Gemeentefonds als automatische stabilisator Voor de komende kabinetsperiode vindt een evaluatie plaats van de voedingssystematiek van het gemeentefonds. De huidige normeringsystematiek van het fonds is tijdens de financiële crisis een aantal jaar buiten werking gesteld. De vraag rijst of de oude koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven weer in werking moet worden gesteld. De dertiende Studiegroep Begrotingsruimte van het rijk heeft een ander uitgangspunt voor de voeding op het oog. Maar koppeling van de omvang van het fonds aan een objectieve norm als de rijksuitgaven biedt bescherming aan gemeenten. Zonder een dergelijke koppeling ligt bij ombuigingen op de rijksbegroting willekeur op de loer. In dit artikel wordt een alternatief gepresenteerd door de omvang van het gemeentefonds aan het bruto binnenlands product (bbp) te koppelen. drs. Jan van der Lei Vereniging van Nederlandse Gemeenten Evenredigheid als uitgangspunt Voor het herstel van de overheidsfinanciën van de vorige diepe recessie in de jaren tachtig werd het gemeentefonds naast de kortingen uit de zogenaamde evenredigheidsnota geconfronteerd met aanvullende profijtkortingen. Dit tot ongenoegen van gemeenten en de Raad voor de Gemeentefinanciën. Gemeenten stemden in met een evenredige bijdrage aan de noodzakelijke ombuigingen. Maar ze werden in hun ogen door de aanvullende kortingen onevenredig hard getroffen. Hoe het ook zij, er was in elk geval sprake van een zekere willekeur. Het leidde tot een discussie over het normeren van de voeding van het gemeentefonds. Uit die discussie is uiteindelijk de voedingssystematiek voor het gemeentefonds van de afgelopen vijftien jaar geboren. Kern van deze normeringsystematiek is evenredigheid. De omvang van het gemeentefonds ademt evenredig mee met de rijksbegroting door een koppeling aan een groot deel van de begrotingsgefinancierde rijksuitgaven, de zogenaamde netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Naar ieders tevredenheid luidde de afgelopen jaren het motto samen de trap op en samen de trap af. Onderdeel van deze systematiek is een bestuurlijke toets van de uitkomsten voor het geval de systematiek onwelgevallige resultaten voor een van de partijen oplevert. Met de kabinetsreactie op de huidige financieel-economische crisis is de normeringsystematiek in 2009 buiten werking gesteld. In een aanvullend bestuursakkoord met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is afgesproken het accres tot en met 2011 te bevriezen op het niveau van het coalitieakkoord van 2007. Feitelijk is de groei van het fonds voor 2010 en 2011 nagenoeg op nul gezet. De bestuurlijke toets bewees zijn nut. Maar daarmee rijst wel de vraag: hoe nu verder? 24
Noodzaak van koppeling aan objectieve grootheid Vooruitlopend op de evaluatie van de normeringsystematiek van het gemeentefonds heeft de dertiende Studiegroep Begrotingsruimte van het rijk in haar rapport Risico s en zekerheden van 1 april 2010 geadviseerd in algemene zin te kiezen voor een vaste voeding van begrotingsfondsen, waarbij de voeding is gebaseerd op het gewenste niveau van de uitgaven. (pag. 69) om vervolgens voor het gemeentefonds in het bijzonder te adviseren in de evaluatie van de normeringssystematiek aandacht te besteden aan de mogelijkheden van een alternatieve normering die aansluit bij de kostenontwikkeling van gemeentelijk en provinciaal taakgebied (pag.76). De studiegroep lijkt hiermee een voorkeur uit te spreken voor een meerjarige vaste groeivoet voor het gemeentefonds. Aan een dergelijke vaste groeivoet zit een gevaar. Het rijk zal gemeenten vragen een steentje bij te dragen aan de ombuigingen op de overheidsuitgaven. Door het loslaten van een koppeling van de omvang van het gemeentefonds aan de rijksbegroting is er geen objectieve norm meer voor handen voor het bepalen van de hoogte van de bezuiniging op het gemeentefonds. Dit opent de weg terug naar een situatie van willekeur als in de jaren tachtig. Zo is voor de hoogte van een te bezuinigen bedrag op het gemeentefonds op dezelfde dag dat het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte het licht zag, al een voorzet gedaan. Het Rapport brede heroverwegingen 18. Openbaar bestuur van het rijk stelt dat een bezuiniging van 1,7 