Over de actieve openbaarmaking van het instellen van verscherpt toezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg

Naming met of zonder shaming? Bron afbeelding: http://twitter.com/igznl/statuses/115741287549911040 Over de actieve openbaarmaking van het instellen van verscherpt toezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg Myrte Dujardin 29 juni 2012 Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam

Masterscriptie Publiekrecht Traject Gezondheidsrecht Universiteit van Amsterdam Door: Myrte Dujardin Studentnummer: 6070108 Begeleider: mr. dr. W.I. Koelewijn Tweede beoordelaar: prof. dr. J. Legemaate Datum: 29 juni 2012 II

INHOUDSOPGAVE Voorwoord...1 Verklaring van afkortingen...2 1. Inleiding...4 2. De IGZ en het verscherpt toezicht...7 2.1. Plaatsbepaling en organisatie van de IGZ...7 2.2. De bevoegdheden van de IGZ...8 2.2.1. Toezicht en handhaving door de Inspectie...8 2.2.2. Handhavingsmiddelen van de Inspectie...9 2.3. Wat houdt het verscherpt toezicht door de IGZ in?...11 2.3.1. De feitelijke intensivering van toezichtsactiviteiten...11 2.3.2. Het rechtskarakter van verscherpt toezicht...13 2.4. Tussenconclusie...14 3. De actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht op grond van de Wet openbaarheid van bestuur...15 3.1. Actieve openbaarmaking door de IGZ...15 3.1.1. Wat wordt verstaan onder actieve openbaarmaking?...15 3.1.2. Doel en procedure van actieve openbaarmaking door de Inspectie...16 3.2. Wettelijke grondslag voor actieve openbaarmaking: de Wet openbaarheid van bestuur...17 3.2.1. Het belang van de toegang tot overheidsinformatie binnen een democratie...17 3.2.2. De systematiek van de Wob...18 3.3. Rechtskarakter van- en rechtsbescherming tegen actieve openbaarmaking...20 3.4. De actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ: een Awb-besluit...22 3.5. Tussenconclusie...23 4. Openbaarheid als een sanctie oftewel naming and shaming...24 4.1. Bestuursrechtelijke sancties: herstel- en strafsancties...24 4.2. Omschrijving en kenmerken van een bestraffende sanctie...25 4.3. Actieve openbaarmaking als een sanctie: naming and shaming...27 4.3.1. Wat wordt verstaan onder naming and shaming?...27 4.3.2. Wanneer is er sprake van naming and shaming?...28 III

4.3.3. Wie doen aan naming and shaming?...29 4.3.4. Is naming and shaming een bestraffende sanctie?...31 4.4. Tussenconclusie...33 5. De Wet openbaarheid van bestuur als grondslag voor de actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ: beschouwing en conclusie...34 5.1. De actieve openbaarmaking van inspectiegegevens nader bezien...34 5.1.1. Is de actieve openbaarmaking van inspectiegegevens naming and shaming?...34 5.1.2. Is de actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ naming and shaming?...35 5.2. De Wob als algemene wettelijke grondslag voor naming and shaming?...37 5.3. De Wob als specifieke wettelijke grondslag voor de actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ?...39 5.4. Slotconclusie en aanbeveling...41 Bibliografie...43 IV

Voorwoord Met deze scriptie rond ik de master Publiekrecht aan de Universiteit van Amsterdam gedeeltelijk af. Gedeeltelijk, omdat ik binnen deze master twee richtingen heb gevolgd: Gezondheidsrecht en Staatsen bestuursrecht. In beide richtingen heb ik een scriptie geschreven. De scripties staan los van elkaar, maar hebben één belangrijke overeenkomst. Beide hebben een bepaalde werkwijze van de Inspectie voor de Gezondheidszorg als onderwerp: het sluiten van beroepsbeperkende afspraken met zorgverleners (Staats- en bestuursrecht) en het actief openbaar maken van berichten dat een zorgverlener onder verscherpt toezicht is gesteld (Gezondheidsrecht). Daarom vertonen de eerste hoofdstukken en de literatuurlijsten van mijn scripties enige overlap. Bestuursrecht en gezondheidsrecht. Op dat raakvlak voel ik me het meeste thuis. Dit bracht mij ertoe twee maal een scriptie over de IGZ te schrijven. Een actueel onderwerp, gelet ook op alle kritiek die de Inspectie de afgelopen jaren voor haar kiezen kreeg, en die er meestal op neerkomt dat de IGZ niet adequaat genoeg optreedt om burgers tegen onraad in de medische wereld te beschermen. Dit is echter niet mijn invalshoek; (de legitimiteit van) het handelen van de IGZ dat in beide scripties centraal staat, wordt vooral bezien vanuit het perspectief van de zorgverlener. Een blik die waarschijnlijk nog is terug te voeren op mijn stage bij KBS Advocaten. Maar ook ik sta, zoveel kan ik hier al verklappen, zeker niet kritiekloos tegenover de te bespreken handelwijzen van de IGZ. Het maatschappelijke- en politieke debat over de Inspectie, haar bevoegdheden en haar werkzaamheden zal in ieder geval nog wel een tijd voort gaan duren. Ik blijf het volgen. En het zal mij benieuwen. Het schrijven van twee scripties naast elkaar heb ik ervaren als een uitdaging. Wisselingen in de focus van mijn scripties, en wisselingen in het personeelsbestand van de UvA, maakten dat ik gedurende dit proces met bruikbare adviezen en waardevolle suggesties ben bijgestaan door mr. drs. K.A.W.M. de Jong en mr. dr. W.I. Koelewijn, en in eerdere stadia door mr. dr. J.C.J. Dute, prof. dr. J. Legemaate en prof. mr. B.J. van Ettekoven. Dank! Myrte Amsterdam, 29 juni 2012

Verklaring van afkortingen AA AB Afdeling/ABRvS ANP AFM art./artt. Awb CA BW CGB CMT CTC CVZ c.q. DNB EHRM EVRM Ghw GW GJ HR Ibid. IGZ/Inspectie IVBPR JB (plus) jo. JOR KZI LJN LNV MvT NJ NMa NTB NZa O&A OM OPTA Rb. RTC RVZ Sr. Sv. Stb. Strct. Tw VAR Vgl. VWA Ars Aequi AB Rechtspraak Bestuursrecht Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Algemeen Nederlands Persbureau Autoriteit Financiële Markten Artikel/artikelen Algemene wet bestuursrecht Consumentenautoriteit Burgerlijk Wetboek College ter beoordeling van geneesmiddelen College van Medisch Toezicht Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg College voor zorgverzekeringen casu quo (in welk geval) De Nederlandsche Bank Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Gezondheidswet Grondwet Gezondheidsrecht Jurisprudentie Hoge Raad Ibidem (op dezelfde plek) Inspectie voor de Gezondheidszorg Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten Jurisprudentie Bestuursrecht juncto (in verband met) Jurisprudentie Ondernemingsrecht Kwaliteitswet zorginstellingen Landelijk Jurisprudentie Nummer Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Memorie van Toelichting Nederlandse Jurisprudentie Nederlandse Mededingingsautoriteit Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht Nederlandse Zorgautoriteit Overheid en Aansprakelijkheid Openbaar Ministerie Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Rechtbank Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg Raad voor de Volksgezondheid Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden Nederlandse Staatscourant Telecommunicatiewet Vereniging voor Bestuursrecht (eerder: Vereniging voor Administratief Recht) Vergelijk Voedsel- en Warenautoriteit 2

