agendapunt : B-3c vergaderdatum : 8 oktober 2015 onderwerp : aangemeld door : behandelend ambtenaar : paraaf afdelingshoofd : Mandatering handhavingsbevoegdheden Wet lokaal spoor Portefeuillehouder Verkeer Annemarie Smit Gevraagde beslissing: Kennisnemen van: 1. Bijgevoegd concept Mandaatbesluit Handhaving Wet lokaal spoor : op grond waarvan de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden uit de Wet lokaal spoor (opleggen last onder bestuursdwang/dwangsom en bestuurlijke boete) worden gemandateerd aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam; waarbij deze mandatering alleen betrekking heeft op de bevoegdheden waarvoor het college op grond van het Delegatiebesluit Wet lokaal spoor verantwoordelijk is (vergunningverlening en beheer lokale spoorweg). 2. Bijgevoegde concept Beleidsregels ter zake van gemandateerde handhavingsbevoegdheden Wet lokaal spoor, conform welke het college bij de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheden dient te handelen. 3. Bijgevoegd concept Beleidskader Handhaving Wet lokaal spoor, waarin invulling wordt gegeven aan de bevoegdheid van het dagelijks bestuur om verplichtingen die volgen uit de Wet lokaal spoor bestuursrechtelijk te handhaven. Instemmen met: 4. Het voornemen tot mandatering van de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden uit de Wet lokaal spoor aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam, op grond van het concept Mandaatbesluit en de concept Beleidsregels Wet lokaal spoor. 5. Het voornemen tot mandatering van de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaar tegen in mandaat genomen besluiten aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam, mits in overleg met de gemeente Amsterdam een oplossing kan worden gevonden voor de wettelijk vereiste functiescheiding tussen degene die beslist op bezwaar en degene die het bestreden besluit heeft genomen. 6. Het voornemen om het concept Beleidskader Handhaving Wet lokaal spoor vast te stellen. 7. De opdracht aan de portefeuillehouder Verkeer om via een brief het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam te vragen of het met de mandatering, op basis van dit voorgenomen besluit, kan instemmen. Korte toelichting Bestuurlijke context Op 17 september 2015 heeft het dagelijks bestuur het Delegatiebesluit Wet lokaal spoor en de bijbehorende Beleidsregels vastgesteld. Op grond van dit Delegatiebesluit komt de verantwoordelijkheid voor vergunningen (voor indienststelling van spoorweginfrastructuur en spoorvoertuigen en voor werken op en rond het spoor) en het beheer van de lokale spoorweg bij het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam te liggen. De Wet lokaal spoor geeft het dagelijks bestuur de bevoegdheid om de nakoming van
verplichtingen uit de Wet lokaal spoor bestuursrechtelijk te handhaven (opleggen last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boete). De wet staat niet toe om deze handhavingsbevoegdheden te delegeren. Geconstateerd is dat het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam via het Delegatiebesluit Wet lokaal spoor wel verantwoordelijk wordt voor de uitoefening van een aantal bevoegdheden uit de Wet lokaal spoor, maar niet beschikt over het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium uit de Wet lokaal spoor om naleving van hieruit voortvloeiende verplichtingen af te dwingen. Het dagelijks bestuur is hierover bij het Delegatiebesluit Wet lokaal spoor op 17 september 2015 geïnformeerd, waarbij is aangegeven dat dit onderwerp zal worden geagendeerd voor het dagelijks bestuur van 8 oktober 2015. Op grond van dit voorstel wordt het dagelijks bestuur gevraagd een voorgenomen besluit te nemen. Op basis van dit voorgenomen besluit zal het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam worden gevraagd met de mandaatverlening in te stemmen. Vervolgens kan het dagelijks bestuur een definitief besluit nemen. Mandatering handhavingsbevoegdheden aan college Voorstel is om de mandatering van de bevoegdheid tot handhaving betrekking te laten hebben op de bevoegdheden waarvoor het college op grond van het Delegatiebesluit Wet lokaal spoor verantwoordelijk is. Dit is in bijgevoegd concept Mandaatbesluit uitgewerkt (bijlage 1), waarbij voor de bepalingen uit de Wet lokaal spoor waarop de mandatering betrekking heeft wordt verwezen naar de bijlage Overzicht mandatering handhavingsbevoegdheden Wet lokaal spoor (ligt ter inzage bij dit voorstel ). Op dit overzicht zijn de overtredingen per wetsartikel in kaart gebracht en is aangegeven bij wie de handhaving zou moeten liggen, de gemeente of de Stadsregio Amsterdam. Voorstel is om voor de volgende categorieën overtredingen de handhaving aan het college te mandateren: - overtredingen ten aanzien van de vergunningen waarvoor Amsterdam via uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden verantwoordelijk is (werken op en rond het spoor, indienstelling spoorweginfrastructuur en spoorvoertuigen); - overtredingen die raken aan of betrekking hebben op het beheer van de lokale spoorweg; het college is hiervoor als gedelegeerd opdrachtgever van de beheerder verantwoordelijk. Handhaving van de volgende overtredingen blijft daarmee bij de Stadsregio liggen: - de overtreding om aanwijzingen van de verkeersleiding niet op te volgen; de verantwoordelijkheid voor het aanwijzen van de verkeersleiding ligt bij het dagelijks bestuur; - overtreding van de regels die het dagelijks bestuur in het belang van de verkeersveiligheid heeft gesteld; het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de vaststelling van deze regels; - overtredingen met betrekking tot het veiligheidscertificaat en het uitoefenen van de veiligheidsfunctie; het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de afgifte van het veiligheidscertificaat aan de vervoerder; - overtredingen met betrekking tot informatieverstrekking door de vervoerder en beheerder aan het dagelijks bestuur. De Stadsregio heeft de voorkeur om de handhavingsbevoegdheden aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam te mandateren. De mandaatregeling uit de Algemene Wet bestuursrecht is hier van toepassing. Alhoewel deze mandaatregeling eigenlijk is geschreven op mandaatverlening aan personen (en niet aan bestuursorganen) heeft het niet de voorkeur om de handhaving te mandateren aan functionarissen binnen de gemeente Amsterdam. De redenen daarvoor zijn: - Bij mandatering aan het college loopt de sturing van het dagelijks bestuur zowel bij de delegatie als de mandaatverlening via het college. Ook is het college aanvrager en
ontvanger van de subsidie voor BORI. Het is wenselijk dat het dagelijks bestuur één aanspreekpunt heeft, het college. - Het college is via het Delegatiebesluit Wet lokaal spoor verantwoordelijk voor een aantal bevoegdheden uit de Wet lokaal spoor. Het ligt in de rede dat het college ten aanzien van deze bevoegdheden ook besluiten neemt over de handhaving. - Bij mandaatverlening aan bijvoorbeeld de directeur MeT kan hij in de situatie komen dat hij overtredingen begaan door de beheerder dient te handhaven. Met het oog op functiescheiding is dit niet wenselijk. - Bij mandatering oefent de gemandateerde de bevoegdheid in naam van de mandaatgever uit. In tegenstelling tot delegatie blijft het dagelijks bestuur bij mandaatverlening verantwoordelijk voor de in mandaat genomen besluiten. Gelet op de integrale bestuurlijke eindverantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur op grond van de Wet lokaal spoor is het niet wenselijk dat een ambtenaar van de gemeente Amsterdam namens het dagelijks bestuur besluiten neemt. Hierbij is immers geen sprake van een gezagsverhouding tussen de mandaatgever en de gemandateerde, aangezien een ambtenaar van de gemeente geen ondergeschikte van het dagelijks bestuur is. Verder geldt het volgende juridisch kader: - Er geldt een beginselplicht tot handhaving. Onder bepaalde omstandigheden, zoals deze volgen uit de wet en de rechtspraak, kan het bestuursorgaan ervoor kiezen om van handhaving af te zien. - Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen. Aangezien dit voorstel zowel de mandatering van het besluit tot handhaving als de beslissing op bezwaar behelst wordt per definitie niet aan dit vereiste voldaan. De Stadregio zal de gemeente Amsterdam uitnodigen om met een voorstel te komen om wel aan dit vereiste te kunnen voldoen. In goed overleg zal worden geprobeerd een oplossing te vinden. - Mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt niet opgelegd aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt. Via ondermandaat kan het college deze functiescheiding borgen. - Omdat het gaat om mandatering aan een niet-ondergeschikte van het dagelijks bestuur is instemming van het college met de mandaatverlening nodig. - De mandaatgever kan de gemandateerde beleidsregels voor de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid meegeven. - De gemandateerde verschaft de mandaatgever op diens verzoek inlichtingen over de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid. - De mandaatgever blijft bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen en kan het mandaatbesluit te allen tijde intrekken. Beleidsregels bij mandatering handhaving Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan het dagelijks bestuur beleidsregels stellen waaraan het college zich bij het uitoefenen van de gemandateerde bevoegdheden dient te houden. Doel van het stellen van beleidsregels is het borgen van de verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur voor de door het college in mandaat genomen besluiten. Gegeven bovenstaand juridisch kader is het voorstel om bij de mandatering in ieder geval de volgende beleidsregels te stellen: - Het college dient functiescheiding te borgen bij: o handhaving bij overtredingen begaan door de beheerder; o het opleggen van een bestuurlijke boete; o het beslissen op bezwaar tegen in (onder)mandaat genomen besluiten. - Het college houdt zich bij het uitoefenen van de gemandateerde bevoegdheid aan het Beleidskader Handhaving Wet lokaal spoor van het dagelijks bestuur.
- Het is het college toegestaan om handhavingsbevoegdheden onder te mandateren aan ondergeschikten, nadat het hiertoe een voorstel ter instemming aan het dagelijks bestuur heeft voorgelegd. - Het college informeert het dagelijks bestuur periodiek over de inzet van het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium en biedt de Stadsregio de gelegenheid om bij een (normoverdragend) gesprek met de beheerder aanwezig te zijn. - De geïnde boetes komen ten gunste van het budget voor beheer en onderhoud van railinfrastructuur. De concept Beleidsregels zijn als bijlage 2 bij dit voorstel gevoegd. Handhavingsbeleid De decentrale overheden met lokaal spoor (Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Utrecht en Stadregio Amsterdam) hebben in Expertisecentrum Rail verband, met behulp van een externe jurist, gezamenlijk gewerkt aan beleidsdocumenten teneinde invulling te geven aan de handhavingsbevoegdheden waarover de decentrale overheden op grond van de Wet lokaal spoor beschikken. Deze handhavingsbevoegdheden zijn voor de decentrale overheden met lokaal spoor geheel nieuw. Ook heeft bestuursrechtelijke handhaving op en rond het spoor tot op heden niet heeft plaatsgevonden. Bij dit voorstel is het concept Beleidskader, bestaande uit een oplegnotitie (bijlage 3), een handhavingsbeleid, een werkbeschrijving en een beleidsregel bestuurlijke boete, zoals tot stand gekomen in Expertisecentrum Rail verband, gevoegd. Deze concepten dienen nog te worden aangepast voor de specifieke omstandigheden van de Stadsregio. Het beleid biedt een kader voor de afweging door het dagelijks bestuur om een bepaald handhavingsinstrument in te zetten. Het uitgangspunt daarbij is om het bestuurlijke handhavingsinstrumentarium met terughoudendheid in te zetten als met informele handhaving hetzelfde doel kan worden bereikt. Dit gelet op de bestaande relaties tussen de Stadsregio, de beheerder en de vervoerder. Een (normoverdragend) gesprek of een brief zal dan veelal al het gewenste effect opleveren, namelijk de naleving van de verplichtingen die de Wet lokaal spoor stelt. Uiteraard is deze terughoudendheid niet op zijn plaats wanneer er een noodzaak is voor handhavend ingrijpen, bijvoorbeeld wegens vereiste spoed of omdat een overtreding een structureel karakter dreigt te krijgen. Hetzelfde kan gelden wanneer derden handhavingsverzoeken doen. Immers, op grond van de Wet lokaal spoor zijn de decentrale overheden eindverantwoordelijk bevoegd gezag ten aanzien van het lokale spoor. Die verantwoordelijkheid brengt mee dat in de toekomst bij incidenten snel gekeken zal worden naar de verantwoordelijke overheid. In dat geval is het goed als kan worden aangetoond dat en hoe het bevoegd gezag zijn verantwoordelijkheid heeft genomen. Consequente en adequate handhaving kan daaraan bijdragen. Bij mandatering van de handhaving met betrekking tot een aantal bepalingen uit de Wet lokaal spoor oefent het college de handhaving in naam van het dagelijks bestuur uit. Het college oefent de handhaving ook op het grondgebied van de gemeenten Amstelveen, Diemen en Ouder- Amstel uit. De handhaving met betrekking tot de overige bepalingen uit de Wet lokaal spoor blijft bij het dagelijks bestuur liggen. Gelet hierop ligt het voor de hand om het college via de beleidsregels aan dit beleidskader en de beleidsregels handhaving van het dagelijks bestuur te binden zodat de handhaving in het hele gebied van de stadsregio eenduidig plaatsvindt. Een aantal overtredingen wordt in de Wet lokaal spoor strafbaar gesteld. Omdat ten aanzien van die overtredingen soms ook bestuursrechtelijke handhaving mogelijk is, dienen met het OM afspraken te worden gemaakt over de vraag wanneer bestuursrechtelijke handhaving geïndiceerd is dan wel strafrechtelijk optreden.
Meegezonden stukken / ter inzage gelegde stukken Meegezonden stukken: Bijlage 1: concept Mandaatbesluit handhaving Wet lokaal spoor Bijlage 2: concept Beleidsregels ter zake van gemandateerde handhavingsbevoegdheden Wet lokaal spoor Bijlage 3: concept Beleidskader Handhaving Wet lokaal spoor/notitie handhaving De volgen stukken liggen ter inzage: Concept Overzicht mandatering handhavingsbevoegdheden Wet lokaal spoor Bijlagen bij concept Beleidskader Handhaving Wet lokaal spoor/notitie handhaving: I. handhavingsbeleid II. werkbeschrijving handhaving III. beleidsregel bestuurlijke boete Behandeling in portefeuillehoudersoverleg Ter informatie in de vergadering op 5 november 2015. Behandeling in Commissie Algemene Zaken/Werkwijze - Behandeling in Regioraad De Regioraad wordt eind november geïnformeerd over de besluiten die het dagelijks bestuur ten behoeve van de implementatie van de Wet lokaal spoor heeft genomen. Wijze van voorbereiding Intern overleg Extern overleg De Stadsregio treedt met gemeente Amsterdam in overleg over de verdere uitwerking van de mandatering aan het college binnen het gestelde juridisch kader. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht dient het college met de mandaatverlening in te stemmen. Stibbe heeft geadviseerd over de juridische mogelijkheid om de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden uit de Wet lokaal spoor te mandateren. Een jurist van Eiffel heeft in opdracht van Expertisecentrum Rail de documenten die tezamen het Beleidskader handhaving Wet lokaal spoor vormen, opgesteld. Vervolgacties Bij een positief besluit van het dagelijks bestuur zal de brief aan het college uitgaan met het verzoek om met de mandaatverlening in te stemmen. Streven is, bij een positief besluit van het college, het Mandaatbesluit en de Beleidsregels in de vergadering van 29 oktober 2015 ter vaststelling voor te leggen. Gelijktijdig zal het Beleidskader Handhaving Wet lokaal spoor ter vaststelling aan het dagelijks bestuur worden voorgelegd. Voor de handhaving van overtredingen die de Stadsregio zelf ter hand neemt dient de Stadsregio intern nog de nodige maatregelen te treffen, zoals de mandaatverlening voor de uitvoering van de handhaving. Een voorstel hiervoor zal later, maar vóór 1 december 2015, aan het dagelijks bestuur worden voorgelegd.
Financiële paragraaf Via de Brede doel uitkering worden door het Rijk geen aanvullende financiële middelen beschikbaar gesteld ter dekking van implementatie- en uitvoeringskosten van de Wet lokaal spoor. Blijkbaar gaat de wetgever er vanuit dat implementatie- en uitvoeringskosten worden gedragen door de partijen die het aangaan. Financiële dekking zal dus binnen de diverse begrotingen gezocht moeten worden maar de Stadsregio Amsterdam is wel bereid om met de gemeente en GVB hierover het gesprek aan te gaan en naar oplossingen te zoeken. Bij mandatering van bevoegdheden aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam gaat de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van deze bevoegdheden niet over op het college van b. en w.; het dagelijks bestuur blijft verantwoordelijk voor de besluiten die het college in naam van het dagelijks bestuur neemt. Het is echter niet de inschatting dat de Stadsregio hierdoor meer financiële of juridische risico s loopt. Naar verwachting zal het college het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium weinig hoeven in te zetten gelet op mogelijkheid om op andere wijze naleving van de verplichtingen uit de Wet lokaal spoor af te dwingen (strafrechtelijke handhaving door politie, disciplinaire maatregelen GVB, (normoverdragende) gesprekken met de beheerder). Daarnaast is het voorstel om ook de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaar op in mandaat genomen handhavingsbesluiten te mandateren aan het college. Tot slot blijft het dagelijks bestuur bevoegd om de gemandateerde bevoegdheden zelf uit te oefenen, bijvoorbeeld wanneer het dagelijks bestuur van mening is dat handhaving niet adequaat plaatsvindt. Ook kan het dagelijks bestuur het Mandaatbesluit te allen tijde intrekken. Communicatie Via Nieuws uit het DB, concept-tekst: Het dagelijks heeft het voorgenomen uitgesproken om de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden uit de Wet lokaal spoor te mandateren aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam. Het gaat om het opleggen van een last onder bestuursdwang/dwangsom en een bestuurlijke boete ter naleving van de verplichtingen die volgen uit de Wet lokaal spoor. Deze mandaatverlening heeft betrekking op de bevoegdheden waarvoor het college op grond van het Delegatiebesluit, dat het dagelijks bestuur op 17 september jl. heeft vastgesteld, verantwoordelijk is. Op basis van het voorgenomen besluit vraagt het dagelijks bestuur het college of het met de mandaatverlening kan instemmen. Naar verwachting neemt het dagelijks bestuur op 29 oktober een definitief besluit. Juridische Zaken Juridische Zaken is akkoord. Na verdere uitwerking van de mandatering in overleg met de gemeente Amsterdam zullen de stukken nog voor een juridische toets aan Stibbe worden voorgelegd. Na definitieve besluitvorming wordt het Mandaatbesluit bekend gemaakt via toezending aan het college van b. en w. van de gemeente Amsterdam. De Beleidsregels dienen elektronisch te worden bekend gemaakt via www.officielebekendmakingen.nl. De datum van inwerkingtreding is gekoppeld aan de datum van inwerkingtreding van de Wet lokaal spoor op 1 december 2015. Het Mandaatbesluit staat open voor bezwaar en beroep. Dit geldt niet voor de Beleidsregels als zijnde besluit van algemene strekking. Besluit Dagelijks Bestuur: