Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1999 2000 27 227 Premiedifferentiatie WW Nr. 1 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 29 juni 2000 Hierbij doe ik u toekomen het kabinetsstandpunt premiedifferentiatie WW. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. F. Hoogervorst KST47165 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2000 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 1
KABINETSSTANDPUNT PREMIEDIFFERENTIATIE WW 1. Inleiding In het regeerakkoord is aangegeven dat invoering van premiedifferentiatie in de WW overwogen kan worden, afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie van de verlenging van de wachtgeldperiode. Tevens is aangegeven dat prikkels om de vermijdbare instroom in de WW te beperken en de uitstroom te bevorderen waar mogelijk worden versterkt. Al eerder is door het (toenmalige) kabinet aangegeven dat invoering van premiedifferentiatie in de WW een instrument zou kunnen zijn om de instroom in de WW te beperken en mogelijk de arbeidsparticipatie van ouderen te bevorderen. In Werken aan zekerheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 010, nrs. 1 2) is aangekondigd dat het kabinet onderzoek zou doen naar de vraag of premiedifferentiatie wellicht een bruikbaar instrument is om de instroom in de WW te beperken. Inmiddels zijn twee onderzoeken met betrekking tot premiedifferentiatie WW afgerond. Het betreft in de eerste plaats de evaluatie van de verlenging van de wachtgeldperiode; de resultaten van deze evaluatie zijn gepresenteerd in «Evaluatie van de verlenging van de wachtgeldperiode in de WW» 1. In de tweede plaats is een onderzoek verricht naar de kwantitatieve gevolgen van invoering van verschillende vormen van premiedifferentiatie; de resultaten van dit onderzoek zijn gepresenteerd in «Nieuwe financieringsvormen van de WW» 2. Beide onderzoeken heb ik u 2 mei jl. doen toekomen. In zijn advies inzake de arbeidsdeelname ouderen is de SER ingegaan op de wenselijkheid van invoering van een aantal mogelijke vormen van premiedifferentiatie om de arbeidsparticipatie van oudere werknemers te bevorderen. Al deze punten zijn voor het kabinet thans de aanleiding om zijn visie op de wenselijkheid van invoering van premiedifferentiatie WW te presenteren. De opzet van dit kabinetsstandpunt is als volgt. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de recente ontwikkelingen in de WW, die van belang zijn bij de afweging om premiedifferentiatie in te voeren. Paragraaf 3 gaat kort in op de resultaten van de twee onderzoeken naar premiedifferentiatie. In paragraaf 4 wordt de visie van de SER op premiedifferentiatie in de WW gepresenteerd. Paragraaf 5 tenslotte geeft het standpunt van het kabinet weer. 2. Ontwikkelingen in de WW Het beroep op de WW is vanaf 1994 gestaag gedaald dankzij een aanhoudend gunstige conjunctuur. Deze positieve ontwikkeling neemt niet weg dat twee trendmatige ontwikkelingen in de WW bijzondere aandacht vragen. 1 Nederlands Economisch Instituut, 2000. 2 Economisch Instituut Tilburg, 1999. Allereerst blijkt uit een vergelijking over twintig jaar dat sprake is van een opwaartse trend in de instroom van werklozen. Niet alleen in absolute aantallen, maar ook in relatieve zin, als rekening wordt gehouden met het toenemende aantal werknemers. De kans dat werknemers instromen in de WW (het instroompercentage) is in de eerste helft van de jaren negentig gestegen tot een historisch ongeëvenaard hoog niveau. Dankzij de voortdurend hoge werkgelegenheidsgroei in de tweede helft van de jaren negentig is de instroom nadien afgenomen. Maar ondanks Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 2
die gunstige conjuncturele situatie en ondanks het feit dat de toegangsdrempel tot de WW in 1995 door aanscherping van de referte-eisen is verhoogd, bevond de WW-instroom zich de afgelopen drie jaar op een vergelijkbaar niveau als begin jaren tachtig, tijdens een diepe recessie. Deze ontwikkeling van het instroompercentage is in onderstaande grafiek gepresenteerd. Grafiek 1 Ontwikkeling van het instroompercentage WW 1980 1999* 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 1999 Een hoge instroom in de WW, die overigens de laatste jaren eveneens gepaard gaat met een hoge uitstroom uit de WW, is een aanwijzing voor de toegenomen flexibiliteit op de arbeidsmarkt. Op zich is dit een positieve ontwikkeling. De hoge instroom in de WW heeft echter ook een keerzijde. Het kan eveneens indiceren dat onnodig vaak gebruik wordt gemaakt van de WW tussen twee dienstverbanden of als onderbreking van een dienstverband (seizoenswerkloosheid). Instroom in de WW houdt bovendien altijd het risico in dat de werkloosheid langdurig wordt waardoor de kans op werkhervatting aanzienlijk vermindert; dit is vooral een risico als de conjunctuur omslaat. Het voorkomen van werkloosheid blijft de beste remedie tegen dit risico van langdurige werkloosheid. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de financiering van de WW thans geen (financiële) prikkel biedt voor individuele werkgevers om (kortdurende) werkloosheid te voorkomen. Dit geldt in het bijzonder voor sectoren die zich kenmerken door een seizoenspatroon van de werkzaamheden. In deze sectoren is het nog steeds gebruikelijk om werknemers in de periode dat minder werkzaamheden worden verricht een beroep te laten doen op de WW om ze vervolgens weer in dienst te nemen als de werkzaamheden aantrekken. Een aantal sectoren heeft initiatieven ontplooid om het beroep op de WW te voorkomen. Ook hier geldt echter dat een individuele stimulans voor werkgevers ontbreekt. De tweede ontwikkeling die aandacht behoeft is de instroom van oudere werknemers in de WW en vooral het relatief hoge aandeel van oudere werknemers in het totale bestand van de WW. De instroom van werknemers in de leeftijdscategorie 55 64 jaar is in absolute zin weliswaar het laagste van alle leeftijdscohorten, maar relatief (in verhouding tot het aantal verzekerde werknemers in dezelfde leeftijdscategorie) stroomden oudere werknemers in 1999 het meeste in. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 3
Het hoge aandeel van oudere werknemers in het totale WW-bestand wordt veroorzaakt door de combinatie van hoge WW-instroom en een zeer geringe uitstroom naar werk, in samenhang met het met de leeftijd toenemende recht op WW en de ontheffing van de sollicitatieplicht. Hierdoor was eind 1999 bijna 28% van het WW-bestand ouder dan 57,5 jaar, hoewel het aantal verzekerde werknemers in deze leeftijdscategorie minder dan 3 procent bedroeg. Op de ontwikkeling van het beroep op de WW wordt in bijlage 1 uitgebreider ingegaan. 3. De onderzoeksresultaten Inmiddels zijn twee onderzoeken naar premiedifferentiatie in de WW afgerond. Het eerste onderzoek betreft de evaluatie van de verlenging van de wachtgeldperiode. Het tweede onderzoek betreft de kwantitatieve gevolgen van verschillende vormen van premiedifferentiatie. De wachtgeldperiode is per 1 januari 1998 verlengd van 13 weken naar zes maanden. Tegelijkertijd werd de wachtgeldpremie een volledige werkgeverspremie. Het doel van deze maatregelen was om werkgevers een grotere financiële prikkel te geven om de kortdurende werkloosheid te beperken. De belangrijkste conclusie uit de evaluatie is dat de verlenging van de wachtgeldperiode nog niet heeft geleid tot nieuwe initiatieven om de kortdurende werkloosheid terug te dringen. Uit het onderzoek blijkt dat in veel sectoren werkgevers nog nauwelijks op de hoogte zijn van de maatregel. Slechts in enkele sectoren, waar de kortdurende werkloosheid relatief omvangrijk is, zijn er initiatieven gericht op het beperken van de kortdurende werkloosheid. Veel van deze initiatieven waren echter al voor 1 januari 1998 in gang gezet. Het tweede onderzoek betreft de kwantitatieve gevolgen van vormen van premiedifferentiatie in de WW. Met behulp van een econometrisch model zijn verschillende varianten van premiedifferentiatie doorgerekend, variërend van verdere premiedifferentiatie binnen de wachtgeldperiode tot volledige premiedifferentiatie voor de gehele duur van de WW-uitkering. Met behulp van het model kunnen alleen kwantitatieve uitspraken worden gedaan over de effecten van premiedifferentiatie op de vraag naar arbeid, met andere woorden de gevolgen op de werkgelegenheid. Het model kent geen arbeidsaanbodkant; dit betekent dat het model niet kan aangeven welke de gevolgen van de werkgelegenheidsgroei zijn voor de uitstroom uit de WW en het aantal WW-gerechtigden. Het model geeft tenslotte alleen de gevolgen in de structurele situatie weer; geen uitspraken (kunnen) worden gedaan over de effecten gedurende de invoeringsfase. De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat invoering van verdergaande premiedifferentiatie leidt tot positieve effecten op de werkgelegenheid. Deze effecten zijn groter naarmate de financiële prikkel (de mate van premiedifferentiatie) groter is, aldus de onderzoekers. Cruciaal voor de beoordeling van de uitkomsten van het onderzoek is de mate, waarin de veronderstelde gedragsreacties van werkgevers, zich daadwerkelijk zullen voordoen. De centrale veronderstelling, die aan het onderzoek ten grondslag ligt, is dat werkgevers volkomen rationeelcalculerend handelen. Dit vertaalt zich in de veronderstelling dat werkgevers te allen tijde hun personeelsbestand zodanig kiezen dat de contante waarde van de winst over de gehele duur van de onderneming wordt gemaximaliseerd. Dit betekent weer dat werkgevers hun gedrag steeds bepalen, rekening houdend met de (verre) toekomst. Met betrekking tot het gehanteerde model is een aantal kanttekeningen te plaatsen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 4
In het model zijn in de eerste plaats de prijsgevoeligheden (elasticiteiten) van werkgevers geschat. In feite zijn hierover alleen empirische gegevens uit de Verenigde Staten voorhanden. De arbeidsmarkt in de VS verschilt echter aanzienlijk van die in Nederland. De uitkeringen zijn er laag en kortdurend, zodat de werkgever mag aannemen dat de kosten van premiedifferentiatie beperkt zullen zijn. Daarnaast kent Nederland al hoge ontslagkosten in vergelijking met de VS. Het onderzoek stelt in de tweede plaats dat de financiële risico s voor werkgevers (met name kleinere werkgevers) toenemen naarmate de doorberekening van de WW-lasten groter is, maar doet geen uitspraak of deze risico s in bepaalde gevallen te groot zouden worden en tot een zeer terughoudend aannamebeleid zouden leiden. Impliciet houden de onderzoekers zelf hiermee al rekening. Hoewel de positieve gevolgen van invoering van premiedifferentiatie het grootst zijn bij de meest vergaande vorm van premiedifferentiatie kiezen de onderzoekers zelf al voor een gematigder vorm van premiedifferentiatie. Tenslotte geeft het onderzoek alleen de resultaten op de lange termijn. Geen uitspraken kunnen worden gedaan over de effecten in de overgangsfase. Gezien de genoemde beperkingen van het onderzoek, de onzekerheid of werkgevers in de praktijk daadwerkelijk op de veronderstelde wijze zullen reageren, het ontbreken van empirische gegevens in Nederland en de risico s van vergaande vormen van premiedifferentiatie is het kabinet van mening dat de resultaten van het onderzoek een te wankele basis vormen voor introductie van vergaande vormen van premiedifferentiatie. 4. Het advies van de SER In zijn advies Arbeidsdeelname Ouderen gaat de SER ook in op premiedifferentiatie in de WW. Op voorhand dient te worden benadrukt dat het SER-advies, en dus de visie van de SER ten aanzien van premiedifferentiatie, alleen betrekking heeft op de positie van oudere werknemers. De SER wijst premiedifferentiatie op ondernemingsniveau af. De uiteindelijke gevolgen daarvan voor de werkgelegenheid en het beroep op de werkloosheidsregelingen zijn volgens de SER met zeer veel onzekerheid omgeven vanwege de tegengestelde effecten. De SER doelt daarbij met name op het negatieve effect op de werkhervattingskans van werkloze werknemers en de (financiële) risico s voor ondernemingen, met name in het midden- en kleinbedrijf. Wel acht de SER, onder voorwaarden, verdergaande sectorale premiedifferentiatie een begaanbare weg. De SER heeft in zijn advies aangegeven een voorstander te zijn van verdere premiedifferentiatie naar premiegroepen, die beschouwd kunnen worden als deelsectoren met een eigen premie. Een dergelijke wijze van premiedifferentiatie introduceert meer prikkels: de WW-lasten worden immers over een kleinere groep ondernemingen dan de volledige sector omgeslagen. Tegelijkertijd blijft een zeker niveau van verevening gewaarborgd. De mogelijkheid van invoering van risicogroepen in de wachtgeldperiode wijst de SER af vanwege de mogelijke cumulatie van onverzekerbare risico s en de beperkte beïnvloedbaarheid van het werkloosheidsrisico. 5. Het standpunt van het kabinet 5.1 Ontwikkelingen Uit paragraaf 2 blijkt dat de recente ontwikkelingen in de WW op twee terreinen nadere aandacht vragen, te weten de hoge instroom van kortdurend werklozen en het hoge (en langdurige) beroep van oudere werkne- Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 5