VWS Wbp Wet BIG Wft Whc WKCZ Wmg Wob Wot Wubhv Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet bescherming persoonsgegevens Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg Wet op het financiële toezicht Wet handhaving consumenten bescherming Wet Klachtrecht Cliënten Zorgsector Wet marktordening gezondheidszorg Wet openbaarheid van bestuur Wet Onderwijstoezicht Wet uitbreiding bestuurlijke handhaving volksgezondheid 3

HOOFDSTUK 1 Inleiding Aanleiding en achtergrond Apotheek Seinpost in Scheveningen, thuiszorgorganisatie Parnassus uit Amsterdam, ziekenhuis De Sionsberg in Dokkum, het Arnhemse verpleeghuis Altenova, de praktijken Tandzorg Assen, St. Nyk en Leeuwarden en het Refaja ziekenhuis in Stadskanaal. 1 Dit is een willekeurige greep uit de zorgaanbieders 2 die in 2011 te maken hebben gehad met verscherpt toezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg (verder: de IGZ of de Inspectie). Een blik in het actualiteitenarchief op de publiek toegankelijke website van de IGZ leert dat de Inspectie met enige regelmaat een zorgaanbieder onder verscherpt toezicht plaatst. Het verscherpt toezicht bestaat uit een tijdelijke intensivering van diverse toezichtsactiviteiten en wordt ingesteld als de Inspectie constateert dat een zorgaanbieder substantieel tekortschiet; deze heeft het langere tijd echt verkeerd gedaan of onder de norm gepresteerd. 3 Het instellen van verscherpt toezicht gaat gepaard met actieve openbaarmaking. De IGZ plaatst het bericht, waarin de zorgaanbieder met naam en toenaam wordt genoemd en waarin de gebreken die in de zorgverlening zijn geconstateerd worden toegelicht, op internet. Dat dit voor de zorgaanbieder in kwestie geen al te gunstige ontwikkeling is, laat zich gemakkelijk raden. Verscherpt toezicht is een omstreden figuur. Dit bleek ook tijdens de laatste najaarsvergadering van de Vereniging voor Gezondheidsrecht, waar de stelling vanwege het punitief karakter (naming and shaming) van de maatregel verscherpt toezicht, dient te worden voorzien in een deugdelijke rechtsbescherming tegen actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ aanleiding tot een geestdriftige discussie gaf. 4 Op het punt van het punitief c.q. bestraffend karakter van verscherpt toezicht - en dan vooral wat betreft het element van actieve openbaarmaking - bleken de aanwezigen duidelijk verdeeld. Die verdeeldheid is verklaarbaar omdat verscherpt toezicht een dubbelzinnige maatregel is: met het instellen beoogt de IGZ in de eerste plaats de zorgaanbieder aan te sporen om de kwaliteit van zorgverlening weer op een bevredigend niveau te krijgen, terwijl de bekendmaking vaak een belastend effect in de vorm van negatieve publiciteit en reputatieschade voor de zorgaanbieder tot 1 <www.igz.nl/actueel/nieuws/>. 2 Met de termen zorgaanbieder en zorgverlener wordt in deze scriptie gedoeld op zorginstellingen in de zin van art. 1 lid 1 Kwaliteitswet Zorginstellingen en individuele beroepsbeoefenaren zoals bedoeld in art. 3 Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (d.w.z. arts, tandarts, apotheker, psychotherapeut, gezondheidszorgpsycholoog, verpleegkundige, verloskundige en fysiotherapeut) die zelfstandig praktiseren op het gebied van de gezondheidszorg en als zodanig in het BIG-register staan ingeschreven, zie ook <www.bigregister.nl>. 3 Van der Wal & Van Erp 2011, p. 71. 4 Zie <vereniginggezondheidsrecht.nl/376/images/vergaderingen/20111104%20najaarsvergadering/ Stellingen%20najaarsvergadering%202011.pdf> voor de stellingen van de najaarsvergadering 2011. Zie ook: Beumer-Van der Leij & Costa Canas 2012, p. 122-128 (verslag najaarsvergadering van de Vereniging voor Gezondheidsrecht 2011). 4

gevolg heeft. 5 Zodoende rijst de vraag of het juist is dat het verscherpt toezicht gekwalificeerd wordt als een sanctie met een punitief karakter als met name de openbaarmaking [ ] van het verscherpt toezicht als punitief wordt ervaren. 6 Dit laatste punt zal in deze scriptie aan nader onderzoek worden onderworpen. Kan de actieve openbaarmaking van het instellen van verscherpt toezicht door de IGZ worden beschouwd als een vorm van straf voor een benedenmaats presterende zorgaanbieder? Een aspect dat met deze kwestie samenhangt, is de wettelijke grondslag die de IGZ voor actieve openbaarmaking hanteert. Dit heeft te maken met het legaliteitsbeginsel, dat geldt als één van de meest fundamentele beginselen binnen de Nederlandse rechtsorde. Alle overheidshandelen dat particulieren rechtens of feitelijk in hun rechtspositie raakt vereist een (grond)wettelijke grondslag, en overheidsorganen bezitten geen andere bevoegdheden dan welke hen bij of krachtens de wet zijn toebedeeld. 7 Art. 1 Wetboek van Strafrecht (Sr.) bevat een precisering van het legaliteitsbeginsel in de vorm van het nulla poena beginsel: geen straf zonder wet! Aldus volgt dat alle overheidsbevoegdheden op een wet dienen te berusten, maar dat dit een nog evidenter vereiste is als de bevoegdheid in kwestie het opleggen van een bestraffende maatregel of sanctie inhoudt. 8 De IGZ stelt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) als wettelijke grondslag voor actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht. 9 Deze wet regelt het (al dan niet op verzoek van burgers) openbaar maken van overheidsinformatie in een algemene zin. Echter: in onze moderne communicatiemaatschappij kan de verspreiding van negatieve gegevens (met name via internet) uitermate ingrijpende en verstrekkende gevolgen teweeg brengen voor de persoon of de instantie die het betreft. 10 De term die vrij standaard voor dit soort publiciteit wordt gebruikt is naming and shaming. Vanwege de (mogelijk) grote impact die dit kan hebben wordt ernstig in twijfel getrokken of de Wob een voldoende wettelijke grondslag voor het bekendmaken van specifieke en/of belastende gegevens over personen of instellingen door de overheid vormt. 11 Dit is met name zo als bekendmaking is bedoeld als een vorm van straf voor de desbetreffende particuliere partij. Dit is een vraagstuk dat (naast openbaarmakingen door andere publieke instanties) ook op het terrein van openbaarmaking door de IGZ speelt. In deze scriptie zal het specifieke kader van actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ verder worden onderzocht. Want biedt de Wob hiervoor een voldoende wettelijke grondslag indien dit een bestraffende sanctie zou zijn? Centrale probleemstelling en deelvragen De twee bovengenoemde vragen combineren tot de volgende centrale probleemstelling: 5 Leenen, Dute & Kastelein 2008, p. 132. 6 Beumer-Van der Leij & Costa Canas 2012, p. 126. Dit door hen verwoordde standpunt is van mr. A.C. de Die. 7 Van der Pot/Elzinga & De Lange 2006, p. 651. 8 Michiels 2006, p. 40. 9 Van der Wal & Van Erp 2011, p. 72. 10 Michiels 2007-a, p. 22. Eenmaal op internet raakt iemand namelijk nauwelijks meer ontgoogled. 11 Zie o.a. Michiels 2006, p. 40; Doorenbos 2007, p. 62 en Reuveny 2011, p. 25-26. 5

Valt de actieve openbaarmaking van gegevens van zorgaanbieders die onder verscherpt toezicht van de Inspectie voor de Gezondheidszorg zijn gesteld door de Inspectie zelf als een bestraffende sanctie te kwalificeren, en in hoeverre volstaat de Wet openbaarheid van bestuur als wettelijke grondslag hiervoor? Ter beantwoording van de probleemstelling worden de volgende vijf deelvragen onderscheiden: - Wat wordt verstaan onder het verscherpt toezicht op een zorgverlener door de IGZ? - Wat houdt actieve openbaarmaking van de gegevens van onder verscherpt toezicht gestelde zorgverleners door de IGZ in, en hoe gaat deze openbaarmaking in zijn werk? - Wat is een sanctie en wanneer is een sanctie als bestraffend aan te merken? - Wat wordt verstaan onder naming and shaming en is dit een bestraffende sanctie? - Is actieve openbaarmaking van de gegevens van onder verscherpt toezicht staande zorgaanbieders door de IGZ aan te merken als naming and shaming? Opzet van de scriptie De centrale probleemstelling en de bijbehorende deelvragen zullen in deze scriptie aan de hand van de volgende hoofdstukindeling worden besproken. Hoofdstuk twee bevat een antwoord op de eerste deelvraag. In dat kader wordt in dit hoofdstuk enige achtergrondinformatie over de IGZ gegeven (organisatie, plaatsbepaling en bevoegdheden) en wordt nader op de inhoudelijke kant en het juridische karakter van het verscherpt toezicht ingegaan. Hoofdstuk drie behandelt specifiek de actieve openbaarmaking van het verscherpt toezicht door de IGZ, hetgeen een antwoord op de tweede deelvraag op zal leveren. Deze behandeling omvat een omschrijving van actieve openbaarmaking, en van het doel en de procedure hiervan, door de IGZ. Voorts wordt de Wob besproken, evenals het juridisch karakter van- en de rechtsbescherming tegen actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de Inspectie. Hoofdstuk vier, dat over sancties gaat, dient ter beantwoording van de derde en de vierde deelvraag. Het onderscheid tussen herstel- en strafsancties, en de definitie en kenmerken van een bestraffende sanctie worden toegelicht. Vervolgens komt het fenomeen van openbaarheid als een (straf)sanctie, ook wel naming and shaming genoemd, aan bod. Tenslotte wordt nagegaan in hoeverre de actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht door de IGZ hieronder geschaard kan worden. Hoofdstuk vijf is het concluderende, en daarmee tevens afsluitende hoofdstuk van deze scriptie. Het antwoord op de vijfde en laatste deelvraag zal hier gegeven worden - door de actieve openbaarmaking van inspectiegegevens nader te bezien zal blijken of dit naming and shaming is - gevolgd door een beschouwing van de voorgaande informatie en bevindingen. Dit leidt uiteindelijk tot het antwoord op de centrale probleemstelling, en tot een aanbeveling aan zowel de wetgever als de IGZ. Hiermee is dan eveneens de conclusie van deze scriptie gegeven. 6

HOOFDSTUK 2 De IGZ en het verscherpt toezicht In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de eerste deelvraag: wat wordt verstaan onder verscherpt toezicht op een zorgverlener door de IGZ? Daartoe volgt eerst een nadere introductie van de IGZ, waarbij de nadruk ligt op diens organisatie, bevoegdheden en plaats binnen de gezondheidszorg, alvorens het verscherpt toezicht en het rechtskarakter van dit toezicht in par. 2.3. behandeld wordt. 2.1. Plaatsbepaling en organisatie van de IGZ Sinds 1983 is het recht op zorg voor de gezondheid verankerd in art. 22 lid 1 van de Grondwet (GW). Op grond van deze wetsbepaling spant de overheid zich in om onder meer de kwaliteit en veiligheid van de gezondheidszorg te waarborgen. 12 Dit betekent evenwel niet dat de wetgever minutieus voorschrijft aan welke eisen de zorg dient te voldoen. Rond het einde van de vorige eeuw heeft centrale overheidssturing binnen de zorg plaats gemaakt voor een systeem van zelfregulering. 13 De wetgever was van mening dat veel medisch-inhoudelijke aangelegenheden naar verwachting met beter resultaat door het veld zelf geregeld kunnen worden. 14 Vanuit die veronderstelling zijn verschillende kaderwetten tot stand gekomen: de Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (Wet BIG) en de Kwaliteitswet zorginstellingen (KZI). 15 Deze twee wetten stellen nauwelijks materiële eisen, maar verplichten zorgaanbieders vooral om verantwoorde zorg te leveren. Dat is in ieder geval veilige en doeltreffende zorg van hoogwaardige kwaliteit, die gericht is op de reële behoefte van de patiënt (art. 2 KZI). Norminvulling en -ontwikkeling geschiedt binnen het werkveld, en daar ligt tevens de primaire verantwoordelijkheid voor het resultaat. In dat verband vereist de wet dat er binnen een zorginstelling interne toezichthouders actief zijn: personen die (vaak verenigd in een Raad van Toezicht) vanuit de instelling zelf toezien op het functioneren van de organisatie. 16 De overheid houdt vervolgens toezicht op afstand, oftewel toezicht op toezicht. 17 Het overheidstoezicht vindt plaats door middel van externe toezichthouders: personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met het toezien op de naleving van hetgeen bij of krachtens enig wettelijk voorschrift is bepaald (volgens art. 5:11 Algemene Wet Bestuursrecht (Awb)). Binnen de gezondheidszorg zijn een aantal externe toezichthouders actief, waarvan de IGZ op het gebied van de inhoudelijke kwaliteit en veiligheid van zorg 12 Legemaate 2001, p. 357. 13 Zelfregulering omvat niet-statelijke regels die al dan niet in samenwerking met anderen worden vastgesteld door degenen voor wie de regels bestemd zijn, respectievelijk hun vertegenwoordigers, en waarbij het toezicht op de naleving mede door deze groepen wordt uitgeoefend volgens Leenen, Gevers & Legemaate 2007, p. 25. 14 Kamerstukken II 1990/91, 21 113, nr. 2, p. 8 (Nota Kwaliteit van Zorg). 15 Resp. Stb. 1993, 655 (Wet BIG) en Stb. 1996, 80 (KZI). 16 Art. 7 lid 3 Wet toelating zorginstellingen (WTZi), nader uitgewerkt in art. 6.1 Uitvoeringsbesluit WTZi. 17 Kamerstukken II 1993/94, 23 633, nr. 3, p. 13-16 (MvT KZI). 7

veruit de belangrijkste is. 18 De Inspectie is weliswaar geen persoon, maar wel een toezichthouder in de zin van art. 5:11 Awb omdat die bevoegdheid haar in een bijzondere wet is toegekend. Als onderdeel van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid 19 is de IGZ op basis van art. 36 Gezondheidswet (Ghw) in algemene zin aangewezen als toezichthouder op het gebied van de volksgezondheid. Dit artikel kent de IGZ drie taken toe: het verrichten van onderzoek naar de staat van de volksgezondheid inclusief het aangeven of bevorderen van middelen ter verbetering, het houden van toezicht op de naleving van gezondheidsrechtelijke wetgeving alsmede opsporing van overtredingen hiervan en het geven van inlichtingen en adviezen aan de minister (al dan niet op verzoek van de minister zelf). De Inspectie omschrijft haar eigen missie als volgt: De IGZ bevordert de volksgezondheid door effectieve handhaving van de kwaliteit van zorg, preventie en medische producten. De Inspectie adviseert de bewindspersonen en maakt ten opzichte van de zorgaanbieders gebruik van advies, stimulans, drang en dwang als bijdrage aan verantwoorde zorg. De IGZ onderzoekt en oordeelt onpartijdig, deskundig, zorgvuldig en onafhankelijk van politieke kleur of heersend zorgstelsel. 20 De Inspectie bestaat sinds 1 januari 1995 in haar huidige vorm 21 en ressorteert als rijksdienst onder het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). De IGZ opereert onder gezag en politieke verantwoordelijkheid van de minister, maar wel met een ruime mate van afstand en zelfstandigheid. 22 In 2010 waren er 392 mensen in dienst - waarvan 233 inspecteurs - en omvatte het werkterrein ruim 60.000 adressen, 3.000 zorginstellingen en ongeveer 800.000 beroepsbeoefenaren. 23 De IGZ is zelf geen (zelfstandig) bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Awb. 24 Omdat de IGZ onderdeel uitmaakt van het Ministerie van VWS geldt de uitoefening van publieke bevoegdheden door inspectiemedewerkers in bestuurlijke zin als een gedraging van de minister. De Minister van VWS is wel een bestuursorgaan zoals bedoeld in de Awb (een a-orgaan ingevolge art. 1:1 lid 1 sub a Awb). 2.2. De bevoegdheden van de IGZ 2.2.1. Toezicht en handhaving door de Inspectie In het kader van haar toezichthoudende taken heeft de IGZ verschillende bevoegdheden. Met het 18 Hendriks 2011, p. 530. Andere externe toezichthouders zijn bijvoorbeeld de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en toezichthouders die zich richten op specifieke (onderdelen van) gezondheidswetten zoals het College voor zorgverzekeringen (CVZ) en het College ter beoordeling van geneesmiddelen (CBG). Zie voor een overzicht: RVZ Achtergrondstudie 2008, p. 50-59. 19 Stb. 2008, 445. Het Staatstoezicht op de Volksgezondheid bestaat uit twee onderdelen: de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA). 20 <www.igz.nl/organisatie/>. 21 Leenen, Dute & Kastelein 2008, p. 132. Om een meer uniform toezicht te creëren zijn op dat moment de Geneeskundige Inspectie voor de Volksgezondheid, de Geneeskundige Inspectie voor de Geestelijke Volksgezondheid en de Inspectie voor de Geneesmiddelen samengevoegd. 22 RVZ Achtergrondstudie 2008, p. 17. 23 IGZ Jaarbeeld 2010, p. 67, p. 84. 24 Strct. 2010, 9641 (Vaststelling organisatiebesluit VWS). 8