miljard op het gemeentefonds kan worden gerealiseerd. Een opmerkelijk advies, want men zou toch zeggen dat bij een totaalpakket bezuinigingen op rijksuitgaven, het gemeentefonds bij een koppeling aan de rijksuitgaven automatisch evenredig mee bezuinigt. Natuurlijk zullen gemeenten een bijdrage aan de noodzakelijke ombuigingen op overheidsuitgaven leveren. Maar met een korting van 1,7 miljard worden gemeenten ten opzichte van het rijk onevenredig zwaar getroffen. Als het rijk de komende kabinetsperiode uitgaat van ombuigingen van 18 miljard op de overheidsuitgaven zoals de Studiegroep Begrotingsruimte Het grootste deel van de 18 miljard aan ombuigingen bestaat uit het bevriezen van de groei onder de reële uitgavenkaders die bij het voorgestelde trendmatig begrotings beleid van het rijk optreedt. voorstelt, bedraagt een evenredige korting op het gemeentefonds fors minder. Het grootste deel van de 18 miljard aan ombuigingen bestaat uit het bevriezen van de groei onder de reële uitgavenkaders die bij het voorgestelde trendmatig begrotingsbeleid van het rijk optreedt. Per saldo betekenen de bezuinigingen slechts een reële krimp van 4 miljard voor de totale overheidsuitgaven. De krimp van de begrotingsgefinancierde rijksuitgaven hierin is afhankelijk van de keuzes van een nieuw kabinet. Maar een evenredig deel van die krimp voor de korting op het gemeentefonds is naar verwachting bij lange na niet 1,7 miljard. Het maakt duidelijk dat gemeenten belang hebben bij het koppelen van de omvang van het gemeentefonds aan een objectieve grootheid. Oude normeringsystematiek werkte niet optimaal Een terugkeer naar de oude normeringsystematiek door een koppeling van de omvang van het gemeentefonds aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven lijkt in eerste instantie een voor de hand liggende optie. Gaat het rijk de trap af dan gaan de gemeenten mee. Maar de werking van de systematiek heeft er juist aan bijgedragen dat de normeringsystematiek in 2009 buiten werking is gesteld. Bij de koppeling van de omvang van het gemeentefonds aan de rijksbegroting in 1995 streefde men naar een koppeling aan rijksuitgaven die in beginsel relatief ongevoelig zijn voor macro-economische ontwikkelingen. Het bevorderde de stabiliteit van de voeding van het gemeentefonds, luidde de redenering. Een bijkomende reden luidde dat het rijk op deze uitgaven geen invloed had. Er is bij de koppeling aan de rijksuitgaven gecorrigeerd voor posten op de rijksbegroting die reageren op macro-economische variabelen, te weten de rijksuitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, afdrachten EU, en rente-uitgaven nationale schuld. Daarbij is gecorrigeerd voor de niet-belastingontvangsten als dividendontvangsten van het rijk uit aandelenbezit. Vandaar de naam netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Tot slot zijn ook de uitgaven van het rijk aan het gemeentefonds (en provinciefonds) zelf buiten de koppeling gelaten, zodat een groei van het gemeentefonds geen extra groei van het fonds zelf veroorzaakte. Met deze architectuur is voorbij gegaan aan het invoeren van het trendmatig begrotingsbeleid voor het rijk begin jaren negentig. Bij het trendmatig begrotingsbeleid werkt het rijk zelf met een vast reëel uitgavenkader voor de begrotingsgefinancierde rijksuitgaven. Tegenvallers op bepaalde begrotingsgefinancierde uitgaven onder het trendmatig kader moeten door ombuigingen op andere begrotingsgefinancierde uitgaven worden opgevangen. Nieuwe uitgaven zijn alleen mogelijk als andere uitgaven worden verlaagd. De correctieposten ontwikkelingsamenwerking, afdrachten EU, rente-uitgaven nationale schuld, fondsen decentrale overheden en niet-belastingontvangsten van de oude normeringsystematiek werkten daardoor spiegelbeeldig aan wat was beoogd. De correctieposten die onder het trendmatig kader vallen, veroorzaken door de B&G MEI / JUNI 2010 25