mers op de WW. Beide ontwikkelingen vergen een afzonderlijke benadering met eigen oplossingsrichtingen. Alvorens in te gaan op beide ontwikkelingen worden eerst de voor- en nadelen van invoering van premiedifferentiatie geschetst. 5.2 Voor- en nadelen van premiedifferentiatie in de WW Het belangrijkste voordeel van invoering van premiedifferentiatie is dat er een directe relatie ontstaat tussen de gegenereerde WW-last en de hoogte van de premie. Werkgevers zullen derhalve bij de afweging om werknemers te ontslaan expliciet rekening gaan houden met de kosten van dit ontslag. Dit kan tot gevolg hebben dat werkgevers afzien van ontslag van werknemers. Dit kan ook tot gevolg hebben dat, indien ontslag onvermijdelijk is, dat werkgevers eerder jongere werknemers zullen ontslaan. De WW-lasten van jongere werknemers zijn immers als gevolg van de lagere gemiddelde uitkering én de kortere duur van de WW-uitkering lager dan van oudere werknemers. Premiedifferentiatie heeft ook nadelen. In de eerste plaats zal het selectiegedrag van werkgevers toenemen. Werkgevers zullen terughoudender worden bij het aannemen van nieuw personeel; ze lopen immers het risico dat ze deze werknemers later tegen hoge kosten weer moeten ontslaan. Dit leidt tot een verstarring van de arbeidsmarkt: de mobiliteit van werknemers zal afnemen. Tevens heeft premiedifferentiatie, zonder flankerend beleid, een negatief effect op de werkhervattingskans van werkloze werknemers. Dit zou met name voor oudere werknemers, voor wie de WW-last voor de werkgever bij ontslag het hoogst is, het geval kunnen zijn. In de tweede plaats nemen de financiële risico s voor werkgevers toe. Werkgevers kunnen worden geconfronteerd met hoge premies. In dit opzicht verschilt de aard van het WW-risico wezenlijk van het WAO-risico: waar de kans dat een (relatief) groot aantal werknemers van één werkgever in de WAO komt gering is, kan zich dit bij de WW in tijden van laagconjunctuur juist wel voordoen. Het kabinet wil de nadelen van invoering van premiedifferentiatie niet veronachtzamen. Met name de mogelijke negatieve gevolgen voor de werkhervattingskansen van oudere werknemers schat het kabinet hoog in. Om deze reden dient naar het oordeel van het kabinet premiedifferentiatie gematigd en met flankerend beleid te worden ingezet. 5.3 Hoge instroom van kortdurende werkloosheid De WW kent thans geen financiële prikkels voor individuele werkgevers om het beroep op de WW te beperken. De evaluatie van de verlenging van de wachtgeldperiode laat zien dat deze niet of nauwelijks heeft geleid tot sectorale initiatieven om dit beroep te beperken. Het kabinet is dan ook van mening dat, zonder afbreuk te doen aan de flexibilisering van de arbeidsmarkt, meer prikkels wenselijk zijn om de kortdurende werkloosheid zoveel mogelijk te beperken. De SER stelt voor om binnen de wachtgeldperiode premiegroepen in te voeren. Op deze wijze worden de lasten over een kleinere groep werkgevers omgeslagen. Daarbij speelt ook een rol dat premiegroepen thans al binnen een (beperkt) aantal wachtgeldfondsen bestaan. Het kabinet deelt de visie van de SER ten aanzien van verdere invoering van premiegroepen niet. Het nadeel van de (verdere) invoering van premiegroepen, dat ook als zodanig door de SER wordt onderkend, is dat het zogenaamde «free-rider-probleem» niet wordt weggenomen: «goede» Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 6
ondernemingen blijven meebetalen aan «slechte» ondernemingen, vanwege de blijvende verevening binnen de te onderscheiden premiegroepen. Dit reduceert de kans dat de beoogde gedragsreacties zullen optreden aanzienlijk. Een ondernemer is immers vooral geïnteresseerd in wat zijn directe concurrent moet betalen. Daarnaast betreft de invoering van premiegroepen een vrijwillige keuze van de sectoren. Niet gegarandeerd kan derhalve worden dat deze vorm van premiedifferentiatie ook daadwerkelijk zal worden ingevoerd. Het verplicht invoeren van premiegroepen is geen werkbare oplossing: er is immers geen werkbaar indelingscriterium voor een dergelijke indeling voorhanden. Indien het indelingscriterium zou zijn dat werkgevers naar aard van hun werkzaamheden worden ingedeeld, moet worden voorgeschreven welke werkgevers in welke premiegroep komen. Dit roept direct grote discussies op bij de werkgevers: zij zullen er alles aan doen om anders ingedeeld te worden indien dit een lagere premie op zou leveren. Een dergelijke verplichte indeling versterkt derhalve in hoge mate de thans al spelende indelingsproblemen bij de wachtgeldsectoren. Het kabinet kiest daarom voor de invoering van risicogroepen binnen de