houden van toezicht wordt doorgaans gedoeld op activiteiten ter preventie van normovertreding. 25 Het bestaan (of vermoeden) van een strafbaar feit is geen vereiste voor uitoefening. 26 Het toezicht van de Inspectie is beperkt tot de 25 wetten waarin dit uitdrukkelijk aan de IGZ is opgedragen. 27 Als toezichthouders in de zin van de Awb beschikken inspecteurs over de bijbehorende bevoegdheden. 28 Dit is in principe het standaardpakket toezichtsbevoegdheden van afdeling 5.2 Awb, zoals het binnentreden van plaatsen (art. 5:15 Awb) en het vorderen van inlichtingen (art. 5:16 Awb). Ex. art. 5:14 Awb kunnen de bevoegdheden in bijzondere wetten worden ingeperkt of uitgebreid, wat in geval van de IGZ door middel van de eerder genoemde kaderwetten ook is gebeurd. De Inspectie dient bij de uitoefening van haar taken en bevoegdheden steeds de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Zij hanteert drie methoden van regulier toezicht uitoefenen. 29 Het gefaseerd toezicht omvat in de eerste fase het inventariseren van schriftelijke informatie over een zorgaanbieder 30, inspectiebezoeken, verdere toezichtsactiviteiten en nadere oordeelsvorming vinden plaats in fase twee en indien nodig volgt handhaving in fase drie. 31 Het thematisch toezicht, dat willekeurig en steekproefsgewijs plaats vindt, is gericht op onderwerpen en (dreigende) knelpunten binnen de gehele zorg. 32 Het incidententoezicht bestaat vooral uit de inzet van handhavingsmiddelen bij ernstige misstanden of calamiteiten. 33 2.2.2. Handhavingsmiddelen van de Inspectie Toezicht gaat doorgaans aan handhaving (dat het afdwingen van de naleving van al dan niet wettelijke voorschriften inhoudt) vooraf. 34 De IGZ kan verschillende handhavende maatregelen nemen; deze zijn gelegen in het bestuursrecht, tuchtrecht en strafrecht. Bestuursrechtelijke maatregelen zijn het geven van een schriftelijk bevel aan een solitair werkende beroepsbeoefenaar of een zorginstelling (op basis van respectievelijk art. 40 jo. art. 87a Wet BIG en art. 8 lid 4 KZI). 35 De inhoud van een bevel kan variëren van de opdracht per direct een aspect van de zorgverlening te veranderen of te verbeteren tot het onmiddellijk staken van de beroepspraktijk. Als een bevel niet door een zorgaanbieder wordt 25 Hendriks 2011, p. 529. 26 Kamerstukken II 1994/95, 27 300, nr. 3, p. 128. (MvT Awb). Toezicht wordt omschreven als de uitvoering van controles zonder dat van overtreding van een wettelijk voorschrift hoeft te zijn gebleken. 27 Zie: Rapport Commissie Hoekstra 2010, p. 87 (overzicht). 28 Hendriks 2011, p. 530. 29 Legemaate 2001, p. 357. 30 Zorgaanbieders zijn in dat kader wettelijk verplicht om bepaalde schriftelijke stukken aan de IGZ toe te zenden, zoals het jaarverslag van een zorginstelling (art. 5 lid 4 KZI) en een jaarverslag op grond van de Wet klachtrecht Cliënten Zorgsector (WKCZ) ingevolge art. 2 lid 2 WKCZ. 31 <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/gefaseerd-toezicht/>. 32 <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/thematisch-toezicht/>. 33 <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/incidententoezicht/>. 34 RVZ Achtergrondstudie 2008, p. 16. Het onderscheid tussen handhaving en toezicht is overigens niet altijd even scherp. Volgens de Kaderstellende visie op toezicht omvat toezicht het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (Kamerstukken II 2000/01, 28 831, nr. 1, p. 7). 35 Hierbij wordt wel opgemerkt dat een bevel op grond van de Wet BIG en een bevel op grond van de KZI op twee gronden van elkaar afwijken: het kwaliteitswet-bevel heeft in beginsel een maximale duur van zeven dagen en kan alleen worden gebruikt in noodsituaties (art. 8 KZI). 9

opgevolgd kan de IGZ een last onder bestuursdwang opleggen of bestuursdwang toepassen (art. 100a Wet BIG en art. 10 KZI). 36 Sinds de inwerkingtreding van de Wet uitbreiding bestuurlijke handhaving volksgezondheid (Wubhv) 37 in 2010 is de Inspectie bevoegd om ten aanzien van een aantal concrete overtredingen een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te leggen. 38 De IGZ kan ex. art. 115 Geneesmiddelenwet een geneesmiddel of de daarvoor benodigde substanties in beslag nemen, de bereiding of terhandstelling van een geneesmiddel beëindigen of een apotheek te sluiten. Soortgelijke bevoegdheden heeft de IGZ ook voor medische hulpmiddelen (art. 12a Wet Medische Hulpmiddelen). Ook kan een verleende vergunning worden ingetrokken of een certificaat worden onthouden. Art 8 lid 1 KZI en art. 3 Wet Klachtrecht Cliënten Zorgsector (WKCZ) kennen de IGZ via een omweg nog een middel toe: een aanwijzing van de Minister van VWS. De schriftelijke aanwijzing dwingt een zorgaanbieder om de maatregelen te treffen die de minister voorschrijft. Een aanwijzing wordt door de minister steeds op verzoek van de Inspectie gegeven. De IGZ is voorts bevoegd een zorgverlener ter beoordeling voor het College van Medisch Toezicht (CMT) voor te dragen, indien deze wegens een geestelijke stoornis of een verslaving (tijdelijk) niet of onvoldoende in staat tot praktiseren wordt geacht (art. 79 Wet BIG). Een procedure voor het CMT, (hoewel sterk lijkend op een tuchtprocedure) valt formeel buiten het tuchtrecht. 39 De IGZ kan een tuchtklacht tegen een individuele beroepsbeoefenaar indienen bij een Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (RTC). Inspecteurs zijn hier op grond van art. 65 lid 1 sub d Wet BIG toe bevoegd. Zij doen dit doorgaans alleen bij ernstig normoverschrijdend gedrag met een reële kans op herhaling. 40 Deze bevoegdheid is overigens - in tegenstelling tot de bevoegdheid tot het doen van een voordracht bij het CMT - niet exclusief aan de IGZ voorbehouden; ook een rechtstreeks belanghebbende c.q. patiënt, de opdrachtgever van een zorgverlener (indien niet de belanghebbende) en een werkgever of het bestuur van de instelling waarvoor de zorgverlener werkzaam is (geweest) kunnen een tuchtklacht indienen ingevolge art. 65 lid 1 sub a t/m c Wet BIG. Een tuchtcollege kan een beroepsbeoefenaar een van de in art. 48 lid 1 Wet BIG genoemde tuchtmaatregelen opleggen: een waarschuwing, berisping, een geldboete, de gedeeltelijke ontzegging het beroep uit te oefenen, een 36 Zie voor de omschrijving van (een last onder) bestuursdwang art. 5:21 Awb. 37 Stb. 2010, 191. Voor inwerkingtreding van deze wet was tussenkomst van het OM hiervoor vereist (Kamerstukken II 2006/07, 31 122, p. 3-4 (MvT Wubhv)). 38 Zie voor de omschrijving van een last onder dwangsom en bestuurlijke boete resp. art. 5:31d en art. 5:40 Awb. 39 Kamerstukken II 1985/86, 19 552, nr. 3, p. 136 (MvT Wet BIG). Een procedure voor het CMT is gericht op de geschiktheid van de betrokkene om diens beroep uit te oefenen. Van overtreding van een norm hoeft niet te zijn gebleken. Een tuchtprocedure gaat om de (mogelijke) inbreuk op de tuchtnormen (art. 47 Wet BIG). Anders dan bij oplegging van een tuchtmaatregel is herstel van rechten voor de betrokkene in geval van oplegging van een maatregel door het CMT (het binden van de beroepsuitoefening aan bijzondere voorwaarden, gedeeltelijke ontzegging het beroep uit te oefenen en doorhaling van de BIG-registratie, zie art. 80 lid 1 Wet BIG) op grond van art. 81 Wet BIG wél mogelijk. 40 Hout e.a. 2009, p. 41. 10

tijdelijke schorsing en doorhaling van de inschrijving in het BIG-register. Op basis van art. 73 lid 1 sub c Wet BIG kan de IGZ tegen de uitspraak van een RTC in beroep gaan bij het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (CTG), ook als zij de klacht niet zelf in eerste instantie indiende. Op strafrechtelijk gebied werkt de Inspectie nauw samen met het Openbaar Ministerie (OM), middels de participatie in opsporingsonderzoek en het doen van aangiften van strafbare feiten. 41 Hiertoe beschikt de Inspectie zelf over een apart Bureau Opsporingen. De IGZ is tevens een buitengewoon opsporingsambtenaar zoals bedoeld in art. 142 Wetboek van Strafvordering (Sv.). De IGZ - die het motto zacht waar het kan, hard waar het moet hanteert - maakt geen overvloedig gebruik van de bovengenoemde handhavingsmiddelen. 42 Deze gelden als ultimum remedium. 43 Voorafgaand aan inzet neemt de Inspectie daarom meestal eerst advies- en stimuleringsmaatregelen en corrigerende maatregelen. 44 In het kader van advies en stimulans wordt getracht om via allerlei communicatiemiddelen, zoals campagnes, circulaires, brieven, tijdschriftartikelen, algemene rapporten en het voeren van gesprekken, de kwaliteit van zorgverlening te verbeteren. De corrigerende maatregelen grijpen dieper in dan de communicatiemiddelen doen; de IGZ kan van een zorgaanbieder een verbeterplan, inclusief een bijbehorend tijdpad, eisen. 45 Zij beoordeelt het plan en ziet vervolgens toe op de uitvoering hiervan. Ook het instellen van verscherpt toezicht is een corrigerende maatregel. 46 2.3. Wat houdt het verscherpt toezicht door de IGZ in? 2.3.1. De feitelijke intensivering van toezichtsactiviteiten Globaal spreekt de maatregel van verscherpt toezicht voor zich: er wordt een vorm van toezicht uitgeoefend die intensiever en/of omvangrijker dan gebruikelijk is. 47 Voor de instelling of de invulling van verscherpt toezicht hanteert de IGZ geen strikt omlijnde kaders of harde criteria. Wel bestaat er een algemeen Handhavingskader waarin een proportionaliteitsmodel wordt geschetst, en verschillende wegingsfactoren (zoals de ernst van het risico in kwestie en de omvang van de populatie waarop het 41 De IGZ en het OM hebben daartoe een samenwerkingsprotocol gesloten, zie: <www.om.nl/onderwerpen/ medische_zaken/@154805/item_154805/>. Omdat in het Nederlandse rechtssysteem het OM de enige instantie is die bevoegd is strafzaken aan de strafrechter voor te leggen (dit wordt wel het vervolgingsmonopolie genoemd) is de IGZ voor de daadwerkelijke vervolging van strafbare feiten ook op het OM aangewezen. 42 IGZ Handhavingskader 2008, p. 15. Dit zou ook niet kunnen gelet op de capaciteit van de IGZ en de omvang van het werkveld, en zou ook niet passen in het systeem van zelfregulering binnen de gezondheidszorg. 43 Hout e.a. 2009, p. 41-42. 44 IGZ Handhavingskader 2008, p. 16. 45 IGZ Handhavingskader 2008, p. 16. 46 IGZ Handhavingskader 2008, p. 15-16; Van der Wal & Van Erp 2011, p. 72. 47 Voor de volledigheid wordt hier opgemerkt dat de IGZ niet de enige toezichthoudende instantie is die gebruik maakt van verscherpt toezicht; de OPTA hanteert deze figuur eveneens, zie o.a. Volkskrant 21 december 2011, OPTA stelt KPN per direct onder verscherpt toezicht. Verder is bijvoorbeeld woningcorporatie Laurentius recent onder verscherpt toezicht van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting komen te staan wegens financiële problemen, zo blijkt uit een brief (kenmerk WBI2012-0000227074 ) van demissionair minister Spies van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer d.d. 26 april 2012. 11

risico van toepassing is) zijn neergelegd. 48 Het verscherpt toezicht wordt doorgaans ingesteld als stimulerende communicatiemiddelen en een verbeterplan niet tot het gewenste resultaat hebben geleid, en er vanuit Inspectiezijde onvoldoende vertrouwen bestaat dat de zorgaanbieder dit resultaat alsnog uit eigen beweging zal bereiken. In geval van verscherpt toezicht neemt een zorgaanbieder de normen voor verantwoorde zorg weliswaar onvoldoende in acht, maar is het risico dat uit de situatie voortvloeit nog dermate aanvaardbaar dat de Inspectie niet onmiddellijk via een bestuursrechtelijke handhavingsmaatregel hoeft in te grijpen. Verwijtbaarheid speelt mede een rol in de beoordeling: een onwelwillende zorgaanbieder wordt eerder onder verscherpt toezicht gesteld dan een zorgaanbieder die wegens omstandigheden (nog) niet tot verbeteringen is gekomen. 49 Gedurende de periode van onder verscherpt toezichtstelling vindt een feitelijke intensivering van toezichtsactiviteiten bij de zorgaanbieder plaats, en dit kan op verschillende manieren gebeuren. 50 Bijvoorbeeld via het verrichten van (on)aangekondigde controlebezoeken en flitsbezoeken of middels de inzet van mystery guests. 51 Dit zijn personen die zich voordoen als (een betrokkene bij) een patiënt, en zo namens de IGZ op informele wijze polshoogte bij de zorgaanbieder komen nemen. 52 Ook kan de IGZ formele gesprekken met de Raad van Bestuur, Raad van Toezicht, medewerkers en cliënten van een instelling voeren, en besluiten om eventuele meldingen over de zorgaanbieder die anders niet zouden zijn onderzocht wel (uitgebreider) te onderzoeken. 53 De aan de zorgaanbieder toebehorende dossiers kunnen (steekproefsgewijs) worden onderzocht, en de IGZ kan uitdrukkelijk opdragen dat een zorgaanbieder tijdens de periode van verscherpt toezicht (maandelijkse) voortgangsrapportages van getroffen verbeteringen overlegt. Een combinatie van middelen is gangbaar; de door de IGZ gekozen werkwijze hangt voornamelijk van de individuele situatie af, zoals de aard en ernst van geconstateerde tekortkomingen en de omvang en complexiteit van een organisatie. 54 De toepassingsperiode van het verscherpt toezicht verschilt ook. Dit kan al bij instelling bepaald zijn. In dat geval loopt het toezicht (mits dit tussentijds niet wordt verlengd) van rechtswege af. Het gaat dan veelal om een duur van enkele maanden. Het komt ook voor dat een vooraf vastgestelde tijdsduur ontbreekt, en dan wordt het verscherpte toezicht pas opgeheven als de Inspectie zich ervan heeft vergewist dat de zorgverlening weer op een voldoende verantwoord niveau is gebracht. De voorgaande jaren heeft de IGZ regelmatig verscherpt toezicht ingesteld: 13 keer in 2009, 11 keer in 2010 en maar liefst 19 keer in 2011. 55 48 IGZ Handhavingskader 2008, p. 19-22. 49 Ibid. noot 48. 50 Deze informatie heb ik verkregen uit een e-mailbericht afkomstig van dr. J.W.M. Remmen (als inspecteur werkzaam voor de IGZ) d.d. 30 dec. 2011, dat ik heb ontvangen naar aanleiding van de vraag wat verscherpt toezicht inhoudt. Deze vraag heb ikzelf aan de IGZ gesteld via het algemene contactformulier op de website van de IGZ, zie ook: <www.igz.nl/contact/contactformulier/ >. 51 Kamerstukken II 2011/12, 33 149, nr. 4, p. 13 (Bijlage Toezichtvisie Inspectie voor de Gezondheidszorg). 52 <www.zorgvisie.nl/nieuws/12892/igz-zet-mystery-guests-in.htm>. 53 Zie ook de IGZ Leidraad Meldingen (Strct. 2007, 101). 54 IGZ Handhavingskader 2008, p. 21. 55 Resp. IGZ Jaarbeeld 2009, p. 72; IGZ Jaarbeeld 2010, p. 79 en een handmatige telling over 2011. 12

2.3.2. Het rechtskarakter van verscherpt toezicht De bovengenoemde toezichtsactiviteiten ontplooit de Inspectie niet enkel in het kader van verscherpt toezicht, maar ook gedurende haar reguliere toezichtsuitoefening (namelijk in de tweede fase van het gefaseerde toezicht). De bevoegdheid hiertoe ontleent de IGZ aan de Awb en verschillende bijzondere wetten. Voor toepassing van het cumulatieve complex aan activiteiten onder de noemer verscherpt toezicht bestaat echter geen expliciete wettelijke bevoegdheid. Dit kan daarom gezien worden als een door de IGZ ontwikkelde vindingrijke wijze van reageren. 56 Verscherpt toezicht kan volgens De Die en Velink door de zorgaanbieder als hinderlijk of zelfs onterecht worden ervaren, maar dit zal over het algemeen als zodanig niet direct tot problemen leiden. 57 Immers: in de wet staat geen gefixeerd maximum voor het gebruik van dergelijke toezichtsactiviteiten, en de IGZ kan niet verboden worden toezicht met een hogere frequentie uit te voeren. 58 Algemeen wordt ook aangenomen dat toezichtshandelingen in beginsel feitelijke handelingen zijn. 59 Dit leidt tot de conclusie dat het instellen en uitoefenen van verscherpt toezicht geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb is - het gaat niet om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, want een publiekrechtelijke grondslag en enig rechtsgevolg voortvloeiend uit toezichtshandelingen ontbreken. 60 Dit betekent dat tegen verscherpt toezicht geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de zin van bezwaar en beroep ex. de Awb openstaat. Of verscherpt toezicht als een bestuurlijke sanctie in de zin van de Awb kan worden gezien wordt in het vierde hoofdstuk (par. 4.1.) besproken. Het verscherpt toezicht is dus geen bij de wet voorziene handhavingsmaatregel. De burgerlijke rechter heeft dit instrument eens als een interne maatregel betiteld. 61 Dit geldt evenwel níet voor actieve openbaarmaking. Logischerwijs is actieve openbaarmaking geen interne maatregel. Openbaarmaking, in dit geval van de gegevens van zorgaanbieders die onder verscherpt toezicht van de IGZ staan, is een handeling die wel degelijk rechtsgevolg kan hebben - al staat dit ter discussie 62 - en bovendien haar oorsprong vindt in het publiekrecht. De IGZ baseert zich in deze namelijk op de Wob. 63 Mijns inziens kan actieve openbaarmaking in bepaalde gevallen zeker als een sanctie worden beschouwd. Dit zal in de navolgende hoofdstukken uiteen worden gezet. Op deze plaats wordt volstaan met het feit dat actieve openbaarmaking in ieder geval een gedeeltelijk ander rechtskarakter dan het feitelijke verscherpt toezicht kent. 56 Hendriks 2011, p. 539. 57 De Die & Velink 2012, p. 109. 58 Beumer-Van der Leij & Costa Canas 2012, p. 126. Dit door hen verwoordde standpunt is afkomstig van mr. J.H. Hubben. Het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Awb) dient de IGZ als één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur overigens wel steeds in acht te nemen. 59 ABRvS 8 juli 2002, LJN: AE7501, AB 2002/430 m.nt. Sewandono; Hubben 2012, p. 104. 60 Hubben 2012, p. 105. 61 Rb. s-gravenhage 28 maart 2007, LJN: BA1715, GJ 2007/93 (MiraTes). 62 Zie par. 3.3. 63 Van der Wal & Van Erp 2011, p. 72. 13

2.4. Tussenconclusie Het toezicht van de Nederlandse overheid op de gezondheidszorg geschiedt op afstand, met name door middel van externe toezichthouders zoals de Inspectie voor de Gezondheidszorg. De IGZ richt zich op het waarborgen van de inhoudelijke kwaliteit en veiligheid van de zorg. Daartoe voert de IGZ diverse toezichtsactiviteiten uit, en kunnen handhavende maatregelen worden genomen als een zorgsituatie onverantwoord blijkt te zijn. Eén van die maatregelen is het instellen van verscherpt toezicht. Dit betekent een tijdelijke, feitelijke intensivering van verschillende toezichtsactiviteiten door de IGZ bij een zorgaanbieder. De specifieke inhoud van het verscherpt toezicht wordt per geval, en afhankelijk van de omstandigheden, vastgesteld. Verscherpt toezicht houdt tevens in dat de IGZ gegevens van de zorgaanbieders bij wie zij dit heeft ingesteld via meerdere kanalen naar buiten brengt, oftewel actief openbaar maakt. Met de omschrijving van verscherpt toezicht is in dit hoofdstuk het antwoord op de eerste deelvraag (wat wordt verstaan onder verscherpt toezicht op een zorgverlener door de IGZ) gegeven. Daarbij is ook gebleken dat het instellen en uitoefenen van verscherpt toezicht zelf - wat een maatregel is die niet op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag berust - geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb is. Voor actieve openbaarmaking valt dit in het vervolg van de scriptie nog te bezien. 14