spiegelbeeldige werking juist schommelingen in de omvang van het gemeentefonds. Zo ontstaat bij een lagere afdracht door het rijk aan de Europese Unie ruimte onder het trendmatig kader en kan meer geld aan andere begrotingsposten worden uitgegeven. Omdat die posten wel relevant zijn voor de omvang van het gemeentefonds is het gevolg een extra groei van het gemeentefonds. Omgekeerd soupeert het gemeentefonds bij een groei ruimte op onder het trendmatig kader van het rijk. Daarvoor moet op andere posten van de rijksbegroting worden omgebogen. Dit kan alleen op door het rijk beïnvloedbare begrotingsposten. Maar deze zijn relevant voor de omvang van het gemeentefonds. Het gevolg is dat de groei van het gemeentefonds wordt gedempt. Lagere niet-belastingontvangsten zoals tegenvallende dividend-uitkeringen leiden tot een grotere omvang van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven en dus tot een extra groei van het gemeentefonds. Deze onbedoelde werking is al bij de evaluatie van de normeringsmethodiek in 2001 gesignaleerd. In die evaluatie zijn daarom ook alternatieven voor de normering onderzocht, zoals een koppeling zonder macrocorrecties. Die koppeling scoorde op alle beoordelingsgronden gelijk of beter (Werkgroep Evaluatie Normeringssytematiek, 2001, pag. 47 & 58). Maar voor de daarop volgende kabinetsperiode is gekozen voor het handhaven van de bestaande koppeling aan de netto gecorrigeerde uitgaven. Wel zijn nadien correctieposten toegevoegd en verwijderd. Het zal duidelijk zijn dat niet alleen de financiële impuls van het kabinet tijdens de financiële crisis de reden is geweest van het buiten werking stellen van de normeringsystematiek in 2009. De impuls zelf had immers net zo goed als correctiepost buiten de systematiek kunnen worden gehouden. Zo daalden als gevolg van de recessie de EU-afdrachten en de inkomsten uit dividenden sterk. Koppel gemeentefonds aan het bruto binnenlands product De huidige evaluatie biedt de kans om opnieuw de vraag te stellen aan welke objectieve grootheid het gemeentefonds het beste kan worden gekoppeld. Het rijk continueert naar verwachting zijn trendmatig begrotingsbeleid. Voor de hand ligt dan een koppeling aan de begrotingsgefinancierde rijksuitgaven. Bij deze koppeling aan de rijksuitgaven kunnen de correctieposten vervallen voor zover deze onder het reële vaste kader van het rijk vallen. Voor posten die niet onder het reële kader vallen, kan een afweging worden gemaakt om ze wel of niet bij de koppeling mee te nemen. Gemeenten delen met deze koppeling automatisch en evenredig mee met de noodzakelijke ombuigingen op de rijksbegroting. Er zijn echter redenen om te kijken naar een andere objectieve grootheid voor de koppeling van de voeding van het gemeentefonds. Het uitgavenpakket van het rijk komt niet overeen met dat van gemeenten. Zo hebben gemeenten geen defensieuitgaven en kopen ze geen straaljagers. Het rijk legt geen woonwijken aan en beheert geen rioleringstelsels. Het loongebouw voor rijksambtenaren wijkt af van het loongebouw voor gemeenteambtenaren. Gegeven de verschillen in kostenstructuur ligt het niet voor de hand om voor de voeding van het gemeentefonds uit te gaan van de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Ook hangt de omvang van het takenpakket van het rijk vanuit politiek en bestuurlijk oogpunt niet evenredig samen met dat van gemeenten. Als de nationale politiek los van noodzakelijke bezuinigingen de weg inslaat van een terugtredende rijksoverheid, waarom moet een dergelijke krimp van de rijksoverheid dan via een normeringsystematiek financieel doorwerken naar gemeenten? Gemeenten hebben een zelfstandige positie in het staatsbestel en voeren autonoom taken uit die zijn afgestemd op de lokale voorkeuren. Bij een terugtredende rijksoverheid krimpt de maatschappelijke taakopvatting van gemeenten toch niet mee? Eerder nog zou men bij een terugtredende rijksoverheid een roep op lokaal niveau verwachten om meer gemeentelijke inzet voor het opvangen van de rafelranden van dit rijksbeleid. Het Rapport brede heroverwegingen 18. Openbaar bestuur van het rijk stelt dat een bezuiniging van 1,7 miljard op het gemeentefonds kan worden gerealiseerd. Bij het huidige begrotingsbeleid van het rijk deelt het rijk mee in de economische groei. Na raming van het trendmatig groeipad van de economie, wordt daaruit een groeipad voor de rijksuitgaven afgeleid. Binnen die kaders moet het rijksbeleid worden vormgegeven. Nu de economie is gekrompen en op een lager groeipad uitkomt, gaat het rijk op deze trendmatige groei van de begroting aanvullend bezuinigen. De begroting moet weer sluitend worden gemaakt en daarbij mag de belastingdruk niet (te veel) oplopen. Bij een daling van de nationale welvaart levert de rijksoverheid met vertraging ook zijn deel in, is de bedoeling. Gegeven de autonome positie van gemeen- 26
Figuur Groei gemeentefonds bij koppeling aan voortschrijdend gemiddelde van groei bbp 6 reële groei % 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 4 2 0-2 -4-6 reeële groei bbp reële groei GF ten in het staatsbestel naast het rijk zoals vastgelegd in de Grondwet, lijkt het logisch dit uitgangspunt, het meedelen van de overheidsuitgaven in de ontwikkeling van de economie, ook toe te passen op gemeenten. Economische groei ontstaat door een toename van de inwoners en door een stijging van de arbeidsproductiviteit. Meer inwoners betekent een groter beroep op gemeentelijke voorzieningen. Zaken als investeringen in lokale infrastructuur en publieke voorzieningen dragen bij aan een stijging van de productiviteit. Het nalaten van de investeringen in lokale publieke voorzieningen en infrastructuur belemmeren de economische groei. Omgekeerd is het wenselijk dat bij een lager niveau van economische activiteit de belastingopbrengst mee daalt, zodat de belastingdruk niet stijgt en de nationale concurrentiekracht niet extra onder druk wordt gezet. Voor gezonde overheidsfinanciën moeten de lagere belastingopbrengsten worden beantwoord met evenredige lagere uitgaven aan publieke voorzieningen en investeringen in infrastructuur. Het meedelen van gemeenten in de ontwikkeling van de economie kan worden vormgegeven door de voeding van het gemeentefonds direct te koppelen aan de ontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp). De ontwikkeling van het bbp is de economische indicator voor economische groei. Is er sprake van economische groei dan neemt de omvang van het gemeentefonds evenredig toe. Is er sprake van economische krimp dan wordt er evenredig bezuinigd op het gemeentefonds. De omvang van het gemeentefonds volgt zo evenredig de economische ontwikkeling. Gemeentefonds als automatische stabilisator Gemeenten werken met een sluitende begroting en het vermogen van een gemeente om een plotselinge val van inkomsten op te vangen is relatief beperkt. Op dalende inkomsten moeten gemeenten redelijk snel met bezuinigingen reageren. Hoe snel hangt ook af van de schuldpositie van de gemeente. Het is daarom wenselijk dat de omvang van het gemeentefonds stabiliteit vertoont en wordt gevrijwaard van plotselinge omslagen van de economische conjunctuur. Het voorkomt hijgerig begrotingsbeleid en geeft gemeenten enige lucht bij noodzakelijke ombuigingen. Gemeenten werken met een sluitende begroting en het vermogen van een gemeente om een plotselinge val van inkomsten op te vangen is relatief beperkt. Stabiliteit van de voeding kan bij een koppeling aan het bbp worden verkregen door uit te gaan van de trendmatige groei van het bbp. Anders dan bij het rijk hoeft men hiervoor niet uit te gaan van het trendmatig groeipad zoals dat door het Centraal Planbureau wordt voorspeld. De omvang van het gemeentefonds kan evengoed worden gekoppeld aan de gemiddelde reële groei van het bbp over de achterliggende vier jaar. Definitieve cijfers zijn op zichzelf het meest betrouwbaar en vormen zo een objectieve norm voor de voeding van het gemeentefonds. Door uit te gaan van het voortschrijdend gemiddelde van de reële groei van het bbp in de achterliggende vier jaar worden grote schommelingen in de voeding voorkomen. In figuur 1. is dit voor de periode 1996-2012 weergegeven door het reële accres voor het gemeentefonds bij deze normering in procenten af te zetten tegen de jaarlijkse volumegroei van het bbp. Voor de groeicijfers bbp zijn de cijfers van het CBS gebruikt. Voor de jaren 2010, 2011 en 2012 is uitgegaan van voorlopige ramingen. Een dergelijke constructie legt de macroeconomische stabilisatiefunctie daar neer waar hij hoort te liggen, bij het rijk. Immers het rijk voedt het gemeentefonds en vangt daarmee de fluctuaties in belastingopbrengsten op. Wel worden met een dergelijke koppeling aan het bbp de noodzakelijke ombuigingen voor het op orde krijgen van de overheidsfinanciën ingevuld. Een terugval van de economie vertaalt zich automatisch in een ombuiging op het gemeentefonds en dus in een B&G MEI / JUNI 2010 27
ombuiging op de rijksbegroting. De koppeling aan het voortschrijdend gemiddelde van de reële groei van het bbp in de achterliggende vier jaar heeft zelfs een anticyclisch effect. Dit is goed aan figuur 1. te zien. Op het moment van hoogconjunctuur zoals in 1999 en in 2007 blijft de groei van het gemeentefonds achter, omdat wordt uitgegaan van de groei in de voorgaande periode. Na de conjuncturele omslag blijven de uitgaven van gemeenten eerst nog op peil. De tegenvallende economische groeicijfers beginnen pas het jaar er op een rol te spelen voor de voeding van het gemeentefonds. Het gemeentefonds vervult op deze wijze de functie van automatische stabilisator. Het fonds dempt daarmee de conjuncturele impact op de lokale en nationale economie. De koppeling aan het bbp heeft ook voordelen voor het begrotingsbeleid van zowel gemeenten als het rijk. De koppeling aan slechts één objectieve grootheid is zeer transparant. Het komt de eenvoud en inzichtelijkheid van de voeding van het gemeentefonds ten goede. Het vergroot het draagvlak onder gemeenten voor de normering. Het vertrouwen tussen gemeenten en rijk neemt er door toe. Doordat de toekomstige groei van het bbp door instituten als het Centraal Planbureau wordt geraamd, beschikken gemeenten voor het opstellen van de gemeentebegroting tijdig over een betrouwbare raming van de toekomstige inkomsten uit het gemeentefonds. Het voortschrijdend gemiddelde over meerdere jaren voor het bepalen van de groei zorgt voor een grote stabiliteit. Beide factoren brengen meer rust in het gemeentelijk begrotingsbeleid. Vanwege de grotere stabiliteit en betere voorspelbaarheid heeft het rijk bij zijn begrotingsbeleid eveneens meer zekerheid over de omvang van het fonds. Het rijk wordt gedurende het begrotingsjaar niet meer verrast door fluctuaties van het fonds ten opzichte van de raming. Tot slot Luidt de uiteindelijke wens die het rapport Risico s en zekerheden van de Studiegroep Begrotingsruimte uitspreekt, niet: Wij willen meer zekerheid en minder risico. Door het koppelen van het gemeentefonds aan de objectieve en transparante grootheid het bbp wordt deze wens vervuld. Het voorkomt politiek getouwtrek over een bijdrage van gemeenten aan noodzakelijke ombuigingen van de overheidsuitgaven. Het geeft het rijk de zekerheid dat het fonds bij een tegenvallende economische ontwikkeling automatisch mee ombuigt. Omdat het gemeentefonds met een koppeling aan het bbp (op afstand) de economische ontwikkeling volgt, loopt het rijk op dit begrotingsfonds budgettair weinig risico. Luidt de uiteindelijke wens die het rapport Risico s en zekerheden van de Studiegroep Begrotingsruimte uitspreekt, niet: Wij willen meer zekerheid en minder risico. Een koppeling aan het bbp roept naar mijn mening wel de vraag op of de nationale politiek uit de voeten kan met een dergelijk stabiel gemeentefonds. Mogelijk verwacht de nationale politiek bij een forse bezuiniging op de rijksbegroting na een recessie dat het gemeentefonds op de korte termijn fors mee ombuigt. Dat dit door een koppeling aan het voortschrijdende gemiddelde over de achterliggende vier jaar, wordt uitgesmeerd over ook goede jaren, daar heeft de nationale politiek op zo n moment mogelijk geen boodschap aan. Door voor de koppeling uit te gaan van het voortschrijdend gemiddelde van de groei van het bbp in de achterliggende drie jaar in plaats van vier jaar reageert het fonds zichtbaar meer op de conjunctuur. Hiermee kan men op deze potentiële politieke reactie anticiperen. Literatuur: Raad voor de gemeentefinanciën, 1986, Na een collier de misère: gelijkwaardigheid, Uitgeverij van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag Werkgroep Evaluatie Normeringssystematiek, 11 oktober 2001, Evaluatierapport normeringssystematiek gemeentefonds en provinciefonds 1998-2002, bijlage bij brief FIPULI 2001-622 M, Ministerie van Financiën Dertiende Studiegroep Begrotingsruimte, 1 april 2010, Risico s en zekerheden, Dertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Kamerstuk 2009-2010, bijlage bij 32123, nr.52, Tweede Kamer Werkgroep 18, 1 april 2010, Rapport brede heroverwegingen 18. Openbaar Bestuur, Kamerstuk 2009-2010, bijlage bij 32359, nr.1, Tweede Kamer 28