wachtgeldfondsen, waaruit de eerste zes maanden van de WW worden gefinancierd. Binnen ieder wachtgeldfonds wordt een aantal risicogroepen geïntroduceerd. Iedere risicogroep kent zijn eigen premie, waarbij een aantal risicogroepen een hogere premie hebben dan de gemiddelde premie van het wachtgeldfonds en een aantal risicogroepen een lagere premie. Werkgevers worden vervolgens op basis van hun individuele WW-risico ingedeeld in een risicogroep. Werkgevers met een lager dan gemiddeld WW-risico worden ingedeeld in een risicogroep met een lagere premie, werkgevers met een hoger dan gemiddeld WW-risico in een risicogroep met een hogere premie. Het aantal risicogroepen binnen een wachtgeldfonds kan variëren, onder meer afhankelijk van de spreiding van de WW-risico s en de omvang van het wachtgeldfonds. Naarmate de spreiding van de WW-risico s in een wachtgeldfonds groter is en naarmate de omvang van het wachtgeldfonds groter is, kunnen meer risicogroepen worden geïntroduceerd. De hoogte van de premies van de risicogroepen wordt zodanig vastgesteld dat de totale premie-opbrengsten van het wachtgeldfonds toereikend zijn voor de financiering van de totale lasten van het fonds. De vaststelling van de premies van de risicogroepen geschiedt daarnaast zodanig, dat de hoogte van de premies draagbaar is. Dit systeem is in hoge mate vergelijkbaar met het systeem, zoals dit gold in de Ziektewet voor invoering van de WULBZ. Met de invoering van risicogroepen wordt het belangrijkste nadeel van de huidige financiering van de wachtgeldperiode weggenomen, namelijk het ontbreken van het onderscheid tussen concurrenten die goed presteren en die minder goed presteren (het «free-rider-probleem»). Werkgevers krijgen derhalve een directe prikkel om vermijdbaar beroep op de WW tegen te gaan en zien hun inspanningen vertaald in een lagere premie dan hun minder goed presterende concurrent. De SER stelt dat invoering van risicogroepen zou leiden tot een mogelijke cumulatie van risico s, leidend tot te hoge premies, mede gezien de beperkte beïnvloedbaarheid van het WW-risico. Het kabinet is met de SER van mening dat de introductie van risicogroepen niet mag leiden tot te hoge financiële lasten voor werkgevers. Het systeem van risicogroepen kent hiertoe voldoende mogelijkheden. Kenmerkend voor een systeem van risicogroepen is immers dat werkgevers niet volledig worden afgerekend op hun individuele WW-risico. In de premiestelling wordt derhalve altijd rekening gehouden met een bepaalde mate van verevening binnen een wachtgeldfonds. Dit betekent dat bij een neergang van de conjunctuur, die zou kunnen leiden tot hoge premies voor sommige werkgevers, een grotere mate van verevening in de Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 7
premiestelling kan worden aangebracht. Daarnaast zal steeds bijzondere aandacht worden geschonken aan de kleinere bedrijven. In concreto betekent dit dat kleinere bedrijven, ongeacht hun individuele WW-risico, altijd ingedeeld zullen worden in een risicogroep die op of niet te ver van de gemiddelde wachtgeldpremie ligt. Het kabinet is van mening dat de invoering van deze nieuwe prikkel in de vorm van risicogroepen kan bijdragen tot een reductie van het beroep op de WW zónder dat dit leidt tot te hoge risico s voor werkgevers. 5.4 Oudere werknemers in de WW In paragraaf 2 is aangegeven dat het hoge beroep van oudere werknemers op de WW zowel voortvloeit uit een relatief hoge instroom in de WW als uit een lage werkhervattingskans van oudere werknemers. Eenmaal werkloos keert slechts een zeer gering deel van de oudere werknemers weer terug in het arbeidsproces. Naast de geringe bereidheid van werkgevers om ouderen in dienst te nemen, speelt hierbij ook een rol dat werknemers van 57,5 jaar en ouder als enige recht op WW hebben tot hun 65ste jaar terwijl zij tegelijkertijd zijn vrijgesteld van de gebruikelijke sollicitatieverplichting. Dit alles leidt ertoe dat het aandeel van oudere werknemers in het totale bestand van WW-gerechtigden zeer hoog is en voortdurend toeneemt. Het kabinet meent dat getracht moet worden om deze ontwikkeling te keren, mede vanwege het gegeven dat het kabinetsbeleid om te komen tot een andere financiering van de VUT-regelingen en tot instroombeperking bij de WAO de druk op de WW kan doen toenemen. Tegelijkertijd zou enig voorstel niet tot gevolg moeten hebben dat de werkhervattingskans van oudere werknemers, die op dit moment toch