiseringsprojecten is deze verlaging gerealiseerd door overheveling van de desbetreffende gelden naar het artikel 01.02. Bij Voorjaarsnota 1993 volgt ter uitvoering van het automatiseringsproject ARK een overeenkomstige spiegelbeeldige mutatie. Artikel 04.03 18. Op grond van de begrotingsuitvoering 1991 is de verplichtingenraming in 1992 bijgesteld voor de in dat jaar uitgegane subsidietoezeggingen voor het jaar 1992 aan een deel van de (gezins-)voogdij-instellingen (f50,4 mln.). Conform de bepalingen in de Wet op de jeugdhulpverlening zullen voor de aanvang van het nieuwe kalenderjaar aan al de betrokken instellingen de subsidie-toezeggingen voor 1993 kenbaar worden gemaakt (ca. f 160 mln.). De verplichtingen raming is op grond hiervan aangepast. 19. Op basis van de realisatiecijfers en prognoses is geraamd dat de nabetalingen aan instellingen in verband met de afrekening van voorschotten over voorgaande jaren in 1992 het beschikbare budget van f 1 mln. met ca. f 0,8 mln. zullen overstijgen. Voor wat betreft de terug ontvangsten op te hoog verstrekte voorschotten was voor 1992 een bedrag geraamd van f 1,7 mln., waarop in werkelijkheid f 2,5 mln. is terugontvangen. Het berust op toeval dat de uitgaven en ontvangsten mutatie van gelijke omvang zijn. Artikel05.01 20. De verhoging van dit artikel met f 5 mln. betreft de uitgaven in het kadervan de zogenaamde Masterplan-operatie (f2 mln.) en de uitvoering van het 660 plaatsen-plan (f3 mln.). 21. Voor het 660 plaatsen-plan, ook wel het Noodplan genoemd, is in 1992 ca. f 14 mln. benodigd. Dit betreft zowel de uitgaven voor
personeel, materieel als gebouwelijke voorzieningen. Een bedrag van ca. f 5 mln. zal worden gefinancierd door de Rijksgebouwendienst. 22. De Masterplan-operatie verloopt uiteindelijk budgettair neutraal. De hogere uitgaven in de beginfase worden veroorzaakt door formatieve meerbezetting (ten opzichte van de Masterplan-formatie) bij individuele inrichtingen, die in de tijd wordt afgebouwd door ondermeer herplaatsing. Artikel 05.02 23. Uit het verschil tussen de lagere uitgaven voor grondstoffen (f 4 mln.) en de lagere ontvangsten uit arbeid (f 3,5 mln.) mag niet worden afgeleid dat het niet halen van de taakstelling opbrengsten arbeid per saldo voordelig uitwerkt. De aangegeven lagere uitgaven voor grondstoffen zijn in de suppletoire wet opgenomen als afgerond bedrag. Meer exact betreft het hier, overeenkomstig de verlaging bij het desbe treffende ontvangstenartikel, een bedrag van ca. f3,5 mln. Artikel 06.01 24. De budgetteringsafspraken met de onder het DG Rechtspleging ressorterende diensten worden vanzelfsprekend gemaakt binnen de door het Parlement vastgestelde (begrotings)kaders. Indien de kaders worden bijgesteld zullen ook de budgetteringsafspraken veranderen. In 1992 zijn aan de arrondissementen een aantal formatieplaatsen en een materieel budget toegewezen, waarbinnen het beheer dient plaats te vinden. Deze toewijzing wordt steeds aangepast aan de meest recente besluitvorming van Kabinet en Parlement. Met de arrondissementen is afgesproken dat na toestemming vacature-gelden binnen het arrondissement kunnen worden overgeheveld naar de materiële begroting. In dit kader wordt bij de tweede suppletoire wet voorgesteld een bedrag van f 20 mln. over te hevelen naar artikel 06.02. Hiervan was een bedrag van f 13,6 mln. reeds bij de Vermoedelijke uitkomsten in de ontwerp-begroting 1993 verwerkt. De nadere verhoging van de overheveling sinds de Vermoedelijke Uitkomsten bedraagt derhalve geen f 3,65 mln., maar f 6,4 mln. Om de gang van zaken te stroomlijnen is voor 1993 de arrondissementen verzocht de te verwachten vacature-ontwikkeling te betrekken bij de planning van de bedrijfsuitvoerïng. Dit zal ertoe kunnen leiden dat eerder in het begrotingsjaar overhevelingen van personeel naar materieel voor autorisatie worden aangeboden. Artikel 06.02 25. De toegevoegde middelen ad f 20 mln. worden binnen de arron dissementen aangewend voor: - dekking tekorten exploitatiekosten vanwege het niet uitkeren van de prijscompensatie; - het doen van aanschaffingen voor huisvesting en kantoorautomati sering; - het opbouwen van een technische infrastructuur voor automatise ringssystemen. Artikel 06.03 26. De conclusie is juist dat de tegenvaller op dit artikel geschat wordt op f 13 mln. De veronderstelling dat deze tegenvaller vooral wordt veroorzaakt door een gewijzigd kasritme is gebaseerd op het feit dat de ontwikkeling van de afgegeven toevoegingen in straf en civiele zaken geen belangrijke afwijking vertoont ten opzichte van het in de begroting
1992 geraamde niveau. Ook de gemiddelde bedragen per uitbetaalde toevoeging over het eerste halfjaar van 1992 geven geen indicatie voor een wijziging ten opzichte van het geraamde niveau. De oorzaak van de tegenvaller moet dan ook primair gezocht worden in een verandering van het uitbetalingspatroon van de (in het verleden) afgegeven toevoegingen. De hierbedoelde verandering kan overigens betrekking hebben op zowel de mate waarin als het tijdstip waarop de afgegeven toevoegingen tot betaling komen. De hogere uitgaven doen zich voor bij zowel de civiele en administratieve toevoegingen als bij de toevoegingen in strafzaken. Ontvangsten Artikel05.01 27. De tegenvallende opbrengsten uit arbeid worden ondermeer verklaard door de in 1992 doorgevoerde integrale budgettering bij de penitentiaire inrichtingen. De penitentiaire inrichtingen zijn vrij een (budgettair neutraal) optimum tussen de uitgaven en opbrengsten terzake te zoeken. In de praktijk kan dat betekenen, dat de geraamde opbrengst uit arbeid niet wordt gehaald. De geraamde uitgaven terzake zullen in dat geval ook achterblijven. Voor 1993 wordt niet met een verlaging van de opbrengsten arbeid gerekend. De uitbreiding van de penitentiaire capaciteit enerzijds en het actualiseren van de opbrengsten arbeid anderzijds maken het aannemelijk dat de geraamde opbrengsten worden gerealiseerd. Artikel 06.01 28. Bij de raming van de ontvangsten uit boeten en transacties was geen rekening gehouden met de effecten van de fiscalisering. Ten tijde van het opstellen van de raming was niet bekend of en in hoeveel gevallen gemeenten tot fiscalisering zouden overgaan. De tegenvaller van 30 mln. kan, voor zover nu bekend, niet volledig worden verklaard uit fiscalisering en moet tevens worden gezocht in de stabilisering van het aantal processen-verbaal. 29. Verwacht wordt dat de tegenvaller een doorwerking heeft naar volgende jaren. Globaal kunnen hiervoor drie oorzaken worden aange geven. Ten eerste zal naarmate meer gemeenten overgaan tot fiscali sering hiervan een verder negatief effect uitgaan op de ontvangsten uit boeten en transacties. Ten tweede is binnen de bestaande context van organisatie en beleid geen verdere verhoging van het aantal processen-verbaal te verwachten. De grenzen van de capaciteit lijken met name voor de opsporingsorganisaties bereikt. Verdere vergroting van de capaciteit vereist extra investeringen. Tenslotte heeft de tariefs verhoging van 1 november 1991 de ontvangsten inmiddels eenmalig op een hoger niveau gebracht. 30. Gelet op de verhouding tussen de aantallen transacties (waaronder beschikkingen in het kader van de Wet Mulder) en boetes kan ervan worden uitgegaan dat de tegenvaller overwegend uit trans acties bestaat. 31. De afwikkeling van processen-verbaal door het Centraal Justitie Incassobureau heeft geleid tot een verhoogde betalingsbereidheid en daarmee tot een verbetering van de incasso. Gelet op de stabiliteit van het aantal processen-verbaal gaat het hier evenwel om een eenmalig effect. De tegenvaller heeft derhalve geen betrekking op de in het kader van de GEO-taakstelling geëntameerde activiteiten.
Artikel 06.02 32. De hogere ontvangsten wegens griffierechten zijn voornamelijk een gevolg van een inhaalslag en daarmee van incidentele aard Bij de arrondissementen heeft een stroomlijning van administratieve proce dures bij de heffing van griffierechten plaatsgevonden. In het verlengde daarvan zijn bovendien de incasso-activiteiten geïntensiveerd. Voorts zijn er - op basis van de thans nog beperkt beschikbare realisatie-gegevens over dit jaar - indicaties dat het aantal civiele en administratieve zaken stijgt. Voornoemde gegevens bieden echter onvoldoende basis om uit hoofde hiervan een calculatie van de doorwerking wegens hogere ontvangsten griffierechten naar 1993 te maken. De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin