Bijlage 1 Conceptnota stadscontracten Eindrapport stadscontracten 2007-2012 1. Situering De Vlaamse Regering heeft op 21 december 2007 in uitvoering van haar eerdere beslissing (VR 2007/14.12/DOC.1479) met elk van de 13 centrumsteden een stadscontract afgesloten. De stadscontracten werden afgesloten voor de periode 2007-2012. De stadscontracten kwamen er op de vraag van de steden zelf, zij wensten een meer inclusieve benadering van stadsprojecten door de Vlaamse Regering. Steden die erin slagen inclusieve projecten op te zetten waarbij verscheidene gewenste effecten geïntegreerd worden, moeten in de Vlaamse overheid een partner vinden die op dezelfde inclusieve manier werkt. In de stadscontracten is er een algemeen, gemeenschappelijk luik rond het thema wonen in de stad gekozen. De 13 centrumsteden en de Vlaamse overheid zijn hierin tot een concrete agenda gekomen om het stedelijke woonbeleid efficiënter te maken.verschillende werkgroepen hebben die agenda concreet gemaakt (1. de aansturing van sociale woonprojecten /2. de afstemming tussen de beleidsdomeinen Wonen en Welzijn /3. de uitwerking van een stedelijk fiscaal instrumentarium /4. het voeren van een stedelijk grond- en pandenbeleid /5. de versterking van de private huurmarkt / 6. complexe projecten (enveloppefinanciering)/7. woonrooster). Daarnaast zijn er ook 16 stadsspecifieke projecten opgenomen. Deze projecten werden door de steden zelf voorgesteld : Aalst: Antwerpen: Antwerpen: Brugge: Genk: Genk: Gent: Gent: Hasselt: Kortrijk: Leuven: Mechelen: Oostende: Roeselare: Sint-Niklaas: Turnhout: Multifunctioneel evenementencomplex met regionale uitstraling Ontwikkeling Petroleum Zuid Heraanleg Scheldekaaien Economische en ecologische ontsluiting van Brugge (N31 en Ommevaart) C-Mine: herbestemming mijnsite Winterslag Waterschei : hoogwaardig bedrijvenpark en wetenschapspark Oude Dokken en Handelsdokbrug : reconversie van oude dokken tot Waterfrontwijk The Loop: ruimte voor bedrijvigheid op site rond Flanders Expo De Blauwe Boulevard: herwaardering stadsdeel Kanaalkom Hoog Kortrijk: integratie ziekenhuissite; optimaliseren van de Noord- Zuidverbinding Herontwikkeling Vaartkom Wegbypass Arsenaalsite, als ruggengraat voor ontwikkeling Arsenaalgebied Uitwerking strategische visie voor Oostende als centrumstad aan de kust Nieuwe openbare bibliotheek als kennis-, informatie- en leercentrum Voltooiing stadsring R13 en uitwerking Stedelijk Plateau
Voor de Vlaamse Regering zijn de stadscontracten een middel om te komen tot een vlotte interbestuurlijke samenwerking en een meer klantgerichte dienstverlening. Ook in Vlaanderen in Actie is het de methodiek van de stadscontracten die de basis legt voor de verdere ontwikkeling van het transversaal thema Naar een duurzame en creatieve stad. Dit eindrapport schetst ten eerste globale stand van zaken van de stadsspecifieke projecten in de stadscontracten: wat was de vertrekbasis van de projecten, hoe werden problemen aangepakt, waar zijn de stadscontracten tot op vandaag geraakt? Vervolgens geeft dit rapport een aantal beschouwingen bij de methodiek van de stadscontracten, gebaseerd op de verschillende evaluaties die in de voorbije periode werden opgemaakt, onder andere naar aanleiding van de jaarlijkse voortgangsrapportage, een rondvraag door het Kenniscentrum Vlaamse Centrumsteden en het recente begeleidingstraject Van stadscontracten naar stadsprogramma s door Idea Consult. Ten derde stellen we elementen voor die onderdeel zouden moeten zijn van de addenda aan de stadscontracten. Het gaat om engagementen die de Vlaamse overheid nog moet opnemen om de complexe stadsprojecten uit de stadscontracten te begeleiden naar een succesvolle realisatie. Tot slot formuleert dit rapport een aantal conclusies die relevant zijn voor de manier waarop complexe stadsprojecten met een belangrijke inbreng de vanuit Vlaamse agentschappen in samenwerking met de steden tot stand kunnen komen. Voor het algemeen gedeelte van de stadscontracten (Wonen inde stad) wordt een afzonderlijkeeindnota voorbereid.
2. Een globale stand van zaken Welke projecten werden ingediend? De vraag naar inclusief werken werd in de stadscontracten in de meeste gevallen ingevuld met complexe stadsprojecten in waarvoor de inbreng van een of meerdere Vlaamse agentschappen cruciaal was. In een enkel geval ging het meer over het uitwerken van een beleidsvisie.de meeste hiervan waren belangrijke investeringsprojecten, sommige met een moeilijk ofreeds vertraagd voortraject. De stadscontracten werden gezien als een middel om dit moeilijke of vertraagde voortraject te deblokkeren en vooruit te helpen. Het stadscontract hiervoor een geschikt platform om bestaand overleg te intensifiëren of opnieuw op te starten. De rol van de begeleidingsgroep in de voortgang van het project De begeleidingsgroep van de stadscontract gold als het centrale overlegplatform. In projecten waarbij de inbreng overwegend binnen één enkel beleidsdomein te situeren was, heeft dit overleg onvoldoende meerwaarde opgeleverd. In een aantal dergelijke situaties is de begeleidingsgroep dan ook niet meer samengekomen. In andere gevallen is de begeleidingsgroep er wel in geslaagd de afstemming tussen de verschillende partners te begeleiden. Het overleg leidde tot afstemming tussen de betrokken beleidsdomeinen, zowel op het vlak van procedures, timing als financiering. Dit overleg heeft in tegenstelling tot de algemene verwachtingen niet altijd geleid tot een snellere uitvoering, maar vaak wel tot een meer en beter geïntegreerd project op basis van een projectdefinitie die in overleg met alle betrokkenen tot stand kwam. Soms werd het overleg in de begeleidingsgroep geïntegreerd in een ander overlegplatform, samen met de rol die de voorzitter van het stadscontract opneemt. Het stadscontract functioneerde dan eerder op de achtergrond. Het overlegbinnen de begeleidingsgroep diende vaak aangevuld te worden met bijkomende initiatieven van overleg en afstemming. Enerzijds ligt de oorzaak hiervan bij een onvoldoende sterk mandaat van de voorzitter van het stadscontract. Hij kan enkel het overleg zelf inzetten en beschikt niet over een mandaat om knopen door te hakken of bijkomend onderzoek op te starten die dit zou kunnen faciliteren. Anderzijds was het nodig om in een aantal specifieke gevallen deelaspecten van het project uit te klaren alvorens het overleg in de begeleidingsgroep kon worden verdergezet. Hierbij werd vooral op maat van de lokale situatie gewerkt: binnen de schoot van de begeleidingsgroep specifieke werkgroepen opgezet onder leiding van de voorzitter, een externe deskundige werd aangetrokken voor het begeleiden van een aantal workshops of om een vastgelopen situatie te deblokkeren werd een beroep gedaan op de diensten van de gouverneur. Accountmanagement Tijdens het laatste anderhalf jaar wierf Team Stedenbeleid ook twee accountmanagers aan die een extra impuls betekenen voor de horizontale afstemming binnen de stadscontracten. Zij volgen de concrete stappen vooruit op en gaan ook na welke concrete elementen moeten opgelost worden voor het verder kan. Op Vlaams niveau houden zij permanent een totaalbeeld bij van de stand van zaken binnen de stadscontracten.
Wat is bereikt? Wat niet? Globaal blijkt dat de deze inspanningen, samen met deze van de verschillende betrokken departementen en agentschappen, ertoe hebben geleid dat dat van de 82 Vlaamse engagementen uit de stadscontracten er 55 lopende of uitgevoerd zijn; 27 engagementen zijn voorlopig onuitgevoerd of zitten nog in de voorbereidingsfase. Dit op het eerste gezicht relatief behoorlijk resultaat dient genuanceerd: onuitgevoerd houdt vaak verband met een vastgelopen procedure of afwezige investeringsmiddelen; uitgevoerd of lopende betreft vaak slechts een beperkte, eerste startinvestering. Het beeld verschilt ook erg per stad. Vastgesteld kan worden dat het nemen van verantwoordelijkheden in een aantal procedures en de beschikbaarheid van middelen in de begroting belangrijke randvoorwaarden zijn voor een succesvolle afronding van de stadscontracten. Net omdat de stadscontracten vorm moesten geven aan een nieuwe manier van samenwerken tussen de Vlaamse overheid en de steden, werd gesteld dat de realisatie diende te gebeuren met bestaande kredieten binnen de reguliere begroting.
3. Beschouwingen Op verschillende momenten werden de stadscontracten door verschillende partijen geëvolueerd. Deze evaluatie was gepland halverwege (2010, rapport Technum), en in voorbereiding daarvan maakte ook het Kenniscentrum Vlaamse Centrumsteden in samenwerking met de betrokken steden een evaluatierapport op (2009). Doel van deze evaluaties was uiteraard inzage te krijgen in de resultaten die tot dan toe met de stadscontracten werden bereikt en in de leerervaringen die werden opgedaan. Daarnaast stelden de voorzitters van de stadscontracten ook een jaarlijkse voortgangsrapport op, met ondersteuning van het Team Stedenbeleid. De Vlaamse Regering nam op 17 december 2010 kennis van deze evaluaties (VR 2011 1712 MED.0633 Samenwerking 13 centrumsteden). Tegelijkertijd werden een aantal initiatieven genomen om de voortgang van de stadscontracten te optimaliseren, in afwachting van een diepgaandere verfijning van de methodiek van de stadscontracten en een verankering ervan binnen de werking van de Vlaamse overheid waartoe de regering in haar regeerakkoord 2009-2014 besliste. Algemeen gesteld hebben de stadscontracten kwaliteitsvollere projecten opgeleverd, maar loopt de horizontale afstemming niet optimaal en is er onvoldoende mandatering in het stadscontract voorzien. Deze punten worden hieronder verder uitgewerkt. Het kaderstuk geeft de elementen mee die beklemtoond werden tijdens de participatieronde in voorbereiding van de stadsprogramma s. Snelheid of kwaliteit? De stadscontracten hebben in de complexe stadsprojecten een kwaliteit kunnen toevoegen, niet door meteen in te zetten op de versnelling van het proces zelf, wel door bij de start van het proces alle belangen aan bod te laten komen. Hierdoor groeit het draagvlak en kan echt ingezet worden op de ontwikkeling van gezamenlijke ambities. Voorwaarde is dat alle partijen met een open geest in dit proces stappen en dat er ruimte gecreëerd wordt om alle elementen op tafel te leggen. In steeds meer projecten spelen steeds meer partners, ook burgerorganisaties of belangengroeperingen van bedrijven of middenveldorganisaties, een actieve rol. Methodes en processen moet op maat uitgewerkt en ingezet worden om tot resultaat te kunnen komen. Daarbij is het belangrijk dat partners elkaars standpunten leren kennen, maar dat het open traject vanuit alle partners ook kansen krijgt, zodat tot oplossingen kan gekomen worden. Vanuit alle partners wordt bevestigd dat de stadscontracten een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan het integraal benaderen van projecten en erin geslaagd zijn alle noodzakelijke partners rond dezelfde tafel te brengen. Die praktijkwerd voordien niet door iedereen als nuttig beschouwd, maar de toegenomen kwaliteit van de projecten heeft velen intussen overtuigd. Horizontale afstemming Voor projecten waarin de stad en de Vlaams overheid samen moeten werken, is het absoluut van belang dat er door de administraties en hun politieke verantwoordelijken meer wordt ingezet op horizontale beleidsafstemming en opvolging. De doorgedreven opsplitsing bemoeilijkt de afstemming die nodig is om op het terrein tot integrale projecten te komen. De sectoraal
opgesplitste regelgeving en procedures nemen veel tijd in beslag, waardoor er druk ontstaat om in de projecten aan kwaliteit in te boeten. De betrokken administraties moeten mee verantwoordelijk gesteld worden voor het zoeken naar en financieren van integrale oplossingen. Door de doorgedreven sectorale invulling die nu overheerst worden kosten of verantwoordelijkheden te veel op andere partners afgewenteld, die te laat in het proces worden betrokken, waardoor ze nog slechts beperkt impact kunnen hebben op het ontwerp. Er is altijd wel een instantie die finaal nog de realisatie kan ondermijnen. Dat is niet stimulerend voor samenwerking en schept eerder wantrouwen. Dat moet in de toekomst anders. Een steviger mandaat Aan het interbestuurlijke overleg over de realisatie van de complexe stadsprojecten nemen namens beide overheden (stad, Vlaamse overheid) heel andere profielen deel. Bij het ondertekenen van het basisakkoord zijn de politici van beide niveaus nog wel present, maar dat kan, zeker aan Vlaamse kant, niet tot op het einde volgehouden worden. Net daarom is een sterker gemandateerde vertegenwoordiging van het Vlaamse niveau in het verdere overleg essentieel. Nu is het niets steeds duidelijk wat de uiteindelijke politieke gevolgen zullen zijn van de onderhandeling die over het project is gevoerd, maar die nog geen (Vlaamse) politieke terugkoppeling heeft gehad. Het lijkt dat vaak alle opties opnieuw mogelijk worden, omdat deze situatie immers toelaat dat er een parallel lobby-circuit over het project ontstaat. Voor de voortgang van het project is dit niet bevorderlijk, temeer omdat het lokaal niveau wel gemandateerd aan tafel zit of re op zijn minst een erg korte terugkoppeling mogelijk is. Ook de procesbegeleider moeten over faciliteiten kunnen beschikken om het procesverloop te kunnen bevorderen (extra onderzoeksbudget, mandaat, ) of een forum hebben om knopen door te hakken in de horizontale beleidsafstemming. Evualuatieronde naar aanleiding van conceptverfijning Het voorbije jaar gaf de Vlaams minister van Steden opdracht om de stadscontracten een eindevaluatie te geven en het beheer ervan op punt te stellen. Eerdere evaluatiemomenten vormden een belangrijke vertrekbasis, maar werden aangevuld op basis van de meest recente inzichten. Ze bevestigen ook de algemene beschouwingen hierboven. Genuanceerd beeld op het vlak van realisaties Elk stadscontract bestaat uit een aantal specifieke engagementen of deelprojecten. De fiches per stadscontract die in bijlage steken tonen aan dat op de meeste van deze deelprojecten substantiële voortgang werd geboekt. Evenzeer geldt dat binnen de meeste contracten nog heikele punten bestaan die een volledige afronding ervan in de weg staan. Gebrekkige horizontale samenwerking tussen beleidsdomeinen De stadscontracten veronderstellen een transversale, dus domeinoverschrijdende samenwerking. Daar tegenover staat de nog altijd sterk versnipperde sectorale organisatie van stedelijke besturen en van de Vlaamse overheid. Hier situeert zich wellicht het belangrijkste pijnpunt op dit moment. Vooral op het Vlaamse niveau bleek het engagement van de verschillende agentschappen en departementen en de coördinatie ertussen vaak een knelpunt. De voortgangsrapportages geven aan dat de interne
organisatie van de Vlaamse overheid het noodzakelijke collectieve draagvlak en engagement voor de realisatie van de contracten niet bevordert. Uitvoeringsmodaliteiten voor verbetering vatbaar Uit evaluaties de voorbije jaren bleek ook dat in de concrete implementatie van de stadscontracten nog het nodige kan verbeteren. Op basis van de voorbije evaluaties vonden reeds een aantal bijsturingen plaats (bv. de inzet van accountmanagers, een sterkere betrokkenheid van ministeriële kabinetten, de vervanging van sommige voorzitters, ), maar er blijven nog verschillende punten die aandacht verdienen: - het engagement staat niet altijd in verhouding tot de verwachtingen die de term contract oproept (sommige afspraken worden niet nagekomen en er is geen financieel engagement); - de verhouding en het mandaat van het team Stedenbeleid (als coördinator of dossierhouder) en/of de voorzitters van de stadscontracten tegenover de andere Vlaamse agentschappen en departementen dient te worden uitgeklaard. Op dit moment heeft het team als accountmanager, net zoals de voorzitter, een te beperkt mandaat om tussen te komen als andere entiteiten van de Vlaamse overheid hun afspraken niet nakomen; - de verhouding tussen de contracterende partijen verdient uitklaring. Sommige betrokkenen zitten rond de tafel vanuit een hiërarchisch denken (Vlaamse overheid als hogere overheid), terwijl anderen een netwerkmodel voor ogen hebben; - de voorzitter dient een consensusfiguur te zijn die zich onpartijdig opstelt; - in sommige gevallen loopt het overleg rond de stadscontracten parallel naast het reeds bestaande overleg over bepaalde projecten. Dit is tijdrovend en niet efficiënt; - verdere administratieve vereenvoudigingen zijn mogelijk in de uitvoering en opvolging van de stadscontracten (toepassing van het planlastendecreet en van de aanbevelingen van de commissies Beckx en Sauwens).
4. Lijst met punten voor de addenda De meeste stadscontracten zijn niet afgerond. Middels een addendum wenst de Vlaamse Regering de uitvoeringstermijn van de stadscontracten te verlengen. Van het afsluiten van deze addenda moet gebruik gemaakt worden om de uitvoeringsmodaliteiten van de stadscontracten te verfijnen en bestaande knelpunten op te lossen. De begeleidingsgroep behoudt in de eerste plaats het overzicht over het verloop van het gehele stadscontract. In overleg met de begeleidingsgroep kunnen de voorzitter en de accountmanager voorstellen om kleinere groepen aan het werk te zetten voor het uitklaren van specifieke knelpunten, waarvan de resultaten aan de begeleidingsgroep worden voorgelegd. De werking van de begeleidingsgroepstaat open voor de integratie van andere verplichte overlegmomenten in het kader van het genoemde project. Indien nodig kan ook de werking van de begeleidingsgroep geïntegreerd worden in bestaand overleg. De voorzitter van het stadscontract bevordert en bewaakt de informatie-uitwisseling tussen de verschillende overleg- en stuurgroepen en kan, eventueel waarnemend, aan deze vergaderingen deelnemen. De jaarlijkse voortgangsrapportage wordt, beknopter, verdergezet. In de begeleidende nota aan de Vlaamse Regering zal uitdrukkelijk vermeld worden welke uitspraken, engagementen en budgetten op korte termijn nodig zijn om het stadscontract te kunnen verderzetten. Het jaarlijkse voortgangsrapport wordt eveneens ter informatie bezorgd aan het College van Ambtenaren-Generaal, dat hen in staat moet stellen om de horizontale samenwerking binnen de Vlaamse overheid te evalueren en voorstellen te ontwikkelen voor bijsturing. Betrokkenen in de realisatie van het stadscontract kunnen, indien de omstandigheden dit zouden vereisen én in overleg met de minister voor de Steden,beroep op het specifiek mandaat inzake coördinatie dat de Vlaamse regering heeft uitgewerkt voor de provinciegouverneurs (besluit Vlaamse regering van 29 april 2011).