HOOFDSTUK 3 De actieve openbaarmaking van verscherpt toezicht op grond van de Wet openbaar- heid van bestuur. In dit hoofdstuk zal antwoord gegeven worden op de tweede deelvraag: wat houdt actieve openbaarmaking van de gegevens van onder verscherpt toezicht gestelde zorgverleners door de IGZ in, en hoe gaat deze openbaarmaking in zijn werk? Nu uiteen is gezet wat verscherpt toezicht inhoudt, wordt in dit hoofdstuk dus specifiek op de component van actieve openbaarmaking ingegaan. Behandeld zullen worden wat onder actieve openbaarmaking wordt verstaan en hoe de IGZ dit in praktijk brengt. Verder volgt een bespreking van de systematiek van de Wob, de wet die de IGZ als grondslag hiervoor stelt. Tenslotte komen hier nog het juridisch karakter van- en de rechtsbescherming tegen actieve openbaarmaking (in het algemeen en in geval van de IGZ in het bijzonder) aan bod. 3.1. Actieve openbaarmaking door de IGZ 3.1.1. Wat wordt verstaan onder actieve openbaarmaking? Actieve (of spontane ) openbaarmaking betekent dat de overheid zelf het initiatief neemt om al dan niet op grond van een wettelijk voorschrift bepaalde informatie te verstrekken. 64 De informatie wordt niet naar aanleiding van een gerichte vraag aan een verzoeker verstrekt - als dit gebeurt, is sprake van passieve openbaarmaking - maar wordt door een overheidsinstantie uit eigen beweging publiekelijk bekend gemaakt. Dit kan bijvoorbeeld de zogeheten basisinformatie van een democratische rechtsstaat 65 zijn (zoals wetgeving en rechterlijke uitspraken) maar ook inspectieresultaten, Awb-besluiten en beleids- en feitelijke informatie. 66 Actieve openbaarmaking wordt door allerlei publieke instanties, onder meer externe toezichthouders (zie ook par. 4.3.3.), bestuursorganen en vertegenwoordigende lichamen zoals gemeenteraden, in praktijk gebracht. Dit betreft dus lang niet altijd (persoonlijke dan wel belastende) gegevens over particulieren. Dergelijke gegevens zijn wel in geding als de IGZ publiceert welke zorgaanbieders onder verscherpt toezicht staan. De IGZ publiceert zogeheten NAW-gegevens van een zorgaanbieder; de naam (van de zorginstelling of van een individueel praktiserende zorgverlener indien deze als zelfstandige werkt) plus de plaats van beroepsmatige vestiging, met daarbij in veel gevallen het adres. Actieve openbaarmaking door de IGZ is overigens niet tot het instellen van verscherpt toezicht beperkt; sinds 2005 wordt vrijwel iedere zorgaanbieder tegen wie een bestuursrechtelijke handhavingsmaatregel (zie par. 64 Daalder & Pietermaat 2007, p. 146. 65 Deze term vindt haar oorsprong in Kamerstukken II 1996/97 20 644, nr. 30, p. 7 (Nota Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie); vgl. ook Daalder 2011, p. 20. 66 Daalder & Pietermaat 2007, p. 147. 15

2.2.2.) is genomen op internet vermeld. 67 Vanaf 2007 worden deze zorgaanbieders ook tezamen op één lijst gepubliceerd. 68 Deze lijst werd bestempeld als zwarte lijst. 69 Actieve openbaarmaking geldt sinds 2008 voor de inspectierapporten over zorgaanbieders in veel sectoren, en sinds 2011 ook voor rapporten die individuele zorgverleners betreffen. 70 Dit geeft volgens de IGZ een vollediger beeld want ook de goede voorbeelden moeten zichtbaar worden. 71 Op deze manier worden ook positieve beoordelingen voor het voetlicht gebracht. Alle berichten, rapporten en gegevens over zorgaanbieders blijven drie jaar op de inspectiewebsite staan. 72 Wanneer de IGZ tot actieve openbaarmaking overgaat, stelt zij de Wob (zie par. 3.2.2.) en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) in acht te nemen door, waar mogelijk, geen persoonsgegevens in haar rapportages op te nemen - hetgeen overigens niet voorkomen kan worden als een zelfstandig werkende zorgverlener onder eigen naam praktiseert - en werknemers van zorginstellingen bij functie aan te duiden. 73 3.1.2. Doel en procedure van actieve openbaarmaking door de Inspectie Actieve openbaarmaking door de Inspectie past binnen het door de Minister van VWS gepropageerde beleid van overheidstransparantie. 74 Met het openbaar maken van de gegevens van zorgaanbieders die onder verscherpt toezicht zijn gesteld streeft de IGZ naar eigen zeggen drie doelen na 75 : - Het nalevingsniveau van zorgaanbieders verhogen door de aandacht voor zorgkwaliteit te bevorderen en minder presterende zorgaanbieders tot verbeteringen aan te sporen. - Het informeren van patiënten, cliënten en zorgverzekeraars omdat informatie over de kwaliteit van zorg het maken van bewuste keuzes en de marktwerking binnen de zorg ten goede komt. - Het leveren van een bijdragen aan een transparante overheid door duidelijk te zijn over hoe de IGZ te werk gaat en te laten zien op welke manier zij zich inzet en zorgkwaliteit beoordeelt. 67 Hendriks 2011, p. 537; zie ook <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/openbaarmaking/>. 68 Van der Wal & Van Erp 2011, p. 71. Zie voor de lijst Instellingen en zorgverleners met een maatregel : <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/maatregelen/verscherpt-toezicht/index.aspx>. Een zorgaanbieder verdwijnt van deze actuele lijst als de maatregel niet meer geldt. Het bericht dat op een bepaald moment een maatregel is opgelegd blijft echter langer op de website van de IGZ vindbaar. 69 Jensma 2007, p. 3. Een term die in deze context overigens verwarring zaait omdat er tevens een zwarte lijst bestaat met de namen van individuele zorgverleners wiens BIG-registratie door een medisch tuchtcollege of het CMT is doorgehaald. Zie <www.bigregister.nl> Bekijk het overzicht van zorgverleners met een bevoegdheidsbeperking. Dit overzicht dient niet met de lijst van de IGZ van zorgaanbieders jegens wie zij een maatregel heeft genomen (noot 68) verward te worden. 70 Rapporten over incidenten of calamiteiten vormen hierop een uitzondering, tenzij sprake is van grote politieke of maatschappelijke aandacht; zie ook <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/openbaarmaking/>. 71 Zie een toespraak van inspecteur-generaal Van der Wal d.d. 12 februari 2007, via: <www.igz.nl/actueel/ toespraken/communicatieoverdekwaliteitvanziekenhuizen.aspx> 72 Van der Wal & Van Erp 2011, p. 71. Overigens leidt een eigenhandige blik in het digitale archief van de IGZ via <www.igz.nl/zoeken/zoekresultaat.aspx?pagina=279> zelfs terug tot een aantal rapporten daterend uit 1996. 73 Van der Wal & Van Erp 2011, p. 73. Volgens Van Erp neemt dit niet weg dat medewerkers van een instelling alsnog vaak herkenbaar zijn, ook als ze niet met naam genoemd worden. 74 Kamerstukken II 2004/05, 29 800-XVI, nr. 135. 75 <www.igz.nl/onderwerpen/handhavingsinstrumenten/openbaarmaking/>. 16