al zeer gering is, nog meer verslechtert. Vanwege de zeer specifieke positie van werknemers van 57,5 jaar en ouder meent het kabinet dat het beleid zich op deze categorie zou moeten richten in de vorm van een specifieke maatregel. Het kabinet meent dat de beste manier om dit te bereiken de introductie is van een verplicht eigen risico voor de werkgever. Het eigen risico heeft betrekking op de WW-lasten die voortvloeien uit de instroom van werknemers van 57,5 jaar en ouder. Dit eigen risico zou gemiddeld 25% (kleiner voor kleine bedrijven; groter voor grote bedrijven) van de WW-lasten moeten bedragen, zolang de WW-uitkering voortduurt (derhalve maximaal 7,5 jaar). Het eigen risico wordt door de uitvoeringsinstelling onmiddellijk bij de werkgever in rekening gebracht. Om te voorkomen dat deze forse financiële prikkel voor een klein deel van de populatie de toch al beperkte kans op werkhervatting schaadt, stelt het kabinet voor werkgevers te vrijwaren van het verplicht eigen risico indien het gaat om een werknemer die na zijn 50ste verjaardag door de betrokken werkgever in dienst is genomen. Het kabinet meent dat de voorgestelde maatregelen, de introductie van risicogroepen voor de eerste zes maanden werkloosheid en een gedeeltelijk eigen risico voor de WW-lasten van werknemers van 57,5 jaar en ouder, een doeltreffend antwoord kunnen zijn op de trendmatige ontwikkelingen die in de WW gesignaleerd zijn. Naarmate het preventieve karakter van deze specifieke maatregelen meer effect sorteert, wordt tevens een belangrijke bijdrage geleverd aan het voorkomen van langdurige werkloosheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 8
BIJLAGE 1 ONTWIKKELINGEN IN DE WW Voor de afweging ten aanzien van invoering van premiedifferentiatie en de eventuele keuze voor (vormen van) premiedifferentiatie is van belang welke ontwikkelingen zich de afgelopen jaren hebben voorgedaan. Een tweetal hoofdlijnen is in het kabinetsstandpunt reeds aan de orde geweest. In deze bijlage worden deze hoofdlijnen ander uitgewerkt en toegelicht. In onderstaande tabel is de ontwikkeling van de instroom voor de periode 1990 1999 gepresenteerd. In het kabinetsstandpunt is de ontwikkeling van de instroom in relatieve zin, in verhouding tot het aantal verzekerden, al geschetst. Tabel 1. Instroom in de WW naar leeftijd, 1990 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 15 24 jaar 114,4 122,2 134,1 158,5 159, 138,6 123,2 91,6 68,8 46,7 25 34 jaar 109,3 127,9 151,9 191,1 215,7 209,5 204,6 181,3 153,9 113,6 35 44 jaar 62,1 73,9 87,0 108,2 121,3 124,1 123,3 112,2 102,3 80,8 45 54 jaar 32,5 39,8 49,9 65,2 78,2 77,8 81,3 78,1 74,1 59,7 55 64 jaar 14,0 18,2 21,6 26,3 36,5 29,1 27,6 23,0 28,4 24,2 totaal 332,3 382,0 444,5 549,3 611,3 579,1 560,0 486,2 427,5 325,3 Bron: Lisv, Kroniek van de Sociale verzekeringen 1999 Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Uit tabel 1 blijkt dat de instroom in de WW vanaf 1994 fors is gedaald. Desalniettemin is het aantal nieuwe WW-uitkeringen in 1999 nog steeds aanzienlijk. Als dit hoge niveau van de instroom kan worden verklaard door de toegenomen flexibilisering van de arbeidsmarkt dan zal deze thans al hoge instroom in de WW nog veel hoger worden indien de conjunctuur omslaat. samenstelling van de instroom in relatie tot vergrijzing Tevens blijkt uit tabel 1 dat de daling van de instroom vanaf 1994 zich vooral heeft voorgedaan in de jongere leeftijdscohorten. De daling van de instroom ten opzichte van 1994 (het jaar met de hoogste WW-instroom) neemt af naarmate de leeftijd toeneemt. Dit betekent dat hierin een risico kan schuilen in vergelijking met de toenemende vergrijzing. kans op langdurige werkloosheid De toegenomen flexibilisering van de arbeidsmarkt heeft tot gevolg dat meer dan voorheen personen gedurende korte tijd werkloos zijn. De verwachting van kortdurende werkloosheid kan echter misplaatst blijken. Instroom in de WW kan dan de bron worden van langer durende werkloosheid. Bovendien lopen personen, die op jonge leeftijd veel van werkgever wisselen met korte tussenpozen in de WW op latere leeftijd een risico dat ze minder aantrekkelijk worden voor een werkgever en dan langdurig werkloos kunnen raken. In onderstaande tabel wordt gepresenteerd welk deel van de instroom binnen 26 weken weer werk vindt. Daarbij is gemakshalve aangenomen dat instroom en werkhervatting in hetzelfde jaar plaatsvinden. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 9
Tabel 2. Aandeel van de instroom naar leeftijd dat binnen 26 weken werk hervat, 1993 1999 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 15 t/m 24 49,6% 51,3% 56,9% 53,2% 61,6% 61,8% 58,7% 25 t/m 34 40,4% 40,3% 46,4% 47,3% 51,5% 52,9% 51,0% 35 t/m 44 36,1% 34,6% 37,4% 38,0% 44,6% 46,1% 47,4% 45 t/m 54 30,2% 28,5% 33,4% 31,8% 35,9% 39,0% 41,0% 55 t/m 64 12,4% 10,0% 14,0% 14,3% 19,2% 17,0% 19,4% Bron: Lisv Uit tabel 2 blijkt dat het aandeel van de instroom dat binnen korte tijd weer werk vindt is toegenomen in de periode 1993 1999. Tevens blijkt echter dat een niet onaanzienlijk deel van de instroom er niet in slaagt binnen korte periode werk te hervatten, ondanks de gunstige economische situatie gedurende vele jaren. Het risico bestaat derhalve dat bij een omslag van de conjunctuur instroom in de WW leidt tot meer langdurige werkloosheid. Tevens blijkt uit de tabel dat het aandeel kortdurende werkloosheid fors afneemt naarmate de leeftijd toeneemt. b. Aandeel oudere werknemers in het totale WW-bestand Een tweede relevante ontwikkeling in de WW van de afgelopen jaren is het relatief grote en groeiende aandeel oudere werknemers in de WW. Hieronder wordt op een aantal relevante aspecten nader ingegaan. In tabel 3a is de verdeling van de instroom in de WW naar leeftijd gepresenteerd voor de jaren 1990 1999. Tabel 3a. Verdeling van de instroom WW naar leeftijd, 1990 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 15 t/m 24 jaar 34,4% 32,0% 30,2% 28,9% 26,1% 23,9% 22,0% 18,8% 16,1% 14,4% 25 t/m 34 jaar 32,9% 33,5% 34,2% 34,8% 35,3% 36,2% 36,5% 37,3% 36,0% 35,0% 5 t/m 44 jaar 18,7% 19,3% 19,6% 19,7% 19,8% 21,4% 22,0% 23,1% 23,9% 24,9% 45 t/m 54 jaar 9,8% 10,4% 11,2% 11,9% 12,8% 13,4% 14,5% 16,1% 17,3% 18,4% 55 t/m 64 jaar 4,2% 4,8% 4,9% 4,8% 6,0% 5,0% 4,9% 4,7% 6,6% 7,4% totaal% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Bron: Lisv, Kroniek van de Sociale verzekeringen 1999 Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Uit de tabel lijkt af te leiden dat de instroom van werknemers in de leeftijdscategorie 55 64 jaar relatief gering is. Dit vloeit voort uit het feit dat hier de omvang van de absolute instroom van ouderen (die gering is) wordt afgezet tegen de totale instroom. Dit vertekent de ontwikkelingen in zoverre dat daarmee geen inzicht wordt geboden in de ontwikkeling van de instroom in verhouding tot het aantal werkzame ouderen in dezelfde leeftijdscategorie. In het recent verschenen jaaroverzicht WW 1999 van het Lisv wordt speciale aandacht besteed aan deze relatieve positie van de leeftijdscategorie 57,5 65 jaar. Tot 1999 werd door het Lisv niet over deze categorie afzonderlijk gerapporteerd (maar over de groep 55 65 jaar). Tabel 3b geeft de verhouding weer tussen de instroom en het aantal verzekerden per leeftijdsklasse. Gemiddeld was de instroom WW vorig jaar 6,0 nieuwe uitkeringen per 100 verzekerden. Deze cijfers zijn overigens niet vergelijkbaar met het in grafiek 1 gepresenteerde instroompercentage, waar de instroom wordt uitgedrukt in mensjaren en niet in personen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 10
Tabel 3b. Aantal verzekerden, aantal nieuwe uitkeringen (instroom) en aantal nieuwe uitkeringen per 100 verzekerden (instroomkans) per leeftijdsklasse in 1999 verzekerden instroom instroom per 100 verzekerden 15 t/m 24 1084 46,7 3,4% 25 t/m 34 1699 113,6 6,7% 35 t/m 44 1353 80,8 6,0% 45 t/m 54 1005 59,6 5,9% 55 t/m 57,5 145 10,4 7,1% 57,5 en ouder 159 13,8 8,7% totaal (incl. onbekend) 5454 325,2 6,0% Bron: Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Uit tabel 2 bleek dat met name voor de oudere leeftijdscohorten de werkhervatting binnen korte tijd laag is. Dit betekent dat deze werknemers vaak langer werkloos zijn. Daarnaast hebben oudere werknemers langer aansprak op WW dan jongere werknemers. In termen van het aantal lopende uitkeringen is het beeld van de verdeling over de leeftijdscohorten dan ook totaal anders. Onderstaande tabellen geven het aantal lopende uitkeringen, wederom voor de jaren 1990 tot en met 1999, zowel in absolute aantallen als het aandeel per leeftijdscohort in het totale bestand. Tabel 4. Verdeling van het aantal lopende uitkeringen WW naar leeftijd, 1990 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 15 24 jaar 25,7 38,8 45,2 57,7 53,7 40,7 33,9 22,9 16,3 9,7 25 34 jaar 44,3 61,0 75,9 103,7 118,1 102,9 92,2 82,3 62,7 44,3 35 44 jaar 35,9 45,5 55,0 75,3 88,7 88,3 83,3 69,1 58,3 44,5 45 54 jaar 27,7 34,5 42,5 58,6 75,9 79,9 81,6 72,4 58,2 47,9 55 64 jaar 43,3 48,3 52,0 58,3 73,9 83,4 90,2 88,4 84,9 74,7 totaal 176,9 228,1 270,6 353,6 410,3 395,1 381,1 335,1 280,4 221,1 Bron: Lisv, Kroniek van de Sociale verzekeringen 1999 Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Uit tabel 4 blijkt dat het aantal lopende uitkeringen sinds 1994 fors is afgenomen. Deze daling heeft zich vooral voorgedaan in de jongere leeftijdscohorten. Het aantal uitkeringen van werknemers van 55 64 jaar is tot 1997 voortdurend gestegen. Alleen in 1998 en 1999 heeft zich een daling voorgedaan; het niveau in 1999 is nog steeds gelijk aan dat van 1994, het jaar waarin het totale aantal WW-uitkeringen het hoogst was. Tabel 5. Aandeel van het aantal lopende uitkeringen WW naar leeftijd, 1990 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 15 24 jaar 14,5% 17,0% 16,7% 16,3% 13,1% 10,3% 8,9% 6,8% 5,8% 4,4% 25 34 jaar 25,0% 26,7% 28,0% 29,3% 28,8% 26,0% 24,0% 24,6% 22,4% 20,0% 35 44 jaar 20,3% 19,9% 20,3% 21,3% 21,6% 22,3% 21,9% 20,6% 20,8% 20,1% 45 54 jaar 15,7% 15,1% 15,7% 16,6% 18,5% 20,2% 21,4% 21,6% 20,8% 21,7% 55 64 jaar 24,5% 21,2% 19,2% 16,5% 18,0% 21,1% 23,7% 26,4% 30,6% 33,8% totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Bron: Lisv, Kroniek van de Sociale verzekeringen 1999 Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Uit tabel 5 blijkt dat het aandeel van de categorie 55 64-jarigen in het bestand sinds 1997 het hoogst is van alle cohorten. In termen van de Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 11
totale uitkeringslasten in de WW is het aandeel van de werknemers van 55 64 jaar nog groter; de gemiddelde uitkering van deze groep is immers hoger dan van jongere werknemers. In tabel 6 zijn de werkhervattingskansen gepresenteerd naar leeftijd. Werkhervattingskans is daarbij gedefinieerd als het aantal beëindigingen in de WW wegens werkhervatting in een jaar gedeeld door de som van het aantal nieuwe plus lopende uitkeringen in dat jaar. Daarbij moet worden aangetekend dat sprake kan zijn van dubbeltellingen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een nieuwe uitkering ontstaat, die tevens wordt geregistreerd als lopende uitkering. Dit vanwege het feit dat het aantal nieuwe uitkeringen een stroomgrootheid is, terwijl het aantal lopende uitkeringen een standgrootheid betreft. De werkhervattingskans verschilt van de in tabel 2 gepresenteerde cijfers. In tabel 2 is aangegeven welk deel van de instroom WW binnen 26 weken weer werk vindt. De werkhervattingskans geeft inzicht welk deel van de totale WW-populatie op enig moment (dus ongeacht de duur van de uitkering) weer werk vindt Onderstaande tabel geeft de werkhervattingskans weer naar leeftijdscategorie voor de jaren 1993 tot en met 1999. Tabel 6. Werkhervattingskansen naar leeftijdscategorie, 1993 1999 15 t/m 24 25 t/m 34 35 t/m 44 45 t/m 54 55 t/m 64 1999 53,4% 48,3% 46,1% 38,3% 9,1% 1998 54,2% 48,9% 43,9% 35,7% 7,5% 1997 54,4% 46,2% 41,3% 30,5% 6,9% 1996 47,0% 42,8% 34,9% 25,9% 6,0% 1995 50,8% 43,2% 34,7% 26,3% 6,4% 1994 44,3% 35,4% 29,7% 21,6% 5,3% 1993 40,3% 32,8% 28,5% 21,5% 5,6% Bron: Lisv, Kroniek van de Sociale verzekeringen 1999 Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Uit tabel 6 blijkt het volgende. De werkhervattingskansen zijn voor alle leeftijdscategorieën toegenomen in de periode 1993 tot en met 1999. De werkhervattingskansen zijn hoger naarmate de leeftijd lager is. Voor alle leeftijdscategorieën uitgezonderd de leeftijdsklasse 55 tot en met 64 jaar zijn de werkhervattingskansen aanzienlijk. De leeftijdsklasse 55 tot en met 64 jaar wijkt duidelijk af ten opzichte van de overige categorieën. Beëindiging wegens werkhervatting is voor alle leeftijdscategorieën uitgezonderd de leeftijdsklasse van 55 tot en met 64 jaar de belangrijkste reden van beëindiging van de uitkering. Voor laatstgenoemde groep is het bereiken van de maximumduur de belangrijkste reden. Dit in tabel 7 geïllustreerd. Tabel 7. Beëindiging WW-uitkering naar reden, 1999 werkher. max 65 zw-ao overig 15 t/m 24 61,0% 8,0% 0,0% 4,8% 26,2% 25 t/m 34 59,3% 8,9% 0,0% 9,7% 22,1% 35 t/m 44 60,6% 9,3% 0,0% 9,7% 20,4% 45 t/m 54 58,2% 7,5% 0,0% 14,0% 20,3% 55 t/m 64 23,2% 30,2% 11,1% 12,6% 22,8% Bron: Lisv, Kroniek van de Sociale verzekeringen 1999 Lisv, Jaaroverzicht WW 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 27 227, nr. 1 12