POLICY PAPER #4 ARTIKEL 29 VAN HET WETBOEK VAN STRAFVORDERING (Sv): INHOUD EN DRAAGWIJDTE 1 Inleiding Transparency International Belgium (TI-B) heeft voor het eerst een evaluatie van het «Nationale Integriteitssysteem» (NIS) van België opgesteld, volgens een methodologie die door het Internationaal Secretariaat van de organisatie ontwikkeld werd. Dit onderzoek vormt het onderwerp van het rapport «Evaluatie van het Nationale Integriteitssysteem (307 pagina's) gepubliceerd in mei 2012. Het verslag is gebaseerd op de evaluatie van dertien pijlers of instellingen 2, waarvan steeds drie dimensies worden beoordeeld. De eerste dimensie heeft betrekking op de algemene 1 Deze paper is hoofdzakelijk gebaseerd op de volgende teksten: Serge BRAHY, Dénonciation officielle et dénonciation civique, Openingsrede uitgesproken op de openingszitting van het Hof van beroep van Luik van 1 september 1978, Rev.dr.pén.1978, blz. 947 tot 968 en FRANCHIMONT, JACOBS et MASSET, Manuel de procédure pénale, 4e uitg. 2012, blz. 285 tot 289. 2 Met name: (1) Wetgevende macht; (2) Uitvoerende macht; (3) Rechterlijke macht; (4) Publieke sector; (5) Wethandhavingsdiensten; (6) Verkiezingsautoriteit; (7) Ombudsman; (8) Rekenhof; (9) Anticorruptiediensten; (10) Media; (11) Maatschappelijk middenveld; (12) Politieke partijen; (13) Bedrijfswereld.
capaciteit, die gedefinieerd wordt in termen van beschikbare middelen en het juridisch statuut van de instelling, die aan de basis liggen van haar doeltreffendheid. De tweede dimensie verwijst naar de regelgeving met betrekking tot het bestuur en de werking van de instelling. De derde dimensie tot slot heeft betrekking op de mate waarin de instelling de toegewezen rol vervult in het anticorruptiesysteem 3. Het rapport stelt voor elk van die pijlers een reeks aanbevelingen voor. De toepassing daarvan moet leiden tot een beter integriteitssysteem in België, tot een beter bestuur op alle niveaus en tenslotte tot een meer rechtvaardige maatschappij. Doel van deze paper Eén van de NIS aanbevelingen bestaat in de herziening van artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering en in het voorzien in sancties voor openbare ambtenaren die geen melding doen van een wanbedrijf of een misdaad waarvan ze kennis hebben genomen tijdens de uitoefening van hun functie. Alvorens deze aanbeveling concreet kan worden toegepast, is het belangrijk om de inhoud en draagwijdte van artikel 29 correct te interpreteren. Deze paper beoogt dan ook meer inzicht in dit thema te verschaffen. Artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering (WSV): inhoud en draagwijdte De staat moet de orde handhaven en heeft bij deze taak de hulp van de burgers nodig. Het is dan ook geen schande om iemand aan te geven, en men hoeft zich evenmin te beklagen als het doel belangeloos is. Terwijl de wet op haar eigen manier misdaden verbiedt, vereist ze anderzijds een algemene gevoeligheid, en bijgevolg de legitieme aanklacht. De strafvordering kan worden opgestart door tussenkomst van niet-betrokken derden, op initiatief van de benadeelde persoon of door een spontane handeling van de agenten van de openbare macht. Het opstarten van de strafvordering kan bijgevolg in grote lijnen drie vormen aannemen: de aangifte, de klacht en het proces-verbaal. 3 Het rapport wijst met name op haar rol om effectief toezicht te houden op overheidsniveau (voor de wetgevende macht) en om corruptiezaken voor de rechter te brengen (voor de wethandhavingsorganen).
1. De officiële aangifte De aangifte is een verklaring waarin een overtreding wordt gemeld aan de bevoegde overheid, met of zonder vermelding van de persoon die de overtreding heeft begaan. Ze is officieel indien ze afkomstig is van een gestelde overheid, een openbaar officier of ambtenaar, met uitzondering van zij die belast zijn met het opsporen van overtredingen. De aangifte is privaat indien ze afkomstig is van een particulier of een ambtenaar die niet in functie is. De officiële aangifte valt onder het Wetboek van Strafvordering, en meer bepaald onder artikels 29 en 31 van dit wetboek. Volgens de bepalingen van artikel 29, Is iedere gestelde overheid, ieder openbaar officier of ambtenaar die in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van een misdaad of van een wanbedrijf, verplicht daarvan dadelijk bericht te geven aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen wier rechtsgebied die misdaad of dat wanbedrijf is gepleegd of de verdachte zou kunnen worden gevonden, en aan die magistraat alle desbetreffende inlichtingen, processenverbaal en akten te doen toekomen. De ambtenaren van de Administratie der directe belastingen, de ambtenaren van de Administratie van de belasting over de toegevoegde waarde, registratie en domeinen, de ambtenaren van de Administratie van de bijzondere belastinginspectie en de ambtenaren van de Administratie van de ondernemings- en inkomensfiscaliteit, kunnen echter de feiten die, naar luid van de belastingwetten en van de ter uitvoering ervan genomen besluiten, strafrechtelijk strafbaar zijn, niet zonder de machtiging van de gewestelijke directeur onder wie zij ressorteren, ter kennis brengen van de procureur des Konings. Het bericht waarvan sprake in de eerste alinea van deze bepaling is een aangifte. Het gebruik van de uitdrukking bericht in het wetboek is eigenlijk een eufemisme, omdat er aan de eigenlijke term ( aangifte ) pijnlijke herinneringen vasthangen uit de donkerste periodes van de Franse Revolutie. Overheden die kennis hebben genomen van misdaden of wanbedrijven zijn verplicht hiervan aangifte te doen, met uitzondering van overtredingen, omdat deze doorgaans slechts in beperkte mate schade berokkenen aan de sociale orde en geen blijk geven van een fundamentele immoraliteit.
De verplichting die in het leven wordt geroepen door artikel 29, wordt opgelegd aan elke persoon die, onder welke titel ook, drager is van het openbaar gezag, en zelfs aan gewone ambtenaren, zoals notarissen en gerechtsdeurwaarders. Er mag hierbij geen enkel onderscheid worden gemaakt tussen de burgerlijke, militaire of administratieve orde, noch tussen de rang van de ambtenaren. Doorgaans beoogt artikel 29 niet de ambtenaren van de gerechtelijke politie, wier opdracht er precies in bestaat inbreuken op de strafwet op te sporen. Het bericht dient zo snel mogelijk te worden gegeven, dadelijk volgens de bewoordingen van de wet. Deze vereiste inzake snelheid moet ervoor zorgen dat er geen bewijsmateriaal verloren gaat. Indien het bericht laattijdig wordt bezorgd, is het mogelijk nutteloos. De ambtenaar dient de strafbare feiten (misdaden of wanbedrijven) waarvan hij in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt, te melden aan de procureur des Konings. Die verplichting geldt tevens in het geval van aanwijzingen van strafbare feiten (in dat geval is het strafbaar feit niet aangetoond). 2. Sancties bij niet-aangifte De niet-naleving van artikel 29 kan leiden tot eventuele tuchtsancties. De enige mogelijke strafrechtelijke sancties zijn die waarmee wordt gedreigd in enerzijds artikel 422bis van het Strafwetboek, dat de persoon bestraft die verzuimt hulp te verlenen of te verschaffen aan iemand die in groot gevaar verkeert, en anderzijds in artikel 156 van hetzelfde wetboek, dat de openbare officieren of ambtenaren bestraft die, niet bevoegd zijnde om een onrechtmatige vrijheidsberoving te doen ophouden, nalaten de te hunner kennis gebrachte onrechtmatige vrijheidsberoving bij de bevoegde overheid aan te geven. Behoudens de uitzonderlijke toepassing van deze twee bepalingen, dient men vast te stellen dat het bepaalde in artikel 29 niet strafrechtelijk wordt bestraft. Daarom wordt wel eens beweerd dat de aangifte geen wettelijke verplichting is voor openbare ambtenaren en dat ze slechts een morele verplichting zou inhouden, die alleen bindend is voor het geweten. Die
beperkende opvatting druist in tegen de categorische bewoordingen van artikel 29 en geeft een foutief beeld van de mogelijkheid tot tuchtrechtelijke vervolging. Men dient daarnaast te verduidelijken dat, indien het nietsdoen van de ambtenaar het resultaat is van omkoping, hij door de strafwet bijzonder streng kan worden bestraft. Artikel 247 van het Strafwetboek bestraft immers het nalaten van een handeling die tot zijn ambtsplichten behoort (6 maanden tot 2 jaar en een geldboete). De vormen voor de aangifte, waarin door artikel 31 van het Wetboek van Strafvordering wordt voorzien, zijn niet voorgeschreven op straffe van nietigheid. Men kan zich immers moeilijk voorstellen hoe een gestelde overheid haar rol van informant anoniem kan uitoefenen. Bovendien worden eventuele mondelinge berichten schriftelijk bevestigd. Volgens artikel 29 wordt de aangifte bezorgd aan de procureur des Konings. Ze kan evenwel ook worden gericht tot de officieren van de gerechtelijke politie die ze overmaken aan de procureur (artikel 53 Sv). Artikel 29 beoogt slechts de procureur des Konings binnen wier rechtsgebied die misdaad of dat wanbedrijf is gepleegd of de verdachte zou kunnen worden gevonden. Die bepalingen sluiten niet de procureur des Konings van de verblijfplaats van de verdachte uit (artikel 23 Sv). 2. De gevolgen van de officiële aangifte De aangifte leidt niet tot het opstarten van de strafvordering. De procureur des Konings beoordeelt welk gevolg eraan moet worden gegeven: doorgaans leidt de aangifte tot een opsporingsonderzoek, tenzij hij meteen al van oordeel is dat ze niet gegrond is. In dat geval wordt het dossier geseponeerd. De procureur kan tevens een gerechtelijk onderzoek vorderen (onderzoeksrechter). Het Wetboek van Strafvordering is zo vooruitziend om er in artikel 40, alinea 3 op te wijzen dat de aangifte alleen geen voldoende vermoeden oplevert om een aanhoudingsbevel uit te vaardigen tegen iemand die een woonplaats heeft.
Indien het bericht dat door de ambtenaar werd doorgegeven het karakter heeft van een lasterlijke aangifte, bestraft door artikel 445 van het Strafwetboek, kan degene die de aangifte doet, worden vervolgd voor de correctionele rechtbank en worden veroordeeld tot een correctionele straf, en kan hij wat de eventuele burgerlijke vordering betreft worden veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding. Behalve in het geval van een lasterlijke aangifte heeft de (door het Hof van Assisen of correctionele rechtbank) vrijgesproken inverdenkinggestelde geen recht op schadevergoeding vanwege de officiële aangever, terwijl dit wel het geval zou zijn indien het een particulier betreft (private aangifte). De aangevende ambtenaren bevinden zich dus in een gunstigere situatie dan particulieren. Besluit Bij wijze van besluit, een vraag, een suggestie en een fundamentele bedenking: moet de niet-aangifte strafrechtelijk worden bestraft? Een dergelijke sanctie zou voorafgaand de juridische erkenning vereisen van het strafrechtelijke karakter van het niet aan het licht gebrachte feit. Deze prejudiciële vraag zou de uitvoering van artikel 29 bemoeilijken. Volgens verschillende auteurs beantwoordt artikel 29, in zijn hoedanigheid van lex imperfecta, ruimschoots aan een aantal praktische vereisten. De procedure zou evenwel verbeterd kunnen worden. Zo zou de ambtenaar, alvorens de officiële aangifte (waartoe hij gehouden meent te zijn) te doen bij de procureur des Konings, de kans moeten krijgen om contact op te nemen met een vertrouwenspersoon, een jurist die niet tot de administratie behoort (zoals een eremagistraat of emeritus, die hem zou kunnen adviseren zonder hem evenwel te kunnen censureren). Tot slot een fundamentele bedenking: de integere ambtenaar, die tijdens de uitoefening van zijn functie de wetten en reglementen toepast en respecteert, zou op die manier het begaan van onregelmatigheden en overtredingen kunnen verhinderen, of toch ten minste kunnen beperken.
Paper gebaseerd op de tussenkomst van Paul Mathieu 4 tijdens de conferentie Les agents publics ont l obligation légale d informer et le besoin d être protégés georganiseerd door Transparency International Belgium op 30 november 2012 te Namen. De aanbevelingen van Transparency International Belgium binnen het NIS kader Pijler 4 : Publieke sector Regels en instrumenten aanvullen die de integriteit van ambtenaren ondersteunen 1. Artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) a. Het herzien van artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering: voorzien in sancties voor ambtenaren die geen aangifte doen van een wanbedrijf of misdaad waarvan ze in de uitoefening van hun ambt kennis kregen: door de wetgever b. Het systematisch informeren van de openbare ambtenaren over hun plicht wanbedrijven en misdaden aan te geven (art 29 Sv): door de uitvoerende macht 2. Een performante regeling ter bescherming van klokkenluiders ( whistleblowing ), meer bepaald voor aangiftes op basis van artikel 29 Sv: door de wetgever en de uitvoerende macht This Policy Paper is part of a series published in the framework of TI s European National Integrity Systems study conducted in Belgium with financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Commission Directorate-General for Home Affairs. This publication reflects the views only of Transparency International Belgium, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein. 2012 Transparency International Belgium. All rights reserved. Prevention of and Fight Against Crime. With financial support from the Prevention of and Fight Against Crime Programme. European Commission - Directorate-General Home Affairs 4 Sectie Erevoorzitter aan het Hof van Cassatie.